Ontvangen 10 december 2020
De ondergetekenden stellen het volgende amendement voor:
I
In de beweegreden wordt «en om de tijdelijke stikstofemissies» vervangen door «om de tijdelijke stikstofemissies» en wordt na «de Natura 2000-vergunning» toegevoegd «en om voorheen vergunningvrije projecten met een geringe depositie te legaliseren».
II
Na artikel I, onder B, worden drie onderdelen ingevoegd, luidende:
Ba
Na artikel 1.13 worden de volgende artikelen ingevoegd:
1. Onze Minister draagt in het belang van de rechtszekerheid tezamen met gedeputeerde staten van de provincies zorg voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die voldeden aan de voorwaarden van artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming, zoals dat luidde op 28 mei 2019.
2. Onze Minister stelt zo spoedig mogelijk een programma vast met maatregelen om de gevolgen van de stikstofdepositie van de in het eerste lid bedoelde projecten te mitigeren of te compenseren, gericht op de verlening voor de projecten van:
a. een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid;
b. een voor de vergunning, bedoeld in onderdeel a, in de plaats komende omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; of
c. een vrijstelling als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid.
3. In het programma worden alleen maatregelen opgenomen die niet zijn opgenomen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering, bedoeld in artikel 1.12b.
4. De in het programma opgenomen maatregelen worden uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van het programma.
5. In het programma opgenomen compenserende maatregelen als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn waarborgen dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard blijft.
1. Onze Minister beoordeelt of de in het programma, bedoeld in artikel 1.13a, tweede lid, opgenomen maatregelen tijdig worden uitgevoerd en de beoogde gevolgen hebben.
2. Onze Minister wijzigt het programma als uit de beoordeling blijkt dat de maatregelen niet tijdig de beoogde gevolgen hebben.
3. Het programma wordt zo gewijzigd dat de beoogde gevolgen binnen een passende termijn alsnog worden bereikt.
Bb
In de artikelen 2.8, eerste lid, en 2.9, derde lid, aanhef, wordt «artikel 2.7, derde lid» vervangen door «artikel 2.7, tweede lid».
Bc
De eerste zin van artikel 2.8, zevende lid, wordt vervangen door twee zinnen, luidende:
Compenserende maatregelen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, maken onderdeel uit van het plan. De verplichting om compenserende maatregelen te treffen maakt onderdeel uit van de vergunning voor het project, bedoeld in het eerste lid, tenzij die verplichting volgt uit het programma, bedoeld in artikel 1.13a, tweede lid.
III
In artikel II wordt na onderdeel Da een onderdeel ingevoegd, luidende:
Db
Na artikel 22.20 wordt een afdeling toegevoegd, luidende:
1. Onze Minister draagt uit een oogpunt van rechtszekerheid tezamen met gedeputeerde staten van de provincies zorg voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die voldeden aan de voorwaarden van artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming, zoals dat luidde op 28 mei 2019.
2. Onze Minister stelt zo spoedig mogelijk een programma vast met maatregelen om de gevolgen van de stikstofdepositie van de in het eerste lid bedoelde projecten ongedaan te maken, te beperken of te compenseren gericht op:
a. de verlening voor de projecten van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit; of
b. de aanwijzing van de projecten als vergunningvrije gevallen op grond van artikel 5.2, eerste of derde lid.
3. In het programma worden alleen maatregelen opgenomen die niet zijn opgenomen in het programma, bedoeld in artikel 3.9, vierde lid.
4. De in het programma opgenomen maatregelen worden uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van het programma.
5. In het programma opgenomen compenserende maatregelen als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de habitatrichtlijn waarborgen dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard blijft.
6. De artikelen 2.25, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, 3.12, 3.18, eerste en tweede lid, 3.19, eerste en tweede lid, 16.27, 16.77b, tweede lid, en 16.139 zijn van overeenkomstige toepassing.
IV
Artikel III wordt als volgt gewijzigd:
1. Voor de tekst wordt de aanduiding «1.» geplaatst.
2. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:
2. Een programma, vastgesteld op grond van artikel 1.13a, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, wordt aangemerkt als een programma als bedoeld in artikel 22.21, tweede lid, van de Omgevingswet.
Dit amendement regelt dat de Minister van LNV en de provincies de wettelijke opdracht krijgen om tezamen zorg te dragen voor het legaliseren van «projecten» (activiteiten) waarvoor ten tijde van het programma aanpak stikstof 2015–2021 (PAS) geen natuurvergunning nodig was vanwege hun geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Deze legalisatie geschiedt op basis van een door de Minister van LNV vast te stellen aanvullend legalisatieprogramma met bronmaatregelen en eventueel natuurmaatregelen. In het aanvullende legalisatieprogramma worden alleen maatregelen opgenomen die additioneel zijn ten opzichte van het programma stikstofreductie en natuurverbetering. De maatregelen moeten worden uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van het aanvullende legalisatieprogramma.
Bij de legalisering gaat het om alle activiteiten die destijds vielen onder de in artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming geregelde vrijstelling van de vergunningplicht voor projecten die ten hoogste een depositie van 1 mol/ha/jaar op voor stikstofgevoelige typen habitats of habitats van soorten veroorzaakten. Het betreft 3.637 activiteiten waarvoor meldingen zijn ingediend, en daarnaast activiteiten waarvoor geen meldingsplicht gold, hetzij omdat de depositie zeer minimaal was en onder de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar viel, hetzij omdat zij behoorden tot sectoren die uit een oogpunt van omvang van stikstofdepositie niet essentieel waren voor de monitoring van het gebruik van de voor de vrijstelling binnen het PAS gereserveerde depositieruimte. In alle gevallen betreft het situaties waarin initiatiefnemers te goeder trouw hebben gehandeld en investeringen hebben gedaan conform de toen geldende wet- en regelgeving. Uit de uitspraak over het PAS van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 20191 volgt dat deze activiteiten alsnog vergunningplichtig zijn. Hierdoor zijn degenen die destijds te goeder trouw gebruik hebben gemaakt van de vrijstelling in grote onzekerheid komen te verkeren. Zij ondervinden niet alleen de voortdurende dreiging van mogelijke handhavingsverzoeken, maar ondervinden soms ook problemen bij banken voor de financiering van bedrijfsaanpassingen, ook bedrijfsaanpassingen die noodzakelijk zijn voor een verdere verduurzaming van de bedrijfsvoering. Dit is ongewenst.
Dit amendement beoogt aan deze groep de zekerheid te bieden dat de huidige situatie daadwerkelijk zal worden gelegaliseerd, waarbij uitgangspunt zal zijn legalisering via een vergunning, omdat daarmee de rechtszekerheid het beste wordt gediend, maar waarbij op voorhand een generieke vrijstelling niet wordt uitgesloten. Met dit amendement wordt aangesloten bij het beginsel van rechtszekerheid en uitgesproken dat voor de onderhavige groep activiteiten legaliseren de enige weg is om invulling aan dat beginsel te geven. Voor zover daartoe ook een beroep zou moeten worden gedaan op artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, laat het amendement er geen onduidelijkheid over bestaan dat in de ogen van de wetgever met het legaliseren van deze groep activiteiten een dwingende reden van groot openbaar belang is gemoeid.
Het legaliseren van de activiteiten gebeurt met behulp van een aanvullend legalisatieprogramma met bronmaatregelen en zo nodig natuurherstelmaatregelen, waarmee de gevolgen van de stikstofdepositie van de betrokken activiteiten worden gemitigeerd (ongedaan gemaakt of beperkt) of gecompenseerd. Mitigerende maatregelen (ook wel beschermingsmaatregelen genoemd) beogen om de eventuele schadelijke gevolgen die uit een activiteit voortvloeien, te verminderen, en moeten ervoor zorgen dat de activiteit de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet aantast. Dat vereist een ecologische beoordeling («passende beoordeling»). Dat kan individueel, bij de vergunningverlening, maar het kan ook collectief, op programmaniveau, mits – zo blijkt uit de PAS-uitspraak – de maatregelen en effecten vaststaan en niet nodig zijn om behoud van de relevante habitattypen en leefgebieden te verzekeren en eventueel benodigd herstel te realiseren. Tegen die achtergrond bepaalt het amendement ook dat het gaat om maatregelen die extra zijn ten opzichte van het programma stikstofreductie en natuurverbetering.
Bij het legaliseren van de meldingen en de andere vrijgestelde gevallen staat mitigatie voorop. Dit amendement houdt er evenwel rekening mee dat het wellicht niet in alle gevallen mogelijk zal zijn om met mitigerende maatregelen in het aanvullende legalisatieprogramma vooraf te garanderen dat de betrokken activiteiten de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet aantasten. Voor die gevallen kunnen in het aanvullende legalisatieprogramma zogenoemde compenserende maatregelen worden opgenomen. Compenserende maatregelen beogen om de schadelijke gevolgen van de activiteiten te compenseren, zodanig dat de werking van het Natura 2000-netwerk intact blijft. Dat kan als er geen reële alternatieven zijn voor de betrokken activiteiten – zoals in dit geval, waar het niet legaliseren voor deze groep een omvangrijk verlies van de waarde van gedane investeringen zou betekenen, terwijl tegelijkertijd de bijdrage aan de stikstofbelasting uiterst beperkt is – en als de activiteiten noodzakelijk zijn om dwingende redenen van groot openbaar belang. In dit geval is, als gezegd, de dwingende reden van groot openbaar belang gelegen in het bieden van rechtszekerheid en in het herstellen van het vertrouwen in de overheid, waar diezelfde overheid eerder een vrijstelling heeft vastgesteld waaraan, zoals achteraf is gebleken, een wezenlijk gebrek kleefde. Verwezen wordt in dit verband naar de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU, waaruit kan worden opgemaakt dat het rechtszekerheidsbeginsel een dwingende reden van groot openbaar belang kan zijn.2 Ook wordt verwezen naar de conclusie van Advocaat-Generaal Kokott in de PAS-zaken. Zij noemt daarin het algemene maatschappelijke belang bij economische ontwikkeling en het eerbiedigen van de grondrechten van ondernemingen dwingende redenen van groot openbaar belang.3
Uit artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, in samenhang met artikel 2.8, vijfde lid, onderdeel b, en zesde lid, Wnb volgt dat de Minister van LNV aan de Europese Commissie advies moet vragen over het voornemen om de projecten toe te staan op grond van rechtszekerheid als dwingende reden van groot openbaar belang, als de betrokken Natura 2000-gebieden gebieden zijn met prioritaire types natuurlijke habitats of prioritaire soorten. Dat is hier aan de orde. De projecten mogen niet worden toegestaan voordat het advies is gekregen. Gegeven het spoedeisende belang van de legalisering van de meldingen en de andere vrijgestelde gevallen is ook dit een argument om via het aanvullende legalisatieprogramma primair in te zetten op legalisering op basis van mitigerende maatregelen. De mogelijkheid van compenserende maatregelen wordt achter de hand gehouden voor die gevallen waarin mitigatie geen oplossing biedt.
In navolging van het wetsvoorstel stelt dit amendement voor om het aanvullende legalisatieprogramma niet alleen te regelen in de Wet natuurbescherming (Wnb), maar ook in de Omgevingswet, waarin – naar verwachting op 1 januari 2022 – de natuurwetgeving wordt opgenomen.
Artikelsgewijs
I
Dit onderdeel vult de considerans aan met het onderwerp van dit amendement.
II (wijziging artikel I, Wet natuurbescherming)
Dit onderdeel vult de Wnb aan met bepalingen over het aanvullende legalisatieprogramma (nieuwe artikelen 1.13a, 1.13b en 1.13c en wijziging van artikel 2.8, zevende lid). Verder corrigeert dit onderdeel twee onjuiste verwijzingen in de Wnb.
Onderdeel Ba (toevoeging artikelen 1.13a, 1.13b en 1.13c Wnb)
Artikel 1.13a
Eerste lid
De woorden «in het belang van de rechtszekerheid» verwijzen naar de dwingende redenen van groot openbaar belang.
Het eerste lid verwijst naar de voorwaarden van artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming (Bnb) zoals dat luidde op 28 mei 2019. Dat artikel regelde voor welke activiteiten geen natuurvergunning nodig was. Artikel 2.12 Bnb is op 29 mei 2019 in de PAS-uitspraak onverbindend verklaard.4
Tweede lid
Het aanvullende legalisatieprogramma beoogt het mogelijk te maken dat alsnog toestemming kan worden verleend voor de betrokken activiteiten, door de verlening van natuurvergunningen of door de activiteiten (opnieuw) aan te wijzen als vergunningvrij.
De in onderdeel b bedoelde omgevingsvergunning doelt op de situatie dat de initiatiefnemer ervoor kiest om de Natura 2000-toets onderdeel van die vergunning te laten zijn. Op grond van artikel 2.1 eerste lid, onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is in artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht geregeld dat de Natura 2000-toets onderdeel kan zijn van de omgevingsvergunning als degene die de desbetreffende activiteit verricht daarvoor kiest. Burgemeester en wethouders zijn over het algemeen het bevoegd gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning inclusief de onderdelen ervan die betrekking hebben op natuuraspecten (artikelen 2.1, eerste lid, en 5.2, eerste lid, Wabo). Als de Natura 2000-toets is aangehaakt bij de omgevingsvergunning, kan deze vergunning pas worden afgegeven nadat het reguliere bevoegde gezag voor de Natura 2000-vergunning (meestal gedeputeerde staten) een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven.
Derde lid
In het aanvullende legalisatieprogramma mogen alleen maatregelen worden opgenomen die additioneel zijn ten opzichte van de maatregelen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering. Positieve gevolgen van instandhoudings- en passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn, mogen namelijk niet worden betrokken bij de beoordeling of met het treffen van maatregelen eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit de betrokken projecten voortvloeien, kunnen worden voorkomen of verminderd.5
Vierde lid
De deadline van drie jaar waarborgt dat de maatregelen snel worden uitgevoerd en dat de schadelijke gevolgen van de betrokken projecten tijdig worden gemitigeerd of gecompenseerd.
Vijfde lid
Anders dan de passende beoordeling van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn biedt de adc-toets van het vierde lid van dat artikel ruimte om de schadelijke gevolgen van een project op een andere manier te compenseren dan met een maatregel die invloed heeft op het betrokken Natura 2000-gebied. Voorwaarde is dat de compensatie waarborgt dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard blijft.
Artikel 1.13b
Dit artikel regelt dat de Minister van LNV verplicht is om het aanvullende legalisatieprogramma te monitoren en zo nodig aan te passen. De formulering is ontleend aan de door de regering voorgestelde artikelen 1.12f, derde lid, en 1.12g, eerste en tweede lid, Wnb.
Artikel 1.13c
Dit artikel regelt dat voor het aanvullende legalisatieprogramma zo veel mogelijk dezelfde bepalingen gelden als voor het programma stikstofreductie en natuurverbetering:
• op het conceptprogramma en op een conceptwijziging van het programma kan door eenieder worden ingesproken, behalve in geval van wijzigingen van ondergeschikte aard (artikel 1.12c);
• de bestuursorganen die daarvoor in het programma zijn aangewezen, zijn verplicht om te zorgen voor de uitvoering van de daarin opgenomen maatregelen binnen de daarbij aangegeven termijn, voor zover uit het programma blijkt dat die bestuursorganen met het opnemen van de maatregelen hebben ingestemd (artikel 1.12d);
• de mogelijkheid voor het bestuursorgaan dat daarvoor in het programma is aangewezen om het programma ambtshalve of op verzoek zó te wijzigen dat daarin opgenomen maatregelen, activiteiten of ontwikkelingen worden gewijzigd, vervangen of geschrapt of maatregelen, activiteiten of ontwikkelingen aan het programma worden toegevoegd, mits de wijzigingen per saldo passen binnen, of in ieder geval niet in strijd zijn met het programma (artikel 1.12e);
• bepalingen over het verzamelen en verstrekken van gegevens ten behoeve van de monitoring en bijsturing en de rapportage daarover aan het parlement (artikel 1.12f, eerste, tweede en vierde lid);
• bij algemene maatregel van bestuur (amvb) worden nadere regels gesteld over de inhoud van het programma, het verzamelen en verstrekken van gegevens ten behoeve van de monitoring en bijsturing en de rapportage daarover aan het parlement (artikel 1.12h, onderdelen a, b en d).
Onderdeel Bb (wijziging artikelen 2.8 en 2.9 Wnb)
Dit onderdeel corrigeert twee onjuiste verwijzingen die zijn ontstaan door de op 1 januari 2020 in werking getreden Spoedwet aanpak stikstof. Het gaat om een verwijzing in artikel 2.8 Wnb – de bepaling over de passende beoordeling, bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, en over de zogenoemde adc-toets, bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn – en artikel 2.9 Wnb, de bepaling over het verlenen van vrijstelling van de natuurvergunningplicht. De artikelen 2.8 en 2.9 Wnb zijn ook relevant voor de legalisatie van de onder het PAS vergunningvrije activiteiten met een geringe depositie.
Onderdeel Bc (wijziging artikel 2.8 Wnb)
De eerste twee zinnen van het huidige artikel 2.8, zevende lid, Wnb luiden: «Compenserende maatregelen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, maken onderdeel uit van het plan, onderscheidenlijk de verplichting om deze maatregelen te treffen maakt onderdeel uit van de vergunning voor het project, bedoeld in het eerste lid.» Dit onderdeel vult dat zevende lid aan voor het geval dat de verplichting om de compenserende maatregelen te treffen, voortvloeit uit het aanvullende legalisatieprogramma.
III (wijziging artikel II, Omgevingswet, nieuwe afdeling 22.4 Legalisering projecten natuur)
Dit onderdeel vult de Omgevingswet aan met bepalingen over het aanvullende legalisatieprogramma. Vanwege zijn tijdelijke functie is het programma niet – zoals het programma stikstofreductie en natuurverbetering – ondergebracht in hoofdstuk 3, maar in hoofdstuk 22, zoals de saneringsprogramma’s voor geluid.
Het voorgestelde artikel 22.21 is inhoudelijk gelijk aan het voorgestelde artikel 1.13a Wnb.
Tweede lid
Hoewel het vanwege de rechtsonzekerheid van de initiatiefnemers van de betrokken activiteiten van belang is dat de Minister van LNV vaart maakt met de totstandkoming van het aanvullende legalisatieprogramma en dat programma nog in 2021 vaststelt op grond van de Wnb, is in de aanhef veiligheidshalve gekozen voor dezelfde formulering als in artikel 1.13a, tweede lid, Wnb: «Onze Minister stelt zo spoedig mogelijk een programma vast». Als het aanvullende legalisatieprogramma nog is vastgesteld onder de Wnb, volgt uit het nieuwe tweede lid van artikel III van het wetsvoorstel (zie de toelichting bij onderdeel IV van dit amendement) dat dat programma na de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt aangemerkt als een programma als bedoeld in artikel 22.21 van die wet.
In het tweede lid is, anders dan in het voorgestelde artikel 1.13a, tweede lid, Wnb, niet gekozen voor de term mitigeren, maar, zoals elders in de Omgevingswet, voor ongedaan te maken of te beperken.
Zesde lid
Dit lid verklaart enkele inhoudelijke en procedurele bepalingen van de Omgevingswet van overeenkomstige toepassing op het aanvullende legalisatieprogramma. Dat is nodig omdat die bepalingen alleen gaan over (bepaalde) programma’s als bedoeld in hoofdstuk 3 van de Omgevingswet, terwijl het aanvullende legalisatieprogramma wordt ondergebracht in hoofdstuk 22. Materieel komt het zesde lid erop neer dat voor het aanvullende legalisatieprogramma zo veel mogelijk dezelfde bepalingen gelden als voor het programma stikstofreductie en natuurverbetering:
• de mogelijkheid om bij amvb regels te stellen (instructieregels) over de inhoud of motivering van het programma (artikel 2.25, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°);
• de mogelijkheid om bij amvb te bepalen dat de in het programma opgenomen maatregelen uitgevoerd moeten worden of operationeel moeten zijn volgens de daarbij te stellen regels (artikel 3.12);
• de bestuursorganen die daarvoor in het programma zijn aangewezen, zijn verplicht om te zorgen voor de uitvoering van de daarin opgenomen maatregelen binnen de daarbij aangegeven termijn, voor zover uit het programma blijkt dat die bestuursorganen met het opnemen van de maatregelen hebben ingestemd of als die uitvoeringsplicht volgt uit instructieregels of instructies (artikel 3.18, eerste en tweede lid);
• de mogelijkheid voor het bestuursorgaan dat daarvoor in het programma is aangewezen om het programma ambtshalve of op verzoek zó te wijzigen dat daarin opgenomen maatregelen, activiteiten of ontwikkelingen worden gewijzigd, vervangen of geschrapt of maatregelen, activiteiten of ontwikkelingen aan het programma worden toegevoegd, mits de wijzigingen per saldo passen binnen, of in ieder geval niet in strijd zijn met het programma (artikel 3.19, eerste en tweede lid);
• op het conceptprogramma en op een conceptwijziging van het programma kan door eenieder worden ingesproken;6
• van het vastgestelde programma en wijzigingen daarvan wordt een kennisgeving in de Staatscourant geplaatst en het programma en de wijzigingen worden ter inzage gelegd (artikel 16.77b, tweede lid);
• bij amvb en in sommige gevallen bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over de totstandkoming, vorm, structuur of toepassing van, of de op te nemen onderwerpen in het programma (artikel 16.139).
Het ligt in de rede om, in navolging van het wetsvoorstel, de verplichting tot monitoring en bijsturing, bedoeld in artikel 1.13b Wnb, te regelen bij amvb, in het Besluit kwaliteit leefomgeving.
Omdat het aanvullende legalisatieprogramma zijn functie verliest als de legalisatie is voltooid, regelt artikel 22.22 dat de bepalingen over het programma kunnen worden geschrapt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
IV (wijziging artikel III, overgangsrecht)
Dit onderdeel stelt buiten twijfel dat als het aanvullende legalisatieprogramma wordt vastgesteld op grond van de Wnb, het zijn gelding behoudt na de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het programma geldt vanaf dat moment als programma als bedoeld in artikel 22.21, tweede lid, van de Omgevingswet.
Bisschop Harbers Geurts