32 314
Instelling van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Wet Raad voor de leefomgeving en infrastructuur)

1. Vooraf

Bij Kabinetsmissive van 29 april 2009, no. 09.001210, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een voorstel van wet tot instelling van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, met memorie van toelichting.

2. Inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel regelt de instelling van een adviescollege voor het fysieke domein: de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (hierna: RLI), onder de gelijktijdige opheffing van de VROM-raad, de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de Raad voor het Landelijk Gebied. Naast deze drie werkterreinen wordt tevens het ruimtelijk-economisch beleid toegevoegd aan het werkgebied van de nieuwe raad. Zodra de opheffing van de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen (AGS) is gerealiseerd, krijgt de nieuwe RLI bovendien de strategische adviestaak van de AGS. Het wetsvoorstel is onderdeel van de wijziging van het adviesstelsel, zoals aangekondigd in het coalitieakkoord en nader uitgewerkt in de kabinetsnotitie «De kwaliteit van de verbinding, Advies & kennis voor de rijksoverheid in de 21ste eeuw» (hierna: kabinetsnotitie).1

3. Opzet van het advies

Dit advies is als volgt opgebouwd. Eerst wordt ingegaan op de context waarbinnen het wetsvoorstel beoordeeld moet worden. Het adviesstelsel is in de afgelopen decennia meermalen voorwerp van ingrijpende aanpassing en bezuiniging geweest. Toch worden nog steeds gebreken gesignaleerd die door ingrepen in het verleden niet zijn weggenomen. De kabinetsnotitie beoogt deze gebreken te analyseren en daarmee een argumentatie te leveren voor de herziening waartoe in het coalitieakkoord van 7 februari 2007 is besloten. Aangezien dit het eerste wetsvoorstel is waarin uitvoering wordt gegeven aan de beoogde wijziging van het adviesstelsel, analyseert de Raad eerst de kabinetsnotitie (deel B). De Raad komt daarbij tot de conclusie dat de notitie geen deugdelijke analyse geeft van de problemen in het huidige adviesstelsel en dat de voorstellen voor herziening van het stelsel geen adequate oplossingen bieden voor deze problemen. Hoewel de opmerkingen die de Raad hierover maakt, zich vooral richten tot de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties namens wie het voorstel mede aanhangig is gemaakt, gaat hij er vanuit dat in het nader rapport bij het wetsvoorstel tot instelling van de RLI aandacht besteed zal worden aan deze opmerkingen.

Vervolgens beoordeelt de Raad aan de hand van de analyse van de kabinetsnotitie of het wetsvoorstel tot instelling van de RLI nuttig en noodzakelijk is om de problemen in het adviesstelsel, in het bijzonder die betreffende de VROM-raad, de Raad voor Verkeer en Waterstaat, de Raad voor het Landelijk Gebied en de AGS op te lossen (deel C). Omdat de Raad grote aarzelingen heeft bij de doeltreffendheid van het wetsvoorstel, is hij van oordeel dat het wetsvoorstel nader dient te worden overwogen.

1.1 Advies- en kennislandschap

Het wetsvoorstel is onderdeel van de door het kabinet beoogde herziening van het adviesstelsel. Deze herziening heeft uitsluitend betrekking op de vaste strategische adviescolleges1 die onder de Kaderwet adviescolleges (hierna: de Kaderwet)2 vallen. Naast deze adviescolleges kent de Kaderwet nog technisch-specialistische adviescolleges (zoals de Kiesraad en de Raad voor de Financiële Verhoudingen) en tijdelijke en eenmalige adviescolleges. Voorts laat de overheid zich adviseren door andere adviesen kennisinstellingen, zoals planbureaus, ad hoc adviescommissies, commerciële advies-/kennisbureaus en sectorraden.3

Volgens het kabinet zijn strategische adviesraden er als «honest broker» meer op gericht vanuit een samenhangende visie langetermijnontwikkelingen te duiden in het licht van veelal complexe problemen en de analyse te vertalen in concrete aanbevelingen voor handelingsperspectieven voor regering en parlement. Commerciële adviesbureaus verrichten veelal beleidsondersteunend onderzoek. Ad hoc commissies kunnen stagnatie in beleidstrajecten doorbreken.4

1.2. Historie

De Grondwet bevat een afzonderlijk artikel (huidig artikel 79)5 dat instelling van vaste colleges van advies in zaken van wetgeving en bestuur bij of krachtens de wet voorschrijft. Dit artikel dankt zijn ontstaan aan een amendement Troelstra. Aanleiding voor dit amendement was de vrees, dat de instelling van vaste colleges van advies en bijstand de positie van het parlement zou kunnen verzwakken, doordat deze colleges zouden uitgroeien tot een soort «voorparlementen». Er was destijds onrust bij het parlement over de vele adviesinstanties (vaak samengesteld uit vertegenwoordigers van maatschappelijke instellingen) waarmee de regering zich omringde. Men was daarbij niet alleen bevreesd voor een informatie- en kennisvoorsprong van de regering, maar ook voor het ontstaan van een vaste belangenvertegenwoordiging die een grote invloed op het overheidsbeleid zou krijgen en de invloed van het parlement als echte volksvertegenwoordiging zou bedreigen. De adviezen van deze vaste colleges waren bovendien niet openbaar en werden ook niet aan het parlement medegedeeld.

Een citaat uit de handelingen 1921/22 (toespraak Troelstra ter toelichting van het amendement) illustreert deze vrees:

«(....)De Regeering beschikt, behalve over haar Departementen en bureaux, over al deze verschillende organen; wat staat aan den kant van de Staten-Generaal daartegenover? Hadden wij eenigen waarborg, dat de adviezen, waarmede gewapend de Regeering hier verschijnt, waartegenover de Staten-Generaal vrij ongewapend staan, ons werden medegedeeld, dan was de zaak nog wel niet geheel in orde, maar zouden toch in elk geval in dien misstand eenigszins zijn voorzien. (....)»6

Door grondwettelijk vast te leggen dat adviesorganen bij of krachtens wet worden ingesteld, kreeg het parlement invloed op aantal, taken en samenstelling van de adviescolleges. Bij de algehele grondwetswijziging van 1983 werd bevestigd dat de betekenis van de vaste adviescolleges op menig terrein van wetgeving en bestuur rechtvaardigt dat een grondwetsbepaling blijft verzekeren dat de instelling van adviescolleges niet buiten de wetgever om gaat.7

Tot 1997 werden «vaste colleges van advies en bijstand» van het Rijk conform artikel 79 Grondwet bij afzonderlijke wet ingesteld. In die adviescolleges was de koppeling zichtbaar tussen maatschappelijke organisaties, politiek, bestuur en ambtenaren. Deskundigheid en vertegenwoordiging, overleg en belangenbehartiging waren verenigd in de adviesraden. Deze breed samengestelde raden zorgden voor legitimiteit en consensus. In de loop van de jaren tachtig werd de groei van het aantal adviesraden als probleem ervaren. Er werd van wildgroei gesproken. Daarnaast werd zowel door de regering als door het parlement de koppeling van (onafhankelijke) deskundigheid en van vertegenwoordiging van belanghebbenden als onwenselijk beschouwd. Beide bezwaren leidden in 1997 tot een ingrijpend herzieningsvoorstel (rapport Raad op maat),1 waarbij het aantal adviescolleges zou worden teruggebracht. Doel was: versobering en transparantie, scheiding van deskundigheid en vertegenwoordiging en (daarmee) herstel van het politieke primaat, alsmede verbetering van de politieke aansturing van de adviescolleges. Het rapport Raad op maat resulteerde in de Herzieningswet adviesstelsel (de zogenoemde «Woestijnwet»), waarbij ca. 120 adviescolleges werden opgeheven en de Kaderwet adviescolleges waarbij elf strategische en zeven specialistische adviesraden werden ingesteld.

Er werd van het begin af aan ook kritiek geuit op de herziening van het adviesstelsel.2 Volgens de critici was niet zozeer het aantal adviescolleges en de koppeling tussen deskundigheid en vertegenwoordiging het probleem, maar de «cerebralisering» van het overheidsbeleid (de term is van de voormalige minister-president Lubbers) en de oriëntatie van de adviescolleges op het bestuur. Gevolgen van de herziening waren dat de maatschappelijke legitimering van de permanente adviescolleges smaller werd, dat belangengroepen niet meer (gezamenlijk) gebonden waren aan de uitkomst van het beraad in de colleges waaraan zij niet meer meededen en dat voor hun (afzonderlijke) betrokkenheid andere wegen moesten worden gevonden.

De inhoudelijke kritiek op de herziening klonk niet door in de twee evaluaties van de Kaderwet («De Staat van advies» (2001) en «Evaluatie van de Kaderwet adviescolleges, Tweede verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de Kaderwet adviescolleges in de praktijk» (2004)).3Beide werden uitgevoerd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) zelf. In deze evaluaties wordt naast positieve ontwikkelingen ook een aantal tekortkomingen geconstateerd: het versoberende effect van de Kaderwet neemt af en tegelijkertijd neemt het aantal ad hoc colleges toe; er is te weinig aandacht op de ministeries voor de strategische kennisfunctie; de mogelijkheid voor ongevraagde advisering en adviesaanvragen vanuit het parlement wordt onderbenut. Dit geldt ook voor de mogelijkheden voor de adviescolleges om tot gezamenlijke advisering te komen. Er is behoefte aan flexibilisering van de samenstelling van adviescolleges.

In het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet Balkenende II wordt een doorlichting van het adviesstelsel aangekondigd. Deze is in het programma «Andere Overheid» opgenomen als een actie gericht op «versobering en verbetering van het adviesstelsel». In dat kader zijn twee onderzoeken verricht: een onderzoek door het Ministerie van BZK naar de taken, omvang en werkwijze van de Kaderwet («Het adviesstelsel doorgelicht»)4 en een onderzoek, uitgevoerd door de Universiteit Tilburg en adviesbureau Berenschot, over de doorwerking van de advisering vallend onder de Kaderwet («Spelen met doorwerking», november 2004).5

De bevindingen van het (interne) onderzoek van het Ministerie van BZK waren dat zowel de strategische adviescolleges als de ministeries vinden dat de strategische advisering voor de lange termijn onvoldoende wordt ingevuld. Dit heeft een aantal redenen: ministeries zijn te dominant gericht op korte termijn advisering en/of hebben moeite met het formuleren van strategische adviesaanvragen; strategische adviesraden voeren hun taken niet eenduidig uit (ze houden zich te veel bezig met uitvoeringsvragen/vragen voor de korte termijn, of willen een rol spelen in het maatschappelijk debat). Geconcludeerd wordt ook dat het uitbrengen van gezamenlijke adviezen kan bijdragen aan het uitgangspunt van ontkokering.

Het (externe) rapport «Spelen met doorwerking» bevat onder meer de volgende conclusies en aanbevelingen:

– Op ministeries wordt in het algemeen defensief gereageerd als een advies contrair is aan de huidige of voorgenomen beleidslijn. De instrumenten die de Kaderwet biedt om de functie van «countervailing power» van adviesraden meer gestalte te geven (werkprogramma, ongevraagde advisering, adviesaanvragen door het parlement, intersectorale advisering), worden weinig effectief gebruikt.

– Instrumentele, operationele adviezen (adviezen die direct toepasbaar zijn) mogen in het algemeen op een warm onthaal van de ministeries rekenen, terwijl juist strategische adviezen nuttig zouden zijn.

– Veel belangrijker dan organisatie en structuur van het adviescollege is het «samenspel» tussen opdrachtgever en adviescollege. Doorwerking van beleidsadvisering heeft vooral daarmee te maken.

– De waardering voor strategische adviezen voor de langere termijn hangt af van de fase van het beleidsproces: aan het begin van de beleidscyclus is er ruimte voor een conceptuele discussie, terwijl conceptuele adviezen niet meer welkom zijn nadat er politieke compromissen of strategische keuzes zijn gemaakt.

– Er moet differentiatie zijn. Sommige vraagstukken zijn gediend bij vaste colleges met sectorale gerichtheid en andere meer bij samenwerking.

– Om te verzekeren dat de adviescolleges hun functies kunnen vervullen is het belangrijk dat de politieke en ambtelijke top van een ministerie het belang van die functies (onder meer de functie van «countervailing power») meer benadrukt en zichtbaar maakt. Daarmee wordt voorkomen dat de kritische massa wordt weggeorganiseerd.

– De onafhankelijke positie van de colleges en de advisering over de (middel)lange termijn worden gediend met een meerjarenwerkprogramma.

Op 21 september 2006 overlegt de Tweede Kamer met de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties over adviescolleges. Dit overleg resulteert in een motie Nijs/Spies,1waarin wordt uitgesproken dat het stelsel van adviesraden en adviescolleges afslanking behoeft, efficiënter en multidisciplinair moet opereren, op afstand dient te staan en met flexibele personele bezetting moet functioneren. In reactie op deze motie schetst de minister vijf scenario’s voor het adviesstelsel: (1) verbeteringen binnen het huidige stelsel, (2) een kleiner aantal strategische adviesraden voor samenhangende beleidsdomeinen, (3) een stelsel van adviesraden onder de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), (4) een uitgebreide WRR gecombineerd met vrije ad hoc adviesopdrachten en (5) een georganiseerde strategische dialoog met de samenleving zelf. Aan de hand van een aantal eisen die aan het adviesstelsel worden gesteld (klein en eenvoudig, onafhankelijk en deskundig, flexibel en vernieuwend, efficiënt en ruimte biedend aan variëteit), komt scenario twee er volgens de minister het beste uit.2 Dit scenario komt overeen met de onderhavige voorstellen voor de herziening van het adviesstelsel.

In zijn reactie kondigt de minister ook aan dat er per departement kenniskamers zullen komen. Een kenniskamer is een forum waarin beleidsmakers en medewerkers van kennisinstituten- en adviesraden elkaar kunnen ontmoeten. Het doel is het verbeteren van de interactie tussen de ministeries, kennisinstellingen en adviesraden, en uiteindelijk een betere aansluiting van adviesvraag en advies. De meeste ministeries hebben nu zo’n kenniskamer. De kabinetsnotitie vermeldt weinig over hun functioneren.

1.3 Aanloop naar de huidige voorstellen voor herziening van het adviesstelsel

In de Nota Vernieuwing Rijksdienst worden plannen voor de vernieuwing van de rijksdienst voor de huidige kabinetsperiode uiteengezet.3 De nota is een uitwerking van het Coalitieakkoord (pijler 6 «De overheid als bondgenoot en een dienstbare publieke sector»). De Vernieuwing Rijksdienst richt zich op verkleining en ontkokering. In die ontkokering past een herziening van het adviesstelsel. In de nota wordt geconstateerd dat beleidsadvisering soms te weinig bruikbaar is voor beleid en dat er te weinig aan brede, ontkokerde strategische advisering voor de middellange termijn wordt gedaan. De rijksdienst is bovendien nog onvoldoende in staat de wisselwerking tussen kennis en beleid effectief te organiseren.

Voorgesteld wordt de kennis- en adviesinfrastructuur in te delen in vijf «hoofdbeleidsgebieden»: de fysieke omgeving, de sociaal-culturele omgeving, de economie, het bestuur en de veiligheid en het internationale veld. Deze indeling gaat overigens terug op de inzichten van de Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie in 1970 en de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst tien jaar later. Daarnaast wordt een flexibele samenstelling van de adviesraden voorgesteld: het «kaartenbakmodel», zoals de Gezondheidsraad hanteert. Een adviesraad zou dan bestaan uit een vaste kern met ad hoc leden die kunnen worden ingezet voor specifieke adviesopdrachten. In de nota wordt aangekondigd dat de VROM-raad, de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de Raad voor het Landelijk Gebied zullen opgaan in één nieuwe raad.

Om de ontkokering te bevorderen, kondigt de nota ook maatregelen aan ter verbetering van de vraagzijde van de advisering: ministeries moeten hun advies- en kennisvragen duidelijker gaan formuleren en voor een betere ontvangst van de adviezen is meer communicatie nodig tussen de ambtelijke top en de adviesraden.

Naar aanleiding van deze plannen vindt op 30 november 2007 een openbare bijeenkomst plaats van de vaste commissies voor BZK van de Tweede en Eerste Kamer met de voorzitters van de vaste adviescolleges. Daarin klinken zowel positieve als negatieve geluiden. Positief wordt geoordeeld over het voornemen om de samenwerking tussen adviesraden te intensiveren.1 Negatief wordt geoordeeld over het«kaartenbakmodel», de kans dat bepaalde aspecten en belangen verwateren in een brede adviesraad, het risico dat informatie, kennis en advies vooral op hun nut voor het bestuur worden beoordeeld en niet op hun bijdrage aan evenwicht en tegenwicht in de democratische rechtsstaat. Daarenboven klinkt het bezwaar dat de aandacht zich richt op de structuur in plaats van op de functies van adviescolleges.2

Daartegenover stelt het kabinet dat verbetering van de kwaliteit van het stelsel (meer multidisciplinaire advisering, betere communicatie tussen ministeries en adviseurs) en een flexibele opzet van de adviesraden (een kleine vaste kern met een flexibele schil), een betere aansluiting op de maatschappelijke diversiteit mogelijk maken.3

Op verzoek van de beide Kamers4 zegt het kabinet een nadere analyse van de problemen toe: de notitie «De kwaliteit van de verbinding – Advies & kennis voor de rijksoverheid in de 21ste eeuw».5

De vaste commissie voor BZK van de Tweede Kamer reageert op 10 december 2008 per saldo positief op de kabinetsnotitie en de plannen voor wijzigingen in het adviesstelsel. Aan de onzekerheid die al lange tijd heerst, moet een einde komen. Er is ook kritiek. Een aantal woordvoerders hekelt het ambtelijke karakter van de notitie gericht op beheersing. De nadruk ligt ook te sterk op wijziging van structuren van slechts een klein deel van het gehele advies- en kennislandschap. De (departementale) vraagzijde blijft onderbelicht. De minister zegt toe medio 2009 een totale analyse van het kennis- en adviesstelsel uit te brengen. In de Vierde Voortgangsrapportage Programma Vernieuwing Rijksdienst is de toegezegde analyse inmiddels teruggebracht tot een nadere inventarisatie van de kennis- en adviesinstellingen waarbij tevens gegevens zullen worden verzameld over typering, samenstelling en budget.6

De Eerste Kamer reageert overwegend kritisch op de kabinetsnotitie. In een brief van 17 februari 2009 laat zij de minister van BZK weten aan welke doelstellingen en criteria zij eventuele wetsvoorstellen inzake de herinrichting van het adviesstelsel te zijner tijd zal toetsen. Deze doelstellingen en criteria zijn:

– variëteit in functies van de adviescolleges en kennisinstellingen welke in meerjarig perspectief ook expliciet intersectorale, continue en consistente analyses kunnen opleveren;

– onafhankelijk en deskundig advies waarbij ook de ruimte voor tegenspraak geoptimaliseerd wordt;

– de aanwezigheid van verschillende specialismen en kennisgebieden binnen een eventuele clustering van adviesraden;

– het bestaan van een heldere relatie tussen strategische adviesraden en externe, ad hoc en commerciële advisering;

– handhaving van de zelfstandigheid van de secretariaten van de adviesraden.

2. Herziening adviesstelsel: de kabinetsnotitie «De kwaliteit van de verbinding»

De kabinetsnotitie concentreert zich op het stelsel van de vaste, strategische adviesorganen. De notitie schetst een aantal problemen van het huidige adviesstelsel en draagt daarvoor ook oplossingen aan. Hierna gaat de Raad nader in op de kabinetsnotitie.

2.1.1 Probleemanalyse van de kabinetsnotitie

Het kabinet formuleert de volgende problemen in het bestaande adviesstelsel:

– Er is een gebrekkige verbinding tussen vraag en aanbod van kennis;

– Kennis en advies zijn verkokerd;

– In de praktijk zijn de rol en functie van de verschillende partijen die zich met beleidsadvisering bezig houden, onduidelijk;

– Frisse en nieuwe inzichten vinden in de adviesraden onvoldoende hun weg.

Deze problemen resulteren in een onderbenutting van het strategische potentieel van de overheid.

Het kabinet baseert de problemen op een aantal eerdere evaluaties en onderzoeken.1 Zij zijn niet door de eerdere wijzigingen in het stelsel weggenomen. De problemen spitsen zich toe op de vaste strategische adviescolleges. Technisch-specialistische adviescolleges (die overigens ook onder de Kaderwet en binnen de reikwijdte van artikel 79 Grondwet vallen) worden door het kabinet buiten beschouwing gelaten. Uit onderzoek blijkt dat ministeries vaak tevreden zijn over de taakuitoefening van deze colleges.2

Een extra reden voor een aanpassing van het adviesstelsel is het streven naar vermindering van beleidsdruk en beleidsdrukte. Daartoe wordt het beleidsdeel van de ambtelijke dienst met 20% verkleind. Het past volgens het kabinet in deze lijn om ook de adviesraden met een vergelijkbaar percentage te verkleinen.3

2.1.2 Opmerkingen van de Raad bij de probleemanalyse

De Raad is van oordeel dat de kabinetsnotitie geen deugdelijke analyse geeft van de problemen. Naar het oordeel van de Raad is voor een deugdelijke analyse ten minste nodig:

– Een doorlichting van het gehele kennis- en adviesstelsel; alleen dan is een goed beeld te krijgen van de problemen van de strategische adviesraden;

– Een beoordeling van de resultaten van eerdere vergelijkbare ingrepen in het adviesstelsel en een analyse van de oorzaken van het voortbestaan van steeds dezelfde problemen;

– Duidelijkheid over de functies van strategische adviesraden. Die duidelijkheid is nodig bij de keuze van organisatie en werkwijze van de adviesraden («structure follows strategy»);

– Helderheid rond het begrip kennis;

– Aandacht voor de «vraagzijde». Die is essentieel voor verbetering van de gebrekkige verbinding tussen vraag en aanbod van kennis.

Meer in het algemeen valt op dat in de notitie begrippen worden gehanteerd waarbij ieder zich wel iets kan voorstellen, maar die niet nauwkeurig zijn en op grond daarvan multi-interpretabel en als ijkpunt problematisch. Dat geldt voor de begrippen «advies» en «kennis», voor «strategische thema’s» en «structuurvraagstukken» en voor begrippen als «beleidsdruk» en «beleidsdrukte».

(i) Doorlichting gehele kennis- en adviesstelsel

De kabinetsnotitie richt zich enkel op het stelsel van de vaste strategische adviescolleges zoals vastgelegd in de Kaderwet. De vraag rijst waarom het kabinet zich slechts concentreert op deze colleges. Door deze inperking wordt een belangrijk (en financieel veel omvangrijker) deel van het kennis- en advieslandschap niet uitgediept.4

Terecht wordt vanuit de Eerste Kamer opgemerkt dat voor de beoordeling van ingrepen in het adviesstelsel een samenhangend beeld nodig is van de variëteit in functies die adviescolleges, planbureaus, kenniscentra, kenniskamers, sectorraden en andere instituten op dit moment vervullen. Daarbij behoren ook de commerciële adviseurs en de ad hoc commissies. Juist als het kabinet spreekt van de «kwaliteit van de verbinding» is het cruciaal de verschillende functies van kennis- en adviesleveranciers te onderscheiden en de verschillende soorten kennis die zij in zich verenigen (zie hierna onder Diffuus begrip van kennis).1 Dit samenhangende beeld is te meer van belang, omdat het kabinet zelf aangeeft dat door de veelheid aan adviesinstellingen, de ministeries vaak «door de bomen het bos» niet meer zien.2 Bovendien moet voorkomen worden dat er overbodige overlap bestaat tussen de verschillende adviesbureaus, planbureaus en andere kennisinstellingen.

Doorlichting van het gehele advies- en kennislandschap is daarnaast noodzakelijk om de met de herstructurering van de strategische adviesraden beoogde kostenbesparing te kunnen beoordelen. De vaste adviesorganen waarop in de huidige kabinetsperiode wordt bezuinigd, zijn slechts voor 3% van de totale advieskosten van de rijksoverheid verantwoordelijk.3 Het is de Raad ook niet zonder meer duidelijk waarom 20% minder beleidsambtenaren moet leiden tot een kwantitatief even grote reductie bij de adviescolleges. De argumentatie ontbreekt. De Raad wijst er op dat met een vermindering van de inhoudelijke kennis op de ministeries misschien wel de behoefte aan inhoudelijk advies afneemt maar (juist) niet de noodzaak daarvan.

De vraag rijst hier waarom niet eerst de toegezegde analyse van de minister van BZK aan de Tweede Kamer over de doorlichting van het hele adviesstelsel (zie punt B.1.3) is afgewacht, alvorens ingrijpende structuurveranderingen door te voeren.

(ii) Effectiviteit van eerdere ingrepen in het adviesstelsel

De Raad mist in de kabinetsnotitie ook een antwoord op de vraag waarom eerdere vergelijkbare ingrepen in het adviesstelsel de al langer bestaande problemen niet hebben opgelost.

De operatie «Raad op maat» was bedoeld om de bruikbaarheid, kwaliteit en snelheid van de advisering te bevorderen en het primaat van de politiek te herstellen. De Kaderwet was onder meer gericht op advisering over hoofdlijnen van beleid voor de (middel)lange termijn en op een vroeg moment in de beleidscyclus.4 Een beperking van het aantal adviescolleges, hun ledental en de omvang van de secretariaten moest daaraan bijdragen. Het blijkt echter dat er juist (of: nog steeds) een tekort is aan strategische advisering voor de (middel)lange termijn en dat de timing van de adviezen niet aansluit op de beleidscyclus op de ministeries. Tegelijkertijd is het aantal specifieke en ad hoc adviseurs aanzienlijk toegenomen. Zij vallen niet onder de Kaderwet. Op hun instelling, samenstelling en taken heeft het parlement nauwelijks invloed. Daarmee wordt artikel 79 van de Grondwet verder uitgehold. De doelstellingen van de operatie «Raad op maat» (versobering en transparantie, herstel van het primaat van de politiek) zijn onvoldoende gehaald.

De vraag rijst waarom de destijds genomen maatregelen niet effectief zijn geweest en vervolgens, waarom de nu aangekondigde, gelijksoortige maatregelen (samenvoeging en afslanking) wel zullen bijdragen aan de oplossing van min of meer dezelfde problemen.

(iii) Onduidelijkheid functies strategische adviesraden

Het doel van de herziening van het adviesstelsel is de verhoging van de kwaliteit van het beleid. Onafhankelijk en inhoudelijk deskundig advies kan daaraan bijdragen. De wijze waarop dat gebeurt, is afhankelijk van de functies van het adviesorgaan in kwestie.

Adviesraden analyseren en informeren regering, ambtenaren, parlement en «civil society», zij completeren en corrigeren, zij moedigen aan en geven een «second opinion», en zij leveren tegenwicht en tegenspraak aan regering, ambtenaren en parlement. Adviesraden worden in de praktijk ook voor andere (informele) functies ingezet: de «alibifunctie» (ministeries gebruiken het schild van de wetenschappelijke deskundigheid van adviesraden als legitimatie van impopulaire maatregelen) en de «ijskastfunctie» (ministeries of politici zelf schakelen adviesraden in vanuit de wens de aanpak van een probleem voorlopig voor zich uit te schuiven). Op welke functies het accent ligt, is afhankelijk van de verhoudingen op het beleidsterrein waarop de adviesraad adviseert, het vraagstuk dat aan de orde is, de kennis die voor de oplossing van een vraagstuk nodig is (zie hierna onder Diffuus begrip van kennis) en degene die het advies vraagt. Het spreken over «het adviesstelsel» en het streven naar één samenhangende (bovendepartementale) structuur miskent deze verschillen.

De kabinetsnotitie benoemt wel het probleem dat in de praktijk de functies van de adviesraden onduidelijk zijn, maar gaat vervolgens onvoldoende in op de vraag wat die functies zouden moeten zijn en waartoe de adviesraden in de visie van het kabinet dienen. Voorts geeft het kabinet in de notitie niet aan of adviesraden enkel aan de ministers (in de praktijk de ministeries) adviseren of (ook) aan het parlement, decentrale overheden en «civil society».1

De Raad adviseert hieraan alsnog aandacht te besteden bij de doorlichting van het adviesstelsel alvorens een herziening van dit stelsel door te voeren.

(iv) Diffuus begrip van kennis

In de kabinetsnotitie staat het gebruik van kennis voor de vorming en uitvoering van beleid en ter verhoging van de kwaliteit van dat beleid centraal. De Raad constateert echter dat het begrip «kennis» in de gehele notitie diffuus blijft. Een deel van de problematiek van de kloof tussen kennis en beleid, tussen door beleidsmakersgevraagde kennis en door ter zaken deskundigen geboden kennis, wordt echter veroorzaakt door onduidelijkheid en onbepaaldheid (diffuusheid) van dat begrip. Dit diffuse gebruik valt eveneens te constateren in de voortdurende discussie over het kennis- en adviesstelsel. Deze onduidelijkheid wordt geïllustreerd en versterkt door de recente invoering van kenniskamers, waarvan niet direct vast staat welk soort kennis in «de ontmoetingsruimte tussen deskundigen en beleidsmakers» wordt uitgewisseld.

In de kabinetsnotitie ontbreekt een grondige reflectie op de vele manieren waarop kennis,2 informatie,3 inzichten op grond van een bepaalde deskundigheid,4 ad hoc verricht wetenschappelijk onderzoek,5 en beleidsonderzoek en langlopende beleidsonderbouwende onderzoeksprogramma’s ten behoeve van beleidssectoren6 worden gebruikt. De Raad acht deze reflectie noodzakelijk voor een optimale benutting van kennis in beleid (beleidsontwikkeling, -toepassing en -uitvoering). Het ongedifferentieerd blijven spreken over kennis vertroebelt onnodig de discussie en vertraagt de voortgang van een dringend gewenst kennisbeleid binnen de overheid.

Naast de diversiteit aan kennis is er ook nog sprake van een variëteit aan vormen waarin deze kennis aan het beleid wordt aangeboden: gevraagde en ongevraagde adviezen, rapporten van ad hoc commissies of van strategische adviesraden, onderzoek door commerciële adviesbureaus of door universitaire onderzoekinstellingen. Ook het begrip «advies» is derhalve diffuus. De kabinetsnotitie mist een reflectie op dat begrip.

Samengevat dient bij de herziening van het adviesstelsel aandacht te worden besteed aan de volgende punten:

– Welk soort beleid vraagt om welk soort kennis en/of inzichten? De beantwoording van deze vraag is cruciaal voor een succesvolle «matching» van kennis en beleid, waarbij de tijdsdimensie van beleid (ad hoc, kort, middellang, lange termijn) meestal bepalend is voor de te vragen en te verwerven kennis.

– De articulatie van de behoefte aan en de vraag naar kennis is van groot belang (zie ook hetgeen hierover onder (v) wordt vermeld). Op de ministeries is inhoudelijke kennis nodig om de juiste vragen te stellen, de geleverde kennis te kunnen beoordelen en op de relevantie voor beleidsontwikkeling te toetsen. Advisering over de programmering van (meerjarig) beleidsonderbouwend onderzoek, al dan niet na consultatie van «gebruikers» en eventueel belanghebbende maatschappelijke groeperingen, kan in dat verband nuttig zijn.1 Het kan ertoe leiden dat de formulering van (nieuw) beleid minder onderhevig is aan de waan van de dag. Bovendien verzekert men zich zo van hoogwaardige onderzoekscapaciteit voor de langere termijn.

– Kenniskamers als ontmoetingsmogelijkheden en als netwerken van beleidsmakers en (intersectorale) deskundigen kunnen nuttig zijn, maar zolang niet vastgesteld is om de uitwisseling van welk soort kennis het gaat en in welke relatie deze kennis staat tot het te ontwikkelen beleid (ad hoc probleem, korte termijn, (middel)lange termijn, agendavorming), zal het nut van kenniskamers gering zijn.

– De verhouding tussen (wetenschappelijke) adviezen en politieke verantwoordelijkheid voor beleidskeuzen is van belang voor de kwaliteit van de adviezen. Juist omdat wetenschappelijke adviseurs of adviesraden niet in de directe politieke hitte van de dag opereren, kunnen ze beleidsoplossingen aandragen die relevant zijn. Tegelijkertijd mogen adviseurs en wetenschappelijke deskundigen niet op de stoel van de politici gaan zitten.

(v) «Vraagzijde» adviezen onvoldoende belicht

De kabinetsnotitie vermeldt dat ministeries en adviesinstellingen nog te veel langs elkaar heen opereren, waardoor inhoud en timing van het advies soms niet meer aansluiten op de behoeften van beleid. Ministeries slagen er niet altijd in om zelf hun behoefte aan advies goed te articuleren en werken ook vaak om de adviesraden heen door ad hoc commissies te raadplegen, aldus het kabinet. Het probleem van het niet goed formuleren van de juiste strategische vragen vanuit de ministeries komt ook terug bij het overleg over en de vaststelling van de werkprogramma’s2 van de adviesraden.3

De vraagformulering is essentieel voor de kwaliteit van een advies. De vraag rijst waarom een goede vraagformulering niet lukt bij adviesaanvragen aan strategische adviesraden. Een reden hiervan kan zijn dat een gebrek aan inhoudelijke deskundigheid bij ministeries. Door de combinatie van afstoten (en vervolgens vaak weer commercieel inhuren) van inhoudelijke deskundigheid en de grote mobiliteit, is de overheid voor veel kennis afhankelijk geraakt van anderen. Zij kan soms nog slechts met moeite als zelfbewust en deskundig opdrachtgever optreden.4 In de jaren negentig lijken zowel staatsrechtelijke als vakinhoudelijke kennis van ondergeschikte betekenis te zijn geworden. Kennis van management en strategieontwikkeling worden hoger gewaardeerd.5 Recent promotieonderzoek bevestigt dat de vakinhoudelijke kennis van topambtenaren terugloopt. In dit onderzoek wordt geconstateerd dat de overheid in het verleden vooral externen in huis haalde voor procesmanagement, nu worden juist vakinhoudelijke externen ingehuurd.6

Een andere oorzaak van de gebrekkige verbinding tussen vraag en aanbod van strategische adviezen kan zijn dat de verhouding adviesaanvrager en onafhankelijke adviseur problemen geeft. Onafhankelijk advisering staat tot op zekere hoogte altijd op gespannen voet met de politieke wilsvorming en eenmaal gesloten politieke compromissen. Uit het onderzoek van de Universiteit van Tilburg en adviesbureau Berenschot blijkt dat ministeries minder ontvankelijk zijn voor adviezen die tegen de beleidslijn ingaan, terwijl operationele en instrumentele adviezen (adviezen of onderdelen van adviezen die in het voorgenomen beleid passen) goed worden ontvangen.7 De redenen hiervoor liggen voor de hand. Dat ministeries te weinig aandacht hebben voor strategische adviezen, blijkt ook uit de uitkomsten van de evaluaties van de Kaderwet.

Voorts blijkt de timing van advisering een probleem te zijn. Strategische advisering wordt te laat in het beleidsproces gevraagd. Uit het onderzoek van de Universiteit van Tilburg en adviesbureau Berenschot blijkt ook dat ministeries beduidend minder ontvankelijk zijn voor strategische adviezen nadat er al politieke compromissen zijn gesloten of strategische keuzes in het beleid reeds zijn gemaakt.

Ten slotte zijn directe contacten tussen bewindslieden en adviescolleges afgenomen. De contacten zijn verambtelijkt. De ambtelijke organisatie is gericht op continuïteit en heeft steeds meer een instrumentele invalshoek gekregen. Ministeries kunnen hierdoor minder ontvankelijk zijn voor kritische adviezen.

2.2.1 De door het kabinet voorgestelde oplossingen

De kabinetsnotitie geeft de volgende oplossingen voor de problemen:

– Clustering van adviesraden om de verkokering te doorbreken;

– Verhelderen van de onderscheiden rollen van planbureaus, adviesraden, WRR en rijksoverheid in de beleidsadvisering en het helder articuleren van wederzijdse verwachtingen;

– Werken met vaste kernen van adviesraadsleden en «flexibele schillen» teneinde bij te dragen aan een grotere variëteit van kennis en frisse nieuwe inzichten;

– Een grotere synergie tussen de netwerken van kennis, advies en beleid, waarbij adviesraden bij uitstek een brugfunctie vervullen tussen de werelden van kennis en beleid. Concreet: een niet vrijblijvende, horizontale uitwisseling van ideeën, mensen, agenda’s en producten (dialoog).

Volgens de kabinetsnotitie moet de herziening van het kennis- en adviesstelsel ook worden beoordeeld aan de hand van de bijdrage die deze levert aan een cultuur van samenwerking, betrokken oordeelsvorming, innovatie en nieuwsgierigheid. Het gaat om het tot stand brengen van een reële verbetering in de kwaliteit van de verbindingen tussen vraag en aanbod en een optimale wisselwerking tussen structuur en cultuur in een vernieuwd Nederlands kennis- en advieslandschap.1

Hierbij is van belang om het doel – zoals door het kabinet geformuleerd – van de herziening van het adviesstelsel in ogenschouw te nemen: het kabinet streeft naar een versterking van kwaliteit en effectiviteit van de advisering. Er moeten meer strategische adviezen voor de langere termijn komen. Minder, maar betere en samenhangende adviezen.

Het is onduidelijk of de versterking van het «primaat van de politiek» ook doel is van deze herziening. In de nota Vernieuwing Rijksdienst benadrukt het kabinet het belang van het primaat van de politiek. Aan de andere kant zegt het in een brief aan de Tweede Kamer dat het doel van de herinrichting van het kennis- en adviesstelsel niet zozeer het versterken van het primaat van de politiek is, maar het tot stand brengen van een ontkokerd en afgeslankt adviesstelsel dat efficiënt adviseert en waarin kennis en beleid beter op elkaar aansluiten.2

2.2.2 Bieden de voorgestelde maatregelen een oplossing voor de problemen?

Zoals hiervoor bij de probleemanalyse is uiteengezet, is de Raad van oordeel dat de regering eerst een duidelijke keuze moet maken welke functies strategische adviesraden hebben en wat hun plaats in het staatsbestel en de maatschappij is. Pas daarna kan beoordeeld worden wat de structuur van de adviesraden moet zijn, en vervolgens of en zo ja welke wijzigingen in de bestaande structuur nodig zijn om te komen tot een beter functioneren van de adviesraden.

Desondanks gaat de Raad hierna in op de vraag of de voorgestelde maatregelen adequate oplossingen kunnen zijn voor de hiervoor gesignaleerde problemen. Daarbij gaat de Raad uit van het hierboven genoemde einddoel van het kabinet: versterking van de kwaliteit en effectiviteit van de advisering. Er moeten meer strategische adviezen voor de langere termijn komen. Minder, maar betere en samenhangende adviezen. Voor de beantwoording van deze vraag spelen naar de opvatting van de Raad de volgende elementen een rol.

(i) Neveneffecten van samenvoeging en afslanking van adviesraden

Het risico bestaat dat door samenvoeging en afslanking van adviesraden de differentiatie in het adviesstelsel verdwijnt. Zoals uit de probleemanalyse blijkt (zie onderdeel (iii) van punt B.2.1.2) verschillen de functies van adviesraden afhankelijk van de verhoudingen op het beleidsterrein waarop een raad adviseert, het vraagstuk dat aan de orde is, de kennis die voor de oplossing van een vraagstuk nodig is en de adviesvrager voor wie een advies bedoeld is. Het streven naar één samenhangende structuur van adviesraden, miskent deze verschillen en draagt daardoor niet bij aan versterking van de kwaliteit en effectiviteit van advisering.

(ii) Problemen aan de vraagzijde

Zoals uit de probleemanalyse blijkt (zie onderdeel (v) van punt B.2.1.2), ligt een belangrijk deel van het probleem van de onderbenutting van het strategische potentieel van de adviesorganen bij de departementen. Er wordt echter geen oplossing gepresenteerd voor het probleem dat ministeries in een aantal gevallen niet ontvankelijk zijn voor adviezen die tegen de beleidslijn in gaan. Evenmin wordt aangegeven hoe een betere timing van advisering tot stand moet komen. De voorgestelde herziening van het adviesstelsel zal deze problemen niet verhelpen zolang geen duidelijke keuze wordt gemaakt in functies van adviesraden.

Daarnaast is een deel van het probleem van de beperkte effectiviteit van de advisering de verkokering bij de overheid zelf. De vraag is of het zin heeft om adviesraden te clusteren, terwijl sprake is van sterk sectoraal georganiseerde ministeries met weinig dwarsverbanden. Het is onduidelijk hoe dan is gewaarborgd dat op integrale adviezen integrale antwoorden en reacties komen en hoe wordt bereikt dat samenhangende adviezen daadwerkelijk zullen leiden tot samenhangend beleid.1

(iii) Neveneffecten van het werken met kleine vaste kernen en «flexibele schillen»

Het werken met kleine(re) vaste kernen van adviesraadsleden en «flexibele schillen»(het «kaartenbakmodel») zoals door het kabinet voorgesteld, kan weliswaar frisse en nieuwe inzichten in de advisering bevorderen, maar kan ook ten koste gaan van de continuïteit en het historische besef van de adviescolleges. Deze kwaliteiten zijn juist noodzakelijk voor de strategische advisering voor de langere termijn.

(iv) Verbetering van de verbinding tussen vraag en aanbod van advies

Onduidelijk is hoe de herziening van adviesstelsel bijdraagt aan een grotere synergie tussen kennis, advies en beleid en aan verheldering en vormgeving van de onderscheiden rollen van diverse kennis- en adviesinstellingen. De in de kabinetsnotitie gesignaleerde problemen van gebrekkige verbinding tussen vraag en aanbod, raken niet de structuur van de adviesorganen maar de inhoud van de adviezen en de doorwerking daarvan in het beleid. Het samenvoegen en afslanken van adviesraden is geen oplossing voor deze problemen. Voor een succesvolle verbinding is vereist dat duidelijk wordt gemaakt welk soort beleid om welk soort kennis en inzichten vraagt.

(v) Kostenbesparing

Wat betreft de door het kabinet aangekondigde kostenbesparing op adviesraden merkt de Raad op dat de voorgestelde maatregelen slechts op een uiterst beperkt deel van het totale advies- en kennislandschap betrekking hebben. Het gaat hier dan ook om een zeer kleine bezuiniging. Derhalve zijn de voorgestelde wijzigingen van het stelsel van de vaste adviescolleges als bezuiniging ineffectief.

Dat geldt zeker, indien evenals in het verleden mede door de wijzigingen de advisering door ad hoc of commerciële instellingen toeneemt en daarmee de advieskosten. Ook de Tweede en Eerste Kamer wijzen op dit risico.2 In dat geval hebben de maatregelen een averechtse werking. Ook uit dit oogpunt is het dus raadzaam dat de rest van het advies- en kennislandschap (waaronder ad hoc en commerciële advisering) in de kabinetsplannen wordt betrokken.

2.3 Conclusie

De Raad komt tot de conclusie dat de in de kabinetsnotitie gegeven probleemanalyse van het adviesstelsel zodanige tekortkomingen vertoont dat deze naar zijn oordeel nog niet rijp is om als grondslag te dienen voor een eventuele herziening van de structuur van het adviesstelsel. De regering moet eerst een duidelijke keuze maken aan welke kennis zij behoefte heeft, welke functies strategische adviesraden in dat verband hebben en wat hun plaats in het staatsbestel en de maatschappij, alvorens zij kan beoordelen of aanpassingen in de structuur van het stelsel nodig zijn om tot een beter functioneren van het samenspel tussen de adviesraden en de rijksdienst te komen.

Mocht de regering na aanvulling van de probleemanalyse nog steeds de mening zijn toegedaan dat samenvoeging en afslanking van het adviesstelsel noodzakelijk en wenselijk is ten behoeve van een versterking van de kwaliteit en effectiviteit van de advisering, dan adviseert de Raad aandacht te besteden aan een aantal neveneffecten van samenvoeging en afslanking van de adviesraden dat afbreuk kan doen aan de effectiviteit hiervan. De door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties toegezegde totale analyse van het kennis- en adviesstelsel kan een goede gelegenheid hiertoe bieden.

1. Noodzaak van het wetsvoorstel

Door het wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan de in het Coalitieakkoord aangekondigde herziening van het adviesstelsel. Wat betreft de probleemanalyse en de probleemoplossing verwijst de toelichting naar de kabinetsnotitie. Zoals in deel B van dit advies is aangegeven, zijn naar het oordeel van de Raad de voorwaarden waaronder de voorgestelde structuurmaatregelen zouden kunnen bijdragen aan de doelen die het kabinet zich heeft gesteld, niet vervuld. Naar het oordeel van de Raad dienen deze voorwaarden eerst te worden vervuld alvorens wordt overgegaan tot samenvoeging en afslanking van adviesraden. De Raad adviseert het wetsvoorstel te heroverwegen.

Onverminderd het bovenstaande merkt de Raad het volgende op over het wetsvoorstel tot instelling van de RLI.

2. Probleemanalyse toegespitst op het wetsvoorstel

De toelichting bij het wetsvoorstel tot instelling van de RLI schetst de problemen in de context van de strategische advisering in het algemeen en gaat niet specifiek in op eventuele problemen met de drie adviesraden die worden opgeheven. De vraag rijst dan ook in hoeverre problemen als gebrekkige verbinding tussen vraag en aanbod van kennis, verkokering van advies, en gebrek aan frisse en nieuwe inzichten voor deze drie raden gelden. Uit andere stukken1 blijkt bijvoorbeeld dat de drie raden al lang samenwerken en gezamenlijke adviezen uitbrengen.2 De toelichting gaat niet in op de vraag of en waarom er desondanks sprake is van verkokering van de drie raden.

De toelichting geeft evenmin aan of en waarom ten aanzien van de drie raden sprake is van het in de kabinetsnotitie geconstateerde probleem van gemis aan strategische advisering voor de langere termijn.

De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de specifieke problemen waarvoor de voorgestelde structuurwijzigingen (samenvoeging van de raden en flexibele bemensing) een oplossing beogen te bieden. De Raad beveelt aan daarbij niet alleen de advieskant te belichten maar ook aandacht te besteden aan problemen die zich voordoen aan de kant van de ministeries. Wat dit laatste betreft, wordt verwezen naar hetgeen hierover is opgemerkt onder punt B.2.1.2.

3.1 Functies van de RLI en de daaraan gekoppelde taken

Allereerst merkt de Raad onder verwijzing naar punt B.2.1.2 van dit advies op dat het voor de beoordeling van de doeltreffendheid van de voorgestelde structuurmaatregelen noodzakelijk is te bepalen welke functies de RLI vervult. Deze functies zijn immers bepalend voor organisatie en samenstelling van de nieuwe raad. De toelichting gaat daar nauwelijks op in. Onduidelijk is of de nieuwe raad de functie van tegenwicht toekomt.

Voorts is onduidelijk welk soort kennis de beleidsterreinen vragen die de RLI bestrijkt. Dit klemt te meer nu aan de nieuwe raad ook de advisering over het ruimtelijk-economische beleid en het beleid op het gebied van gevaarlijke stoffen wordt opgedragen. De afgelopen decennia zijn de beleidsterreinen van landbouw, natuur en voedselkwaliteit; volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer; en verkeer en waterstaat veranderd door ontwikkelingen als bijvoorbeeld de Europeanisering van het milieubeleid en de industrialisering van de landbouwsector. Het is onvermijdelijk dat deze ontwikkelingen aan de vraagzijde van de adviezen doorwerken in het soort kennis en informatie waaraan behoefte is en de functie van de adviesraden. Uit de toelichting blijkt niet in hoeverre er met deze ontwikkelingen specifiek ten aanzien van de drie ministeries rekening is gehouden bij de voorgestelde structuurwijzigingen.

Ten derde is onduidelijk of de RLI ook de taak van het oplossen van kortetermijnproblemen krijgt. De huidige strategische adviesraden vervullen deze rol. Uit het onderzoek «Spelen met doorwerking»1blijkt dat juist adviezen van strategische adviesraden waarin kortetermijnoplossingen worden geboden ontvankelijk zijn bij ministeries en goed doorwerken in het beleid.

De Raad is van oordeel dat het voor de organisatie en samenstelling van de nieuwe raad en voor de beoordeling van de doeltreffendheid van de voorgestelde structuurwijzigingen essentieel is dat duidelijkheid komt over vorengenoemde aspecten van kennis en functies van de RLI («structure follows strategy»). De Raad adviseert het wetsvoorstel in dit licht nader te bezien.

3.2 Effectiviteit

Onverlet het bovenstaande merkt de Raad het volgende op over de doeltreffendheid van het wetsvoorstel. Daarbij gaat de Raad uit van de in de toelichting vermelde doelstellingen: meer strategische advisering voor de langere termijn en versterking van de samenhang van het beleid.2

De toelichting meldt dat het gegeven de beoogde samenhang van het beleid in het fysieke domein, wenselijk is dat een adviesraad wordt ingesteld die over de hoofdlijnen daarvan kan adviseren. Juist in het fysieke domein, waar sectorale belangen om voorrang strijden bij de verdeling van de schaarse ruimte, verwacht de regering grote meerwaarde van een adviesraad die vanuit een integrale weging van sectorale deelbelangen onafhankelijke adviezen uitbrengt over de strategische hoofdlijnen van het beleid voor de langere termijn. De nieuwe adviesraad moet bijdragen aan versterking van de samenhang van het beleid, aldus de toelichting.3

De Raad merkt op dat het, gelet op de samenhang tussen de verschillende terreinen van de drie raden, denkbaar is dat er een vorm van samenwerking is (of komt) ten behoeve van samenhangende en strategische advisering.

De Raad betwijfelt echter of de door de regering beoogde doelstellingen door de voorgestelde structuurmaatregelen worden bereikt. Deze maatregelen kunnen naar het oordeel van de Raad zelfs afdoen aan de kwaliteit van strategische advisering voor de langere termijn. In dat verband wijst de Raad op het volgende.

(i) Versterking van de samenhang van beleid

Het is onduidelijk of en hoe door de herziening tevens samenhang van beleid komt. Zoals ook uit het algemene deel van dit advies blijkt, zijn de ministeries sectoraal georganiseerd en verkokerd.4 De toelichting gaat niet in op het vraagstuk van de verkokering van de ministeries, evenmin op de vraag hoe vanuit de ministeries bevorderd zal worden dat er een gezamenlijke reactie komt op de adviezen van de RLI en hoe verzekerd wordt dat de samenhang van adviezen ook daadwerkelijk doorwerkt in beleid.

(ii) Versterking van de kwaliteit en effectiviteit van advisering

De Raad constateert dat het werkterrein van de nieuwe raad zeer breed en gevarieerd is (van volkshuisvesting tot waterstaat en gevaarlijke stoffen). Tevens constateert de Raad dat de huidige vier adviesraden samen 42 leden tellen.1 Dit aantal wordt in de nieuwe raad aanzienlijk teruggebracht, terwijl de taken en adviesonderwerpen van de nieuwe raad juist worden uitgebreid. De Raad acht het onmogelijk dat een adviesraad bestaande uit een vaste kern van negen leden plus een voorzitter en een flexibele schil daaromheen, een dergelijk breed en gevarieerd terrein kan bestrijken.

Daarnaast bestaat het risico dat bepaalde onderwerpen ondersneeuwen in de nieuwe raad. De Raad voor het Landelijk Gebied maakt zich er bijvoorbeeld zorgen over dat de publieke belangen verbonden met landbouw, natuur en voedselkwaliteit in één nieuwe adviesraad voor het fysieke domein onvoldoende worden geborgd.2 Gelet hierop is onvoldoende duidelijk of de in de toelichting vermelde en beoogde «integrale weging van sectorale deelbelangen» door de nieuwe raad adequaat kan worden gerealiseerd. Dit daargelaten of een deskundigenraad is toegerust voor die weging, die immers politiek van aard is.

Kortom, de structuurwijzigingen kunnen er toe leiden dat de deskundigheid vermindert en de kwaliteit van de adviezen afneemt.

(iii) Meer strategische advisering voor de langere termijn

Ten behoeve van strategische advisering voor de langere termijn is het noodzakelijk dat de nieuwe raad beschikt over kwaliteiten als historisch besef en continuïteit. Die kwaliteiten zijn door de politieke, bestuurlijke en ambtelijke mobiliteit binnen de ministeries teruggelopen. Het terugbrengen van het aantal leden en de flexibele bemensing kan ten nadele werken van deze kwaliteiten en daarmee ook ten nadele van (de kwaliteit van) de strategische advisering voor de langere termijn.

(iv) Intensievere dialoog tussen beleid, advies en kennis

Wat betreft het voorstel om een dialoog tot stand te brengen tussen beleid, advies en kennis, meldt de toelichting het volgende. Het werkprogramma van de nieuwe raad zal jaarlijks worden vastgesteld door de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Verkeer en Waterstaat, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en Economische Zaken. De behoefte aan kennis en advies zal door de adviesvragers op een eenduidige wijze bij de nieuwe Raad en de ministeries moeten worden belegd. Verder dient de dialoog tussen de RLI en de betrokken bewindspersonen, ministeries en het parlement intensief te zijn ter verhoging van de effectiviteit van de advisering.3

De Raad merkt op dat sinds 2006 bij de meeste ministeries kenniskamers zijn ingesteld. Het doel van deze kamers is onder meer het verbeteren van de interactie tussen de ministeries en kennisinstellingen en adviesraden, en uiteindelijk het beter op elkaar laten aansluiten van adviesvraag en advies.4 Uit de toelichting blijkt niet of de desbetreffende ministeries dergelijke kenniskamers hebben, en hoe deze functioneren. Onduidelijk is hoe – naast deze kenniskamers – de beoogde intensieve dialoog tot stand moet worden gebracht en of dat voldoende is voor een betere verbinding tussen vraag en aanbod van advies en voor een betere doorwerking van integrale adviezen in het beleid.

Gelet op de vorengenoemde twijfels over de doeltreffendheid van de voorgestelde maatregelen adviseert de Raad het wetsvoorstel nader te bezien.

4. Strategische adviestaak van de AGS

Zodra de voorziene opheffing van de AGS is gerealiseerd, behoort tot de taken van de RLI tevens de strategische advisering over beleid en wetgeving gericht op het voorkomen van ongevallen en rampen als gevolg van het gebruik, de opslag, de productie en het vervoer van gevaarlijke stoffen en de beperking van de gevolgen van dergelijke ongevallen en rampen.1 De Raad merkt hierover het volgende op.

Volgens de memorie van toelichting bij de Wet adviesraad gevaarlijke stoffen zijn de adviezen van de AGS van belang voor de beleidsterreinen milieubeheer, transportveiligheid, arbeidsveiligheid, rampenpreventie enbestrijding en volksgezondheid.2 Als afgeleide van de taak van de AGS is bij adviesaanvragen het integrale veiligheidsaspect uitgangspunt. De vraagstukken waarover wordt geadviseerd, worden volgens de memorie van toelichting bij de Wet adviesraad gevaarlijke stoffen gekenmerkt door een hoge mate van technische complexiteit.3

In januari 2008 is de evaluatie afgerond over het functioneren van de AGS vanaf zijn oprichting tot medio 2007. De evaluatiecommissie concludeerde in haar rapport:

«De AGS is in de ogen van de evaluatiecommissie onmisbaar als onafhankelijk instituut dat adviseert en zorg draagt voor een onafhankelijke beoordeling en toetsing van het beleid en regelgeving op het terrein van gevaarlijke stoffen en veiligheid, conform het advies van de commissie Oosting.»4

Voorts merkt de evaluatiecommissie op:

«De commissie constateert dat indien de besluitvorming rond de toekomst van het adviesstelsel leidt tot opheffing van de AGS er op alternatieve wijze moet worden voorzien in de behoefte betreffende de advisering, beoordeling en toetsing op het terrein van gevaarlijke stoffen en veiligheid.(...) Expertise en kennis op het niveau van de huidige AGS blijven op strategisch niveau ook in de toekomst nodig, niet in de laatste plaats ingevolge de voortgaande verdichting en de roep naar een kwalitatief hoogwaardige en dus ook veilige leefomgeving.»5

Gelet op de grote mate van complexiteit van de vraagstukken waarover de AGS adviseert, het technisch-wetenschappelijke karakter van de adviesbehoefte en de noodzaak van een totaalbeeld van het internationale werkterrein, en in aanmerking genomen dat de AGS en diens secretariaat in verband met die aspecten een multidisciplinaire samenstelling kennen, klemt hetgeen hiervoor onder (ii) van punt C.3.2 is opgemerkt, in het bijzonder ten aanzien van de strategische adviestaak van de AGS. In de toelichting bij het wetsvoorstel ontbreekt een uiteenzetting waaruit blijkt dat de strategische adviestaak van de AGS op een verantwoord niveau bij de RLI kan worden belegd. De Raad adviseert het wetsvoorstel in dit licht nader te bezien.

5. Reactie van de drie adviesraden op het wetsvoorstel

De Raad merkt op dat uit onder meer de Nota Vernieuwing Rijksdienst blijkt dat de herziening van het adviesstelsel in overleg met de bestaande adviesraden zal gebeuren.6 De toelichting gaat in het geheel niet in op de vraag of de drie adviesraden zijn geraadpleegd over het wetsvoorstel en wat hun reacties waren. Gelet op de voorgestelde ingrijpende structuurwijzigingen ten aanzien van de drie raden acht de Raad het passend dat de toelichting ingaat op de reactie van de raden. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.

6. Vooruitlopen op de uitkomst van het wetgevingsproces

De Raad constateert op basis van diverse stukken dat er reeds concrete acties zijn ondernomen ter uitvoering van het wetsvoorstel.7 De Raad merkt op dat het in deze fase van het wetgevingsproces om een wetsvoorstel gaat dat nog bij de Tweede Kamer ingediend moet worden. De Raad acht het raadzaam eerst de uitkomst van het wetgevingsproces af te wachten alvorens concrete uitvoeringsmaatregelen te nemen. Voorkomen moet worden dat het wetsvoorstel slechts de legitimatie is van een reeds in uitvoering genomen besluit. Hij adviseert in de toelichting in te gaan op het karakter van het wetgevingsproces in het licht van artikel 79 Grondwet.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.