Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 december 2009
Tijdens de Kamerbehandeling van een aantal herindelingsvoorstellen op 14 mei 2009 heeft de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Uw Kamer een voortgangsrapportage toegezegd over het Programma Krachtig Bestuur. In deze brief geven wij invulling aan deze toezegging. Wij gaan achtereenvolgens in op de achtergronden, de doelstellingen en de programmalijnen van het programma Krachtig Bestuur. Vervolgens informeren wij Uw Kamer over de tot nu toe behaalde resultaten en de activiteiten in de komende periode.
Het programma Krachtig Bestuur, opgericht in september 2008 voor een periode van 3 jaar, geeft een extra impuls aan de bestuurskracht van onze medeoverheden. Bij de start van het Programma Krachtig Bestuur is als eerste uitgebreid gesproken met de partners in het veld om te bezien welke gerichte activiteiten vanuit het Programma voor hen duidelijke meerwaarde zou hebben. Dit heeft geresulteerd in zeer goede contacten met het veld en betrokkenheid van het veld bij de totstandkoming van de inhoudelijke lijnen van het Programma. Deze investering heeft ertoe geleid dat het Programma Krachtig Bestuur in staat is om deze partners aan zich te binden en intensief samen te werken met de partners in interbestuurlijke teams. Gezien de looptijd van het programma is gekozen voor een aanpak van gerichte impulsen die deels op korte termijn concrete winst opleveren en deels op de langere termijn de bestuurskracht structureel versterken. Het programma richt zich derhalve op het beïnvloeden van de randvoorwaarden die de bestuurskracht van gemeenten mede mogelijk maken.
Achtergronden Programma Krachtig Bestuur
Er bestaat al veel «krachtig bestuur» in ons land. Op tal van plaatsen worden maatschappelijke opgaven effectief en efficiënt opgepakt. Waar nodig weten overheidsinstanties vaak op vernieuwende wijze hun aanpak vorm te geven. En toch is de beleving dat eveneens op tal van plaatsen de kracht van het bestuur nog tekort schiet.
Het streven naar een openbaar bestuur dat beter functioneert is van alle tijden. Goede publieke dienstverlening, is daarbij een belangrijke doelstelling.
In de bestuursakkoorden met de provincies en de gemeenten heeft dit kabinet het streven naar het herstel van de bestuurlijke verhoudingen en naar meer beleidsvrijheid voor medeoverheden vastgelegd.
Hierbij gaat het kabinet ervan uit dat krachtige gemeenten de basis vormen van een slagvaardig bestuur. Om ervoor te zorgen dat gemeenten deze ruimte optimaal kunnen benutten, is besloten om in deze kabinetsperiode te investeren in de bestuurskracht van gemeenten1:
1. Door decentralisatie en het verruimen van beleidsvrijheid krijgen gemeenten de instrumenten in handen die zij nodig hebben om hun maatschappelijke opgaven adequaat aan te pakken.
2. Afgesproken is dat gemeenten actief werken aan het vergroten van hun slagvaardigheid en kwaliteit, bijvoorbeeld door benchmarking, bestuurskrachtonderzoek, samenwerking met andere gemeenten of herindelingen.
3. Gemeenten krijgen de tijd en ruimte zich te concentreren op het behalen van maatschappelijke resultaten door een rijksoverheid die eraan werkt het bestuurlijk eenvoudig te houden en actief bestuurlijke drukte te bestrijden.
Wij gaan ervan uit dat «de» gemeente niet bestaat. Gemeenten zijn verschillend, wij hanteren daarom ook een gedifferentieerde aanpak. Verschillen tussen gemeenten worden veroorzaakt door verschillen in bestuurskracht tussen de gemeenten, verschillen in maatschappelijk middenveld en dynamiek in de eigen gemeenschap alsmede door de opgaven en de taken waar de gemeenten voor staan. De aanpak van de opgaven waar de gemeenten voor staan kan dan ook verschillend zijn en is afhankelijk van de lokale situatie. Momenteel staan gemeenten onder grote druk: onzekerheid over de financiële vooruitzichten en de financiële positie, omvangrijke decentralisatie opgaven, druk op de kwaliteit van de dienstverlening. Er is een groeiend besef onder gemeenten dat zij om hun ambities te kunnen realiseren zullen moeten samenwerken, zowel met maatschappelijke organisaties binnen de gemeente als in regionaal verband.
Een krachtig bestuur, is een bestuur dat is toegesneden op zijn taken. Een bestuur dat in staat is om zijn wettelijke en autonome taken adequaat uit te voeren en hiervoor verbindingen aangaat met de daarvoor geëigende partners. Het bestuur kent de omgeving, de opgaven waar het voor staat, de eigen sterktes en zwakten en durft zichzelf een spiegel voor te houden. Het bestuur leert daardoor van zijn eigen praktijk en uit die van anderen, gaat daarover een open gesprek aan met zijn partners en vergroot zo zijn eigen bestuurskracht. Kortom: een krachtig bestuur kent, doet, werkt samen en leert. Het bestuur doet dit alles om de burgers zo goed mogelijk ten dienste te staan.
Uitgangspunten Programma Krachtig Bestuur
De meerwaarde van het Programma Krachtig Bestuur vloeit voort uit de gehanteerde uitgangspunten. Het belangrijkste uitgangspunt is de «één-overheidsgedachte». Alle bestuurslagen en afzonderlijke organisaties vormen samen één overheid. De overheid als geheel staat voor de opgave maatschappelijke vraagstukken op te pakken. Vanuit deze visie zijn bestuurslagen complementair aan elkaar. Rollen moeten op elkaar aansluiten en inspanningen moeten elkaar aanvullen. Concurrentie tussen bestuurslagen is contraproductief en leidt tot energieverlies. Het tweede uitgangspunt dat hier deels uit voortvloeit is partnerschap. Voor het Programma Krachtig Bestuur is samenwerking in interbestuurlijke teams vanzelfsprekend. Het werk wordt gedaan in interbestuurlijke teams en in nauwe samenwerking met de partners uit de gemeentelijke, provinciale, departementale en maatschappelijke organisaties. Tot slot is een belangrijk uitgangspunt dat het Programma vraaggericht werkt, in nauwe samenwerking met de medeoverheden. De waarden samenwerking, partnerschap en vraaggerichtheid staan dus hoog in het vaandel. Zonder het leggen van de juiste verbindingen, creativiteit en een gezonde dosis ondernemerszin zal het niet lukken om verbeterslagen tot stand te brengen.
Vanuit dit gedachtegoed heeft het Programma Krachtig Bestuur een aantal programmalijnen ontwikkeld. Samen met de geëigende partners – het Rijk, provincies, gemeenten en maatschappelijke organisaties – is inhoudelijke invulling gegeven aan het Programma Krachtig Bestuur. Bewust is hierbij niet alles ingevuld, gedurende de looptijd van het programma is ruimte voor verdere invulling en bijsturing. Op deze wijze kan worden ingespeeld op de behoefte en vragen van de partners.
De 5 programmalijnen zijn:
1. Begeleiden van decentralisatieprojecten;
2. Concrete knelpunten samen aanpakken;
3. Vereenvoudiging Interbestuurlijk Toezicht;
4. Versterking samenwerkingspraktijk;
5. Leren om te verbeteren.
Resultaten en toekomstige activiteiten
Per programmalijn worden de belangrijkste resultaten en de plannen voor de komende jaren beschreven. In deze rapportage is niet gestreefd naar volledigheid.
1. Begeleiden van decentralisatieprojecten
Het Programma Krachtig Bestuur begeleidt enkele reeds in de bestuursakkoorden afgesproken decentralisatietrajecten, zodat op korte termijn een zorgvuldige overdracht van taken en adequate uitvoering door provincies en gemeenten mogelijk is. Uit zes reeds afgeronde decentralisatietrajecten zijn in 2009, door middel van gesprekken tussen het rijk en decentrale overheden, leerervaringen verzameld. Deze leerervaringen zullen eind 2009 door middel van een publicatie gedeeld worden met de departementen, provincies en gemeenten, zodat decentralisatietrajecten in de toekomst beter verlopen doordat die nauwer aansluiten bij de decentrale praktijk.
Ook wordt in het kader van decentralisatie eind 2009 met het ministerie van VWS en de VNG een reeks bijeenkomsten georganiseerd gericht op het stimuleren van de lokale en politieke dynamiek rondom de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. De WMO gaat over meer dan aanbestedingsprocedures of de huishoudelijke hulp. Achterliggende gedachte bij de decentralisatie van de WMO is dat op het lokale niveau de inhoudelijke afwegingen kunnen worden gemaakt. Daarin ligt de meerwaarde van de decentralisatie. De wet vraagt dus om een goed samenspel tussen college en WMO-raden en college en gemeenteraad over de inhoudelijke keuzes die op lokaal niveau gemaakt moeten worden. Worden die keuzes gemaakt en zo niet, wat is nodig om dit proces verder te stimuleren? De bijeenkomsten zijn bedoeld om een antwoord op deze vraag te formuleren.
In 2010 zullen vanuit het programma geen afzonderlijke activiteiten worden ontplooid die zich verder richten op het verbeteren van de decentralisatiepraktijk.
2. Concrete knelpunten aanpakken
Het Programma Krachtig Bestuur pakt samen met haar partners een aantal concrete knelpunten aan die door provincies en gemeenten als belemmerend worden ervaren voor hun bestuurskracht. Samen met gemeenten en provincies is een selectie gemaakt, op basis van de volgende criteria: de knelpunten hebben daadwerkelijk substantiële impact op de bestuurskracht, zijn representatief, een oplossing is haalbaar en het ministerie van BZK heeft vanuit haar rol een duidelijke betrokkenheid. Er is gekozen voor de aanpak van de volgende knelpunten:
• Bevolkingsdaling
In 2008 is vanuit ons ministerie het thema bevolkingsdaling geagendeerd. Binnen het openbaar bestuur is de bewustwording vergroot over wat de gevolgen zijn van bevolkingsafname voor de leefbaarheid en aantrekkelijkheid (in de breedste zin) van gemeenten en regio. Om bevolkingsdaling als een kans te zien, is het noodzakelijk het «groeidenken» los te laten. Samen met partners streeft het Programma naar het opstellen van bruikbare scenario’s voor een doeltreffende en doelmatige aanpassing van het decentrale beleid in krimpsituaties. Dit te beginnen bij drie primaire probleemgebieden; arbeidsmarkt, onderwijs en woningbouw.
In februari 2009 is vanuit het Programma Krachtig Bestuur het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling opgericht. In juli 2009 heeft u de kabinetsreactie1 op het ROB advies«Bevolkingsdaling» 2 ontvangen. Naast de oprichting van het Nationaal Netwerk, zijn ook een aantal landelijke bijeenkomsten georganiseerd, met als hoogtepunt de bestuurdersconferentie Bevolkingsdaling die op 17 juni jl. plaatsvond in Rotterdam.
Inmiddels heeft Uw Kamer ook het Nationaal Actieplan Bevolkingsdaling ontvangen dat op 27 november 2009 is ondertekend door Rijk, IPO en VNG.
In het actieplan worden de vervolgstappen aangekondigd die de staatssecretaris gezamenlijk met de minister voor Wonen, Wijken en Integratie en met vertegenwoordigers van betrokken gemeenten en provincies zal nemen ter bevordering van een samenhangend, slagvaardig en tijdig pakket aan maatregelen voor alle betrokken overheden en maatschappelijke organisaties. De activiteiten met betrekking tot bevolkingsdaling gaan onverminderd verder vanwege het ingrijpende karakter dat bevolkingsdaling heeft op de betreffende regio’s. In de komende periode zal nadrukkelijk gekeken worden naar de bestuurlijke aspecten van bevolkingsdaling. Met deze activiteiten dragen wij mede bij aan de bevordering van het bewustzijn over, en de aanpak van de gevolgen van bevolkingsdaling onder bestuurders, maatschappelijke partners en burgers.
• Arbeidsmarkt
Alle overheden hebben nu en naar verwachting meer nog in de toekomst, moeite met het vinden van voldoende gekwalificeerd personeel. Oplossingen worden vaak binnen de eigen bestuurslaag of zelfs de eigen organisatie gezocht. Verondersteld wordt dat er meer mogelijkheden ontstaan door breder te kijken. Een gemengde werkgroep (gemeenten, rijk, ervaringsdeskundigen en mensen met arbeidsmarktexpertise) gaat de (regionale) diversiteit van arbeidsmarktproblematiek in kaart brengen en praktische, op korte termijn realiseerbare oplossingen aanreiken, zowel binnen als tussen de overheden gezamenlijk.
In oktober zijn hiertoe de eerste stappen al gezet. Op 8 oktober 2009 is samen met de Vereniging voor Overheidsmanagement, de provincie Noord-Brabant en omliggende gemeenten de Stampij!Fabriek georganiseerd. Tijdens deze bijeenkomst is met alle bestuurslagen in de provincie Noord-Brabant gezamenlijk nagedacht over onder andere de bevordering van interbestuurlijke mobiliteit, diversiteit, de uitwisseling van vacatures en personeel en modern HRM-beleid binnen de overheid.
In 2010 zal het Programma Krachtig Bestuur zich richten op de interbestuurlijke aanpak van arbeidsmarktknelpunten wat onder andere zal leiden tot interbestuurlijke «pools» op concrete expertisegebieden en een pilot voor een interbestuurlijke trainee-aanpak.
Grensprovincies streven naar een grensoverschrijdende arbeidsmarkt en een optimaal gebruik van het aanwezige potentieel in de Euregio. Samen met betrokken partners gaan wij ons richten op kansen die een grensregio biedt door:
– verbetering van de kwaliteit van de informatievoorziening;
– vermindering van administratieve lasten;
– optimalisering en flexibilisering van regelgeving.
• Samenwerking Waddeneilanden
In april 2009 is onder regie van het programma Krachtig Bestuur bijgedragen aan het sluiten van een samenwerkingsconvenant tussen het rijk, de vier Friese Waddeneilanden en de provincie Fryslân. Het convenant is het startsein voor een samenwerkingsvorm waarbij de Eilanderraad de bevoegdheid krijgt over een aantal gemeenschappelijke kerntaken. Belangrijk verschil met de huidige samenwerking is het verplichtende karakter. Doel is om de bestuurskracht duurzaam te versterken, de efficiëntie te vergroten en de dienstverlening aan de eilandbewoners te verbeteren. Hiermee behouden de eilanden hun bestuurlijke zelfstandigheid en eigen identiteit.
3. Vereenvoudiging Interbestuurlijk Toezicht
Een bestuurskrachtige gemeente heeft het vermogen om wettelijke en autonome taken uit te voeren. Zeker als deze taken in medebewind zijn gegeven, veronderstelt dat vertrouwen in een adequate taakuitvoering. Daarbij past terughoudendheid in het interbestuurlijk toezicht. Het rijk mag en kan niet – door middel van specifiek toezicht – onnodig interveniëren in de taakuitvoering door provincies en gemeenten. Om tot deze versobering van het interbestuurlijk toezicht te komen moet het specifieke toezicht sterk worden verminderd, moet dubbel toezicht worden afgeschaft en moet nog meer geïnvesteerd worden in het vertrouwen in de taakuitoefening door gemeenten en provincies. Dit laatste kan worden bereikt met een versterking van de horizontale verantwoording.
Het Programma Krachtig Bestuur besteedt gericht aandacht aan de herziening en versobering van het interbestuurlijke toezicht, waarmee uitvoering wordt gegeven aan het kabinetstandpunt op het rapport van de commissie Oosting1. De maatregelen die in de kabinetsreactie zijn aangekondigd, hangen sterk met elkaar samen en het realiseren ervan is de verantwoordelijkheid van rijk, VNG en IPO samen. Veel is al bereikt in de verbetering en vermindering van het interbestuurlijke toezicht.
Samen met het IPO en de VNG is er een interbestuurlijke programma-organisatie opgezet van waaruit de herziening van het interbestuurlijk toezicht plaatsvindt. In maart 2009 bent u hierover op de hoogte gesteld2. Het gezamenlijke uitvoeringsplan is u in november 2009 met de tweede voortgangsrapportage over de herziening van het interbestuurlijke toezicht, toegestuurd. De uitvoering van de eerste projecten uit het plan ligt op koers. Inmiddels zijn de aanpassingen voor de provincie- en gemeentewet, in het kader van de revitalisering van het generiek toezicht, voor advies voorgelegd aan de Raad van State. Momenteel worden ook alle overige wetten die interbestuurlijk toezicht bevatten doorgelicht om te kijken of daarin het specifieke toezicht kan worden afgeschaft.
De vereenvoudiging van het interbestuurlijk toezicht zal de komende jaren worden voortgezet. Belangrijk is om te voorkomen dat in toekomstige wetgeving opnieuw specifieke toezichtinstrumenten worden opgenomen. Het jaar 2010 zal in het teken staan van het uitwerken van en het oefenen met de herziening van het interbestuurlijke toezicht. In 2011 zal de wetgeving waardoor specifiek toezicht in de bestaande wetgeving wordt afgeschaft in werking treden.
4. Versterking samenwerkingspraktijk
Samenwerking van gemeenten, zowel met andere overheden als met het maatschappelijke veld, is cruciaal voor de versterking van de bestuurskracht van gemeenten.
Er bestaan vele vormen van samenwerking, sommige vormen zijn al jarenlang beproefd, anderen zijn experimenteel. Hierbij gaat het steeds om initiatieven waarbij gemeenten gebruik maken van elkaars sterkten en/of schaalvoordelen in ontwikkeling en uitvoering van beleid. Voorbeelden zijn onder andere: de Drechtsteden, de BEL-gemeenten en de gemeenten Ten Boer en Groningen. Het Programma Krachtig Bestuur werkt aan de volgende aspecten van de samenwerkingspraktijk:
• Inzicht in soorten bestuurskrachtproblemen, oplossingsrichtingen en instrumenten die hieraan gekoppeld kunnen worden om de bestuurskrachtproblemen op te lossen. Samenwerking is vaak, maar niet altijd, de meest gepaste oplossingsrichting. Ook interne organisatieveranderingen, herindeling of herinrichting van interbestuurlijke samenwerkingsconstellaties kunnen de gepaste oplossing zijn. De keuze hiervoor moet bewuster en meer gebaseerd op praktijkervaringen worden gemaakt.
• Een overzicht van verschillende samenwerkingsvormen voorzien van een afwegingskader onder welke situaties en condities welke samenwerkingsvorm het meest geëigend is.
• Criteria aan de hand waarvan kan worden bepaald of een samenwerkingsvorm succesvol is.
• Concrete ontwerpvragen, zoals: hoe kan democratische legitimatie het beste worden vormgegeven, en ook: hoe kan de samenwerking zo resultaatgericht mogelijk worden ingericht, waarmee bestuurlijke drukte wordt voorkomen?
Om de intergemeentelijke samenwerkingspraktijk te versterken is op 30 september 2009 een grootschalige landelijke «Markt van Vraag en Antwoord» georganiseerd. Deze bijeenkomst, waar 120 gemeenten vertegenwoordigd waren, heeft een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van het Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking (www.platformintergemeentelijkesamenwerking.nl) dat sinds september digitaal toegankelijk is voor gemeenten die willen leren van bestaande samenwerkingsvormen. Dit Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking zal gaan bijdragen aan het uitwisselen van kennis en «good practices» over de samenwerking tussen gemeenten in alle hoedanigheden. Het kennisplatform wordt gedragen door een consortium met diverse partners zoals de VNG, VGS, Platform Middelgrote Gemeenten, P10, NIROV en NICIS.
Om de mogelijkheden tot intergemeentelijke samenwerking verder te versterken, wordt de Wet gemeenschappelijke regelingen in dialoog met het veld gewijzigd, zodat deze meer aansluit bij de samenwerkingsdynamiek in de praktijk. Naar verwachting zal het voorstel tot wetswijziging begin 2011 aan Uw Kamer worden aangeboden.
Soms is er behoefte aan een kritische spiegel «op maat». Dat kan het geval zijn bij gemeenten met grote financiële problemen, of bij gemeenten die een herindeling overwegen en graag willen weten wat de financiële gevolgen zijn van een mogelijke herindeling. In deze gevallen stelt het Programma Krachtig Bestuur in samenwerking met de provincies begrotings- en herindelingsscans op en wordt het spectrum aan oplossingen voor bestuurskrachtproblemen in kaart gebracht.
Het kabinet heeft een nieuw Beleidskader gemeentelijke herindeling1 aan de Tweede Kamer gestuurd. Uitgangspunt blijft dat gemeentelijke herindeling van onderop plaatsvindt. In het beleidskader wordt een aantal aspecten nader uitgewerkt, zoals de rol van de provincie en het kabinet bij gemeentelijke herindeling en een verdere uitwerking van het draagvlakcriterium. Vijf gemeentelijke herindelingen zullen per 2010 in werking treden, feitelijk houdt dit in dat er vanaf 2010 10 gemeenten minder zijn in Nederland.
In 2010 zal het Programma Krachtig Bestuur de wet Arhi evalueren en zo nodig aanpassen op grond van ervaringen uit de praktijk. Daarnaast zullen er per 1 januari 2011 wederom een aantal herindelingen plaatsvinden.
Een krachtig bestuur is bereid om periodiek kritisch te kijken naar het eigen functioneren. Samen met de VNG en het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) en met het IPO werkt Krachtig Bestuur daarom aan het samenstellen van een kwaliteitskader voor bestuurskrachtonderzoeken. In dit kwaliteitskader, dat naar verwachting begin 2010 aan de Tweede Kamer gestuurd zal worden, worden de uitgangspunten en elementen aangegeven waaraan een goed bestuurskrachtonderzoek moet voldoen. De in de Nederlandse Code voor Goed Openbaar Bestuur2 vastgestelde beginselen worden geïncorporeerd in dit kwaliteitskader. In 2009 zijn bestaande initiatieven van benchmarks en bestuurskrachtmetingen geïnventariseerd. Binnen IPO en VNG zijn op dit moment veelbelovende initiatieven op het gebied van benchmarks. Benchmarks kunnen een belangrijk leerinstrument worden, het horizontale verantwoordingsproces versterken en in de toekomst de informatievraag vanuit de departementen verminderen. Het Programma Krachtig Bestuur neemt deel aan de ontwikkeling van deze benchmarks. Daarnaast stimuleert het programma het gebruik van benchmarks en organiseert het programma de betrokkenheid van andere departementen. Het KING zal zich zowel met benchmarks bezighouden en op bestuurskracht gerichte activiteiten ondernemen. Uitgangspunt is dat het Programma Krachtig Bestuur aanvullend is op wat het KING oppakt.
De komende jaren zullen wij intensief blijven samenwerken met de interbestuurlijke partners om de bestuurskracht van de overheid te versterken. Partnerschap is een kernbegrip, dit betekent dat wij nooit alleen verantwoordelijk zijn voor activiteiten ter vergroting van de bestuurskracht, waarbij de één-overheidgedachte van het Programma Krachtig Bestuur constant wordt uitgedragen en overgebracht. De intensieve dialoog met gemeenten, provincies, departementen en maatschappelijke partners zal doorgaan, om zo met elkaar te werken aan een krachtig bestuur dat kent, doet, samenwerkt en leert!