Er is al aanzienlijke tijd een stikstofcrisis gaande met grote gevolgen voor zowel de staat van de natuur in Nederland als voor de economie. Dankzij de stikstofcrisis is Nederland op slot geraakt. Ongeveer 18.000 projecten raakten in de knel1. Op basis van onderzoek is de prognose dat in 2019 en 2020 de vergunningverlening terugvalt tot 47.000 woningen in plaats van de geplande 75.000 per jaar2. 27.000 banen bij bouwbedrijven, ingenieursbureaus, onderaannemers en bedrijven die bouwmaterialen aanleveren dreigen te vervallen3.
De natuur in Nederland is al langer in slechte staat. Door te veel stikstofuitstoot, door bezuinigingen en door afgezwakte plannen voor de natuur gaat het slecht met de biodiversiteit in Nederland. In de ontwerptekst voor de VN-top over biodiversiteit in Kunming staat dat maar liefst 30% van de natuur beschermd moet worden om massale uitsterving van planten- en dierensoorten te voorkomen4. Maar liefst 1 miljoen plant- en diersoorten staan op het punt van uitsterving5. In Nederland is de biodiversiteit afgenomen tot circa 15% van de oorspronkelijke situatie6. Willen we blijven genieten van mooie, diverse natuur en onze bijdrage leveren aan een gezonde wereld, dan moeten er drastische maatregelen worden genomen.
Dit wetsvoorstel biedt een oplossing voor de stikstofcrisis door te zorgen voor daadwerkelijke daling van de stikstofuitstoot en stikstofdepositie op de lange termijn en voor versterking van de natuur. Hierdoor kan er weer gebouwd worden en bereikt de natuur een staat van goede instandhouding.
Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) mag door een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet meer als basis worden gebruikt voor toestemming voor activiteiten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, in de zin van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Dit betekent dat er geen nieuwe vergunningen mogen worden verleend op basis van het PAS voor activiteiten die tot stikstofdepositie leiden op daarvoor gevoelige beschermde natuur in Natura 2000-gebieden. Dit betekent ook dat de wettelijke vrijstellingen van de vergunningplicht voor extra stikstofdepositie onder een bepaalde grenswaarde niet meer gelden. Hierdoor wordt onder andere het bouwen van huizen bemoeilijkt en worden bijvoorbeeld duurzame energieprojecten vertraagd.
Inmiddels is de Spoedwet aanpak stikstof van kracht geworden die als doel heeft om de impasse te doorbreken. Hierin staan echter geen maatregelen die de stikstofuitstoot voldoende omlaag brengt. Overigens bleken de maatregelen die wel werden genomen onvoldoende: de verplichte veevoermaatregel werd van tafel gegooid en de regeling voor de sanering van de varkenshouderij leverde niet de gewenste besparingen op. De impasse kan alleen worden doorbroken door adequate maatregelen te nemen en ook voor de lange termijn de zekerheid te hebben dat de stikstofuitstoot voldoende omlaag gaat. Voor een definitieve oplossing van de stikstofproblematiek moet een goede staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden worden bereikt en worden vastgehouden. Daarin voorziet de Spoedwet aanpak stikstof niet.
Het doel van dit wetsvoorstel is om een goede staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden te creëren. Naast de intrinsieke waarde van natuur en biodiversiteit, is het met een goede instandhouding van Natura 2000-gebieden ook mogelijk om uit de huidige stikstofimpasse te komen waarin niet gebouwd mag worden. Om dit te bereiken worden in dit wetsvoorstel onder andere langetermijndoelen voor stikstofuitstoot en stikstofdepositie gesteld en wordt geregeld dat de natuur versterkt wordt. Zo wordt op juridisch houdbare wijze de stikstofproblematiek duurzaam opgelost. De adviesopmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State over de concretisering en uitwerking van de doelstellingen hebben geleid tot grote verbeteringen van het wetsvoorstel. Daarnaast is het later verschenen eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek7 een belangrijke inspiratiebron geweest bij de nadere uitwerking van het voorstel.
Om de goede staat van instandhouding van de natuur te bereiken worden in dit wetsvoorstel de volgende maatregelen genomen:
– Er worden doelen gesteld voor het reduceren van de landelijke stikstofemissie, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen NOx-emissies (stikstofoxide) en NH3-emissies (ammoniak);
– Er worden langetermijndoelen gesteld voor het reduceren van de stikstofdepositie in alle Natura 2000-gebieden;
– Er wordt geregeld dat de Minister een programma stikstofemissiereductie en natuurversterking vaststelt met als doel om de doelstellingen rondom stikstofreductie te behalen;
– Een expliciete grondslag voor een subsidieregeling, bedoeld voor warme sanering van veehouderijen en ondersteuning van de transitie naar duurzame landbouw en voor uitbreiding van natuurgebieden waardoor eerder geschrapte plannen voor uitbreiding van natuurgebieden toch kunnen worden uitgevoerd;
– Regels voor betere monitoring van zowel de stikstofdepositie als de versterking van de natuur met mogelijkheid tot bijstelling van beleid;
– Een positieflijst van projecten die wél mogen worden gerealiseerd mits ze onder de drempelwaarde vallen die is ingevoerd door de Spoedwet aanpak stikstof;
– Wettelijke verankering van uitbreiding van natuurgebieden;
Dit wetsvoorstel biedt een langetermijnoplossing voor de stikstofproblematiek. Door invoering van de langetermijndoelen, de borging hiervan, de grondige versterking van de natuur en het terugdraaien van de afzwakking van de natuurbescherming kan Nederland voldoen aan de Europese regels rondom biodiversiteit en natuur en wordt er op juridisch houdbare wijze ruimte gecreëerd voor economische activiteiten.
De langetermijndoelen zijn een helder kader waar andere maatregelen uit voort moeten komen. Het wetsvoorstel voorziet in een wettelijke grondslag op basis waarvan het Rijk en de provincies maatregelen moeten vaststellen in programma’s om in 2025 en 2030 de voorgeschreven emissiereductie van 25% respectievelijk 50% te behalen. Daarnaast legt het wetsvoorstel wettelijk vast dat de stikstofdepositie in alle Natura 2000-gebieden onder de kritische depositiewaarde moet vallen in 2040. Dat is noodzakelijk om het herstel van de natuurgebieden te waarborgen.
Het reduceren van stikstofemissie en -depositie loopt in lijn met de inspanningen die worden geleverd in het kader van het Klimaatakkoord en het Schone Luchtakkoord (SLA) en versterken elkaar. Door bijvoorbeeld elektrificering is er sprake van minder stikstofuitstoot en andersom ondersteunt het verkleinen van de veestapel ook bij het behalen van de Nederlandse klimaatdoelen. Het is dan ook verstandig om zoveel mogelijk naar oplossingen te zoeken die de opgaves met betrekking tot stikstof, klimaat en luchtkwaliteit combineren.
In Nederland is sprake van een overschot aan stikstofdepositie. Belangrijke bronnen van stikstof zijn de emissies uit de landbouw in de vorm van ammoniak (NH3) en de emissies van onder andere verkeer en industrie in de vorm van stikstofoxide (NOx). In de periode 2014–2017 daalde de jaarlijkse uitstoot van stikstofoxiden met 4 procent. De jaarlijkse uitstoot van ammoniak nam in die periode daarentegen met 3 procent toe.8 Stikstofemissies uit de landbouw, verkeer en industrie dalen onder andere neer op natuurgebieden. Stikstof is slecht voor de biodiversiteit en heeft ook een nadelig effect op de gezondheid van mensen. Door de hoge stikstofdepositie wordt de voor stikstofarme grond typische en Europees beschermde habitats verdrongen door planten die goed groeien door stikstof, zoals grassen, bramen en brandnetels. Dit heeft vervolgens ook negatieve effecten op de al ernstig dalende insectenpopulatie en vogels.
Op grond van de Europese Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn zijn natuurgebieden met bijzondere natuurwaarden aangewezen als Natura 2000-gebieden.9 Het voor die gebieden op grond van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn geldende beschermingsregime is in Nederland geïmplementeerd in de Wnb. Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat de lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in Natura 2000-gebieden niet verslechtert en er geen storende factoren optreden die significant effect zouden kunnen hebben op de natuurwaarden in die gebieden. In het kader van het PAS is onderzoek uitgevoerd naar de staat van instandhouding van beschermde natuur in Natura 2000-gebieden in relatie tot de effecten van stikstofdepositie. Uit de daarvoor opgestelde Gebiedsanalyses10 blijkt dat in Nederland 118 van de 160 Natura 2000-gebieden kampen met de negatieve gevolgen van te veel stikstofdepositie. De hoge achtergrondniveaus van stikstof zijn vooral een probleem voor beschermde natuur in Natura 2000-gebieden die gevoelig zijn voor verzurende en vermestende depositie. Het is daarom van belang om de stikstofdepositie op en rond die gebieden snel terug te dringen, zodat de natuur zich, door natuurmaatregelen en reductie van stikstof, op termijn kan herstellen.
In 2015 is het PAS in werking getreden om ervoor te zorgen dat ondanks hoge achtergrondniveaus van stikstof en de slechte staat van voor stikstof gevoelige natuur toch vergunningen konden worden verleend voor nieuwe uitstoot van stikstof door de landbouw, verkeer en de industrie. Uitgangspunt van het PAS was om natuurherstel en stikstofdaling op de lange termijn te garanderen, zodat op basis van de te verwachten positieve resultaten van de daarin opgenomen maatregelen, onmiddellijk zogenaamde milieuruimte kon worden uitgegeven in de vorm van vergunningen voor activiteiten die voor extra stikstofdepositie zorgen. Het PAS zorgde ervoor dat, vooruitlopend op het effect van maatregelen die in de toekomst tot natuurherstel moeten leiden, activiteiten konden worden toegestaan die voor extra depositie op beschermde natuur zorgen.
Uit de uitspraak11 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (29 mei 2019) over het PAS en de regels daaromtrent in de Wnb, blijkt dat het PAS niet gebruikt mag worden als basis voor het vergunnen van activiteiten die voor meer depositie van verzurende en vermestende stoffen op beschermde natuur zorgen. Omdat het met de voor stikstof gevoelige natuur in Natura 2000-gebieden slecht gaat, betekent dit dat negatieve effecten van extra stikstof niet met zekerheid kunnen worden uitgesloten. Dit betekent dat er geen nieuwe vergunningen mogen worden verleend voor activiteiten met extra stikstofdepositie op beschermd natuur tot gevolg en dat ook vrijstellingen van de vergunningplicht niet meer gelden. Het gaat om een einduitspraak, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 november 2018 toepast. In dat arrest heeft het Hof van Justitie bepaald dat het PAS onvoldoende zekerheid biedt op het daarmee verwachte, toekomstige resultaat om onmiddellijk milieuruimte voor nieuwe projecten te creëren. In het arrest van het Hof van Justitie wordt ook geoordeeld dat wanneer beschermde natuur niet in een gunstige staat van instandhouding verkeert, elke extra belasting al snel negatief effect zal hebben. De uitspraak van de Raad van State dwingt Nederland tot het zo snel mogelijk in een gunstige staat van instandhouding brengen van voor stikstof gevoelige natuur. Het verlagen van de stikstofuitstoot is daarbij van groot belang, zodat de natuur niet verder achteruitgaat en het herstel dat gerealiseerd moet worden op grond van de Habitatrichtlijn – Nederland is verplicht de beschermde natuur in een gunstige staat van instandhouding te brengen – kan plaatsvinden.
Het doel van deze wet is dat de natuurdoelstellingen waaraan Nederland zich heeft gecommitteerd gerealiseerd worden. Om een gunstige staat van instandhouding van de Natura 2000-gebieden te bereiken, dient naast het verlagen van de stikstofuitstoot tevens de natuur te worden versterkt. Dit wordt bevestigd in het rapport «Stikstof in perspectief» van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)12 en het eindrapport van het Adviescollege Stikstofproblematiek13. Versterking van de natuur is een belangrijke factor om het duurzaam voorkomen van dier- en plantensoorten mogelijk te maken, naast stikstofreductie. Een robuust natuurnetwerk is nodig voor het in stand houden van de habitats en soorten uit de Habitat- en Vogelrichtlijn. Met het huidige Natuurnetwerk Nederland (NNN) functioneert de netwerkfunctie echter nog onvoldoende wat het onmogelijk maakt om aan de natuur- en biodiversiteitsopgaven te voldoen. Het natuurnetwerk dient dan ook te worden uitgebreid, waarbij de oorspronkelijke Ecologische Hoofdstructuur (EHS) het uitgangspunt dient te zijn.
Het NNN is voortgekomen uit de EHS. De EHS werd voorgesteld in het Natuurbeleidsplan van 1990. Destijds was ruim 435.000 hectare natuur onderdeel van de EHS. Er waren plannen om dit uit te breiden naar 730.000 hectare in 2018. Deze ambitie is later naar beneden bijgesteld naar realisatie van het NNN in 2027 met een omvang van 668.000 hectare.
In 2018 heeft er een zogenaamde «actualisatie» van het natuurnetwerk plaatsgevonden. Dat betekent dat er een bredere definitie van natuur is opgenomen en dat er sindsdien bijvoorbeeld ook particuliere natuur, natuurterreinen van defensie of waterleidingmaatschappijen wordt meegenomen in de berekening van het totale areaal van het natuurnetwerk in Nederland. De meest recente Vijfde Voortgangsrapportage Natuur14 bevestigt dit beeld en stelt dit getal omhoog bij naar 68.000 hectare. Zo staat er: «Dit getal [getal van NNN] is in deze VRN geactualiseerd en opgehoogd met 67.910 hectare («b» in tabel 1). Het gaat om bijvoorbeeld natuurterreinen van Defensie of waterleidingmaatschappijen, die wel behoren tot het NNN maar tot voor kort geen onderdeel waren van de rapportage. Deze hectares zijn (deels met terugwerkende kracht) sinds 2018 in het totale areaal opgenomen.» Met deze actualisatie is het totale areaal natuur begin 2019 in Nederland op papier gestegen van 626.910 hectare naar 694.653 hectare. Hiermee werd de NNN-doelstelling voor 2027 behaald zonder dat er daadwerkelijk veel nieuwe natuur is aangelegd.
Om een goede instandhouding van de Natura 2000-gebieden te bereiken is een robuust natuurnetwerk nodig. Hierbij past de realisatie van de oorspronkelijke EHS, waarbij de actualisatie van 2018 opgeteld dient te worden. Daarom dient zowel het natuurnetwerk te worden uitgebreid, dient de realisatiedoelstelling beter wettelijk te worden verankerd en moeten de plannen voortvarender worden uitgevoerd.
Ook moeten er hydrologische maatregelen worden genomen. Het watersysteem is er op dit moment op gericht om neerslag zo snel mogelijk af te voeren, waarbij ervan wordt uitgegaan dat er gedurende het jaar voldoende neerslag is. Door het veranderende klimaat is er nu sprake van hevigere regenbuien met steeds langere periodes van droogte, waardoor het watersysteem achterhaald is. Dit vraagt om een andere hydrologische aanpak waarbij water langer wordt vastgehouden en natuurlijke hydrologische systemen worden hersteld.
Naast het natuurnetwerk dient er ook extra budget te worden vrij gemaakt voor andere natuurversterkende maatregelen. Zo dienen er buffers rondom natuurgebieden te komen met daarin natuur en extensieve landbouw. Deze buffers zorgen ervoor dat de directe stikstofdepositie in de natuurgebieden omlaag gaat. Een combinatie van hydrologisch herstel en bufferzones rondom natuurgebieden zorgen ervoor dat natuurherstelmaatregelen succesvol kunnen zijn.
Om uit de huidige impasse te komen is het uiteindelijk van belang dat de Natura 2000-gebieden een goede staat van instandhouding bereiken. Hiervoor moet de stikstofuitstoot omlaag en moeten de ambities wat betreft natuur omhoog. Hiervoor zijn omvangrijke maatregelen nodig en een stip op de horizon. Alleen op die manier kunnen andere ontwikkelingen, zoals de bouw van huizen, economische activiteiten, windmolens en dijkversterkingen weer op gang komen. Dit wetsvoorstel bevat de hiertoe noodzakelijke wetswijzigingen. Omdat deze maatregelen bedoeld zijn om ook verder in de toekomst effect te hebben, zullen zij voor de relevante sectoren ook voor de toekomst meer duidelijkheid scheppen.
Het PAS bevatte stikstofreducerende maatregelen en natuurmaatregelen die worden getroffen in de Natura 2000-gebieden. Dit wetsvoorstel beoogt dat andere maatregelen tot het verlagen van stikstofniveaus en de versterking van de natuur worden getroffen.
Dit wetsvoorstel stelt doelen voor de totale, landelijke stikstofemissie. Deze opgave wordt verdeeld over alle betrokken sectoren. Het uiteindelijke doel is een halvering van de stikstofemissies in 2030. Dit is nodig om onder de gemiddelde overschrijding te komen.15 Door langetermijndoelen te stellen wordt er meer zekerheid gecreëerd dat de stikstofemissie en -depositie op een duurzame manier omlaag gaat, wat goed is voor de staat van instandhouding van natuurgebieden en op een juridisch houdbare wijze ruimte schept voor de economie.
Hoewel het landelijk beperken van de stikstofuitstoot in zijn algemeenheid helpt om de goede instandhouding van Natura 2000-gebieden te verbeteren, is het ook verstandig dat deze reducties zoveel mogelijk plaatsvinden waar die de meeste positieve impact hebben, met name rond Natura 2000-gebieden. In lijn met het eindadvies van het Adviescollege Stikstofreductie stelt dit wetsvoorstel daarom aparte doelstellingen voor NOx-emissies (stikstofoxide) en NH3-emissies (ammoniak). Beiden dienen in 2030 gehalveerd te zijn, maar vereisen een andere aanpak: een generieke aanpak voor de NOx-emissies en een gebiedsspecifieke aanpak voor de NH3-emissies. Dat komt omdat het verspreidings- en neerslagpatroon van stikstofdioxide en ammoniak sterk verschilt. NOx verspreidt zich meer door de hogere luchtlagen dan NH3 en legt daardoor grotere afstanden af voordat het neerslaat. Bij NH3 is er een directere relatie tussen emissie en depositie, waardoor het zinvoller is om gebiedsspecifiek maatwerk te leveren.
Deze positieve trend dient zich na 2030 voort te zetten, daarom regelt dit wetsvoorstel dat de stikstofdepositie in de aangewezen Natura 2000-gebieden vóór 2040 onder de kritische depositiewaarde moet worden gebracht. Hiermee dienen de natuurgebieden zich voor 2050 te hebben hersteld.
Voor de halvering van NH3-emissies, voornamelijk afkomstig uit de agrarische sector, regelt dit wetsvoorstel een gebiedsgerichte aanpak. In het Programma Stikstofemissiereductie en Natuurverbetering dient de Minister te vermelden welk concreet percentage NH3 er gedurende de looptijd van het programma per provincie dient te worden verminderd. Bij algemene maatregel van bestuur wordt onder meer de betrokkenheid van andere bestuursorganen die het programma mede aangaat geregeld zodat een gebiedsgerichte uitwerking mogelijk is. Bovendien geldt dat bevoegde bestuursorganen verantwoordelijk zijn voor een tijdige uitvoering van de maatregelen in het programma, voor zover zij met het opnemen van die maatregelen hebben ingestemd. Voorts wordt in een algemene maatregel van bestuur vastgelegd hoe en wanneer de resultaten van de maatregelen tussentijds worden beoordeeld. Indien uit deze beoordeling blijkt dat de doelstelling van het programma niet wordt behaald, geldt bovendien dat er aanvullende maatregelen in het programma moeten worden opgenomen om de doelstellingen te behalen.
Het in dit wetsvoorstel voorziene kader geeft nog geen invulling aan de te nemen maatregelen in de agrarische sector. Duidelijk is dat uitvoering van de maatregelen in het PAS niet geleid hebben tot verlaging van de hoeveelheid stikstof in de lucht. Er zullen dus aan het PAS additionele maatregelen moeten worden getroffen. Het is aan de provincies om een programma met maatregelen vast te stellen waarmee de doelstellingen worden gerealiseerd. Voor een duurzame toekomst van de landbouw en een duurzame stikstofaanpak is krimp van de veestapel onontkoombaar. Aanvullend hierop kunnen op de korte termijn andere maatregelen worden genomen, zoals verhoging van de norm voor weidemelk of het belonen van een lager ureumgehalte in melk.
Voor de halvering van NOx-emissies in de sectoren mobiliteit, industrie, energiebedrijven en de bouw volstaat een generieke aanpak. Dit wetsvoorstel regelt dat een Minister een Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering vaststelt waarmee de wettelijke doelstellingen worden behaald. In het programma worden maatregelen getroffen waarmee de halvering van NOx-emissies wordt gerealiseerd.
Hoewel de ammoniakuitstoot eerder neerslaat dan stikstofoxiden en de landbouwsector dus ook in dat opzicht relatief veel bijdraagt aan de stikstofdepositie in Natura2000-gebieden, dragen ook de sectoren mobiliteit, industrie, energiebedrijven en de bouw flink bij aan de uitstoot van stikstof. Als deze sectoren een gelijk reductiepercentage opgelegd krijgen moeten ook daar forse extra stappen gezet worden. De industrie is al door Europese regels gebonden aan wetgeving om met de best beschikbare technieken alles te doen wat redelijk mogelijk is om de uitstoot van vervuilende stoffen, zoals stikstofdioxide, tegen te gaan. Fabrieken en stookinstallaties hebben een emissievergunning die periodiek moet worden vernieuwd. Dat is ook het moment om te bezien of met nieuwe technieken de uitstoot verder kan worden teruggedrongen. Een veel strengere interpretatie en handhaving van deze reeds bestaande wetgeving kan al 26 procent emissiereductie opleveren16. Ook de energietransitie, met name het afscheid van kolen en gas en strengere eisen aan energie-efficiënte, zullen een bijdrage leveren aan de vermindering van de stikstofemissie. Dit kan een aansporing zijn voor de industrie om versneld over te schakelen op andere energiebronnen, technieken en processen.
Het verkeer over weg, water en door de lucht draagt fors bij aan de stikstofemissie. Met name bij de verbranding van diesel, kerosine en zware stookolie komen veel stikstofoxiden vrij. De emissies van nieuwe auto’s wordt gereguleerd door Europese regels. Maar met lokaal en nationaal beleid, kan veel invloed worden uitgeoefend op de samenstelling van het wagenpark, het aantal gereden kilometers of het tempo van de overstap naar elektrisch rijden. Met beproefde technieken kunnen grote stappen gezet worden bij scheepsmotoren voor zowel de binnenvaart als de zeevaart. Het vervangingstempo ligt echter laag en de zeescheepvaart is met nationaal beleid moeilijk te beïnvloeden. Het reductiepotentieel is echter hoog. In de luchtvaart vallen binnen het tijdsbestek van dit wetsvoorstel geen revolutionaire technische oplossingen met grootschalige vlootvernieuwing te verwachten. De luchtvaart kan wel binnen haar operaties op de grond en de Landing and take-off cyclus (LTO-cyclus) emissies besparen. Ook kan een modal shift, het verkleinen van de verkeersvraag en een economie met korte transportketens zowel stikstof als energie besparen en de logistieke netwerken ontlasten. Forse investeringen in beter openbaar vervoer en railinfrastructuur zijn hiervoor noodzakelijk. Ook de groei van het aandeel van emissieloze voertuigen zal bijdragen aan de stikstofopgave van de mobiliteitssector.
Een halvering van de landelijke stikstofemissie betekent dat de sectoren landbouw, industrie, mobiliteit, energiebedrijven en de bouw ieder hun stikstofemissies moeten hebben gehalveerd in 2030 en dus binnen de eigen sector de stikstofemissies moeten halveren. Bij het verlagen van de stikstofemissies moet nadrukkelijk worden gekeken naar de maatregelen met de minste algemene negatieve maatschappelijke impact.
De situatie rondom de stikstofuitstoot en de effecten op de natuurgebieden dient grondig gemonitord te worden. Dit werkt beide kanten op: als het goed gaat met een natuurgebied is het wenselijk dat zo snel mogelijk ruimte vrijkomt voor andere economische activiteiten en als het slecht gaat met een natuurgebied dient het beleid tijdig te worden bijgesteld.
Op dit moment vindt er al monitoring plaats in het kader van het PAS. De monitoring is vastgelegd in het «Monitoringsplan bij het programma aanpak stikstof 2015–2021». Natuur en stikstof worden beiden op landelijk niveau gemonitord. Daarnaast worden jaarlijks over alle Natura 2000- gebieden gebiedsrapportages uitgebracht. Onderdeel van deze gebiedsrapportages is ook een jaarlijks veldonderzoek. Het doel hiervan is een jaarlijkse indicatie – «vinger aan de pols» – van de ontwikkeling van de natuurkwaliteit, nadrukkelijk ter ondersteuning en ter aanvulling van de kwantitatieve natuurmonitoring en van het besluitvormingsproces rondom bijsturing. Het veldbezoek wordt uitgevoerd door in ieder geval vertegenwoordigers van bevoegd gezag/voortouwnemers en terreinbeheerders.
Naast het «Monitoringsplan bij het programma aanpak stikstof 2015–2021» is in de Wnb de verplichting opgenomen om de geleverde inspanning voor het behalen van de doelstellingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn te monitoren en de beide Kamers der Staten-Generaal te informeren over de voortgang van de totstandkoming en instandhouding van het natuurnetwerk Nederland. De voortgang wordt echter nauwelijks per provincie inzichtelijk gemaakt. Dit komt de monitoring en de mogelijkheid tot het bijstellen van beleid niet ten goede, aangezien de provincies het bevoegd gezag zijn.
Dit wetsvoorstel regelt dat de al bestaande monitoring van natuurgebieden wordt geïntensiveerd en verbeterd, waarbij uiteraard zo goed mogelijk wordt aangesloten bij de huidige metingen en rapportages. Een aantal lacunes met betrekking tot de monitoring worden middels dit wetsvoorstel gedicht:
• De habitatkaarten zijn niet voldoende actueel of bieden onvoldoende mogelijkheden voor adaptief beheer;
• Er is geen inzicht in resultaten en voortgang per provincie, er bestaan slechts geaggregeerde rapportages.
• De terreinbeherende organisaties hebben onvoldoende mogelijkheden om verschillen van inzicht met betrekking tot de voortgang rondom de instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebieden duidelijk te maken
Voor elk Natura 2000-gebied wordt een habitattypekaart gemaakt, waarop alle aanwezige habitattypen zijn aangegeven. Deze kaart is een belangrijke bouwsteen voor de aanwijzingsbesluiten, beheerplannen en de PAS-monitoring van deze gebieden. Uit deze kaart blijkt welke habitattypen actueel aanwezig zijn, met welke omvang en waar ze precies liggen. Eens in de zes jaar wordt de habitattypenkaart geactualiseerd. Vegetatiekarteringen (een van de onderleggers van de habitattypenkaart) vinden eens in de zes of twaalf jaar plaats. De habitattypenkaarten worden niet regelmatig geactualiseerd en is daardoor beperkend om adaptief beheer uit te kunnen voeren. Daarom zouden habitattypenkaarten eens per drie jaar moeten worden geactualiseerd, dit is een intensivering van de huidige gang van zaken. Hierdoor kan het natuurbeheer worden verbeterd en kan er beter worden ingespeeld op veranderingen.
Op dit moment is in de Wnb vastgelegd dat het ministerie en gedeputeerde staten gezamenlijk verantwoording afleggen. De monitoring is hierdoor geaggregeerd. Provincies zijn echter met betrekking tot de natuurversterking en het afgeven van vergunningen in het kader van stikstof het bevoegd gezag. Dit wetsvoorstel leidt ertoe dat de rapportering rondom de uitbreiding van Natuurnetwerk Nederland en de inspanningen rondom het behalen van de doelstellingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn wordt uitgesplitst per provincie. Op deze manier bestaat er een goed overzicht van de voortgang van het beleid.
Dit is een aanvulling op de al bestaande rapportage rondom de PAS: de Landelijke PAS-monitoringsrapportage Natuur, de PAS-Monitoringsrapportage Stikstof en de gebiedsrapportages. Hierbij is de uitsplitsing per provincie die dit wetsvoorstel als gevolg heeft nieuw. In principe vindt er met de gebiedsrapportages al goede monitoring plaats, maar door de resultaten per provincie inzichtelijk te maken is er betere sturing mogelijk.
Belangrijk is dat de monitoring de daadwerkelijke feiten reflecteren. Daarom regelt dit wetsvoorstel dat de terreinbeherende organisaties (TBO’s) een afwijkende zienswijze kunnen toevoegen aan het veldverslag dat wordt opgesteld door de betreffende provincie. TBO’s krijgen zo de mogelijkheid om, indien zij niet kunnen instemmen met de inhoud van een veldverslag, een zienswijze hieraan toe te voegen met daarin een alternatieve analyse.
Om het langetermijndoel te behalen, is een forse reductie van de veestapel onontkoombaar. Hiervoor moet geld worden opzijgezet (warme sanering). Dit geld is niet alleen nodig voor een warme sanering, maar ook om boeren die in bedrijf blijven een beter toekomstperspectief te bieden en ze te ondersteunen bij de transitie naar duurzame kringlooplandbouw. Boeren moeten voor hun producten eerlijke prijzen krijgen en (financiële) waardering voor alle nuttige diensten die boeren leveren voor bijvoorbeeld het landschap. Wanneer de boeren beter worden gewaardeerd kan de veestapel flink omlaag en het aantal boeren flink omhoog. Dit wetsvoorstel regelt een expliciete grondslag voor de Minister om subsidie te verstrekken voor activiteiten die betrekking hebben op het opheffen van een landbouwbedrijf of het ondersteunen van de transitie naar duurzame landbouw. Deze activiteiten kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nader afgebakend worden.
Om de natuur te versterken en de eerdergenoemde maatregelen uit te kunnen voeren is meerjarig voldoende geld nodig. Dit wetsvoorstel regelt daarom tevens een expliciete grondslag voor de Minister om subsidie te vertrekken voor activiteiten die betrekking hebben op de versterking van natuur. Aangezien de provincies met name verantwoordelijk zijn voor natuurbeleid, zal de verdeling van dit geld via bestaande regelingen richting de provincies worden verspreid.
Reductie van stikstofuitstoot is slechts een deel van de oplossing als het gaat om een goede instandhouding van natuur. Voor het in goede staat brengen van de habitats en soorten uit de Habitat- en Vogelrichtlijn is het ook noodzakelijk dat de natuur wordt versterkt en natuurgebieden goed worden verbonden. Het Natuurnetwerk Nederland (NNN) is hiervoor bedoeld en dient in 2027 te zijn voltooid. Naast de huidige plannen voor NNN moeten ook de oorspronkelijke plannen van de EHS zo goed als mogelijk alsnog worden uitgevoerd, vóór 2035.
Ook moeten natuurinclusieve buffers rondom natuurgebieden worden aangelegd door boerenland rondom natuurgebieden deels in te zetten voor extensieve landbouw en deels voor natuur. Hierdoor wordt stikstofuitstoot deels opgevangen zodat deze niet in Natura 2000-gebieden terecht komt. Ook andere aspecten van het natuurbeleid moeten worden geïntensiveerd, zoals hydrologische maatregelen die uitdroging van natuurgebieden voorkomen en een goede waterkwaliteit borgen.
De uitvoering van de oorspronkelijke plannen van de EHS worden middels dit wetsvoorstel verankerd, zoals ook de natuurorganisaties vragen, in artikel 1.12 van de Wnb door het aantal hectare (730.000) natuur die voortkomen uit de plannen voor de EHS expliciet te noemen in dit wetsvoorstel en vast te leggen voor 2035. Voor 2027 wordt het doel van 668.000 hectare van het NNN vastgelegd. Hierbij wordt de 68.000 hectare die met de actualisatie van het totale areaal natuur in 2018 is meegerekend opgeteld. Op die manier wordt wettelijk vastgelegd dat het natuurnetwerk Nederland 736.000 hectare omvat in 2027 en 798.000 hectare omvat in 2035. Voor een goede staat van instandhouding van de Natura 2000-gebieden is een dergelijke uitbreiding van de natuur in Nederland nodig. Deze hectares kunnen ook worden gevonden in bermbeheer, zachte overgangen tussen landbouw en ander grondgebruik of biodiversiteit in de stad.
Wanneer stevig en duurzaam beleid wordt gevoerd om de stikstofemissie en -depositie te beperken en de natuur te versterken, komt er ook ruimte vrij voor activiteiten. Ook zijn bepaalde activiteiten nodig om de stikstofuitstoot te verlagen. Zo zijn er grote investeringen nodig in het openbaar vervoer, spoorlijnen, schone energiebronnen en moeten er natuurherstelmaatregelen getroffen worden. Daarnaast zijn er activiteiten die maatschappelijk gezien urgent en van groot belang zijn.
Middels de Spoedwet aanpak stikstof17 is de vergunningplicht voor handelingen die een mogelijk verslechterend effect hebben voor een Natura 2000-gebied, de zogenaamde «andere handelingen», vervallen. Deze vergunningsplicht was echter belangrijk voor de bescherming van de natuur en is destijds op verzoek van bedrijfsleven, natuurorganisaties en provincies ingevoerd. Met het begrip «andere handelingen» werd namelijk ook gedoeld op activiteiten zonder significante effecten, maar die wel leiden tot verslechtering van natuurwaarden.
In de Spoedwet kwam het kabinet tot het voornemen om een drempelwaarde in te stellen. De drempelwaarde is nog niet ingevoerd, maar hiervoor is in de Spoedwet wel een mogelijkheid opgenomen per AMvB te doen. De drempelwaarde heeft als doel dat projecten die weinig uitstoten zonder vergunning kunnen doorgaan mits deze onder de vastgestelde drempelwaarde vallen. Dit wetsvoorstel regelt dat die drempelwaarde alleen gebruikt kan worden voor bepaalde categorieën van projecten middels een zogenaamde «positieflijst».
De positieflijst wordt ingevoerd voor de projecten van algemeen belang die dankzij de Spoedwet aanpak stikstof kunnen worden gerealiseerd mits ze onder de drempelwaarde vallen. De activiteiten op deze positieflijst zijn van belang voor de nationale veiligheid, zorgen voor minder stikstofemissies op de langere termijn en/of zijn van groot belang voor de Nederlandse economie. Op deze positieflijst staan:
– Natuurherstelmaatregelen, zoals hydrologische maatregelen of de aanleg van natuur, die bijdragen aan een betere staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden en/of de uitbreiding van natuur;
– De bouw van woningwijken en de ontsluiting daarvan. De bouw van woningen heeft prioriteit en deze moeten ook voldoende bereikbaar zijn, met name middels een goed openbaar vervoernetwerk;
– Dijkversterkingen en andere maatregelen omtrent de waterveiligheid;
– Projecten die direct bijdragen aan een beter openbaar vervoer, zoals gedefinieerd in de Wet personenvervoer 2000. Hierbij hoort in ieder geval niet de aanleg van snelwegen.
– Projecten rondom de energietransitie (projecten die via de MEP, SDE, SDE+, SDE++ en de DEI gestimuleerd worden, met uitzondering van de bij- en meestook van biomassa en mestvergisters).
Deze projectcategorieën zijn van groot publiek belang en betreffen een tijdelijke stikstofuitstoot. In het navolgende volgt daarom een uitgebreide toelichting waarom de positieflijst de bovengenoemde categorieën bevat.
Natuurherstelmaatregelen, zoals hydrologische maatregelen en de aanleg van natuur, zijn noodzakelijk om een betere staat van instandhouding van natuurgebieden en de uitbreiding van natuur te bereiken. Daarom is het onwenselijk als natuurherstelmaatregelen geen doorgang kunnen vinden en worden middels dit wetsvoorstel mogelijk gemaakt mits ze onder de drempelwaarde vallen.
Naast de stikstofcrisis zitten we midden in een woningcrisis. De bouw van voldoende woningwijken en de ontsluiting daarvan is daarom cruciaal in de komende jaren. Tegelijkertijd is de bouw als sector volgens het Adviescollege Stikstofreductie onevenredig hard geraakt. Bij bouwprojecten gaat het juist om vergunningen voor eenmalige projecten – en daarmee tijdelijke emissie – terwijl andere sectoren, zoals de industrie, jaarlijkse stikstofruimte krijgen. Daarom is van des te groter belang dat de bouw van woningwijken doorgang kan vinden mits die projecten onder de drempelwaarde vallen. Bovendien blijkt uit een rapport van SWECO dat de tijdelijke emissies van woningbouwprojecten tijdens de bouwfase en daarna in de gebruiksfase geen significant effect hebben. Zo staat er in het rapport: «De depositie van stikstof van een gemiddelde veehouderij (100 koeien) is op een afstand van 1 km meer dan een factor 10 groter dan die van de aanleg van een woningbouwontwikkeling van 100 woningen [...]. De effecten van de woningbouw zijn daarbij tijdelijk.»18 Bij de bouw van woningwijken gaat het om tijdelijke emissies en zijn er steeds betere technieken beschikbaar om de stikstofuitstoot te reduceren. Zo worden er in de bouwsector plannen gemaakt om de stikstofuitstoot significant te verminderen van 60 tot 80% in 2030 door bijvoorbeeld vervroegd schone machines aan te schaffen. Er is veel bereidheid in de bouwsector om te investeren in stikstofreducerende maatregelen indien hiervoor voldoende (financiële) ondersteuning beschikbaar komt, er goede innovatietrajecten worden opgezet en de wet- en regelgeving voor een langere periode helder is.
Dijkversterkingen en andere maatregelen rondom waterveiligheid zijn om evidente redenen van groot publiek belang. Bij het versterken van dijken en andere waterveiligheidsprojecten wordt gebruik gemaakt van voertuigen en schepen die stikstof uitstoten in de lucht, maar daarna is er geen stikstofuitstoot meer. Bij steeds meer projecten wordt eerst onderzocht wat de mogelijkheden zijn om de stikstofuitstoot van het project zoveel mogelijk terug te dringen, voordat een vergunningsaanvraag wordt gedaan. Gezien het grote belang van waterveiligheidsprojecten, zijn de indieners van mening dat de stikstofruimte die vrijkomt gebruikt dient te worden voor dergelijke projecten.
Projecten die direct bijdragen aan een beter openbaar vervoer zijn van groot algemeen belang: niet alleen vanwege de verbeterde mobiliteit, maar ook omdat het op termijn zal leiden tot minder stikstofuitstoot wanneer meer mensen het openbaar vervoer verkiezen boven de auto of het vliegtuig. In het kader van het Klimaatakkoord is afgesproken dat per 2030 alle bussen in Nederland volledig elektrisch rijden. Naar verwachting is dat in 2025 al voor de helft gerealiseerd. Alle trams en de trein rijden al elektrisch, op groene stroom en dragen daarmee niet bij aan de emissies van NOx. Uitbreiding van de infrastructuur, zoals nieuwe spoorlijnen en busbanen, zullen ter plekke tijdelijk voor emissies zorgen. Deze NOx «investering» wordt daarna ruimschoot gecompenseerd doordat daarmee een emissievrij alternatief voor de auto beschikbaar komt waardoor de netto emissies fors afnemen.
Projecten rondom de energietransitie (projecten die via de MEP, SDE, SDE+, SDE++ en de DEI gestimuleerd worden, met uitzondering van de bij- en meestook van biomassa en mestvergisters). Bij duurzame energieproductie komt geen/minder stikstof vrij dan bij de verbranding van fossiele energie. Om die reden draagt de bouw van duurzame energieprojecten bij aan een verlaging van de stikstofuitstoot, weliswaar op de langere termijn. De stikstofuitstoot die gemoeid is bij de bouw van duurzame energieprojecten achten de initiatiefnemers acceptabel, gezien de voordelen op de langere termijn. Naast een verlaging van de stikstofuitstoot is het voor het behalen van de doelen die behaald moeten worden in het kader van de Klimaatwet, van cruciaal belang om duurzame energieprojecten doorgang te laten vinden.
Deze activiteiten dienen ook geprioriteerd te worden voor de vrijgekomen ruimte die ontstaat wanneer er voldoende maatregelen tegen de stikstofuitstoot worden genomen.
Als de stikstofuitstoot naar beneden wordt gebracht, zal dit meerdere positieve gevolgen hebben. De vergunningverlening kan weer op gang komen waardoor er weer woonwijken kunnen worden gebouwd en er weer gewerkt kan worden aan de energietransitie. Door de vergunningverlening weer mogelijk te maken worden verliezen voorkomen van bedrijven die hierbij betrokken zijn. Ook wordt voorkomen dat investeringen worden misgelopen: Nederland loopt als gevolg van de stikstofcrisis naar schatting miljarden euro’s mis19.
Ook ontstaat er meer ruimte voor natuurherstel en de volksgezondheid zal minder te lijden hebben onder voortijdige sterfte en gezondheidsverlies door luchtverontreiniging. Wordt de schade die het gevolg is van hoge stikstofuitstoot beperkt, dan zullen de kosten voor bijvoorbeeld natuurherstel en de zorgkosten dalen.
Tegenover deze positieve effecten staat dat het wetsvoorstel financiële consequenties zal hebben. De reductie van de ammoniakuitstoot van de landbouwsector vergt grote investeringen. Zowel van de sector zelf als van de overheid, omdat bedrijven voor het verkleinen of sluiten in bepaalde gevallen aanspraak op financiële compensatie zouden kunnen maken. Mochten boeren dierproductierechten inleveren ten behoeve van het realiseren van de voorgeschreven stikstofreductie, dan dienen zij daar voldoende voor gecompenseerd te worden. Daarbij kan gedacht worden aan het opkopen en doorstrepen van dierproductierechten, afwaardering van grond en voor kosten van afgeschreven en leegstaande stallen. Ook dienen boeren ondersteund te worden in de transitie naar duurzame landbouw. Een deel van de kosten van compensatie heeft het huidige kabinet al begroot, maar voor de subsidieregeling die middels dit wetsvoorstel in het leven wordt geroepen zijn extra middelen nodig.
Ook voor de natuurversterking zullen extra financiële middelen moeten worden vrijgemaakt. Naast het bestaande budget voor natuurbeheer moet de subsidieregeling voor natuurversterking, die op grond van dit wetsvoorstel wordt opgesteld, worden aangevuld zodat de benodigde maatregelen mogelijk worden gemaakt.
Het PBL zal moeten worden gevraagd wat de benodigde investeringen zijn zodat een inschatting kan worden gemaakt wat het benodigde bedrag is voor deze meerjarige subsidieregelingen. Hierbij is het van belang dat het PBL met betrekking tot de natuurversterking informatie inwint bij de betrokken TBO’s. Ingeschat wordt dat opgeteld tot en met 2030 er een totaalbedrag nodig is in de richting van € 9 miljard.
Met betrekking tot mobiliteit, industrie, energiebedrijven en de bouw zijn de kosten onbekend aangezien dit grotendeels afhangt aan de oplossing die wordt gekozen. Sommige oplossingen vergen investeringen, andere maatregelen zijn nagenoeg gratis. Ook lopen mogelijke maatregelen voor deze sectoren grotendeels synchroon met maatregelen die worden genomen met betrekking tot het klimaat en luchtkwaliteit.
De Habitatrichtlijn, met name artikel 6, is leidend voor dit wetsvoorstel. Deze Europese richtlijn zorgt ervoor dat de specifieke en waardevolle natuur waarvoor Natura 2000-gebieden zijn aangewezen, beschermd worden. Dit wetsvoorstel heeft een positieve invloed op het door Nederland voldoen aan de eisen uit de Habitatrichtlijn, vanwege de doelstellingen rondom stikstofuitstoot en de versterking van de natuur die zal plaatsvinden middels dit wetsvoorstel.
Artikel I, onderdeel A
In dit onderdeel wordt in het eerste lid van artikel 1.12 van de Wet natuurbescherming vastgelegd dat het Natuurnetwerk Nederland per 2027 en 2035 een wettelijke grootte moet hebben van minimaal 736.000 hectare respectievelijk 798.000 hectare. Daarnaast wordt in het vierde lid van dat artikel vastgelegd dat een onderdeel van de monitoring is dat de Minister het parlement over de voortgang van de totstandkoming van het natuurnetwerk en over het beleid hieromtrent informeert. Ten slotte wordt in het vijfde lid de basis opgenomen om de jaarlijkse monitoring per Natura 2000-gebied bij algemene maatregel van bestuur te regelen, waarbij in ieder geval moet worden voorzien in een tweejaarlijkse actualisatie van de habitattypekaarten, zodat het beleid zo nodig kan worden bijgesteld. Daarnaast wordt voorzien in de mogelijkheid dat terreinbeherende organisaties een afwijkende zienswijze kunnen toevoegen aan veldverslagen.
Onderdeel B
Dit onderdeel voorziet erin om in de Wet natuurbescherming een nieuw artikel op te nemen (artikel 1.13a) waarin de doelstellingen voor zowel de reductie van de Nederlandse stikstofemissie in de vorm van NOx en NH3 als de reductie van de stikstofdepositie zijn vastgelegd. Zoals is toegelicht in het algemeen deel van deze memorie van toelichting stelt de Minister een programma stikstofemissiereductie en natuurverbetering vast met maatregelen die erop zijn gericht de in het eerste lid van artikel 1.13a vastgelegde emissiereductie en depositiereductie te bewerkstelligen. Dit is in het tweede lid geregeld. Hiertoe dient de Minister onder meer te vermelden welk concreet percentage NH3 er gedurende de looptijd van het programma per provincie dient te worden verminderd. Dit is in het derde lid geregeld. In het vierde lid is geregeld dat bij algemene maatregel van bestuur onder meer de betrokkenheid van andere bestuursorganen die het programma mede aangaat wordt geregeld zodat een gebiedsgerichte uitwerking mogelijk is. Bovendien geldt dat bevoegde bestuursorganen verantwoordelijk zijn voor een tijdige uitvoering van de maatregelen in het programma, voor zover zij met het opnemen van die maatregelen hebben ingestemd. Voorts wordt in een algemene maatregel van bestuur vastgelegd hoe en wanneer de resultaten van de maatregelen tussentijds worden beoordeeld. Indien uit deze beoordeling blijkt dat de doelstelling van het programma niet wordt behaald, geldt bovendien dat er aanvullende maatregelen in het programma moeten worden opgenomen om de doelstellingen te behalen. Het zesde lid van dit artikel voorziet in een evaluatiebepaling op basis waarvan het parlement een verslag ontvangt over de voortgang en de gevolgen van de in het programma opgenomen maatregelen.
Onderdelen C en E
Deze onderdelen regelen dat alleen die projecten kunnen worden aangewezen voor drempelwaarden die zijn opgenomen op de zogenaamde positieflijst. Voor een nadere toelichting op deze onderdelen wordt verwezen naar het algemene deel van deze memorie van toelichting.
Onderdelen D en F
In deze onderdelen worden enkele wetstechnische wijzigingen doorgevoerd.
Artikel II
Dit artikel regelt dat er in de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies een expliciete grondslag wordt opgenomen om subsidie te verstrekken voor activiteiten die noodzakelijk zijn om de in artikel 1.13a Wet natuurbescherming voorgeschreven doelstellingen te behalen voor zover die activiteiten betrekking hebben op het opheffen van een landbouwbedrijf, het ondersteunen van de transitie naar duurzame landbouw of de versterking van natuur.
Artikel III
Om de in artikel 1.13a Wet natuurbescherming voorgeschreven doelstellingen te behalen, kan het noodzakelijk zijn dat de gebruiksnormen voor dierlijke mest en voor stikstof, zoals deze worden vastgesteld bij of krachtens de Meststoffenwet aan te passen. De in dit artikel opgenomen wijziging van de Meststoffenwet voorziet in de mogelijkheid daartoe.
Klaver
Bromet