Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

De verstrekkingsleeftijdsgrens voor sterke drank (= gedistilleerd met 15% alcohol of meer) was oorspronkelijk (Wetboek van Strafrecht 18813, gewijzigd4 en inwerking getreden in 1886) eveneens 16 jaar. Deze bepaling is uiteindelijk ook overgegaan naar de Drank- en Horecawet. Door een amendement van het Kamerlid Versteeg5 (ARP) tijdens de parlementaire behandeling van dat wetsvoorstel in 1964 is die overheveling van de leeftijdsgrens voor verstrekking van sterke drank gepaard gegaan met een verhoging naar 18 jaar.

De verstrekkingsleeftijdsgrenzen in de Drank- en Horecawet betreffen zowel de verkoop van alcohol in de detailhandel (slijterijen, supermarkten en levensmiddelenzaken, snackbars, bierkoeriers, internetwinkels), als de verstrekking in de horeca en (sport)kantines. Deze grenzen gelden niet voor schenken van alcoholhoudende dranken in de privésfeer. Ouders zijn derhalve vrij te kiezen voor een opvoeding mèt of zònder alcoholhoudende drank.

De Drank- en Horecawet is in 2000 aanzienlijk gewijzigd6. Een belangrijke nieuwe bepaling was toen dat alle bedrijfsmatige verstrekkers van alcohol de leeftijd van jongeren vooraf moeten controleren. Deze leeftijdsvaststelling dient te geschieden aan de hand van een identiteitsdocument.

Op 1 januari 2013 zal opnieuw een omvangrijke wijziging van de Drank- en Horecawet7 in werking treden. De beide kamers der Staten-Generaal hebben inmiddels met deze wijziging ingestemd. Deze wijziging omvat geen aanpassing van de leeftijdsgrenzen voor de verstrekking van alcoholhoudende dranken. Aanvankelijk – bij de indiening van dat wetsvoorstel – was dat wel het voorstel8 van het toenmalige kabinet Balkenende IV. Het idee was om een aantal gemeenten op experimentele basis de mogelijkheid te bieden de verstrekkingsleeftijdsgrens voor alle alcoholhoudende dranken op 18 jaar te zetten. De Tweede Kamer kon zich daarin echter niet vinden. Er bestond vrees dat er alcoholtoerisme zou ontstaan tussen gemeenten met verschillende verstrekkingsleeftijdsgrenzen («waterbedeffect»). Een en ander heeft geresulteerd in een nota van wijziging9, waarmee het kabinet Rutte het experimenteervoorstel introk.

In de Drank- en Horecawet is een verbod opgenomen op de aanwezigheid van jongeren onder de 16 jaar in slijtlokaliteiten (tenzij zij onder toezicht staan van een persoon van 21 jaar of ouder).

Voor de toegang tot horecagelegenheden is er geen landelijke grens meer (was in het verleden10 wel zo). Wel hanteren sommige horecaondernemers, met name disco-eigenaren, zelf grenzen (vaak 16, 18 of 21 jaar). Gemeenten kunnen na inwerkingtreding van de nieuwste wijziging van de Drank- en Horecawet op 1 januari 2013, bij verordening toelatingsleeftijdsgrenzen (maximaal 21 jaar) bepalen tot – desgewenst alle – horecalokaliteiten en terrassen.

De minimumleeftijd van het dienstdoende personeel in horeca- en slijtlokaliteiten is in de Drank- en Horecawet bepaald op 16 jaar. Er dient overigens, behalve in (sport)kantines, altijd een leidinggevende in de inrichting aanwezig te zijn. In 2000 is in de Drank- en Horecawet een grondslag opgenomen waardoor de leeftijdsgrens voor dienstdoend personeel met een algemene maatregel van bestuur naar 18 jaar opgetrokken kan worden als dat voor de naleving van de verstrekkingsleeftijdsgrenzen noodzakelijk is. Er is wel een wettelijke uitzondering voor stagiaires die een beroepsopleiding volgen. Voor hen zal bij een eventuele verhoging de grens van 16 jaar blijven bestaan.

De jongste wijziging van de Drank- en Horecawet introduceert ook de strafbaarstelling van jongeren onder de 16 jaar. Zij mogen niet meer in het bezit zijn van alcoholhoudende drank op voor het publiek toegankelijke plaatsen. «Bezit» wordt in de Drank- en Horecawet omschreven als «aanwezig hebben of voor consumptie gereed hebben»11. De strafbaarstelling van jongeren is door een amendement van de Kamerleden Bouwmeester (PvdA) en Uitslag (CDA)12 ingeperkt: het verbod zal niet gaan gelden voor het bezit van drank in de detailhandel.

Voorgesteld wordt op één na alle leeftijdsgrenzen van 16 jaar uit de Drank- en Horecawet te verhogen naar 18 jaar. Het gaat om:

• 1. de verstrekkingsleeftijdsgrens voor zwak-alcoholhoudende drank, zowel voor gebruik ter plaatse, als voor gebruik elders dan ter plaatse en zowel voor directe, als voor indirecte verstrekking;

• 2. de leeftijd waarop een jongere (zonder toezicht) als bezoeker aanwezig mag zijn in een slijtlokaliteit;

• 3. de leeftijd waaronder een jongere strafbaar is als hij in het openbaar alcohol bezit (met uitzondering van jongeren van 16 en 17 jaar die in de horeca of (sport)kantine werken).

De leeftijdsgrens van 16 jaar waarvan NIET wordt voorgesteld die te verhogen tot 18 jaar is de minimumleeftijd van het dienstdoende personeel in horeca- en slijtlokaliteiten inclusief barvrijwilligers in (sport)kantines. Deze leeftijdsgrens optrekken zou tot aanzienlijke problemen kunnen leiden bij het vinden van voldoende vrijwilligers die een bardienst willen draaien bij bijvoorbeeld sportclubs, het aantrekken van jong personeel door horeca- en slijtersbedrijven, maar ook bij het vinden van stageplaatsen in de horeca in het kader van beroepsopleidingen. Overigens kent de vigerende wet een vergelijkbaar fenomeen: de leeftijdsgrens voor dienstdoend personeel in horeca- en slijtlokaliteiten is nu 16 jaar, die voor de verstrekking van sterke drank aldaar 18 jaar. Mocht het op enig moment voor de naleving van de nieuwe verstrekkingsleeftijdsgrens noodzakelijk geacht worden de minimumleeftijd voor dienstdoend personeel toch naar 18 jaar op te trekken, dan kan gebruik worden gemaakt van de al bestaande grondslag in de wet om zulks te doen. Daarom is het niet nodig een verhoging van de minimumleeftijd voor personeel in dit wetsvoorstel te regelen.

Voorgesteld wordt verder de preventie en handhaving op lokaal niveau te verankeren door in de wet op te nemen dat gemeenteraden periodiek aangeven wat het gemeentelijk beleid is ten aanzien van preventie van alcoholgebruik, met name onder jongeren. In het plan dient ook te worden vastgelegd hoe invulling wordt gegeven aan het handhavingsbeleid in deze.

Het verhogen van de verstrekkingsleeftijdsgrenzen is een evidence based methode om het gebruik van alcohol onder jongeren en daarmee alcoholgerelateerde problemen terug te dringen. Dat blijkt uit een studie in opdracht van de Wereldgezondheidsorganisatie13. Daarin worden diverse onderzoeken uit de Verenigde Staten aangehaald die aantonen dat het verhogen van de minimumleeftijd niet alleen leidt tot een lagere alcoholconsumptie, maar dat er ook positieve effecten te zien zijn in de omvang van alcoholgerelateerde problemen, zoals een vermindering van het aantal (fatale) auto-ongelukken bij jongeren en een afname van het aantal verwondingen en sterfgevallen onder jongeren die alcohol drinken14. Een studie uit Denemarken naar het effect van introductie van een nieuwe leeftijdsgrens daar gaf ook een daling te zien van het alcoholgebruik bij jongeren onder die grens.15

Wel lijkt het erop dat jongeren die al vóór de leeftijdsgrensverhoging alcohol kochten en later geen alcohol meer verstrekt kregen, desondanks alcoholgerelateerde problemen kregen16.

Dat ook in Nederland een wettelijke verstrekkingsleeftijdsgrens – mits bekend en gehandhaafd – inderdaad een «normerend» effect heeft is het afgelopen decennium gebleken. Tot 2000 was de verstrekkingsleeftijdsgrens voor zwak-alcoholhoudende drank van 16 jaar weliswaar in de wet opgenomen, maar was lastig na te naleven. Er was destijds ook geen enkele toezichthouder die op naleving toezag. Bovendien was de leeftijdsgrens van 16 jaar bij een deel van de alcoholverstrekkers en het algemene publiek niet goed bekend.

In 2000 werden leeftijdsvaststelling (controle identiteitsdocument) en verplichte leeftijdsstickers in de Drank- en Horecawet opgenomen, waardoor verstrekkers de drankwettelijke bepalingen gemakkelijker konden naleven. In 2002 begon de rijksoverheid toe te zien op de naleving (start Teams Drank-Horeca-Tabak van de Keuringsdienst van Waren, thans Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit). Nog weer enige tijd later zijn er voorlichtingstrajecten gestart (onder meer «Geen 16? Geen druppel»), zijn ouders en opvoeders geïnformeerd (campagne «Alcohol en Opvoeding») en zijn er regionale alcoholprojecten van de grond gekomen. Dit alles heeft erin geresulteerd dat het percentage jongeren van 12 t/m 15 jaar dat alcohol gebruikt vergeleken met het begin van deze eeuw significant is gedaald. Dat blijkt onder meer uit recent onderzoek van het Trimbos instituut naar het middelengebruik onder scholieren (zie bijlage 1).17 Opvallend is dat er nog geen sprake is van een daling van het alcoholgebruik bij jongeren ouder dan 15 jaar. Het lijkt erop dat verplichte leeftijdsvaststelling in combinatie met bekendheid geven aan en beter handhaven van de huidige wettelijke leeftijdsgrens als effect heeft gehad dat minder jongeren onder de 16 jaar drinken, maar dat het haast vanzelfsprekend wordt gevonden dat jongeren vanaf hun 16^de verjaardag drinken, zelfs als dat riskant veel is.

Het is aannemelijk te veronderstellen dat verhoging van de wettelijke leeftijdsgrenzen, zoals hier voorgesteld, in een vergelijkbare periode van een kleine 10 jaar erin zal resulteren dat het alcoholgebruik van jongeren onder de 16 jaar verder zal afnemen en dat van 16- en 17-jarigen ook zal gaan dalen, evenals de alcoholgerelateerde problematiek bij die leeftijdsgroepen. Voorwaarde is wel dat de nieuwe wettelijke leeftijdsgrenzen gecombineerd worden met goede handhaving (vanaf 1 januari 2013 door gemeentelijke toezichthouders) en bewustwordingscampagnes bij jongeren en hun ouders. Gunstig hierbij is dat de handhaving als gevolg van dit wetsvoorstel eenvoudiger wordt en op lokaal niveau wordt verankerd. Zo kan 18 jaar geleidelijk de nieuwe sociale norm worden.

Jongeren van 16 en 17 jaar drinken vaak en veel. Zo bleek uit het eerder genoemde onderzoek van het Trimbos instituut naar middelengebruik onder scholieren dat 57,4% van de 16-jarigen de maand vóór het onderzoek tenminste éénmaal stevig had gedronken (5 of méér glazen bij één gelegenheid). 19% van de jongens en 6% van de meisjes drinkt meer dan 20 glazen alcohol in het weekend. Dat is slecht voor hun gezondheid.

De hersenen van jongeren ontwikkelen door tot ongeveer het 24^e levensjaar. Alcohol verstoort deze ontwikkeling en heeft irreversibele achterstand in de hersenontwikkeling tot gevolg. Onderzoek van het Trimbos instituut en de Universiteit Utrecht in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport18, heeft uitgewezen dat alcoholgebruik vanwege dit risico op hersenschade het beste zo lang mogelijk kan worden uitgesteld, bij voorkeur tot minstens het 18^de levensjaar.

Bij adolescenten stijgt het bloedalcoholgehalte na drankgebruik sneller dan bij volwassenen. Tegelijkertijd merken adolescenten juist minder de directe lichamelijke effecten van alcohol. Het ligt voor de hand dat de combinatie van deze verschijnselen het experimenteren met alcohol bevordert19. Het aantal jongeren onder de 18 jaar dat in coma raakt als gevolg van overmatig alcoholgebruik neemt nog steeds toe20. Meer dan de helft van deze kinderen is 16 of 17 jaar. Om de toename van het zogenaamde «comadrinken» een halt toe te roepen, pleit dr. N. van der Lely, kinderarts en oprichter van de eerste Polikliniek Jeugd & Alcohol (alcoholpoli) in Delft21, er – net als het Trimbos instituut en de Universiteit Utrecht – voor dat kinderen tot hun 18^de jaar geen druppel alcohol drinken.

Verhogen van de wettelijke leeftijdsgrens met twee jaar zal naar verwachting betekenen dat kinderen ook later hun eerste slokje drinken. Het zal immers makkelijker zijn voor ouders die dat willen, om het alcoholgebruik van hun kinderen uit te stellen tot zij meerderjarig zijn.

Andere volwassenen zullen ook minder geneigd zijn alcohol te geven aan jonge kinderen ver beneden de nieuwe leeftijdsgrens. Het zal jongeren van rond de 15 jaar ook niet meer zo makkelijk lukken om 18-plussers ertoe te bewegen alcohol aan hen te geven. Momenteel lukt dat jongeren van die leeftijd vaak wel als zij dat aan een 16-jarige vragen. Verhoging van de leeftijd waarop jongeren zelf strafbaar zijn als zij alcohol in het openbaar bezitten zal er zeker óók toe bijdragen dat jongeren onder de 18 jaar minder koopverzoeken en minder kooppogingen zullen doen.

Jaarlijks worden naar schatting 24 000 jongeren in de leeftijd van 10 t/m 24 jaar op een Spoedeisende Eerste Hulp afdeling van een ziekenhuis behandeld als gevolg van alcoholgerelateerde ongevallen. In 16 000 gevallen had het slachtoffer 3 of meer glazen gedronken in de 6 uur voor het incident. 40% van de geregistreerde slachtoffers is 10 t/m 19 jaar oud24.

Alcohol speelt een rol in 8,7% van door de politie geregistreerde incidenten met jongeren, zo bleek uit een recente studie25 van het Nederlands Instituut voor Alcoholbeleid STAP naar de alcoholincidenten in 2010 in 5 gemeenten in de Food Valley regio. Het betrof onderzoek waarbij incidentgegevens van de politie Gelderland-Midden nader zijn geanalyseerd. In de helft van de incidenten ging het om agressief gedrag. Ruzie en inbraak scoorden ook hoog. De meeste incidenten vonden plaats op zaterdag en tussen 12 uur ’s nachts en 3 uur ’s nachts.

Nadere beschouwing leert dat de betrokken vijf gemeenten destijds gezamenlijk zo’n 250 000 inwoners telden en dat 194 jongeren van 16 en 17 jaar bij alcoholincidenten betrokken waren. Extrapolatie van dat aantal naar heel Nederland, laat zien dat er in 2010 ruim 12 500 alcoholincidenten waren met jongeren van 16 en 17 jaar.

Het onderscheid tussen zwak-alcoholhoudende drank en sterke drank is voor veel jongeren en ouders niet meer duidelijk26. In het verleden was dat onderscheid veel overzichtelijker. Toen waren pilsnerbier van 5% en wijn van 11% de zwak-alcoholhoudende dranken en oude en jonge jenever (35%) de sterke dranken. De afgelopen decennia zijn er echter zeer veel tussenproducten op de markt gekomen. De oudste en meest bekende zijn sherry, port en vermout. De laatste jaren zijn supermarkten light-bieren, trappistenbieren, alcopops, pre-mixdranken, shooters, likorettes en vele andere nieuwe zwak-alcoholhoudende dranken gaan verkopen. Het alcoholgehalte van deze dranken varieert van 0,5% tot 14,9%.

Diverse gedistilleerde dranken zijn thans in de supermarkt verkrijgbaar in een zwakke (minder dan 15% alcohol) en in de slijterij in een sterke (15% alcohol of meer) variant, soms zelfs met dezelfde productnaam.

De horeca biedt kant-en-klare pre-mixdrankjes aan die zwak-alcoholhoudend zijn, maar daarnaast ook door de barman ter plekke gemaakte zogenaamde post-mixdrankjes, die drankwettelijk beschouwd worden als sterke drank.

Voor de (jonge) consument is het inmiddels vaak niet meer duidelijk of de drank die hij wil kopen in de horeca of slijterij een zwak-alcoholhoudende drank is (waarvoor 16 jaar geldt) of een sterke drank (waarvoor 18 jaar geldt voor wat betreft de verstrekking, maar na 1 januari 2013 16 jaar voor bezit in het openbaar).

Eén leeftijdgrens voor de consument, zowel voor wat betreft de verstrekking als voor wat betreft de strafbaarheid voor bezit in het openbaar, schept meer duidelijkheid.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft in het kader van de meest recente wijziging van de Drank- en Horecawet aangegeven dat ongeveer 60 à 70% van de gemeenten voorstander is van een landelijke leeftijdsgrens van 18 jaar voor de verkoop van alcohol27.

Uit het onderzoek «EU citizens» attitudes towards alcohol»28 in opdracht van de Europese Commissie blijkt dat in 2010 70% van de Nederlanders van mening is dat er in de hele EU een verbod zou moeten komen op de verstrekking van alcoholhoudende dranken aan jongeren onder de 18 jaar. Dit zowel voor de detailhandel als voor de horeca.

Steun voor een leeftijdsgrens van 18 jaar of hoger (ditmaal 82,8%) blijkt ook uit in 2011 uitgevoerd onderzoek van het Nederlands Instituut voor Alcoholbeleid STAP29.

Uit onderzoek van het Nederlands Instituut voor Alcoholbeleid STAP is gebleken dat in 2011 bij een meerderheid (56%) van de scholen voor voortgezet onderwijs tijdens feesten alcohol wordt geschonken30. Op schoolfeesten waarbij alcohol geschonken wordt drinkt 34% van de leerlingen onder de 16 jaar en 86% van de leerlingen van 16 jaar en ouder. 37% van de scholieren geeft aan wel eens in te drinken voorafgaand aan een schoolfeest. Dit leidt soms tot acute problemen tijdens het schoolfeest zelf, of vlak erna.

Resultaten van recent onderzoek in het buitenland laten een duidelijk verband zien tussen alcoholgebruik en problemen met school, spijbelen en schooluitval.31 Cijfers uit de Jeugdmonitor Rijnmond 201032 bevestigen dit. Uit die monitor bleek dat jongeren die binge drinken 3,6 keer vaker spijbelen.

Hoe langer hoe meer scholen kiezen daarom voor het concept «alcoholvrije school». Verhogen van de leeftijdsgrenzen tot 18 jaar zal door deze scholen worden verwelkomd.

18 van de 26 andere EU-lidstaten kennen een verstrekkingsleeftijdsgrens van 18 jaar voor zwak-alcoholhoudende drank (zie bijlage 2). De Wereldgezondheidsorganisatie33 beveelt de Europese lidstaten ook een leeftijdsgrens van minimaal 18 jaar aan, zowel voor de horeca als voor de detailhandel.

De Europese Richtlijn Audiovisuele Mediadiensten34 bepaalt (artikel 22) dat alcoholreclame op televisie en radio zich niet specifiek mag richten op minderjarigen. De 18-jaars grens is ook opgenomen (artikel 10) in de Reclamecode voor Alcoholhoudende Dranken35, waaraan de gezamenlijke adverteerders zich hebben gecommitteerd.

De rechten van kinderen tot 18 jaar staan in het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK)36. Het verdrag is opgesteld door de Verenigde Naties en door 193 landen ondertekend, waarmee het het meest geratificeerde internationale mensenrechtenverdrag is. Met name artikel 3 en artikel 24 van het IVRK zijn relevant.

• – Volgens artikel 3 IVRK moet het belang van het kind voorop staan bij alle maatregelen die kinderen aangaan.

• – Volgens artikel 24 IVRK heeft het kind recht op de best mogelijke gezondheid en op gezondheidszorgvoorzieningen. De overheid dient er verder voor te zorgen dat traditionele gebruiken die schadelijk zijn voor de gezondheid van kinderen, worden afgeschaft.

Nu inmiddels aangetoond is dat alcoholgebruik blijvend schadelijk kan zijn voor de hersenen van kinderen onder de 18 jaar en het risico op verslaving op latere leeftijd verhoogt, kan men betogen dat Nederland de rechten van het kind schendt als de verstrekkingsleeftijdsgrens niet wordt opgetrokken.

De wijziging van de Drank- en Horecawet die 1 januari 2013 in werking zal treden betreft ook het toezicht. Vanaf die datum zal het toezicht op de naleving van vrijwel alle bepalingen van de Drank- en Horecawet overgaan van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit naar de gemeenten. De burgemeester wordt voortaan bevoegd gezag. Hij wijst ook de nieuwe gemeentelijke toezichthouders aan.

In dit wetsvoorstel is opgenomen dat gemeenteraden periodiek een preventie- en handhavingsplan alcohol vaststellen, waarin dient te worden opgenomen op welke manier de gemeente haar taak invult aangaande preventie van alcoholgebruik, met name onder jongeren. Het beleidsplan zal dus ten aanzien van preventie het werk omschrijven dat gemeenten nu al ondernemen op het terrein van alcohol en jongeren. In dit plan wordt door de raad ook verankerd op welke manier invulling wordt gegeven aan de handhavingstaken die gemeenten vanaf 1 januari 2013 op grond van de Drank- en Horecawet hebben.

Voorgesteld wordt de gemeenten te verplichten minimaal elke vier jaar met een preventie- en handhavingsplan alcohol te komen. Zo kan deze plicht aansluiten bij de nota gemeentelijk gezondheidsbeleid die elke vier jaar op grond van de Wet Publieke Gezondheid opgesteld dient te worden. Ook in díe nota vermeldt de gemeente de doelstellingen, de acties en de resultaten die de gemeente wenst te realiseren. In de praktijk is preventie van alcoholgebruik door vrijwel alle gemeenten al opgenomen in de nota gemeentelijk gezondheidsbeleid, omdat schadelijk alcoholgebruik een van de prioriteiten is van alle drie tot nu toe uitgebrachte landelijke nota’s gezondheidsbeleid.

Nieuwe kabinetten kunnen hieromtrent andere keuzes maken. Daarom is het van belang in de Drank- en Horecawet vast te leggen dat gemeenten, los van de landelijke prioriteiten op grond van de Wet Publieke Gezondheid, hun alcoholpreventie- en handhavingsbeleid verankeren in een beleidsplan.

Voor de handhavende instanties, met name die toezicht houden in de horeca, zal de voorgestelde verhoging van de verstrekkingsleeftijdsgrens voor zwak-alcoholhoudende dranken tot 18 jaar een vereenvoudiging betekenen. In de huidige praktijk moet er immers bij controleacties in de horeca telkens uitgezocht worden of de aan jongeren verstrekte drank, zwak-alcoholhoudend dan wel sterke drank is. Met name in donkere nachtelijke uren kan dat lastig zijn. In de toekomst zou dat niet meer nodig zijn. Dit handhavingsvoordeel speelt niet in de detailhandel omdat op verpakte alcoholhoudende dranken altijd het alcoholgehalte vermeld wordt.

De politie heeft bij de handhaving van het voor jongeren geldende verbod om alcoholhoudende drank te bezitten op voor het publiek toegankelijke plaatsen voordeel, noch nadeel van de nieuwe leeftijdsgrenzen. Bij de inwerkingtreding van de nieuwste wijziging van de Drank- en Horecawet op 1 januari 2013, zal één leeftijdsgrens gelden van 16 jaar voor bezit van alcohol in het openbaar, zowel voor zwak-alcoholhoudende drank als voor sterke drank. Voorgesteld wordt deze grens voor beide soorten dranken te verhogen naar 18 jaar.

De politie zal overigens op den duur minder tijd hoeven te besteden aan alcoholgerelateerde incidenten. Het is immers de verwachting dat die zullen afnemen.

In het rapport «Alcohol in Europe»37 in opdracht van de Europese Commissie worden de totale materiële kosten van schadelijk alcoholgebruik voor de hele EU geschat op € 125 miljard, gelijk aan 1,3% BBP38.

In Nederland is nog weinig onderzoek gedaan naar de omvang van alcoholgerelateerde kosten. Een door KPMG in 2001 uitgevoerd onderzoek berekende dat schadelijk alcoholgebruik Nederland jaarlijks € 2,6 miljard kost39.

Enkele jaren terug heeft de Stichting Consument en Veiligheid op verzoek van het Trimbos instituut berekend wat in de periode 2004–2008 de jaarlijkse kosten waren van alcoholgerelateerde ongevallen en vergiftigingen bij jongeren die op de Spoedeisende Eerste Hulp belandden: zij kwamen voor 15 t/m 19 jarigen uit op een bedrag van € 23,8 miljoen40.

Zoals hiervoor al vermeld is verhoging van de alcoholleeftijdsgrenzen in het buitenland een effectieve methode gebleken. Het is ook een kosteneffectieve methode41. Omdat er in Nederland nauwelijks onderzoek is gedaan naar de materiële kosten van schadelijk alcoholgebruik bij jongeren, is het evenwel niet mogelijk een inschatting te maken van de winst als gevolg van dit wetsvoorstel.

De voorgestelde wijzigingen in dit wetsvoorstel zullen leiden tot een daling van de omzet van alcoholhoudende dranken: 16- en 17-jarigen die nu legaal zwak-alcoholhoudende dranken verstrekt krijgen, kunnen dat immers bij aanvaarding van dit wetsvoorstel niet meer.

Op basis van cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek42, het Trimbos instituut43 en Intraval44 wordt geschat dat 16- en 17-jarigen per jaar circa 143 miljoen glazen alcoholhoudende drank consumeren: 35 miljoen gekocht in de horeca, de rest in de detailhandel (met name supermarkten). Jongeren van 16 en 17 jaar besteden naar schatting € 130 miljoen aan alcoholhoudende dranken: Zo’n drie kwart van deze uitgaven is in de horeca, één kwart in de detailhandel.

Mochten de leeftijdsgrenzen worden verhoogd tot 18 jaar dan zal dat naar verwachting wel een gewenningsperiode van zo’n 2 jaar vergen. Zoals hiervoor reeds opgemerkt geeft onderzoek uit de Verenigde Staten aan dat jongeren die nu nog legaal alcohol kunnen kopen of bestellen, moeilijk zullen accepteren dat zij geen alcoholhoudende drank meer verstrekt kunnen krijgen en zelfs een boete riskeren als zij in het openbaar alcohol bezitten. Er zal een cohort jongeren zijn dat gedurende enkele jaren speciale aandacht verdient, óók van het bedrijfsleven.

De voorgestelde wijzigingen in dit wetsvoorstel betekenen voor horeca- en slijtersbedrijven een aanzienlijke regeldrukvermindering. Eén leeftijdsgrens voor de verstrekking van alcohol is veel eenvoudiger na te leven dan twee leeftijdsgrenzen. In de praktijk vergt de vigerende wetgeving twee selecties: 16 jaar aan de deur/bij de entree en 18 jaar aan de bar/kassa. Diverse leeftijdscontrolesystemen, zoals het polsbandjessysteem, kunnen dan ook vereenvoudigd en dus goedkoper worden.

Voor de levensmiddelenwinkels betekent de voorgestelde aanpassing van de verstrekkingsleeftijdsgrenzen géén regeldrukvermindering. Overigens ook geen regeldruktoename. Voor deze ondernemers gaat er een nieuwe verstrekkingsleeftijdsgrens van 18 jaar gelden, maar die komt in de plaats van de huidige grens van 16 jaar.

Het bedrijfsleven, ook de levensmiddelenbranche, zal verder eenmalige administratieve lasten hebben omdat de wettelijk verplichte leeftijdsgrenzenbordjes en -stickers aangepast moeten worden.

Voorgesteld wordt een begripsbepaling van bezoeker op te nemen. Dat wordt dan eenieder die zich in een inrichting bevindt waarin het horeca- of het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend, met uitzondering van de leidinggevenden (exploitant, bedrijfsleider, beheerder) en dienstdoende personen, zoals barpersoneel, keukenhulpen, schoonmakers en portiers. Verder zijn uitgezonderd personen van wie de aanwezigheid in de inrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is. Het betreft hier bijvoorbeeld ambulancepersoneel dat te hulp is geroepen of een politieagent of toezichthouder die bezig is met wetshandhaving.

Deze nieuwe begripsbepaling is nodig omdat het begrip bezoeker wordt geïntroduceerd in artikel 20, tweede lid (nieuw).

De voorgestelde wijziging betekent dat het verboden wordt bedrijfsmatig of gratis (in de breedste zin van het woord) alcoholhoudende dranken te verstrekken als niet vastgesteld is dat de koper minstens 18 jaar oud is. Deze bepaling zal gelden voor alle verstrekkers en voor alle alcoholhoudende dranken met een alcoholgehalte van meer dan 0,5%.

Voorgesteld wordt – net als thans – niet alleen de rechtstreekse verstrekking van alcoholhoudende drank aan jongeren beneden 18 jaar te verbieden, maar ook de indirecte, aangezien wordt bepaald dat onder het verstrekken aan een niet gecontroleerde jongere ook valt het verstrekken van alcoholhoudende drank aan iemand van wie is vastgesteld dat deze de vereiste leeftijd heeft bereikt, terwijl de drank kennelijk bestemd is voor een jongere aan wie niet mag worden verstrekt.

Het zal dus bijvoorbeeld niet zo kunnen zijn dat «18-plussers» in de horeca met dienbladen vol bier heen en weer lopen naar tafeltjes met jongere vrienden ónder de 18 jaar. Met de voorgestelde aanpassing van artikel 45 worden overigens ook de jongeren die in deze casus alcoholhoudende drank aannemen om te consumeren zèlf strafbaar. Zij zijn immers jonger dan 18 jaar en hebben alcohol «aanwezig of voor consumptie gereed».

Voorgesteld wordt het aanwezigheidsverbod in slijtlokaliteiten zodanig te wijzigen dat het verboden wordt de aanwezigheid toe te staan van jonge bezoekers onder de 18 jaar (tenzij zij onder toezicht staan van iemand van 21 jaar of ouder). Als de verstrekkingsleeftijdsgrens voor alle alcoholhoudende dranken 18 jaar wordt, hebben klanten van 16 en 17 jaar weinig meer te zoeken in een slijterij.

De vigerende Drank- en Horecawet bepaalt dat de minimumleeftijd voor dienstdoend personeel in horeca- en slijtlokaliteiten 16 jaar is. Er wordt in dit wetsvoorstel niet voorgesteld deze leeftijdsgrens voor dienstdoen op 18 jaar te stellen. In het algemeen deel van deze toelichting wordt dat toegelicht. Omdat uitsluitend ophogen van de aanwezigheidsleeftijdsgrens in slijtlokaliteiten problemen zou opleveren voor in slijterijen werkzame jongeren van 16 en 17 jaar, wordt voorgesteld het aanwezigheidsverbod van jongeren tot 18 jaar in slijtlokaliteiten te beperken tot bezoekers, dus niet tot personen die daar dienst doen.

Dit artikel regelt de gemeentelijke bevoegdheid toelatingsleeftijden voor de horeca te bepalen.

In het artikel wordt verwezen naar artikel 20 en wel naar de wijze waarop leeftijdsvaststelling dient te geschieden. Omdat in artikel 20 één lid is vervallen en andere leden zijn hernummerd is aanpassing ook hier nodig.

Ten aanzien van alcoholpreventie wordt bepaald dat het plan de volgende elementen bevat:

• – de hoofdzaken van het preventiebeleid alcohol, met name richting jongeren (hier kan bijvoorbeeld gemeld worden op welke subdoelgroepen het beleid zich richt);

• – de doelstellingen van het preventiebeleid alcohol;

• – welke acties worden ondernomen (specifiek gericht op alcoholpreventie of in samenhang met andere preventieprogramma’s, met inbegrip van programma’s voor de gezondheidsbevordering).

Ten aanzien van handhaving wordt bepaald dat het plan de volgende elementen bevat:

• – de hoofdzaken van het handhavingsbeleid;

• – de doelstellingen van het handhavingsbeleid;

• – de wijze waarop het handhavingsbeleid wordt uitgevoerd (hier kan bijvoorbeeld gemeld worden met welke (buur)gemeenten wordt samengewerkt);

• – welke handhavingsacties in de door het plan beschreven periode worden ondernomen.

Voorgesteld wordt de leeftijd waaronder jongeren strafbaar zijn die in het openbaar alcohol bezitten te verhogen naar 18 jaar.

De vigerende Drank- en Horecawet bepaalt dat de minimumleeftijd voor het dienstdoend personeel in horeca- en slijtlokaliteiten 16 jaar is. Er wordt niet voorgesteld deze leeftijdsgrens voor dienstdoen op 18 jaar te stellen. In het algemeen deel van deze memorie wordt dat toegelicht. Omdat uitsluitend ophogen van de grens waarbij jongeren strafbaar zijn voor bezit van alcohol in het openbaar, problemen zou opleveren voor in de horeca en (sport)kantines werkzame jongeren van 16 en 17 jaar, wordt voorgesteld jongeren van 16 en 17 jaar van het verbod op bezit van alcohol in het openbaar uit te sluiten gedurende de tijd dat zij in de horeca werken of barvrijwilliger zijn. In de Drank- en Horecawet is reeds een definitie opgenomen van barvrijwilliger. Dat is de natuurlijke persoon die, niet in dienstverband, alcoholhoudende drank verstrekt in een horecalokaliteit in beheer bij een paracommerciële rechtspersoon.

Het vigerende verbod van artikel 45 op bezit van alcohol in het openbaar geldt niet voor de detailhandel. Dat blijft zo. In de detailhandel vindt immers vrijwel nooit indirecte verstrekking plaats (het doorgeven van gekochte drank aan jongere vrienden onder 18 jaar doet een 18-plusser bij voorkeur niet in het zicht van de caissières), noch wordt er daar ter plekke door jongeren alcohol geconsumeerd.

Voordewind

Van der Staaij

Bouwmeester

Uitslag