Nr. 9 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De regering dankt de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal voor haar verslag van 11 februari 2020 met betrekking tot het wetsvoorstel tot goedkeuring van het International Centre for Migration Policy Development (ICMPD)-oprichtingsverdrag. Met belangstelling is kennis genomen van de vragen en opmerkingen van de leden van de desbetreffende fracties. In deze nota naar aanleiding van het verslag worden, mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, de vragen beantwoord, waarbij de volgorde van de vragen wordt aangehouden en vragen met dezelfde strekking worden samengevoegd.

Voordelen lidmaatschap

De leden van de fracties van de VVD, het CDA, de PVV en D66 hebben gevraagd naar de voordelen van het lidmaatschap van het ICMPD voor Nederland.

Een eerste voordeel van de voorgenomen toetreding tot het ICMPD is dat Nederland als lid van de politieke stuurgroep mede richting zal kunnen geven aan het werkprogramma en de beleidsmatige ontwikkeling van het ICMPD. Zoals in de toelichting bij dit wetsvoorstel is aangegeven, richt het ICMPD zich hoofdzakelijk op drie taken, te weten het ondersteunen van (regionale) migratiedialogen, het faciliteren van capaciteitsopbouw en het verrichten van onderzoek op het gebied van migratie. Het ICMPD speelt, financieel ondersteund door de EU, een belangrijke rol bij het organiseren en faciliteren van de regionale migratiedialogen met vrijwel alle relevante landen ten oosten en ten zuiden van Europa, zoals bijvoorbeeld Turkije, in de Boedapest-, Praag-, Rabat- en Khartoem-processen.1 Deze migratiedialogen zijn ook voor Nederland van groot belang, aangezien zij al jaren een bestendig en gestructureerd platform bieden om met de landen van herkomst en/of transit te spreken over gemeenschappelijke oplossingen voor de problemen die migratie stelt aan Europa, aan Nederland en aan deze derde landen zelf. Door toe te treden tot het ICMPD zal Nederland daarom niet alleen meer invloed kunnen uitoefenen op de EU-interne, maar ook op de EU-externe migratiedialogen. Daarnaast voert het ICMPD migratieprogramma’s uit in tal van deze landen. Lidmaatschap van de stuurgroep geeft invloed op waar en hoe dergelijke projecten zullen worden uitgerold, waarin de Nederlandse belangen ook zullen worden meegenomen.

Een tweede voordeel is dat ICMPD bijdraagt aan de capaciteitsopbouw die nodig is voor goed migratiemanagement in een aantal voor Nederland belangrijke derde landen en ondersteuning biedt bij de praktische samenwerking met deze landen. Ook hier is meebeslissen van belang. Als internationale organisatie met een duidelijk Europees profiel vormt het ICMPD daarbij tevens een (regionaal) tegenwicht op de uitvoeringspraktijk van de mondiale VN-organisaties op het gebied van migratie.

Een derde voordeel van toetreding tot het ICMPD is dat Nederland meer invloed zal kunnen uitoefenen op de migratiedialoog die wordt gevoerd met en tussen de lidstaten van het ICMPD. Sinds de toetreding van Duitsland in april 2020 telt het ICMPD 18 lidstaten, waaronder 13 lidstaten van de Europese Unie in, met name Centraal- en Oost-Europa2. De politieke stuurgroep van het ICMPD – het centrale intergouvernementele orgaan van deze internationale organisatie – fungeert in de praktijk als een belangrijk forum, waarin de lidstaten van het ICMPD hun migratiebeleid met elkaar bespreken. Als kandidaat-lidstaat wordt het Nederland op dit moment toegestaan om in de hoedanigheid van waarnemer deel te nemen aan de bijeenkomsten van de politieke stuurgroep. Deelname als volwaardig lid zal in de komende jaren van groot belang zijn, aangezien een gemeenschappelijk gedragen Europees migratiebeleid – onder andere voor wat betreft de Balkanregio – op dit moment onder druk staat. Indien Nederland daarentegen niet zal toetreden tot het ICMPD, dan zal Nederland in het vervolg ook niet langer als kandidaat-lid bij de bijeenkomsten van de politieke stuurgroep kunnen aanschuiven.

Ten slotte verricht het ICMPD ten behoeve van de ontwikkeling van het migratiebeleid van zijn lidstaten beleidsondersteunend onderzoek en evaluaties. Op deze terreinen heeft het ICMPD een grote mate van expertise opgebouwd, die aan haar lidstaten ten dienste wordt gesteld.

Op grond van de meerwaarde die het lidmaatschap van het ICMPD voor het voeren en het verder ontwikkelen van het Nederlandse migratiebeleid zal hebben, acht de regering het wenselijk om tot deze internationale organisatie toe te treden.

Irreguliere migratie

De leden van de fracties van de VVD en D66 hebben gevraagd of er voorbeelden te geven zijn van concrete resultaten die door het ICMPD zijn behaald in het tegengaan van irreguliere migratie.

Allereerst zij in dit verband opgemerkt dat het fenomeen van irreguliere migratie 25 jaar geleden mede de aanleiding is geweest voor oprichting van het ICMPD. Zoals hierboven reeds werd opgemerkt, speelt het ICMPD tegenwoordig een belangrijke rol in het faciliteren van regionale migratiedialogen, zoals het Rabat- en Khartoem-proces. Mede dankzij de assistentie van het ICMPD zijn er in het kader van deze processen met meerdere landen van oorsprong en/of transit in zowel Afrika als Azië afspraken gemaakt over de controle op irreguliere migratie en over de mogelijkheid voor irreguliere migranten om weer terug te keren naar huis. Deze afspraken zijn tegelijkertijd de basis waarop diverse capaciteitsopbouwprogramma’s op het gebied van grensmanagement, terugkeer en de strijd tegen mensenhandel en -smokkel zijn gestart. Dergelijke projecten, waar het ICMPD vaak direct bij betrokken is, lopen thans in Marokko, Tunesië, Libanon, Jordanië, Albanië en Turkije. Daarnaast steunt het ICMPD vanuit zijn kantoor in Brussel ook het door de Nederlandse Dienst Terugkeer en Vertrek geleide European Return and Reintegration Network, dat is gericht op de terugkeer van migranten zonder verblijfsrecht.

Samenhang met de EU

De leden van de VVD-fractie hebben de vraag gesteld of met het lidmaatschap van het ICMPD geen versnippering optreedt in de interne Europese dialoog, aangezien migratie ook wordt besproken in de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken, onderdeel asiel- en vreemdelingenbeleid, en in de Europese Raad.

Naar het oordeel van de regering zal er door de toetreding van Nederland tot het ICMPD geen versnippering van de interne Europese dialoog optreden. Het lidmaatschap van het ICMPD zal Nederland veeleer in staat stellen om beter geïnformeerd deel te nemen aan het debat binnen de EU. De activiteiten die plaatsvinden in het kader van het ICMPD zullen het optreden van Nederland in het kader van de EU dus kunnen ondersteunen, maar zij zullen daar geenszins een vervanging van zijn.

Juridische implicaties voor het Nederlandse migratiebeleid

De leden van de fracties van het CDA en de VVD hebben gevraagd naar de juridische implicaties van de toetreding tot het ICMPD voor het Nederlandse migratiebeleid. Zij hebben daarbij in het bijzonder verwezen naar het doel van het oprichtingsverdrag en naar de taken en de bevoegdheden van de directeur van het ICMPD. Daarnaast hebben zij gevraagd naar de internationale overeenkomsten die door het ICMPD zijn gesloten.

Het doel van het ICMPD-oprichtingsverdrag is neergelegd in artikel 1 van het oprichtingsverdrag. Dit artikel begint met een alinea die bestaat uit inleidende observaties en overwegingen, die de context van de afspraken weergeven. Bij de uitlegging van deze alinea moet uiteraard ook rekening worden gehouden met het feit dat het oprichtingsverdrag uit 1993 aanvankelijk als een bilateraal verdrag tussen Oostenrijk en Zwitserland tot stand is gekomen. Dit verklaart ook waarom de alinea begint met een inmiddels gedateerde empirische observatie over de toenmalige migratiestromen. Vervolgens wordt in deze alinea gesteld dat nationale maatregelen ter beheersing van de immigratie niet toereikend zijn om de omvang en de samenstelling van de immigratiestromen op een door de partijen gewenst niveau te houden en dat er daarom prioriteit moet worden gegeven aan de formulering van langetermijnstrategieën om met immigratie om te gaan. Als één van de doelen van deze langetermijnstrategieën wordt ook de «Harmonisierung der Aufnahmepraxis» ofwel het «harmoniseren van de toelatingspraktijk» genoemd.3 Na deze inleidende alinea wordt in een tweede alinea aangegeven dat er met het verdrag twee doelen worden nagestreefd, namelijk (1) het bevorderen van de internationale samenwerking op het gebied van migratiebeleid, en (2) het bevorderen van het onderzoek op dit terrein. Anders dan de leden van de fracties van de VVD en het CDA lijken te veronderstellen, is het doel van het verdrag dus niet het harmoniseren van toelatingsmaatregelen en kan er daarom ook geenszins worden gesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden zich juridisch verplicht tot het realiseren van een dergelijk doel door tot het oprichtingsverdrag van het ICMPD toe te treden.

De regering stelt verder vast dat in het oprichtingsverdrag aan geen enkel orgaan van het ICMPD – ook niet aan de politieke stuurgroep – de bevoegdheid wordt toegekend om op het gebied van het migratierecht inhoudelijke besluiten vast te stellen die de lidstaten van het ICMPD volkenrechtelijk kunnen binden. Het vaststellen van bindende regels van internationaal recht past ook niet bij de aard van deze internationale organisatie, die ten opzichte van zijn lidstaten slechts coördinerend en faciliterend optreedt. Dit neemt niet weg dat enkele lidstaten van het ICMPD het harmoniseren van hun toelatingspraktijk in bepaalde gevallen wel bevorderlijk zouden kunnen achten voor hun internationale samenwerking op het gebied van migratiebeleid en dat zij derhalve daarover in het kader van het ICMPD met elkaar van gedachten zouden willen wisselen, of dat zij bepaalde beleidsopties in die richting door het ICMPD zouden willen laten onderzoeken. De voorstellen die in dit verband eventueel door de directeur van het ICMPD zouden kunnen worden uitgewerkt, zijn louter adviserend van aard en kunnen – zoals aangegeven – de lidstaten van het ICMPD in geen enkel opzicht juridisch binden.

Als internationale organisatie met rechtspersoonlijkheid is het ICMPD wel in staat, en krachtens het oprichtingsverdrag bevoegd, om zelfstandig verdragen te sluiten met staten en andere internationale organisaties op terreinen die in het licht van het doel en de functie van de organisatie geacht worden tot zijn bevoegdheid te horen. De lidstaten van het ICMPD zijn geen partij bij deze verdragen. Deze verdragen moeten wel worden goedgekeurd door de politieke stuurgroep, waarin elke verdragsluitende staat met één zetel is vertegenwoordigd. De politieke stuurgroep streeft er in de praktijk naar om unanieme besluiten te nemen, maar indien deze unanimiteit in een concreet geval niet haalbaar blijkt te zijn, dan vindt de besluitvorming plaats bij (gekwalificeerde) meerderheid. De verdragsluitende staten beschikken in dit verband dus niet over een veto. Naast de zetelverdragen die het ICMPD heeft gesloten met de gastlanden waar zij vestigingen heeft, heeft het ICMPD tot op heden vier verdragen gesloten. In drie gevallen gaat het om verdragen waarin de samenwerking met andere internationale organisaties is vastgelegd, in één geval gaat het om de oprichting van een nieuwe internationale organisatie, te weten de International Anti-Corruption Academy. Deze verdragen zijn louter van toepassing op de relaties tussen het ICMPD en de betrokken internationale organisaties en hebben derhalve geen gevolgen voor de nationale rechtsordes van de lidstaten van het ICMPD. Concluderend kan dus worden gesteld dat de toetreding tot het ICMPD geen inperking oplevert van het recht van Nederland om binnen het bestaande internationale en Europese recht op het gebied van migratie zelfstandig beleid te ontwikkelen en uit te voeren.

Signaleren en beheersen van migratiestromen

De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd hoe het ICMPD eraan kan bijdragen dat migratiestromen beter gesignaleerd en beheerst worden. Zij vragen in het bijzonder over welke middelen het ICMPD in dat verband beschikt en of de regering kan uitleggen welke toegevoegde waarde het Nederlandse lidmaatschap van het ICMPD op dit punt zal hebben.

Het ICMPD ondersteunt, op verzoek van lidstaten en donoren, zoals de EU, diverse overheden van herkomst- en transitlanden bij hun taken op het gebied van migratiemanagement door het geven van beleidsadvies en -ontwikkeling. Daarnaast ondersteunt het ICMPD deze overheden door het verlenen van capaciteitsopbouw en training. Door deze ondersteuning zijn deze overheden beter in staat migratiestromen te identificeren en te beheersen, waardoor zij voor de lidstaten van het ICMPD betere partners zijn om irreguliere migratie, of bijvoorbeeld de bestrijding van mensenhandel, aan te pakken. Het lidmaatschap van het ICMPD zal Nederland in staat stellen om invloed uit te oefenen op de agenda en het beleid van het ICMPD, waardoor Nederland ook de planning en de uitvoering van de diverse samenwerkingsverbanden meer in lijn zal kunnen brengen met de Nederlandse regionale en/of thematische prioriteiten.

Duurzame en alomvattende systemen voor ordelijke migratie

De leden van de CDA-fractie hebben erop gewezen dat in de toelichting wordt gesteld dat het ICMPD de totstandkoming van duurzame en alomvattende systemen voor ordelijke migratie tracht te vergemakkelijken en zij verzoeken de regering om aan te geven wat hier concreet mee wordt bedoeld. Zij vragen in het bijzonder of het ICMPD een rol speelt bij het gemeenschappelijke Europese asielsysteem.

Duurzame en allesomvattende systemen voor ordelijke migratie vormen de basis voor goed migratiemanagement. Het zijn bestendige systemen waarbij de verschillende migratieonderwerpen – zoals reguliere migratie, bescherming, internationale samenwerking, controle op irreguliere migratie, grensmanagement en terugkeer – in samenhang met elkaar tot een eenduidig beleid kunnen worden gesmeed. Het ICMPD levert met name een bijdrage aan het tot stand brengen van dergelijke systemen door te voorzien in (wetenschappelijke) analyses en door op basis daarvan aanbevelingen te doen voor het Europese migratiebeleid, waaronder het gemeenschappelijke Europese asielsysteem. Zo heeft het ICMPD in november 2019 voor de nieuwe Commissie van de EU een serie van 70 beleidsaanbevelingen uitgebracht in het rapport «Breaking Gridlocks and Moving Forward. Recommendations for the next five years of EU migration policy».4

De migratiedialogen in de praktijk

De leden van de fracties van het CDA en D66 hebben gevraagd hoe de dialoog tussen de landen van herkomst, doorreis en bestemming er in de praktijk uitziet en of alleen de lidstaten van het ICMPD hieraan kunnen deelnemen.

Om met het laatste te beginnen: ook staten die geen lidstaat zijn van het ICMPD kunnen en willen aan deze migratiedialogen deelnemen. Een goed voorbeeld van een dergelijke dialoog is het zogenaamde Khartoem-proces, waarvan Nederland tot maart 2021 het voorzitterschap bekleedt. Het Khartoem-proces is een platform voor politieke samenwerking tussen de landen die zijn gelegen langs de migratieroute tussen de Hoorn van Afrika en Europa. Naast de lidstaten van het ICMPD nemen aan het Khartoem-proces meerdere voor Nederland relevante partnerlanden deel, zoals Egypte, Eritrea, Ethiopië, Kenia, Oeganda, Somalië, Soedan en Zuid-Soedan.5 Sinds de start van het Khartoem-proces in 2015 voert het ICMPD – met financiële steun van de EU en van zijn lidstaten – het secretariaat van deze samenwerking. Het secretariaat voert de dagelijkse administratie en ondersteunt en organiseert de bijeenkomsten van de Stuurgroep van het proces en van de Senior Officials Meetings, waarin de Speciaal Gezant Migratie Nederland vertegenwoordigt. Het secretariaat levert eveneens logistieke en technische assistentie bij de uitvoering van diverse (al dan niet bilaterale) migratieprojecten en assisteert de (regionale) technische workshops die koppels van lidstaten organiseren op deelterreinen van de migratieagenda, zoals de aanpak van mensenhandel en -smokkel. In het kader van het Khartoem-proces verrichten de medewerkers van het ICMPD daarnaast activiteiten op het gebied van onderzoek, dataverzameling en analyse.

Het Khartoem-proces tracht tussen de betrokken landen een continue dialoog te bewerkstelligen over migratie en mobiliteit. Het is daarbij behulpzaam dat het ICMPD bij veel landen een bekende en betrouwbare partner is, die in veel landen tevens lokaal aanwezig is en daardoor, voor de samenwerking met deze landen, zijn netwerk kan inzetten.

De leden van de D66-fractie stellen de aanvullende vraag op welke wijze het ICMPD bijdraagt aan de Europese migratiedialoog.

Zoals uit bovenstaande blijkt ligt de meerwaarde van het ICMPD vooral in de EU-externe migratiedialogen. Maar door het beleidsrelevante onderzoek dat binnen deze organisatie wordt verricht, de externe migratiedialogen en de netwerken die daarbij horen, biedt het ICMPD als forum ook de mogelijkheid om de interne EU-migratiedialoog beter te beïnvloeden. Een voorbeeld daarvan zijn de eerder genoemde beleidsaanbevelingen voor de nieuwe Commissie als ook het rapport dat ICMPD uitbracht met aanbevelingen voor het nieuwe EU Pact voor migratie (zie hieronder).

Uitwisseling van informatie

De leden van de CDA-fractie hebben aangegeven dat zij hebben gelezen dat het ICMPD informatie uitwisselt over migratierelevante gegevens, waaronder informatie over de landen van herkomst, en zij verzoeken de regering om te verduidelijken of het ICMPD deze informatie alleen deelt met de staten die lid zijn van het ICMPD of ook met staten die geen lid zijn van het ICMPD. Daarnaast vragen zij of Nederland thans beschikt over dit soort informatie die afkomstig is van het ICMPD.

Het ICMPD is in beginsel een op lidmaatschap gebaseerde organisatie. De lidstaten hebben directe toegang tot de netwerken, de kennis en de strategische informatie van het ICMPD. Zij hebben daardoor een stevigere kennisbasis bij de ontwikkeling van hun migratiebeleid en zijn beter toegerust om de ontwikkelingen in Europa en daarbuiten te beïnvloeden. Samenwerking en informatieverstrekking wordt door het ICMPD echter ook beoordeeld tegen de achtergrond van het perspectief op lidmaatschap. Nu het Koninkrijk der Nederlanden kandidaat-lidstaat is, worden aan Nederland reeds bepaalde voordelen gegund. Indien het Koninkrijk uiteindelijk echter geen lidstaat van het ICMPD mocht worden, dan zal dit ook gevolgen hebben voor de toegang tot de diensten van het ICMPD, waaronder de diensten op het gebied van vergaring en uitwisseling van informatie.

Recente rapporten

De leden van de CDA-fractie hebben erop gewezen dat het ICMPD in het hierboven reeds genoemde rapport «Breaking Gridlocks and Moving Forward» (2019) de EU en haar lidstaten aanbeveelt om de publieke perceptie over immigratie te beïnvloeden door effectiever en strategischer over migratie te communiceren. Zij hebben gevraagd of de regering bekend is met deze aanbeveling en of de regering op deze aanbeveling zou kunnen reageren. Daarnaast hebben deze leden gewezen op het onderzoeksrapport «Public attitudes on migration: rethinking how people perceive migration» (2018), dat is geschreven naar aanleiding van een onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van het ICMPD en dat is gefinancierd door de EU.6 Zij hebben gevraagd of de regering zou kunnen reageren op het in dit rapport opgenomen pleidooi om overheden ertoe te brengen om berichtgeving over immigratie en immigranten te beïnvloeden.

De regering is bekend met beide rapporten. Ten aanzien van het eerste rapport benadrukt de regering dat de aanbevelingen in dit rapport vrijblijvend van aard zijn. Deze aanbevelingen kunnen een bijdrage leveren aan de Europese gedachtevorming en discussie, maar het blijft uiteindelijk aan de EU en aan haar afzonderlijke lidstaten om te besluiten of (onderdelen van) deze aanbevelingen dienen te worden overgenomen. Ten aanzien van het tweede rapport wijst de regering erop dat op bladzijde 2 van dat rapport expliciet wordt vermeld dat de in dat rapport uiteengezette overtuigingen uitsluitend de persoonlijke overtuigingen van de twee auteurs van het rapport vertegenwoordigen. De regering acht het voorts in het kader van deze goedkeuringsprocedure niet aangewezen om op specifieke opvattingen van individuele auteurs in te gaan.

Kosten lidmaatschap

De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of de contributie, ad EUR 140.000 per jaar, de enige kosten voor Nederland zullen zijn bij een eventueel lidmaatschap en of deze contributie in het aankomende jaar zal stijgen.

De jaarlijkse contributie zal inderdaad de enige vaste bijdrage voor het lidmaatschap van het ICMPD zijn. In verband met de inflatiecorrectie kan de jaarlijkse bijdrage worden bijgesteld met een maximum van 5%. Na een consultatieve ronde met de lidstaten en de staten met een waarnemersstatus – in dit geval alleen Nederland – is deze herziening van de systematiek op basis waarvan de hoogte van de jaarlijkse contributie wordt vastgesteld op 18 juni jl. geaccepteerd. Het ICMPD heeft recent laten weten dat de op dit moment gehanteerde parameters, waaronder het bruto binnenlandse product en de menselijke ontwikkelingsindex (human development index), zeer waarschijnlijk vaste elementen in de systematiek zullen blijven en dat het daarom niet in de verwachting ligt dat de bijdragen sterk zullen stijgen.

De binnen het ICMPD aanwezige kennis

De leden van de D66-fractie hebben ten slotte gevraagd of het ICMPD ook kennis heeft over het creëren van meer legale migratieroutes (legal pathways), en zo ja, in hoeverre de regering van plan is gebruik te maken van deze kennis, zowel voor de nationale als de Europese dialoog. Daarnaast hebben zij gevraagd op welke andere onderwerpen de regering een bijdrage van specifieke kennis verwacht van het ICMPD.

Een goed voorbeeld van de ICMPD-expertise op het terrein van legale migratie is de lijst van aanbevelingen die het ICMPD heeft gepubliceerd in het hierboven reeds aangehaalde rapport «Breaking Gridlocks and Moving Forwards» (2019). In dit rapport is één van de acht hoofdstukken gewijd aan een beter functionerende en proactieve legale migratie. Daarnaast wijst de regering erop dat het ICMPD sinds de Malta-top van 2015, vanwege zijn functie in het Rabat- en Khartoem-proces, een belangrijke rol speelt bij het ondersteunen van de migratiedialoog, met de (vooral Afrikaans) landen van herkomst en doorvoer. De organisatie is daarom goed ingevoerd in de op de Malta-top afgesproken agenda en de voortgang daarop, zodat de regering op alle onderdelen van het Nederlandse migratiebeleid gebruik zal kunnen maken van de relevante kennis en kunde die hierover binnen het ICMPD is verenigd.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok