Dit wetsvoorstel beoogt de instelling van een adviescollege voor het fysieke domein, te weten de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (RLI), onder de gelijktijdige opheffing van de VROM-raad, de Raad voor verkeer en waterstaat en de Raad voor het landelijk gebied. Het wetsvoorstel is onderdeel van de door het kabinet beoogde wijziging van het adviesstelsel, zoals aangekondigd in het coalitieakkoord en nader uitgewerkt in de kabinetsnotitie «De kwaliteit van de verbinding, Advies & kennis voor de rijksoverheid in de 21ste eeuw» (bijlage bij TK vergaderjaar 2008–2009, 31 490, nr. 3). In deze notitie stelt het kabinet dat verbeteringen in het adviesstelsel mogelijk zijn. Het kabinet ziet namelijk de volgende problemen:
– er is een gebrekkige verbinding tussen vraag en aanbod van kennis;
– kennis en advies zijn verkokerd;
– in de praktijk is de rol en functie van de verschillende partijen die zich met beleidsadvisering bezig houden (onder meer planbureaus, adviesraden en particuliere kennisinstellingen) onduidelijk;
– frisse en nieuwe inzichten vinden in de adviesraden onvoldoende hun weg.
Om tot een toekomstgericht adviesstelsel te komen schetst het kabinet de volgende antwoorden op bovenstaande problemen:
– een grotere synergie tussen de netwerken van kennis, advies en beleid, waarbij adviesraden bij uitstek een brugfunctie vervullen tussen de werelden van kennis en beleid;
– clustering van adviesraden om de verkokering te doorbreken;
– het verhelderen van de onderscheiden rollen van planbureaus, adviesraden, WRR en rijksoverheid in de beleidsadvisering en het helder articuleren van wederzijdse verwachtingen;
– het werken met vaste kernen van raadsleden en flexibele schillen moet bijdragen aan een grotere variëteit van kennis en frisse en nieuwe inzichten.
De instelling van de RLI draagt bij aan de realisatie van de bovengenoemde doelstellingen. De RLI kan adviseren over de hoofdlijnen van het beleid inzake de duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur, meer in het bijzonder op het gebied van wonen, ruimtelijke ordening, milieu, klimaatbeleid, water, landbouw, natuur, voedsel(kwaliteit), verkeer en vervoer, transport en de ruimtelijk-economische ontwikkeling. De instelling van de RLI komt voort uit de doelstelling van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur. De meerwaarde voor de RLI boven de bestaande drie strategische adviesraden zit met name in het verkennen, ondersteunen en waar nodig bekritiseren van de besluitvorming over de complexe sectoroverstijgende hoofdopgaven in het beleid voor de duurzame inrichting van Nederland en de bijhorende transitievraagstukken vanuit een multidisciplinair perspectief. Van de RLI wordt verwacht dat zij een prominente agenderende, richtinggevende en voedende rol zal vervullen in het politiek-maatschappelijke debat en de besluitvorming over deze vraagstukken. In de wijze van adviseren door de RLI wordt de integraliteit van de leefomgeving en infrastructuur het uitgangspunt. De adviezen van de raad zullen vanuit een strategische invalshoek worden opgesteld. Van de RLI wordt verwacht dat er een heldere analyse van het voorliggende keuzevraagstuk en de met de keuze samenhangende consequenties wordt gemaakt. Daarnaast zal de consistentie van het beleid in beschouwing worden genomen. Van belang is dat de advisering een wezenlijke bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van het beleid. De RLI zal minder sectorale en meer integrale adviezen in het fysieke domein uitbrengen. Daardoor zullen de adviezen beter aansluiten op de huidige complexe en sectoroverstijgende problemen en daarmee beter bruikbaar worden voor de beleidsontwikkeling. Er zullen vanuit dat integrale perspectief minder adviezen worden aangeboden die tegelijkertijd elk meer zijn gericht op de langere termijn met een sterker strategisch karakter.
Het algemeen wettelijk kader waarbinnen de nieuw in te stellen adviesraad tot stand wordt gebracht en waarbinnen zij haar taak kan uitoefenen wordt gevormd door de Kaderwet adviescolleges en de Wet vergoedingen adviescolleges en commissies. In de Kaderwet adviescolleges zijn de algemene regels met betrekking tot de inrichting, bevoegdheid en werkwijze van adviescolleges vastgelegd. De Wet vergoedingen adviescolleges en commissies biedt het algemeen wettelijk kader voor het toekennen van vergoedingen aan leden van adviesraden. Het wetsvoorstel blijft daarom beperkt tot:
1. de instelling van een raad voor de advisering over strategische beleidsvraagstukken inzake de duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur, meer in het bijzonder op het gebied van wonen, ruimtelijke ordening, milieu, klimaatbeleid, water, landbouw, natuur en voedsel(kwaliteit), verkeer en vervoer en de ruimtelijk-economische ontwikkeling, al dan niet in onderlinge samenhang. Tot de taken van de raad behoort, vanaf het moment dat de Wet adviesraad gevaarlijke stoffen wordt ingetrokken, tevens de advisering over de hoofdlijnen van het beleid en wetgeving gericht op het voorkomen van ongevallen en rampen als gevolg van het gebruik, de opslag, de productie en het vervoer van gevaarlijke stoffen en de beperking van de gevolgen van dergelijke ongevallen en rampen;
2. de naam van deze adviesraad, «Raad voor de leefomgeving en infrastructuur»;
3. de taakomschrijving van de nieuwe raad;
4. de datum van inwerkingtreding en de gelijktijdige opheffing van de VROM-raad, de Raad voor verkeer en waterstaat en de Raad voor het landelijk gebied.
Over dit wetsvoorstel bestaat overeenstemming met de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Economische Zaken en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
De VROM-raad, de Raad voor verkeer en waterstaat en de Raad voor het landelijk gebied hebben kenbaar gemaakt wat zij van het voornemen tot instelling van de RLI vinden. De VROM-raad heeft een opmerking gemaakt met betrekking tot het aantal vaste leden van de RLI. De VROM-raad geeft de voorkeur aan een groter aantal vaste leden dan waarin nu wordt voorzien. De Raad voor het landelijk gebied heeft de zorg geuit dat het belang van het landelijk gebied in de nieuwe raad mogelijk ondersneeuwt.
Het kabinet deelt de voorkeur van de VROM-raad voor een groter aantal vaste leden niet. Dit wordt in paragraaf 3 nader toegelicht. De zorg van de Raad voor het landelijk gebied is onnodig. Mogelijke adviesonderwerpen in het huidige domein van deze raad op zullen op een zelfde manier worden afgewogen als alle andere denkbare onderwerpen binnen het adviesdomein van de RLI. De adviezen zullen inzicht geven in de spanningen tussen verschillende beleidsdoelen en afwegingen van verschillende beleidsopties inzichtelijk maken.
2.1 De functie en rol van de RLI
De functie van de RLI is om vanuit een onafhankelijke positie de departementen, het parlement en de decentrale overheden te voorzien van nieuwe strategische beleidsrichtingen voor het fysieke domein op basis van wetenschappelijke kennis en ervaring met maatschappelijke processen. De gevraagde en ongevraagde adviezen zullen het maatschappelijk debat voeden door in de adviezen vanzelfsprekendheden in heersende politieke en maatschappelijke opinies ter discussie te stellen en te zoeken naar vernieuwende inzichten. Juist door een sterkere focus op de toekomstige hoofdopgaven van het beleid kan de RLI een onmisbare rol vervullen in het staatsbestel. De ambitie is wezenlijke verbeteringen in beleidsprocessen en systemen te identificeren en duidelijke handelingsperspectieven aan te bieden.
2.2 Het adviesdomein van de RLI
Gegeven de gemeenschappelijke doelstelling van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur is het wenselijk dat één adviesraad wordt ingesteld die kan adviseren over de hoofdlijnen van het beleid inzake de duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur, meer in het bijzonder op het gebied van wonen, ruimtelijke ordening, milieu, transport klimaatbeleid, water, landbouw, natuur, voedsel(kwaliteit), verkeer en vervoer en de ruimtelijk-economische ontwikkeling, al dan niet in onderlinge samenhang. De raad richt zich op de strategische vraagstukken inzake de duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur. Rode lijnen zijn het verbeteren van het gebruik van de schaarse ruimte in Nederland ter versterking van het woon-, leef- en vestigingsklimaat en de fysieke infrastructuur, het verbeteren van de kwaliteit van het landschap en de natuur, en het bevorderen van de transitie naar een duurzame economie met duurzame voorziening van energie, voedsel en water. Dit alles in zowel nationaal als internationaal perspectief. Hiermee geven de adviezen van de RLI met name invulling aan aspecten van het strategische kabinetsthema, «Schaarste en transitie.»
Het werkterrein van de adviesraad omvat een combinatie van de huidige wettelijk taken van de VROM-raad, de Raad voor verkeer en waterstaat en de Raad voor het landelijk gebied. Tevens wordt voorgesteld het ruimtelijk-economisch beleid toe te voegen aan het werkgebied van de nieuwe raad.
Zodra de voorziene opheffing van de Adviesraad gevaarlijke stoffen is gerealiseerd, behoort tot de taken van de raad tevens de strategische advisering over beleid en wetgeving gericht op het voorkomen van ongevallen en rampen als gevolg van het gebruik, de opslag, de productie en het vervoer van gevaarlijke stoffen en de beperking van de gevolgen van dergelijke ongevallen en rampen. Hieronder wordt niet verstaan de strategische advisering over de Arbeidsomstandighedenwet. In het kader van de strategische advisering over voorkomen van ongevallen en rampen zal in de RLI in de beginperiode een raadslid specifiek worden belast met de portefeuille (externe) veiligheid. Daarnaast wordt bij de samenstelling van de geassocieerde leden van de RLI rekening gehouden met dit werkveld.
2.3 De kennisperspectieven van de RLI
Voor een goede invulling van de in de tijd wisselende adviesbehoefte is vanuit verschillende perspectieven kennis nodig. Als kennisthema’s kunnen worden genoemd: ruimtelijke ontwikkeling en planologie, stedelijke ontwikkeling, wonen, volkshuisvesting, mobiliteit, transport, watermanagement, landbouw, landschap en natuur, ecologie, duurzaamheid en (ruimtelijke aspecten) van energie. Dat de RLI moet kunnen beschikken over deze vele facetten van kennis betekent niet dat alle kennis altijd in de RLI aanwezig moet of kan zijn. Immers niet alle kennisgebieden zijn voor elk advies (even) relevant. Binnen deze kennisvelden zal afhankelijk van de specifieke formulering van de adviesvraag behoefte bestaan aan meer of minder specifieke deskundigheid en ervaring op bepaalde kennisvelden. De adviesvragen van regering en parlement kunnen naast integrale sectoroverstijgende onderwerpen een zeer breed scala aan sectorale onderwerpen betreffen die tot het zeer brede taakdomein van de nieuwe raad horen. Ook kan de adviesbehoefte in de loop der tijd wijzigen. Om hier goed op in te kunnen spelen, is het van belang dat de RLI over een grote variëteit aan ervaring en deskundigheden kan beschikken.
De RLI krijgt tot taak te adviseren op een zeer breed werkterrein en vanuit een integrale benadering van beleidsterreinen. Van de adviezen van de nieuwe raad wordt verwacht dat zij zullen bijdragen aan de versterking van de samenhang van het beleid. Daarbij gaat het om alle aspecten van duurzaamheid planet, profit èn people en om alle aspecten van de fysieke leefomgeving (rood, grijs, groen en blauw). Naast inhoudelijke beleidsadvisering betreft het werkterrein het sturingsinstrumentarium dat de overheid ter beschikking staat of zou moeten staan om de duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur tot uitvoering te brengen.
Het brede werkterrein van de RLI vraagt om scherpe prioritering in de onderwerpen waarover advies wordt gevraagd en uitgebracht. Om de effectiviteit van de advisering te versterken, dient de dialoog tussen de raad en de betrokken bewindspersonen, departementen en het parlement intensief te zijn. Bovendien dienen door de raad afspraken over inzet en samenwerking te worden gemaakt met planbureaus en adviesraden waarvan het werkterrein overlap of raakvlakken vertoont met het werkterrein van de raad. De behoefte aan kennis en advies in het fysieke domein zal door de adviesvragers op eenduidige wijze bij de planbureaus, de RLI en de betrokken departementen moeten worden belegd.
Van de RLI wordt een bijdrage gevraagd aan het oplossen van de problemen die in de kabinetsnotitie «De kwaliteit van de verbinding» zijn gesignaleerd en aan het bewerkstelligen van de daarvoor benodigde cultuurverandering. Dit moet er toe leiden dat de raad een gezaghebbende en gewaardeerde rol speelt in het maatschappelijk debat over strategische beleidsvraagstukken, vooral daar waar sprake is van het ontwikkelen van perspectieven voor de langere termijn. Met betrekking tot de advisering in het fysieke domein bestaat de behoefte aan minder sectorale adviezen en meer strategische integrale adviezen voor de langere termijn. Deze behoeft is versterkt door een veranderende tijdgeest met een grotere dynamiek en de complexiteit en de onderlinge verwevenheid van de problemen, bij uitstek in het fysieke domein. Juist door de vraagstukken in het fysieke domein in samenhang te bezien, kunnen nieuwe inzichten naar voren komen. Daarom zal de RLI het adagium hanteren van «integraal, tenzij» ten opzichte van het verleden waar meer sprake was van het adagium «sectoraal, tenzij». Onder omstandigheden zal er ook behoefte zijn aan advies op meer specifieke beleidsvraagstukken voor de kortere termijn. In principe kan de RLI hier een rol vervullen. De praktijk is dat het politieke debat rond korte termijnvraagstukken in ruime mate wordt gevoed vanuit de grote variëteit aan belangenorganisaties. De aandacht van politiek en bestuur is mede daardoor al sterk gefocust op de oplossing van korte termijnproblemen, waardoor het vinden van structurele oplossingen voor de problemen waarmee Nederland op de langere termijn zal worden geconfronteerd soms minder aandacht kan krijgen. Het ligt daarom voor de hand dat ook in deze gevallen de RLI vooral aandacht zal vragen voor de langere termijn tijdshorizon.
Naast inhoudelijke beleidsadvisering betreft het werkterrein het sturingsinstrumentarium dat de overheid ter beschikking staat of zou moeten staan om de duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur tot uitvoering te brengen. Om te voorkomen dat lacunes in de advisering ontstaan, zal de raad ook adviezen kunnen uitbrengen over de in de wettelijke taakomschrijving genoemde beleidsvelden afzonderlijk. Als voorbeeld kan het functioneren van de woningmarkt genoemd worden of voedsel(kwaliteit), thema’s waarover thans reeds respectievelijk de VROM-raad en de Raad voor het landelijk gebied adviseren. Daar waar ook andere adviesraden over (delen van) genoemde beleidsvelden adviseren, zal samenwerking en afstemming met die raden gezocht dienen te worden en geldt voor de RLI de fysieke invalshoek als vertrekpunt. Dit geldt bijvoorbeeld voor het thema energie, waar afstemming met de Algemene Energieraad plaats dient te vinden, en voor het thema voedsel(kwaliteit) waar met de Gezondheidsraad zal moeten worden afgestemd. Ook de meer sociaal gerelateerde vraagstukken, bijvoorbeeld bij het thema wonen, zullen worden opgepakt en afgestemd in samenwerking met andere raden, zoals de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor maatschappelijke ontwikkeling. Voor de internationale aspecten die verbonden zijn aan de beleidsvelden waarover de raad adviseert, zal indien nodig samenwerking worden gezocht met de Adviesraad internationale vraagstukken.
In het werkprogramma van de raad zullen, waar nodig, onderwerpen die zich lenen voor gemeenschappelijke advisering worden opgenomen, waarbij wordt aangegeven op welke wijze in de samenwerking voor een bepaald jaar wordt voorzien.
Het voorstel tot instelling van één strategische adviesraad voor het fysieke domein is niet in de eerste plaats bedoeld als de oplossing voor het voorkomen van eventuele verkokering in beleidsvorming. Een adviesraad die dwars door de sectoren heen kijkt en bij de opstelling van zijn adviezen goed inzicht biedt in de weging van sectorale belangen bij de oplossing van problemen, kan echter wel degelijk een belangrijke bijdrage leveren aan transparante politieke besluitvorming en meer samenhangend overheidsbeleid. Met betrekking tot integrale adviezen door de RLI zullen de desbetreffende ministers gezamenlijk een reactie opstellen.
De mate waarin de adviezen van de RLI zullen doorklinken in het overheidsbeleid is zowel afhankelijk van de gezaghebbende positie van de RLI, de kwaliteit van de adviezen en de ontvankelijkheid van beleidsmakers en politiek voor uitgebrachte adviezen. Een optimale wisselwerking tussen de adviesraad, de regering en het parlement ontstaat in de praktijk. In de probleemanalyse van het huidige adviesstelsel is geconstateerd dat behoefte bestaat aan versterking van de vraagarticulatie vanuit zowel de departementen als het parlement. In de praktijk moet de wens vooral invulling krijgen door investering in communicatie (interactie) over en weer, zowel bij de totstandkoming, de vaststelling als de uitvoering van het werkprogramma. Het kabinet zal de voorbereiding van het werkprogramma van de RLI en de interactie rond en de reactie op de verstrekte adviezen beter structureren. Op ambtelijk niveau wordt een overleg ingesteld voor overleg met de RLI. De betrokken ministers zullen zowel tijdens het opstellen van het werkprogramma en de meerjaren programmering als bij de evaluatie van het werkprogramma worden betrokken. In de voorbereidingsfase van adviezen zal de RLI de vraagstelling aanscherpen en afbakenen en bespreken met de betrokken departementen en indien gewenst het parlement. Per advies wordt bezien welke departementen daarbij betrokken kunnen worden. Bij de verdere uitwerking van het advies zal regelmatig contact met departementen worden onderhouden. In de afrondingsfase van een adviestraject zal ruim aandacht worden besteed aan communicatie over de adviezen naar het parlement en de rijksdienst naast uiteraard de communicatie gericht op andere partijen.
3. Opzet en werkwijze van de RLI
Ingevolge de Kaderwet adviescolleges moeten de leden van een adviesraad, om voor een benoeming in aanmerking te komen, voldoen aan de vereisten van onafhankelijkheid en deskundigheid. De RLI beslist dan ook geheel zelfstandig over de te hanteren onderzoeksmethoden en over de inhoud van de uit te brengen adviezen.
Het werkprogramma van de raad zal jaarlijks worden vastgesteld door de ministers van VROM, VenW, LNV en EZ. Het overleg over het (concept-) werkprogramma met het parlement zal worden geïntensiveerd. Conform de Kaderwet adviescolleges kunnen ook de Eerste en Tweede Kamer advies vragen aan de raad. Vanuit de onafhankelijke positie van de RLI is tevens de mogelijkheid van ongevraagd advies verzekerd. Conform eerdere toezeggingen aan de Tweede Kamer wordt uitgegaan dat rond de 20% van de uitgebrachte adviezen ongevraagd kan zijn.
3.2 Deskundigheid en kwaliteit
Voor een goede taakuitoefening is deskundigheid en kwaliteit vereist op een groot aantal uiteenlopende beleidsvelden. De raad zal zowel moeten beschikken over een generalistische kijk op de oplossing van belangrijke maatschappelijke vraagstukken, als over meer specialistische expertise. Ook is, naast brede kennis van de oplossing van maatschappelijke vraagstukken door middel van overheidssturing – alsmede de daaraan verbonden beperkingen – een hoge dosis maatschappelijke en politiek-bestuurlijke sensitiviteit vereist. Vanzelfsprekend is een gelijke man-vrouw verhouding binnen de raad het uitgangspunt. De Kaderwet adviescolleges schrijft een maximale omvang van vijftien leden (voorzitter plus veertien andere leden) voor. De RLI zal, conform de kabinetsnotitie «De kwaliteit van de verbinding», in eerste samenstelling een omvang krijgen van negen leden en een voorzitter. Gelet op de breedte van het werkterrein zal de raad zich bij de totstandkoming van haar adviezen, conform artikel 19, tweede lid, Kaderwet adviescolleges, kunnen laten bijstaan door externe deskundigen op alle relevante beleidsterreinen. De raad krijgt de vrijheid om te werken met subraden, (expertise) kamers en geassocieerde leden. Daarmee kan de inbreng van verschillende specialismen en kennisgebieden bij specifieke beleidsadviezen worden gewaarborgd.
De leden van de RLI worden geselecteerd op hun brede deskundigheid en overzicht over het brede werkveld van de RLI. De leden van de RLI zullen niet zelf over alle benodigde deskundigheid beschikken, maar wel in staat zijn om deze in de advisering te betrekken. De grotere groep van geassocieerde leden wordt geselecteerd op specialistische kennis en kunde of maatschappelijke positie. De vaste leden van de RLI krijgen een belangrijke rol in het bepalen van de precieze omvang en de samenstelling van de groep geassocieerde leden en zijn leidend bij de inschakeling van geassocieerde leden bij specifieke adviestrajecten. De Raad voor verkeer en waterstaat, die thans uit zes vaste leden bestaat, werkt nu al met geassocieerde leden. Dit model voldoet in de praktijk goed. Ook de WRR adviseert over een breed beleidsterrein met een relatief kleine raad. Gelet op de breedte van het werkterrein zal de RLI zich bij de totstandkoming van haar adviezen kunnen laten bijstaan door externe deskundigen op alle relevante beleidsterreinen. Daarmee kan de inbreng van verschillende specialismen en kennisgebieden bij specifieke beleidsadviezen worden gewaarborgd waardoor de randvoorwaarden aanwezig zijn voor een hoge kwaliteit van adviezen.
De RLI krijgt een eigen secretariaat bestaande uit 26 fte. De omvang is gelijk aan de omvang van de drie huidige secretariaten die, in het kader van de operatie vernieuwing rijksdienst, in de afgelopen jaren zijn afgeslankt. Met de samenvoeging van de secretariaten van de VROM-raad, de Raad voor verkeer en waterstaat en de Raad voor het landelijk gebied ontstaat een krachtige, robuuste ondersteunende organisatie die de RLI beter kan ondersteunen dan in de huidige situatie met drie relatief kleine secretariaten is gewaarborgd. Met de samenvoeging van de drie secretariaten is bovendien de nodige doelmatigheidswinst geboekt, maar uitdrukkelijk is geen sprake van een ingrijpende bezuiniging. Daarvoor vindt de regering een krachtige adviesraad voor het fysieke domein van te groot gewicht. Door middel van deze opzet van het secretariaat, bestaande uit deskundige medewerkers, zullen de vaste leden van de RLI in voldoende mate in staat zijn om de continuïteit en het historisch besef te borgen.
In het kader van de vernieuwing van de rijksdienst zijn reeds taakstellingen op de budgetten van de VROM-raad, de Raad voor verkeer en waterstaat en de Raad voor het landelijk gebied doorgevoerd. Het budget voor de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur zal in de startsituatie binnen het huidige budget van de drie op te heffen raden blijven.
Door middel van artikel 1 wordt een nieuwe raad ingesteld, namelijk de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur. Artikel 2 bevat de taakomschrijving van deze nieuwe raad.
De Wet op de VROM-raad en de Wet op de raad voor het landelijk gebied worden ingetrokken. De Wet advies en overleg verkeer en waterstaat wordt zodanig gewijzigd dat ook de Raad voor verkeer en waterstaat wordt opgeheven, maar dat de tevens in deze wet vastgelegde wettelijke grondslag voor de overlegorganen blijft bestaan.