Nr. 40 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

In het regeerakkoord heeft het kabinet aangekondigd met voorstellen tot bundeling, vereenvoudiging, modernisering en versobering van het omgevingsrecht in brede zin te komen. In maart heb ik u over deze aanpak geïnformeerd.1

In deze nota schets ik, mede namens de bewindslieden van EL&I, BZK, V&J, OCW en Defensie, de hoofdlijnen van een fundamentele herziening van het omgevingsrecht.

Burgers, ondernemers en overheden worstelen met de steeds complexer wordende samenhang tussen de verschillende wettelijke kaders op het gebied van het omgevingsrecht. Het huidige omgevingsrecht is een divers terrein van wetgeving voor de ontwikkeling en het beheer van de leefomgeving, dat continu in beweging is. In totaal gaat het om meer dan 60 wetten, meer dan 100 amvb’s en honderden ministeriële regelingen.

De complexiteit leidt tot onduidelijkheid en onzekerheid rond voorgenomen ruimtelijke projecten als de aanleg van (spoor)wegen, stedelijke herstructurering, plattelandsontwikkeling, waterveiligheid, energietransitie en natuurprojecten. Die onzekerheid leidt dikwijls tot lange doorlooptijden of hoge onderzoekslasten zonder dat die altijd nodig of doelmatig zijn. Dit staat een actieve, doelmatige aanpak van beoogde gebiedsontwikkeling in de weg. Uit onderzoek blijkt dat 10% van de totale plankosten, waartoe de onderzoekslasten worden gerekend, kunnen worden bespaard met een efficiënter systeem.

Mijn oplossing richt zich op een betere samenhang tussen de verschillende onderdelen van het omgevingsrecht en de mogelijkheid van een actieve, gebiedsgerichte aanpak. Daarom ga ik een vergaand vereenvoudigd en gebundeld omgevingsrecht als geheel neerzetten, dat niet alleen de knelpunten van vandaag oplost, maar ook een goede wettelijke basis biedt voor de maatschappelijke opgaven van morgen.

Dit is een logische stap in de ontwikkelingen van de afgelopen jaren, waarbij binnen de verschillende sectoren al is toegewerkt naar vereenvoudiging en integratie, bijvoorbeeld met de Wabo en de Waterwet. Die verbeteringen bieden echter nog onvoldoende oplossingen voor de diversiteit aan problemen die in de uitvoeringspraktijk wordt ervaren.

Daarom vervang ik de vele wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, zoals de Wro, Wabo en de Tracéwet, door een wet die de belangrijkste delen van het omgevingsrecht zowel procedureel als materieel omvat: de Omgevingswet.

Met de Omgevingswet wil ik de wettelijke kaders voor burgers, ondernemers en overheden inzichtelijker maken en ontwikkeling en beheer van de leefomgeving beter beheersbaar maken. Een eenvoudiger en beter samenhangend omgevingsrecht draagt er vervolgens aan bij om actiever en efficiënter aan een dynamische en duurzame leefomgeving te kunnen werken.

Onderwerpen die in de nieuwe wet worden geregeld verdwijnen uit de bestaande wetgeving2, daartoe worden (delen van) bestaande wetten ingetrokken. De nieuwe wet zal daarmee een aanzienlijke inhoudelijke reductie van regels, wetten en regelingen op het terrein van de fysieke leefomgeving betekenen.

Deze onderling samenhangende thema’s rond projecten, plannen en programma’s beogen gezamenlijk een oplossing te bieden voor de gesignaleerde problemen en bevorderen de gewenste omslag in denken en doen.

Regels betreffende de gezondheid en veiligheid die op Europees of nationaal niveau op gelijke wijze dienen te worden toegepast, worden zo toegankelijk mogelijk vormgegeven.

Daarnaast ga ik na welke onderdelen van het omgevingsrecht door private partijen kunnen worden opgepakt en welke voorwaarden hiervoor gelden. Als vertrekpunt hanteer ik daarbij dat via privaat handelen maatschappelijke waarden worden geborgd. Ik wil met het herijken van deze verantwoordelijkheidsverdeling meer ruimte bieden voor privaat handelen dat bijdraagt aan de kwaliteit van de leefomgeving. De overheid stelt zich daarbij terughoudend en faciliterend op. Het systeem van regelgeving, toezicht en handhaving zal daarop worden aangepast.

De fundamentele herziening van het omgevingsrecht past daarmee in een bredere transitie van de bestuurscultuur en andere ontwikkelingen die gaande zijn op het terrein van de fysieke leefomgeving4. Deze ontwikkelingen worden verder ondersteund met de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte.

De Omgevingswet is ontwikkelingsgericht en bevordert integrale oplossingen.

Hiervoor is nodig dat de doelen voor de leefomgeving helder zijn vastgesteld5. Als dat op een hoger abstractieniveau of op regioniveau gebeurt, ontstaat er op projectniveau ruimte voor passende oplossingen. De Omgevingswet bevordert een dergelijke programmatische aanpak, zoals bijvoorbeeld al eerder toegepast bij het NSL6. Meer algemeen gesteld is de opzet van de Omgevingswet stimulerend in plaats van werend. Om ruim baan te geven aan innovatieve ontwikkelingen wordt waar mogelijk uitgegaan van doelvoorschriften.

Hieronder beschrijf ik op hoofdlijnen de prioritaire thema’s. De verdere uitwerking van deze thema’s, waarbij ook de diverse vereenvoudigings- en versoberingsopties worden betrokken, vindt de komende maanden plaats met betrokkenheid van deskundigen uit de wetenschap en de praktijk. Daarnaast worden voorstellen getoetst aan de uitvoeringspraktijk.

In cursief is telkens de kern van de daarop volgende tekst weergegeven.

Met de Omgevingswet vergroot ik de rechtszekerheid in het omgevingsrecht.

door meer transparantie en een betere voorspelbaarheid van de uitkomsten voor alle gebruikers van het recht. Daartoe implementeer ik onder meer de uitgangspunten van de commissie-Elverding, die primair betrekking hadden op infrastructuur, voor het bredere fysieke domein in de wet. Hiermee geef ik uitvoering aan de motie Samsom (32 127, nr. 105).

Ik ga in de nieuwe wet de projectenprocedure op het terrein van de fysieke leefomgeving vastleggen. Dat houdt in een uniformering van de totstandkoming van alle ruimtelijke besluiten met een zo beperkt mogelijk aantal rechtsfiguren, rekening houdend met verschillen in schaalgrootte. Ik bevorder daarbij waar mogelijk stroomlijning in rechtsgangen. Uitgangspunt is: op het juiste moment de juiste rechtsgang, waarbij in latere fasen niet opnieuw dezelfde rechtsvragen aan de orde kunnen komen.

Van belang vind ik ook een goede aansluiting van de projectenprocedure op regels ten behoeve van een zorgvuldige voorbereiding van projecten, zoals de milieueffectrapportage. Het afwegen van de milieueffecten krijgt een volwaardige plaats in een vroege fase van een project.

Er komt een eenduidig stelsel van plannen en toetsingskaders met minder kosten en meer samenhang voor burgers, ondernemers en overheden. Het huidige omgevingsrecht kent zo’n 40 verschillende planvormen, van diverse aard en ten behoeve van diverse bestuurslagen. Onderscheid kan worden gemaakt tussen strategische plannen die vooral een richtinggevend kader zijn voor het vaststellende orgaan, plannen met algemeen verbindende voorschriften (zoals bestemmingsplannen) en operationele plannen (bijvoorbeeld het actieplan geluid). Tevens zijn er tal van toetsingskaders, onder diverse benamingen: watertoets, milieutoets, passende beoordeling etc.

De nieuwe wet zal planvormen en toetsingskaders zodanig vormgeven dat de realisatie van beleidsdoelen voorop wordt gesteld. Planvormen moeten inzicht geven in het ontwikkelingsperspectief en toetsingskaders moeten gericht zijn op initiatieven die de kwaliteit van dat ontwikkelingsperspectief versterken. Daarom wordt in het kader van de nieuwe wet per bestuurslaag bepaald welke plannen en kaders kunnen worden geschrapt dan wel vereenvoudigd en/of geïntegreerd.

De huidige regelgeving kent veel vormen van strategische plannen. Dergelijke plannen bevatten veelal beleidslijnen voor de langere termijn en zijn primair richtinggevend voor het vaststellend bestuursorgaan zelf. Diverse provincies integreren strategische plannen nu al om het beleid voor de fysieke leefomgeving te versterken. Daarmee wordt tegemoet gekomen aan de (politieke) wens om beleid duidelijk, eenduidig en herkenbaar te maken en doelen centraal te stellen. In het Bestuursakkoord Water is reeds afgesproken de mogelijkheden voor nationale en provinciale omgevingsplannen te verkennen. In de Omgevingswet worden met het oog hierop de mogelijkheden voor een integraal strategisch omgevingsplan op het gebied van onder meer milieu, ruimte, water, natuur, wonen, verkeer en vervoer uitgewerkt.

Verder neem ik mee in hoeverre algemeen verbindende voorschriften en instructies voor overheden op het gebied van de leefomgeving kunnen worden geïntegreerd (bijvoorbeeld sectorale provinciale verordeningen naar een omgevingsverordening). Op deze wijze wordt gebouwd aan een coherent en vereenvoudigd stelsel waarbij op elk overheidsniveau één strategisch omgevingsplan wordt vastgesteld en zo mogelijk één voor derden bindend kader.

Daarnaast wil ik een bredere belangenafweging op gebieds- of projectniveau mogelijk maken, al dan niet gecombineerd met decentralisatie van normstelling van gebiedsspecifieke kwaliteitseisen (bijv. geurhinder). Deze belangenafweging is bedoeld om duurzame ontwikkelingen en innovaties mogelijk te maken die niet in bestaande kaders passen. Indien uit deze belangenafweging blijkt dat de voorgestelde ruimtelijke ontwikkeling of innovatie leidt tot betere resultaten als van bepaalde normen wordt afgeweken, dan moet het bevoegd gezag de mogelijkheid krijgen om onder voorwaarden van die normen af te wijken. Hiermee schep ik ruimte voor onder andere duurzame ontwikkelingen en innovatieve bouw- en energieprojecten. In Eindhoven wordt, als experiment in het kader van de Crisis- en herstelwet, de afwijkingstermijn van het bestemmingsplan bijvoorbeeld verruimd naar 15 jaar om investeringen in een monumentaal pand rendabel te maken. Die manier van denken en werken draagt bij aan duurzame ontwikkeling van onze leefomgeving.

Ik ga de mogelijkheden voor experimenten verder verruimen door in de nieuwe wet een regeling op te nemen die generiek experimenteerruimte biedt aan projecten.

Bij de verdere uitwerking van het vergroten van de afwegingsruimte kan blijken dat niet alle onderwerpen zich lenen voor afweging op project- of gebiedsniveau. Zo kunnen Europese verplichtingen uniforme regels noodzakelijk maken. Ook kunnen ter bescherming van nationale belangen, zoals bijvoorbeeld hoogwaterveiligheid, uniforme regels nodig zijn7. Tot slot kunnen algemene regels wenselijk zijn uit oogpunt van een gelijk speelveld of de vermindering van administratieve lasten, zoals bijvoorbeeld de eisen voor tunnels.

Voorop staat dat per saldo de regeldruk afneemt; in deze gevallen kies ik dan ook voor sobere eenduidige algemene normstelling.

De Omgevingswet zal zoveel mogelijk bepalingen over onderzoek en over normstellingen en toetsingskaders die onderzoek vereisen, harmoniseren, integreren en versoberen. De nieuwe wet zal, zoveel als mogelijk, een eenduidige regeling bieden voor het omgaan met onderzoeksverplichtingen en in de plaats komen van de bestaande voorzieningen op het terrein van onderzoeksverplichtingen, die nu nog over verschillende wettelijke regelingen zijn verspreid.

Uit efficiencyoverwegingen is het van belang om alleen dat onderzoek uit te voeren dat past bij de fase waarin het project of plan zich bevindt. Dit houdt in dat de wijze van effectbepaling, het gebruik van onzekerheidsmarges en het detailniveau van de onderzoeken daarop zijn toegesneden. In een verkennende fase is het onderzoek globaal en breed en veelal gericht op het wegen van alternatieven; het in beeld brengen van globale effecten op milieu, natuur en cultuurhistorie kunnen hier bijvoorbeeld onderdeel van uitmaken.

In de uitwerkingsfase is het onderzoek meer gedetailleerd en gericht op het concrete besluit. In dat geval gaat het erom hoe een project of plan precies ingrijpt op de lokale situatie en welke inrichtingskeuzen daarbij nog aan de orde zijn. Door in elke fase alleen het onderzoek te doen wat moet – niet meer en niet minder – wordt in belangrijke mate bijgedragen aan een vermindering van onderzoekslasten (van grof naar fijn).

Daarbij moet de onderzoeksverplichting beter afgestemd worden op de aard van het project of plan. Bij complexe, in de fysieke leefomgeving ingrijpende projecten is meer informatie noodzakelijk voor een zorgvuldige beslissing dan bij eenvoudige, minder ingrijpende projecten.

Voor een verdere beperking van onderzoekslasten èn om de onderzoeksverplichtingen beter te laten aansluiten op de praktijk is een andere omgang met onzekerheidsmarges van belang. Onzekerheden over effecten zijn vaak niet uit te sluiten. Deze kunnen acceptabel zijn indien op voorhand naar alle redelijkheid kan worden aangetoond dat passende maatregelen achteraf genomen kunnen worden om aan normen te voldoen of afgesproken doelen te bereiken. Dat betekent minder inzet op onderzoek vooraf en meer inzet op mogelijkheden om achteraf aanvullende maatregelen te nemen. Het betekent ook dat vaker geaccepteerd moet worden dat onzekerheden over effecten niet uit te sluiten zijn.

Waar mogelijk zal de toetsing op het bereiken van wettelijke normen plaatsvinden binnen een programmatische of planmatige aanpak, zoals bij het NSL het geval is. De toetsing, en de daarmee samenhangende onderzoeksverplichting, verschuift hierdoor van gedetailleerd onderzoek vooraf voor het individuele project, naar toetsing en monitoring van de doelen voor de leefomgeving in het kader van een programma of plan. Bij de nadere uitwerking zullen ook op dit punt de aanbevelingen van de commissie-Elverding betrokken worden.

Eén van de doelen van de vereenvoudiging van het omgevingrecht is een reductie van plankosten met 10%. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om kosten van de inzet van eigen personeel, adviseurs, architecten, juridische kosten, onderzoekskosten en rentekosten8. De eerste signalen vanuit de praktijk en vanuit lopende onderzoeken bevestigen dat een besparing van 10% op de plankosten mogelijk is. Afhankelijk van het investeringsvolume in de bouw kan dit oplopen tot een jaarlijkse besparing van ca. 600 mln euro.

Voor het aangekondigde wetsvoorstel ga ik de gebruikelijke onderzoeken naar administratieve lasten voor burgers en ondernemers9 en de bestuurlijke lasten van alle overheden uitvoeren. Op basis daarvan geef ik aan welke concrete vermindering van de plankosten met het wetsvoorstel wordt behaald.

Er zijn diverse regelingen in voorbereiding of reeds bij uw Kamer ingediend die bijdragen aan het verwezenlijken van de kabinetsdoelstellingen uit het regeerakkoord. Deze zullen dan ook worden voortgezet. Voorbeelden hiervan zijn wetsvoorstel SWUNG I, Modernisering Monumentenzorg, wijziging van de Wet bodembescherming (gebiedsgerichte aanpak verontreiniging dieper grondwater), de wijziging van de Tracéwet inzake versnelling en verbetering besluitvorming infrastructurele projecten en het permanent maken van de Crisis- en herstelwet10. Uiteraard zullen deze moeten passen bij de uitgangspunten van de Omgevingswet en wordt bij die voorstellen en het voorstel voor de Omgevingswet de onderlinge relatie geschetst. Op die manier wordt een begin gemaakt met het versterken van de samenhang binnen het omgevingsrecht. Uiteindelijk gaan ook deze onderwerpen onderdeel uitmaken van de Omgevingswet.

Verder wijs ik op het traject herziening natuurwetgeving van het kabinet. Een proeve van het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel ligt thans ter bespreking voor met het maatschappelijk veld. Het traject past binnen de kaders zoals in deze brief geschetst. Vanzelfsprekend sluiten de ruimtelijke onderwerpen van het wetsvoorstel optimaal aan op het omgevingsrecht en krijgen zij uiteindelijk een plek in de Omgevingswet.

De oplossingen die de Omgevingswet biedt worden op verschillende wijzen en op verschillende momenten getoetst aan de uitvoeringspraktijk en beoordeeld op uitvoerbaarheid.

Op basis van de ervaringen van provincies, waterschappen, gemeenten, bedrijfsleven en uitvoeringsdiensten van het Rijk, zoals Rijkswaterstaat, Agentschap NL en de VROM-inspectie, zijn praktijkknelpunten geïnventariseerd. Aan het eind van de zomer toets ik de oplossingen die worden voorgesteld aan de hand van het verzamelde materiaal.

Ik ga een Critical Review Team instellen met deskundigen, dat onder meer kan reflecteren op inhoudelijke consistentie, samenhang met andere wetgeving, praktische toepasbaarheid en onderbouwing van de uitwerking van de Omgevingswet.

Tevens stel ik vijf Externe Adviesgroepen in die vanuit de praktijk voorstellen zullen doen en zullen reflecteren op de wet. De externe adviesgroepen zijn: de adviesgroep «Woningbouw, stedelijke herstructurering en cultuur», de adviesgroep «Milieu, energie en duurzaamheid», de adviesgroep «Verkeer en Vervoer», de adviesgroep «Natuur» en de adviesgroep «Water». De adviesgroep Natuur sluit aan bij het traject «integratie natuurwetgeving» van EL&I. Elk van de adviesgroepen is samengesteld uit deskundigen van overheden, maatschappelijke organisaties, ontwikkelaars en andere bedrijven. In overleg met de voorzitters zal bezien worden op welke wijze gezamenlijk tot «overkoepelende» standpunten kan worden gekomen.

Tot slot ga ik experimenteren met de voorgestelde oplossingen in praktijksituaties. De aangewezen experimenten in het kader van de Crisis- en herstelwet zijn daar een voorbeeld van11.

Binnen het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport pas ik de Sneller en Beter werkwijze toe in de projectenportefeuille van het Rijk. Aanvullend doe ik dit voor de projecten waarvoor het Rijk «inpassingsplannen» opstelt op grond van de Wro, zoals grootschalige windmolenparken. Het Rijk geeft in die projecten invulling aan een andere inrichting en organisatie van besluitvormingsprocessen én voor verbeteringen van de bestuurscultuur.

Om de kwaliteitsverbetering van besluitvormingsprocessen verder te stimuleren zal ik best practices in beeld brengen en breed verspreiden.

De kennis en kunde in ambtelijke organisaties en bij bestuurders moet worden vergroot. Lopende trajecten zoals het interbestuurlijk Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA) en het proces van de actualisatie en decentralisatie van de ruimtelijke ordening geven daar invulling aan.

Voorts zet het kabinet – bij wijze van uitwerking van het Bestuursakkoord 2011–201512 – in op de totstandkoming van een nationaal kennisnetwerk dat relevant is voor zowel de kennisvragen van het Rijk als die van de medeoverheden.

Tot slot zie ik mogelijkheden om de effectiviteit en doelmatigheid van de handhavingsactiviteiten te vergroten, om daarmee de beperkte handhavingscapaciteit optimaal te benutten, de toezichtlast voor burgers en ondernemers te verminderen en de dienstverlening door de overheid te verbeteren. Verbetering van werkwijzen en van communicatie tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhavende diensten is daarbij de inzet.

Eind 2010 heb ik daartoe het programma informatie-uitwisseling milieuhandhaving (PIM) opgestart. Op basis van de ervaringen met PIM ga ik na of verdere verbreding van deze aanpak efficiënt en zinvol is, waarbij te denken valt aan de domeinen bouw, ruimte, water en natuur.