Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Met belangstelling hebben de indieners kennisgenomen van het Verslag van de Vaste Commissie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, vastgesteld op 29 oktober 2012, met betrekking tot het Voorstel van wet houdende wijziging van de Drank- en Horecawet teneinde enkele leeftijdsgrenzen te verhogen van 16 naar 18 jaar en de preventie en handhaving te verankeren.

De indieners danken de collega’s in de Kamer voor de inbreng bij het onderhavige wetsvoorstel en voor de snelheid die zij daarbij hebben betracht.

De leden van de fractie van de SP hebben enige vragen over de kwaliteit en het voortbestaan van de alcoholpoli’s.

De indieners wijzen deze leden erop dat het onderhavige wetsvoorstel naar verwachting zal leiden tot een vermindering van de toestroom van jongeren naar de alcoholpoli’s. Maar ook al zullen er minder jongeren met een alcoholintoxicatie in het ziekenhuis worden opgenomen, de jongeren die nog wel in het ziekenhuis terechtkomen, zullen een kwalitatief goede zorg en een kwalitatief goede nazorg moeten kunnen blijven krijgen. Omdat alle alcoholintoxicatieprojecten en alcoholpoli’s van elkaar verschillen, kan volgens de indieners geen uitspraak worden gedaan over de noodzaak om een kinderpsycholoog in de nazorgteams op te nemen, noch over de vergoeding van zo’n specialist (door de zorgverzekeraars of door het ministerie van VWS).

De leden van de fractie van de SP vragen de indieners of onderzocht is wat het effect is van beboeten van jongeren die alcoholhoudende drank aanwezig hebben op voor publiek toegankelijke plaatsen.

De indieners hebben een dergelijk onderzoek niet uitgevoerd, maar zijn uitgegaan van de Drank- en Horecawet zoals die sinds 1 januari 2013 geldt. Daarin is strafbaarstelling van jongeren onder de 16 jaar opgenomen voor het bezit van alcohol op voor publiek toegankelijke plaatsen. De indieners hebben dit nieuwe verbod als een vaststaand feit beschouwd en hebben uitsluitend overwogen of zij zouden voorstellen de strafbaarstelling te houden op de grens van 16 jaar of zouden voorstellen die grens tegelijk met de verstrekkingsleeftijd voor zwak-alcoholhoudende drank op te hogen naar 18 jaar. Zij hebben voor dat laatste gekozen. Nu per 1 januari 2013 de strafbaarstelling van jongeren zelf in de wet is opgenomen, is het huidige voorstel die grens te verhogen een logische stap.

Een andere vraag van de leden van de fractie van de SP is of er onderzoek is gedaan naar de hoeveel extra handhavingscapaciteit die er bij de politie nodig zal zijn in verband met het verbod op bezit van alcohol in het openbaar door jongeren onder de 18 jaar.

De indieners hebben dat eveneens niet onderzocht en gaan er vanuit dat het ook niet nodig is dat te gaan onderzoeken. Vooral omdat het voorgestelde nieuwe verbod voor jongeren onder de 18 jaar – net als het huidige verbod voor jongeren onder de 16 jaar – voornamelijk gehandhaafd zal worden door gemeentelijke toezichthouders/Boa’s die verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de Drank- en Horecawet. De politie zal op zijn hoogst beperkt extra tijd hoeven te steken in de handhaving op straat van een eventueel met jongeren van 16 en 17 jaar uitgebreid verbod. Dit zal dan geschieden in aansluiting op de handhaving van het nu al in veel uitgaansgebieden geldende APV-verbod om alcohol te gebruiken op straat. Zo’n gebruiksverbod geldt voor iedereen, dus ook voor jongeren van 16 en 17 jaar. Tegenover de extra inspanning die de politie mogelijk zal gaan steken in de handhaving op straat van het verbod op bezit van alcohol in het openbaar bij 16- en 17-jarigen, staat dat de politie op den duur minder capaciteit nodig zal hebben voor het afdoen van alcoholgerelateerde incidenten. Het is immers de verwachting dat het aantal alcoholgerelateerde incidenten zal afnemen door de maatregelen in de gewijzigde Drank- en Horecawet en de thans voorgestelde verhoging van de leeftijdgrens naar 18 jaar.

De leden van de fractie van het CDA geven aan dat zij tijdens de behandeling van de meest recente wijziging van Drank- en Horecawet voorstander waren van het zogenaamde experimenteerartikel, waardoor gemeenten zelf konden experimenteren met een verhoogde minimumleeftijd.

De indieners van het wetsvoorstel waren destijds op de hoogte van de wens van de leden van de fractie van het CDA om ook op het punt van leeftijdsgrenzen lokaal maatwerk mogelijk te maken. Zij hebben echter moeten constateren dat daar onvoldoende draagvlak voor was in de Tweede Kamer. Men vreesde voor alcoholtoerisme. De indieners zijn verheugd dat de leden van de fractie van het CDA het huidige voorstel nu beschouwen als een goed vervolg op de wijziging van de Drank- en Horecawet die per 1 januari 2013 van kracht is geworden.

De leden van de fractie van D66 vragen de indieners aan te geven waarom het onderscheid tussen zwak-alcoholhoudende drank en sterke drank gezien het amendement Versteeg blijkbaar in 1964 wel en nu niet meer relevant is.

De indieners vinden het onderscheid tussen zwak-alcoholhoudende en sterke drank in diverse opzichten nog steeds relevant. Bij sterke drank is bijvoorbeeld het risico op intoxicatie veel groter dan bij zwak-alcoholhoudende dranken. De beperking van de verkoop van sterke drank tot slijterijen is dan ook zeker zinvol. Bovendien gaat er een signaalwerking van uit. Alcohol is immers geen gewoon levensmiddel. Als het evenwel gaat om de leeftijdsgrens voor de verstrekking en het bezit in het openbaar van alcoholhoudende dranken is één leeftijdsgrens van 18 jaar zeker wel zinvol. De belangrijkste argumenten daarvoor zijn in de memorie van toelichting beschreven en uitgewerkt.

Mr. Th. Versteeg heeft destijds het amendement op de Drank- en Horecawet dat hij samen met enkele andere Kamerleden had ingediend tijdens de openbare mondelinge behandeling toegelicht met de volgende woorden: «Ik meen dat als er ergens van misbruik sprake is, dit altijd enigermate samenhangt met het gebruik van sterke drank en niet in de eerste plaats met het gebruik van zwak-alcoholische dranken». Het ging bij deze Kamerleden in 1964 dus om de incidentie van misbruik, meer specifiek bij jongeren. Uit de cijfers die in de memorie van toelichting zijn opgenomen wordt duidelijk dat inmiddels ook bij zwak-alcoholhoudende drank misbruik door jongeren onder de 18 jaar regelmatig voorkomt. Het toen gebruikte argument is in de ogen van de indieners dus anno 2013 niet meer relevant.

De leden van de fractie van D66 stellen ook vragen over de reikwijdte van de strafbaarstelling van het bezit van alcoholhoudende drank op voor publiek toegankelijke plaatsen, meer specifiek waarom dit verbod destijds middels het amendement Bouwmeester/Uitslag gewijzigd is en derhalve niet zal gelden voor de detailhandel. Ook wijzen zij erop dat de groep die zich moet legitimeren in de detailhandel fors groter wordt.

De indieners willen naar aanleiding van deze vragen erop wijzen dat het bezit van alcohol door jongeren onder de 16 jaar in het openbaar in het oorspronkelijke grote wijzigingsvoorstel Drank- en Horecawet (dossier 32 022) alleen van toepassing was op de openbare weg. Later is er discussie ontstaan of dit verbod niet moest worden uitgebreid tot de horeca. Dit omdat het in drukke horecagelegenheden nogal eens voorkomt dat door oudere jongeren gekochte drank aan 16-minners wordt doorgegeven om ter plekke opgedronken te worden, buiten het zicht van de horecaondernemer (de zogenaamde wederverstrekking). Middels het hiervoor genoemde amendement is uiteindelijk in de Drank- en Horecawet opgenomen dat het verbod voor 16-minners om alcohol in het openbaar te bezitten niet geldt voor bezit in de detailhandel. In een winkel wordt immers niet onder het oog van de caissières alcohol aan 16-minners doorgegeven of opgedronken. De indieners van genoemd amendement willen nu met dit initiatiefwetsvoorstel bereiken dat de grens voor strafbaarstelling wordt verhoogd naar 18 jaar. Het uitgangspunt (bezit is strafbaar op de openbare weg en in de horeca, maar niet in de detailhandel) blijft overeind.

Het is inderdaad juist dat het aantal jongeren dat zich in de detailhandel moet legitimeren als zij alcohol willen kopen zal stijgen. Dat heeft gevolgen voor sommige caissières. Caissières van supermarkten hebben nu op veel plaatsen de opdracht een grens van 20 jaar te hanteren: als de aspirant koper er jonger uitziet moet gecontroleerd worden, daarboven niet. Supermarkten zullen deze grens van 20 jaar hoogstwaarschijnlijk wel 1 of 2 jaar gaan optrekken. Dat zal betekenen dat caissières extra leeftijdscontroles zullen moeten gaan uitvoeren, zeker net na de invoering van de nieuwe leeftijdsgrenzen. Door consequent om een legitimatie te vragen aan alle jonge aspirant kopers zal het aantal kooppogingen van niet leeftijdsgerechtigden overigens op den duur weer gaan dalen. Jongeren onder de 18 die hun kooppoging enkele malen niet zien slagen, zullen immers al snel in die winkel geen gokje meer wagen, waardoor het aantal te verrichten controles door de caissières zal afnemen.

Voor caissières in slijterijen of supermarkten die met systemen werken waarbij de leeftijd op afstand wordt gecontroleerd verandert er weinig. In die winkels is immers de leeftijdscontrole uitbesteed en heeft het kassapersoneel geen «last» van extra leeftijdscontroles, ook niet net ná de invoering van de nieuwe leeftijdsgrenzen.

De leden van de fractie van de SGP hebben vragen over de voorgestelde uitzondering voor onder andere horeca- en slijterijpersoneel.

Het is de indieners bekend dat er zo’n 55.000 werknemers van 19 jaar of jonger op de loonlijst staan van bedrijven in de dranken- en restaurantsector (dus in de alcoholverstrekkende horeca). Daarnaast zijn er ongeveer 30.000 VMBO- en MBO-leerlingen die een horecaopleiding volgen. In de slijterijsector (met uitzondering van slijterijen die onderdeel zijn van een supermarkt) werken circa 4200 mensen. Tussen de 50 en 100 personeelsleden zijn jonger dan 17 jaar en tussen de 450 en 500 tussen de 17 en de 20 jaar. Uit deze cijfers blijkt dat het om aanzienlijke aantallen jonge personeelsleden en leerlingen in het beroepsonderwijs gaat. Indien het deze jongeren – althans degenen die 16 en 17 jaar zijn – verboden zou worden in een horeca- of slijtlokaliteit te werken, zouden zij ontslagen worden of zou hen een stageplaats geweigerd worden. Voor hen in de plaats zouden oudere personeelsleden gevonden moeten worden. Deze zijn moeilijker te vinden en bovendien zijn zij duurder. Naar de mening van de indieners waren deze problemen niet eenvoudig anders op te lossen dan voor het dienst doen in horeca- en slijtlokaliteiten de leeftijdsgrens op 16 jaar te laten en voor het dienstdoende personeel in de horeca een uitzondering te maken voor wat betreft de strafbaarstelling van het bezit van alcohol in de horecagelegenheid en de (sport)kantine. De indieners merken in dit verband nog op dat de huidige wet ook een discrepantie kent tussen de leeftijd van het dienstdoende personeel en de verstrekkingsleeftijd: de leeftijdsgrens voor personeel in horeca- en slijtlokaliteiten is nu 16 jaar terwijl de leeftijdsgrens voor de verstrekking van sterke drank al op 18 jaar ligt.

De leden van de fractie van de PVV vragen naar de keuze voor het strafrecht om te voorkomen dat jongeren tussen 16 en 18 jaar in het openbaar alcohol bezitten.

De indieners van dit wetsvoorstel hebben niet gekozen voor introductie van het commune strafrecht in de Drank- en Horecawet. Zoals hiervoor reeds geantwoord op een vraag van de leden van de fractie van de SP, zijn de indieners uitgegaan van de Drank- en Horecawet zoals die sinds 1 januari 2013 geldt. Daarin is strafbaarstelling van jongeren onder de 16 jaar opgenomen voor het bezit van alcohol op voor publiek toegankelijke plaatsen, inclusief de horeca, maar exclusief de detailhandel. Het is de indieners bekend dat de leden van de fractie van de PVV destijds daartegen gestemd hebben. Maar een meerderheid van de Tweede Kamer heeft er mee ingestemd, evenals uiteindelijk de Eerste Kamer. De indieners hebben dit nieuwe verbod als een vaststaand feit beschouwd en hebben alleen de leeftijdsgrens opgehoogd naar 18 jaar.

De leden van de fractie van de PVV vragen ook hoe leeftijdsgrensverhoging het comazuipen kan tegengaan.

Met de nieuwe leeftijdsgrens van 18 jaar voor het bezit van alcohol in het openbaar en de nieuwe leeftijdsgrens van 18 jaar waarop zwak-alcoholhoudende drank verstrekt mag worden, zal naar verwachting van de indieners bereikt worden dat de sociale norm voor wat betreft alcoholgebruik door jongeren twee jaar hoger zal komen te liggen. De meeste Nederlanders steunen volgens recent onderzoek van het Trimbos instituut1 een verhoging van de alcoholleeftijd naar 18 jaar, maar slechts de helft van de ouders van pubers neemt zelf of durft zelf strenge regels te stellen. Als nu de wettelijke alcoholleeftijd 18 jaar wordt, zal het voor ouders die dat willen makkelijker worden om het alcoholgebruik van hun kinderen uit te stellen. En als enkele ouders in een gemeenschap daartoe besluiten, zullen andere ouders en volwassenen ook minder geneigd zijn alcohol te geven aan te jonge kinderen. Verhogen van de wettelijke leeftijdsgrenzen met twee jaar zal dus in de praktijk betekenen dat meer kinderen later hun eerste slokje alcohol thuis krijgen aangeboden, later gaan experimenteren met drank, later hun eerste drankje in de discotheek proberen te kopen, etc. Bekend is dat later drinken tot minder acute problemen leidt (oudere jongeren lopen bijvoorbeeld minder risico op een alcoholintoxicatie dan jongere jongeren, onder meer omdat zij beter voelen aankomen dat ze dronken worden) en het beginnen met drinken op oudere leeftijd bovendien minder alcoholproblemen geeft in latere fasen van het leven. De verwachting is dan ook dat na verhoging van de leeftijdsgrens voor alcohol de gemiddelde leeftijd van patiënten die met een alcoholintoxicatie worden opgenomen (thans 15,3 jaar) hoger zal worden en dat het aantal comapatiënten op den duur zal afnemen. De in dit wetsvoorstel opgenomen gemeentelijke plicht om planmatig aandacht te besteden aan de preventie en handhaving, zal hieraan ook bijdragen.

Volgens de leden van de fractie van de PVV is de slaagkans van jongeren onder de 16 jaar om zwak-alcoholhoudende drank te kopen sinds 2001 op hetzelfde niveau gebleven. Zij geloven niet dat verhoging van de leeftijd dit zal veranderen.

De indieners beamen dat uit de «Monitor alcoholverstrekking jongeren 2011» van Bureau Intraval2 overduidelijk blijkt dat de slaagkans van jongeren die alcohol willen kopen sinds het begin van deze eeuw onverminderd hoog is gebleven. Deze hoge slaagkans wordt met name veroorzaakt door het feit dat de naleving van de leeftijdsgrenzen van de Drank- en Horecawet zeer te wensen overlaat. Onderzoek van de Universiteit van Twente3 heeft aangetoond dat elke jongere van 14 en 15 jaar die alcohol wil kopen daar nu in slaagt, is het niet in de eerste winkel die hij bezoekt, dan wel in de tweede of de derde winkel. De verwachting is evenwel dat de invoering van de gewijzigde Drank- en Horecawet 1 januari jongstleden daarin verandering zal brengen. De handhaving is immers door de gemeenten overgenomen. Gemeenten kunnen veel efficiënter handhaven dan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, die verspreid over het hele land nog maar een zeer beperkte capaciteit had voor het toezicht op de Drank- en Horecawet. En naarmate de gemeentelijke toezichthouders/Boa’s Drank- en Horecawet meer ervaring opdoen en beter op de hoogte raken van de «hot spots» op hun grondgebied zullen ze ook steeds effectiever gaan handhaven. Bovendien wordt de sanctionering strenger en gevarieerder. Hierbij wijzen de indieners op de zogenaamde «three strikes out»-bepaling en het instrument van schorsing. De verwachting is dat ondernemers hierdoor gedwongen zullen worden gebruik te maken van betere systemen van leeftijdscontrole, bijvoorbeeld leeftijdscontrole op afstand. Tot slot wijzen de indieners erop dat jongeren die de vereiste leeftijd nog niet hebben bereikt, voortaan zelf strafbaar zijn als zij alcohol in het openbaar bezitten. Daardoor lopen zij het risico op een boete als ze een geslaagde kooppoging hebben gedaan. Kortom: de indieners verwachten vanaf dit jaar een kentering in de naleving en de handhaving van de wettelijke bepalingen. Die ontwikkeling is al te zien in de zogenaamde «pilot-gemeenten» die – vooruitlopend op de wijziging van de Drank- en Horecawet – zelf toezicht hebben gehouden. De verhoging van de alcoholleeftijd naar 18 jaar, die een aanzienlijke vereenvoudiging van het toezicht tot gevolg zal hebben, zal die trend alleen maar stimuleren.

De leden van de fractie van de PVV verwachten niet dat dit initiatiefwetsvoorstel zal betekenen dat jongeren later gaan drinken.

De indieners zijn ervan overtuigd dat de verhoging van de leeftijdsgrens met twee jaar na verloop van tijd zal gaan betekenen dat de startleeftijd omhoog gaat. Regelgeving werkt – zeker als die gecombineerd wordt met andere maatregelen – normerend. Een mooi voorbeeld is het rijden onder invloed. De Wegenverkeerswet werd op dit punt in 1974 gewijzigd. Vanaf toen was het maximum toegestane bloedalcoholgehalte 0,5 promille. Het rijden onder invloed in weekendnachten dat jarenlang alsmaar toenam daalde vanaf toen (van 15% tot 12% begin jaren tachtig). Inmiddels ligt dat percentage, mede als gevolg van andere preventieve en wettelijke maatregelen, maar ook als gevolg van de steeds strenger wordende maatschappelijk norm, zo rond de 3%. De dalende trend is ingezet na de nieuwe wettelijke bepaling.

De leden van de fractie van de PVV vragen ook naar het effect van verhoging van de leeftijdsgrens naar 18 jaar op het drinken in hokken en keten. Zij verwachten een toename op die drinkplaatsen.

De indieners van dit wetsvoorstel vinden overmatig drankgebruik door jongeren in hokken en keten ook nu al een ernstig probleem. De gemeenten moeten naar hun mening hard optreden tegen alle illegale drankverkoop, ook als dat in hokken en keten gebeurt. Idealiter volgen gemeenten de handhavingslijn die is uitgewerkt in de «Handleiding ketenbeleid»4. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen commerciële keten, buurtketen en huiskamerketen. De handleiding helpt gemeenten bij het formuleren, implementeren en handhaven van hun beleid op dit punt. Maar ook de detailhandel zal haar gedrag dienen te veranderen. Hokken en keten zijn immers volledig afhankelijk van levering door de detailhandel. Daarom is het essentieel dat in de detailhandel de leeftijdsgrens voor de verkoop van alcohol beter wordt nageleefd en dat gemeenten daarop streng toezien. Daarbij kunnen gemeenten gebruik maken van de «three-strikes-out» bepaling of de bevoegdheid een slijterijvergunning te schorsen of in te trekken. Jongeren onder de leeftijdsgrens die zorgen voor de bevoorrading van hokken en keten moeten bovendien systematisch beboet worden. Zoals hiervoor toegelicht verwachten de indieners dat er vanaf dit jaar een kentering zal komen in de naleving en handhaving van de wettelijke bepalingen.

Tot slot vragen de leden van de fractie van de PVV om cijfers over de alcoholproblematiek in Europese landen met een leeftijdsgrens van 18 jaar, meer specifiek alcoholgerelateerde ongevallen, verslaving en agressie.

De indieners kunnen tot hun spijt geen overzicht geven met vergelijkende cijfers over alcoholgerelateerde ongevallen in de Europese Unie. Dit omdat er grote verschillen zijn in de manier waarop de lidstaten auto-ongelukken als gevolg van rijden onder invloed definiëren en registeren. De European Traffic Safety Council stelt dan ook dat «a comparison of countries based on numbers of deaths from drink driving crashes is therefore impossible at the moment»5.

Voor zover bekend is er één Europese vergelijkende studie naar alcoholmisbruik onder jongeren en alcoholgerelateerde agressie en geweld, namelijk de studie van Felson a.o.6 Dit onderzoek werd uitgevoerd onder ruim 84.000 Europese adolescenten die werden ondervraagd naar hun drinkgewoonten, maandelijkse dronkenschap en gewelddadig gedrag.

Nederland blijkt in de top 6 te zitten van alcoholgebruik onder jongeren, samen met Duitsland, Tsjechië, Litouwen, Denemarken en Oostenrijk. Vier van deze zes landen kennen een leeftijdsgrens van 16 jaar. Wat betreft de incidentie van dronkenschap scoort Nederland gunstiger. Van de zeven landen die beter scoren dan Nederland, zijn er vijf met een leeftijdsgrens van 18 jaar, twee met een lagere leeftijdsgrens.

Om te bepalen of alcoholgebruik tot geweld leidt, werd de jongeren gevraagd naar hun gebruik van geweld, zowel in nuchtere toestand als onder invloed. Het verschil tussen die twee geeft aan of alcohol samenhangt met extra geweld. De vijf landen waarin alcohol en geweld sterk gerelateerd zijn, zijn: Litouwen, Finland, Denemarken, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Drie van deze top 5 landen hebben een leeftijdsgrens van 18 jaar, bij twee is die 16 jaar.

De indieners realiseren zich dat deze studie niet laat zien dat in landen met een leeftijdsgrens van 18 jaar adolescenten vanwege die grens minder alcoholgerelateerde problemen hebben. Dat komt omdat de omvang van de problematiek ook te maken heeft met de beschikbaarheid van alcohol, regionale/culturele verschillen en de mate van toezicht. Onderzoek toont evenwel duidelijk aan dat verhoging van de leeftijdsgrens in een specifiek land een gunstig effect heeft op de alcoholproblematiek bij jongeren in dat land. Zo bleek uit een studie7 naar het effect van introductie van een nieuwe wettelijke leeftijdsgrens in Denemarken dat de verhoging van de leeftijdsgrens daar leidde tot een daling van het alcoholgebruik bij jongeren onder die grens. Studies uit de Verenigde Staten8 laten ook zien dat het verhogen van de minimumleeftijd leidt tot een lagere alcoholconsumptie, maar ook tot een vermindering van het aantal (fatale) auto-ongelukken bij jongeren en een afname van het aantal verwondingen en sterfgevallen onder jongeren die alcohol drinken.

Volgens de leden van de fractie van het CDA is verhoging van de leeftijdsgrens een helder signaal richting ouders, het onderwijs en sportclubs. Zij wijzen erop dat ouders zelf thuis regels moeten kunnen stellen, dat het onderwijs alcoholvrij zou moeten zijn en dat sportende jeugd en alcohol niet samengaan.

De indieners ondersteunen de visie van de leden van de fractie van het CDA. In het initiatiefwetsvoorstel is geen leeftijdsgrens opgenomen voor het gebruik van alcohol, uitsluitend voor het bedrijfsmatig of «anders dan om niet» verstrekken van alcohol en voor het bezit van alcoholhoudende dranken in het openbaar. Dat betekent dat ouders zelf kunnen bepalen óf en zo ja op welke leeftijd zij thuis alcohol schenken aan hun kinderen. In het onderwijs (met name schoolfeesten) en bij de sportclubs (in de eigen kantine) ligt dat anders. Daar gaat het niet om de privésfeer, maar om verstrekking «anders dan om niet». Deze sectoren moeten nu ook al de geldende leeftijdsgrenzen naleven en zij zullen zich bij de introductie van één grens van 18 jaar aan die nieuwe leeftijdsgrens moeten houden. Voor veel scholen zal dit betekenen dat de schoolfeesten alcoholvrij zullen worden.

De leden van de fractie van D66 vragen hoe verhoging van de leeftijd naar 18 jaar een daling van het aantal jeugdige comazuipers tot gevolg kan hebben.

De indieners van dit wetsvoorstel gaan er vanuit dat er na verloop van tijd een nieuwe drinknorm zal ontstaan. Zoals in het antwoord op een vraag van de fractie van de PVV al is toegelicht gaan de indieners uit van een normerend effect van regelgeving, zeker als die regelgeving gecombineerd wordt met extra preventie en handhaving. Voorwaarde is wel dat die regelgeving gedragen wordt door een meerderheid van de bevolking. En dat is bij verhoging van de leeftijdsgrens voor alcohol naar 18 jaar zeker het geval. In Nederland loopt de regelgeving rond de leeftijdsgrenzen voor alcohol in feite jaren achter op de publieke opinie9 10. Als 18 jaar de norm wordt voor het drinken van alcohol, dan zal de startleeftijd ook gaan opschuiven, net als de experimenteerleeftijd. Nu én bij een leeftijdsgrens van 18 jaar zal dat experimenteren soms een alcoholintoxicatie tot gevolg hebben. Maar omdat oudere jongeren fysiek beter tegen alcohol kunnen en minder een «puberbrein» hebben en dus over het algemeen wat verstandiger met alcohol zullen omgaan, is het de verwachting dat het aantal jongeren dat een alcoholintoxicatie krijgt zal dalen.

Volgens de leden van de fractie van D66 krijgen comadrinkers hun drank vaak via vrienden en in de privésfeer. Deze leden vragen wat de indieners aan preventie willen doen richting ouders en opvoeders. Zij wijzen op het handhavingstekort, met name in hokken en keten.

De indieners hebben in het initiatiefwetsvoorstel opgenomen dat de gemeenten elke vier jaar een preventie- en handhavingsplan opstellen. In het betreffende wetsartikel is opgenomen welke elementen dit plan dient te bevatten. De preventieve acties die de gemeente onderneemt, dus de inhoud van het preventie- en handhavingsplan, worden niet voorgeschreven. Daar gaat het lokale bestuur en de lokale politiek over.

De indieners wijzen voor de vraag over het drinken in hokken en keten op het antwoord dat zij hiervóór hebben gegeven op de vragen hierover van de leden van de fractie van de PVV. Kort samengevat is dat antwoord dat de decentralisatie van het toezicht, in combinatie met enkele belangrijke nieuwe sanctiemogelijkheden voor wat betreft de detailhandel, plus de strafbaarstelling van de jongere die de keet bevoorraadt, naar alle waarschijnlijkheid vanaf dit jaar zullen gaan leiden tot betere naleving en handhaving.

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe groot de groep jongeren is die binnen de voorgestelde leeftijdsgrens valt en welk deel vaak en veel drinkt. Ook vragen zij naar de benodigde extra handhavingscapaciteit als gevolg van die toename en of de indieners daarover overleg hebben gevoerd met de gemeenten.

De indieners zijn er bij hun berekeningen van uitgegaan dat er zo’n 400.000 jongeren van 16 en 17 jaar zijn, waarvan er ruim 300.000 met enige regelmaat alcohol drinken. Zoals in de memorie van toelichting vermeld, drinkt ruim de helft maandelijks tenminste éénmaal stevig.

Inderdaad betekent een en ander een toename van het aantal jongeren dat geen alcohol verstrekt mag krijgen. Daar staat tegenover dat het toezicht sterk zal worden vereenvoudigd. Nu geldt er een leeftijd van 16 jaar voor de verstrekking van zwak-alcoholhoudende drank en een van 18 jaar voor sterke drank. De leeftijdsgrens voor bezit van alcohol in het openbaar is voor zwak-alcoholhoudende drank gelijk aan de leeftijd voor verstrekking (ook 16 jaar dus), maar voor sterke drank wijkt die af (dus niet 18 jaar, maar 16 jaar). Eén leeftijdsgrens van 18 jaar maakt het simpeler en dus eenvoudiger te handhaven.

De Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft meermalen gevraagd om verhoging van de leeftijdsgrens naar 18 jaar. Een citaat uit een e-mail van 15 juni 2011 aan de leden van de Tweede Kamer, waaronder de indieners: «[Het] vage onderscheid tussen het verbod van verstrekken van «zwak–alcoholische» drank aan jongeren vanaf 16 en het verstrekken van sterke drank alleen aan personen van 18 jaar en ouder is met het verhogen naar één leeftijdsgrens van 18 jaar uit de wereld. Voor de handhaving en controle is er [dan] één duidelijke lijn. De VNG pleit in dit kader dan ook [ervoor] om de leeftijdsgrens in dit wetsvoorstel te verhogen van 16 naar 18 jaar». Ook de G4 heeft gepleit voor het verhogen van de minimumleeftijd voor alcoholverkoop van 16 naar 18 jaar. Volgens de G4 zou het verhogen van de leeftijdsgrens naar 18 jaar op z’n minst voor de detailhandel moeten gaan gelden.

Zoals in het antwoord op de vragen over handhaving die zijn gesteld door de leden van de fractie van de SP al is opgemerkt, wordt op de naleving van de bepalingen uit de Drank- en Horecawet voornamelijk toegezien door gemeentelijke toezichthouders/Boa’s Drank- en Horecawet. De politie zal – naar de indieners verwachten – alleen beperkt extra tijd gaan steken in de handhaving van het verbod op bezit van alcohol in het openbaar, meer specifiek de handhaving op straat. Dat verbod heeft na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel geen betrekking meer op jongeren van 12 tot en met 15 jaar, maar op jongeren van 12 tot en met 17 jaar. Maar ook ten aanzien van dit verbod geldt dat dit primair zal worden gehandhaafd door de gemeentelijke toezichthouders/Boa’s Drank- en Horecawet.

De leden van de fractie van de SP hebben vragen over het preventie- en handhavingsplan en de wijze waarop de handhaving door politie en gemeenten geregeld gaat worden, hoeveel extra capaciteit en budget nodig is.

De indieners hebben niet de indruk dat er nieuwe afspraken gemaakt hoeven te worden over de wijze waarop gemeenten en de politie de nieuwe leeftijdsgrenzen van 18 jaar zullen gaan handhaven. De instanties die sinds 1 januari 2013 de leeftijdsgrenzen handhaven zullen ook de nieuwe leeftijdsgrens van 18 jaar gaan handhaven. De taakverdeling wijzigt niet. Zoals eerder toegelicht is de handhaving voor het grootste deel een taak zijn van de gemeentelijke toezichthouders/Boa’s Drank- en Horecawet.

Het opstellen van een preventie- en handhavingsplan alcohol zal weinig extra bestuurslasten met zich mee brengen, omdat dit in de praktijk «meeloopt» met het opstellen van de lokale nota gezondheidsbeleid. Nu al besteden vrijwel alle gemeenten aandacht aan het thema alcohol in hun lokale nota gezondheidsbeleid. Dat zijn zij verplicht op grond van de Wet publieke gezondheid, waarin gemeenten wordt opgedragen de speerpunten van de landelijke nota gezondheidsbeleid in acht te nemen. En «het tegengaan van schadelijk alcoholgebruik» is al vanouds één van de speerpunten van de landelijke nota gezondheidsbeleid. Dit initiatiefwetsvoorstel verplicht gemeenten wel om op een meer planmatige wijze aandacht te besteden aan alcoholpreventie en aan handhaving. Bovendien is die plicht nu niet meer uitsluitend gekoppeld aan de prioriteiten van de landelijke nota gezondheidsbeleid. Ook al zou «het tegengaan van schadelijk alcoholgebruik» in de toekomst – geheel tegen de verwachting in – geen prioriteit meer zijn in die landelijke nota, dan nóg zullen de gemeenten op grond van de Drank- en Horecawet een preventie- en handhavingsplan alcohol dienen op te stellen.

De leden van de fractie van de SP vragen ook wat er gebeurt als de gemeenten niet periodiek een preventie- en handhavingsplan vaststellen.

De indieners wijzen op het feit dat het specifiek interbestuurlijke toezicht op de Drank- en Horecawet (toezicht op naleving van de bepalingen door de gemeenten) sinds 1 januari 2013 is afgeschaft. Daar komt het gerevitaliseerde generieke toezicht voor terug. Indien er in de nieuwe situatie sprake is van taakverwaarlozing door gemeenten heeft de minister van VWS de mogelijkheid gebruik te maken van de instrumenten «spontane vernietiging» en «indeplaatsstelling». Van «indeplaatsstelling» is bijvoorbeeld sprake wanneer een gemeente een taak verwaarloost en de minister in plaats van die gemeente een besluit neemt, een handeling verricht of een resultaat tot stand brengt. Bij het niet-vaststellen van een preventie- en handhavingsplan door de gemeenteraad zou daarvan in het uiterste geval sprake kunnen zijn.

Strafbaarstelling van 18 jaar zal betekenen dat sommige horeca alleen nog 18-plussers zullen toelaten, aldus de leden van de fractie van D66.

De indieners denken niet dat door de nieuwe leeftijdsgrenzen voor het verstrekken en voor het bezit van alcohol in het openbaar veel horecaondernemers zullen besluiten alleen nog 18-plussers toe te laten. Er zijn nauwelijks redenen te bedenken waarom ondernemers dat zouden doen.

De verantwoordelijkheid die de horeca heeft op het punt van verantwoorde alcoholverstrekking is niet nieuw en zal ook niet principieel veranderen. Nu moet iedereen die alcoholhoudende drank bestelt in de horeca al op leeftijd worden gecontroleerd, behalve degenen die «onmiskenbaar de vereiste leeftijd hebben bereikt». Dat zal zo blijven, ook als dit wetsvoorstel wordt aangenomen. De ondernemer zal alleen niet meer met twee leeftijdsgrenzen (16 en 18 jaar) hoeven te werken, maar nog maar met één (18 jaar). Voor de ondernemer wordt het dus makkelijker.

Ook de verhoging van de leeftijdsgrens voor strafbaarstelling van het bezit van alcohol in het openbaar zal – naar de mening van de indieners – niet tot gevolg hebben dat ondernemers zullen besluiten geen 18-minners meer toe te laten. De horecasector heeft de afgelopen 10 jaar voortdurend aan de politiek gevraagd om de jongere zelf ook strafbaar te stellen. De brancheorganisaties hebben medio 2012 laten weten tevreden te zijn met de wijziging van de Drank- en Horecawet waarin de strafbaarstelling is opgenomen. Verhoging van de leeftijd waarop iemand strafbaar is zal geen gevolgen hebben voor horecaondernemers en daarom is de vrees ongegrond dat zij om die reden alleen nog 18-plussers zullen toelaten.

De leden van de fractie van D66 willen ook weten waarom de indieners niet gewacht hebben op de evaluatie van de wijziging van de Drank- en Horecawet. Bovendien vragen zij een reactie op enkele voorstellen die zij als alternatief zien voor de voorgestelde leeftijdsgrensverhoging.

De indieners hebben niet enkele jaren met verhoging van de leeftijdsgrenzen willen wachten omdat met dit initiatiefwetsvoorstel drie vliegen in één klap kunnen worden geslagen: gezondheidswinst bij jongeren, minder maatschappelijke schade en een aanzienlijke vereenvoudiging van de naleving en de handhaving. Ook gaat het om wijzigingen die de bevolking in meerderheid wil én waarom de gemeenten hebben gevraagd. De indieners hebben om de volgende redenen de door de leden van de fractie van D66 genoemde alternatieven op dit moment niet overwogen:

• • Meer handhavingscapaciteit voor gemeenten: de indieners beschouwen de verhoging van de leeftijdsgrenzen juist als een goede manier om de handhavingscapaciteit te vergroten. Er kunnen immers vanwege de eerder genoemde vereenvoudiging van de handhaving met hetzelfde aantal gemeentelijke toezichthouders méér controles worden uitgevoerd.

• • Verbeteren van de handhaving: de indieners beschouwen verbetering van de handhaving niet als alternatief voor de leeftijdsgrenzenverhoging in deze initiatiefwet. Toezichthouders dienen altijd te streven naar verbetering van de handhaving.

• • Handhaving van het doortapverbod: de indieners wijzen erop dat het doortapverbod een verbod is uit het Wetboek van Strafrecht. De handhaving van dat verbod is een zaak van de politie, niet van de gemeentelijke toezichthouders/Boa’s Drank- en Horecawet.

• • Reclame/sponsorbeperkingen: de indieners realiseren zich dat dit een veel ingrijpender voorstel zou zijn geweest dan de verhoging van de leeftijdsgrenzen. Bovendien loop je dan snel aan tegen het feit dat enkele tv-zenders die zich op Nederland richten niet gevestigd zijn in Nederland.

• • Verbod op verkoop van alcohol in levensmiddelenwinkels: de indieners zijn van mening dat hiervoor hetzelfde geldt als bij het hiervoor genoemde alternatief: het is een veel ingrijpender voorstel dan de verhoging van de leeftijdsgrenzen. Onbekend is verder wat het maatschappelijke en politieke draagvlak voor zo’n aanpassing zou zijn. Vooralsnog verwachten de indieners een verbetering van de naleving door levensmiddelenwinkels als gevolg van de decentralisatie van het toezicht en de extra sanctiemogelijkheden die de wet sinds 1 januari 2013 biedt.

• • Verhogen van de pakkans: de indieners verwachten dat vereenvoudiging van de handhaving méér controles zal betekenen, dus een verhoging van de pakkans.

• • Betere of meer voorlichting: de indieners beschouwen dat niet als een gelijkwaardig alternatief voor dit wetsvoorstel. Uit onderzoek blijkt immers dat voorlichting als losstaande maatregel niet effectief is, alleen in combinatie met andere (wettelijke) maatregelen, zoals de verhoging van de leeftijdsgrenzen.

De leden van de fractie van D66 verwachten export van het alcoholgebruik onder jongeren naar de buurlanden.

De indieners gaan er vanuit dat er inderdaad jongeren zullen zijn die naar Duitsland of België zullen gaan om daar drank te kopen. Dat zal dan meestal met de fiets, brommer of het openbaar vervoer moeten, want de meeste 18-minners – enkele jongeren van 17 jaar daargelaten – hebben nog geen rijbewijs en geen eigen auto. Als deze jongeren dan terugkeren in Nederland, zijn zij zodra zij de grens passeren strafbaar in verband met bezit van alcohol in het openbaar.

De indieners verwachten niet dat jongeren vaker in het buitenland zullen uitgaan, vooral vanwege de strenge toegangsbepalingen in beide landen. In Duitsland mogen op grond van het Jugendschutzgesetz na 24.00 uur alleen jongeren van 16 en 17 jaar in een discotheek aanwezig zijn die vergezeld worden door een volwassene die een getekende verklaring («Muttizettel») van een ouder of verzorger van de 18-minner kan overleggen. Per volwassene kan slechts één jongere begeleid worden. Bovendien geldt zo’n Muttizettel slechts voor één dag. In België hebben de laatste jaren nogal wat discotheken – en festivals – besloten een leeftijdsgrens van 18 jaar te gaan hanteren, vooral in het weekend. Veel Belgische dancings werken daarnaast met verplichte registratie of met lidmaatschapskaarten. Kortom: Nederlandse jongeren van 16 en 17 jaar zullen vaak niet eens Duitse of Belgische dansgelegenheden binnen kunnen komen.

De leden van de fractie van de VVD vragen welke extra aandacht er besteed moet worden aan de groep die nu nog legaal alcohol kan krijgen en bij verhoging van de alcoholleeftijd niet meer.

De indieners van dit wetsvoorstel hebben zich gerealiseerd dat als de leeftijdsgrenzen worden verhoogd naar 18 jaar, sommige jongeren geen alcohol meer in het openbaar kunnen bezitten en geen alcohol meer kunnen kopen, noch bestellen, terwijl zij dat voorheen wel mochten. Zij beseffen dat deze groep speciale aandacht verdient. Voor deze jongeren zullen met de betrokken departementen en het Openbaar Ministerie afspraken gemaakt kunnen worden over de straffen die worden opgelegd bij bezit van alcohol in het openbaar. De indieners denken in dit verband aan aangepaste boetebedragen voor degenen die in 1997 en 1998 geboren zijn (uitgaande van inwerkingtreding van deze wet op 1 januari 2014). Het bedrijfsleven zal gedurende een periode van ongeveer twee jaar eveneens geconfronteerd worden met deze groep. Barpersoneel en caissières moeten instructies krijgen hoe deze jongeren «nee» te verkopen. Verder zal de campagne «Geen 16, geen druppel!» tijdig aangepast dienen te worden.

De indieners hebben overigens bewust geen overgangsrecht in de wet opgenomen. Dat zou de nieuwe regelgeving voor ondernemers extra ingewikkeld hebben gemaakt: er zouden dan immers twee soorten 18-minners zijn: zij die wel en zij die geen alcohol kunnen krijgen. Bij wetgeving gericht op de gezondheid en veiligheid komt het overigens vaker voor dat er geen overgangsrecht is. Zo is bij de introductie van de helmplicht voor bromfietsers geen uitzondering gemaakt voor degenen die al brommer reden. Hetzelfde met de Tabakswet. Er is in 2003 een leeftijdsgrens van 16 jaar voor de verkoop van tabak ingesteld, zonder overgangsrecht voor degenen die al rookten en zelf tabakswaren kochten.

De leden van de fractie van de SGP stellen vragen over de wenselijkheid hulpverleners als uitgezonderde categorie toe te voegen.

De indieners hebben de begripsbepaling «bezoeker» overgenomen van de Modelverordening Drank- en Horecawet, opgesteld door het Nederlands Instituut voor Alcoholbeleid STAP in samenwerking met drie regionale alcoholpreventieorganisaties. Zowel de opstellers van die modelverordening als de indieners van dit initiatiefwetsvoorstel willen een onderscheid maken tussen enerzijds gasten die om hen moverende redenen een inrichting (slijterij, café, restaurant, hotel) bezoeken en anderzijds ondernemers, personeel en personen wier professionele aanwezigheid in de inrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is.

In de Modelverordening Drank- en Horecawet is het begrip «bezoeker» geïntroduceerd opdat gemeenten beter invulling kunnen geven aan een leeftijdsgebonden toegangsverbod tot horecalokaliteiten en terrassen na een bepaald tijdstip, de zogenaamde Vroeg-op-Stap-bepaling. In dit initiatiefwetsvoorstel is het begrip «bezoeker» relevant voor het aanwezigheidsverbod van 18-minners in slijtlokaliteiten. Een persoon die niet onder die omschrijving valt is – naast de slijter of zijn medewerker – bijvoorbeeld een onderhoudsmonteur van een koelinstallatie, een medewerker van een bedrijf dat winkelkassa’s repareert, maar ook een EHBO-er of ambulancemedewerker die in een slijtlokaliteit hulp biedt aan iemand die een acuut medisch probleem heeft. Inderdaad zal die hulpverlener normaal gesproken daar niet lang verblijven. Echter, een jonge hulpverlener onder de 18 jaar moet ook gedurende de korte tijd dat hij wel in de slijtlokaliteit is, volgens de wet niet als bezoeker worden aangemerkt. Dan zou hij immers formeel door de slijter in verband met zijn jonge leeftijd uit de winkel verwijderd moeten worden.

De leden van de fractie van de SGP vragen waarom in het wetsvoorstel een concrete datum opgenomen is voor het preventie- en handhavingsplan.

De indieners hebben deze datum gekozen omdat het ook het tijdstip is waarop gemeenten uiterlijk een verordening omtrent paracommercie moeten hebben vastgesteld. De indieners realiseren zich evenwel dat deze datum alleen realistisch is als deze initiatiefwet uiterlijk op 1 juli 2013 in werking treedt. Zij overwegen inmiddels een nota van wijziging.

De leden van de fractie van het CDA willen de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel koppelen aan publicatie in het Staatsblad en vragen de indieners om hun reactie hierop.

Als een initiatiefwetsvoorstel in de Eerste Kamer is aangenomen, is het aan de regering om de wet te bekrachtigen, publiceren en in te voeren. De indieners hebben ook de datum van inwerkingtreding aan de regering willen overlaten. Zij menen dat het kabinet beter kan oordelen wat een geschikt moment van inwerkingtreding zou kunnen zijn, een en ander in overleg met de Vereniging Nederlandse Gemeenten.