Nr. 9 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Met interesse heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken over het onderhavige wetsvoorstel voor de versterking van decentrale rekenkamers. Ik dank de fracties van VVD, CDA, D66 en GroenLinks voor hun inbreng. Het heeft mij verheugd dat de commissie, onder het voorbehoud dat de gestelde vragen en gemaakte opmerkingen genoegzaam zullen worden beantwoord, de openbare behandeling van het wetsvoorstel voldoende voorbereid acht.

Hieronder zal ik – mede namens de Minister van Financiën – nader ingaan op de vragen en opmerkingen die de leden van de diverse fracties naar voren hebben gebracht. De vragen worden beantwoord in de volgorde van het door de commissie uitgebrachte verslag.

Tegelijk met deze nota naar aanleiding van het verslag wordt ook een nota van wijziging uitgebracht.

De leden van de VVD-fractie achten deugdelijk onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde beleid van groot belang en vragen nader te motiveren waarom de rekenkamerfunctie wordt geschrapt en hoe dit zich verhoudt tot de gemeentelijke autonomie. De regering deelt het belang dat de leden van de VVD-fractie aan rekenkameronderzoek hechten. De doelstelling van dit wetsvoorstel is te borgen dat elke gemeente verzekerd is van een actieve en goed functionerende rekenkamer, uitgerust met de nodige bevoegdheden om goed onderzoek te kunnen doen naar het financiële beheer, het beleid en de organisatie van het gemeentebestuur.

Met de huidige regeling in de Gemeentewet hebben gemeenten veel keuzevrijheid ten aanzien van de vorm en inrichting van het rekenkameronderzoek. Gemeenten kunnen kiezen voor een vormvrije rekenkamerfunctie of voor een onafhankelijke rekenkamer. Als gemeenten kiezen voor een rekenkamerfunctie gelden daarvoor niet de wettelijke normen die ervoor zorgen dat de rekenkamer met gepaste afstand van de politiek haar controlefunctie kan uitoefenen, ook als dat onderzoek betrekking heeft op het functioneren van de raad zelf. De regering meent dat die wettelijke normen in elke gemeente van toepassing moeten zijn, om te waarborgen dat in elke gemeente deugdelijk rekenkameronderzoek plaatsvindt. De regering meent dat een onafhankelijke positie, voldoende budget en duidelijke regels ten aanzien van nevenfuncties en verboden handelingen belangrijke waarborgen zijn die in elke gemeente toepasselijk moeten zijn voor de inrichting van rekenkameronderzoek. Deze normen zijn reeds voor rekenkamers vervat in artikel 81j, 81e en 81h van de Gemeentewet. Tevens zijn de benoeming van externe leden voor een termijn van zes jaar, langer dan de zittingstermijn van de raad, en de geclausuleerde ontslagbevoegdheid die zijn geregeld in artikel 81c van de Gemeentewet van belang. Met dit wetsvoorstel heeft de raad de keuzevrijheid om voortaan een eigen rekenkamer in te richten of aan te sluiten bij een gemeenschappelijke rekenkamer, zoals de motie-Fokke c.s. beoogd heeft.1

Niet uitsluitend de niet of nauwelijks functionerende rekenkamerfuncties, maar ook de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden nopen tot een eenduidige wettelijke regeling voor onafhankelijke, professionele en goed uitgeruste rekenkamers. Het belang van een adequate controle naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur en beleid wordt bovendien onderstreept door omvangrijke maatschappelijke en bestuurlijke veranderingen die van grote invloed zijn op het gemeentelijk takenpakket, zoals de decentralisaties in het sociaal domein of de komst van de Omgevingswet. Met dit wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan de grondwettelijke opdracht tot regeling van de inrichting van het gemeentebestuur (artikel 132, eerste lid, van de Grondwet) en wel zo dat ten behoeve van een versterking van de controlerende en kaderstellende rol van de raad de onafhankelijke rekenkamer als de enige vorm in de Gemeentewet vooropgesteld wordt, opdat gedegen onderzoek naar deze nieuwe domeinen van gemeentelijke taakuitvoering mogelijk wordt. Dit wetsvoorstel wijzigt niets aan de autonome ruimte die gemeenten hebben ten aanzien van taken die de raad ter behartiging van de eigen gemeentelijke huishouding kan regelen en naar zich toe kan trekken.

De leden van de VVD-fractie vragen waarom het wetsvoorstel niet ook betrekking heeft op waterschappen. De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat waterschappen gebruik maken van rekenkamers en vragen waarom de positie van deze rekenkamers niet versterkt wordt met dit wetsvoorstel. Op dit moment onderzoekt de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de wenselijkheid van het wettelijk borgen van rekenkameronderzoek in de Waterschapswet en voert overleg met de waterschappen. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat zal de Kamer informeren over de bevindingen.

De leden van de CDA-fractie vragen naar het landelijke beeld over het bestaan en functioneren van lokale rekenkamers. Ten behoeve van de beleidsontwikkeling ter versterking van lokale rekenkamers is de afgelopen jaren een aantal onderzoeken uitgevoerd naar het functioneren van lokale rekenkamers. In 2015 is voor het laatst door het adviesbureau Berenschot een representatief kwantitatief onderzoek uitgevoerd op basis van een uitvraag onder griffiers in alle gemeenten.2 De respons op die uitvraag was 76% en derhalve representatief te noemen voor de hele populatie. In 2019 heeft de werkgroep lokale rekenkamers een beeld geschetst van het functioneren van rekenkamers aan de hand van gesprekken met 37 gemeenten. Bij aanvang bestond de indruk dat in het merendeel van die gemeenten de rekenkamer(functie) niet of nauwelijks actief is. Het rapport van de werkgroep geeft weliswaar geen landelijk dekkend beeld over het functioneren van lokale rekenkamers, maar toont volgens de regering wel aan dat er nog steeds gemeenten zijn die geen actieve rekenkamer of rekenkamerfunctie hebben en dat dit wetsvoorstel noodzakelijk is om gedegen rekenkameronderzoek tot stand te brengen in elke gemeente. In antwoord op Kamervragen van het lid Özütok is aangegeven dat het beeld ten aanzien van het functioneren van lokale rekenkamers vervolmaakt zal worden.3 Om in beeld te krijgen in welke gemeenten ondersteuning door de projectgroep lokale rekenkamers mogelijk of gewenst is, zal in 2020 een nieuw onderzoek worden gestart naar de staat van rekenkamer(functies) in alle gemeenten.

Deze leden constateren dat door bezuinigingen het budget van veel rekenkamers en rekenkamercommissies onder druk is komen te staan en zij vragen hoe deze constatering zich verhoudt tot het feit dat in het verleden middelen zijn toegevoegd aan het Gemeentefonds en het Provinciefonds ten behoeve van de rekenkamer. De regering beaamt dat indertijd als gevolg van de dualisering extra middelen aan het Gemeentefonds zijn toegevoegd. Voor de rekenkamer(functie) was dat destijds 14 miljoen euro.4 Aan het Provinciefonds werd 1,8 miljoen euro toegevoegd voor de provinciale rekenkamers. Deze bedragen ontwikkelen mee met de ontwikkeling van het accres (trap op-trap af-systematiek). Het Ministerie van BZK houdt de ontwikkeling niet bij en monitort niet hoeveel er door gemeenten wordt uitgegeven. Hoeveel er lokaal aan uit wordt gegeven is aan de gemeenten; het gaat om vrij besteedbaar geld.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen naar het effect van dit wetsvoorstel op het rekenkameronderzoek bij gemeenschappelijke regelingen. Dit wetsvoorstel brengt geen wijzigingen aan in de bevoegdheden van rekenkamers ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen. Het wetsvoorstel breidt wel een aantal onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers uit naar overheidsdeelnemingen en inkooprelaties die gemeenten aangaan, bijvoorbeeld voor de uitvoering van jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning. Rekenkamers zijn reeds bevoegd onderzoek te verrichten bij gemeenschappelijke regelingen, inlichtingen in te winnen, documenten te vorderen en indien nodig bij de betrokken instelling een onderzoek in te stellen. De regering beoogt met dit wetsvoorstel de institutionele positie van rekenkamers te versterken, opdat in alle gemeenten rekenkamers bestaan en in staat zijn om onafhankelijk onderzoek te verrichten, onder andere naar gemeenschappelijke regelingen. De regering verwacht dat gemeenten vaker zullen gaan samenwerken in gemeenschappelijke rekenkamers. Gemeenschappelijke rekenkamers kunnen bij uitstek raden helpen om in positie te komen en grip te krijgen op publiek- en privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden, waar de gemeente in participeert. In het wetsvoorstel dat strekt tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) ter versterking van de democratische legitimatie, dat momenteel voor advisering bij de Afdeling advisering van de Raad van State ligt, wordt tevens verduidelijkt dat (gemeenschappelijke) lokale rekenkamers onderzoek kunnen doen naar het gevoerde bestuur door een gemeenschappelijke regeling.

De aan het woord zijnde leden vragen een overzicht van het aantal gemeenten, provincies en waterschappen dat een actieve rekenkamer heeft en hoeveel zogenaamde slapende rekenkamers er zijn. De provincies hebben allen een goed functionerende zelfstandige of gemeenschappelijke rekenkamer, die aan alle wettelijke waarborgen voldoet. In 18 van de 21 waterschappen vindt rekenkameronderzoek plaats.

Naar het functioneren van gemeentelijke rekenkamers en rekenkamerfuncties zijn de afgelopen jaren meerdere onderzoeken verricht, die laten zien dat het aantal inactieve of onvoldoende functionerende rekenkamers of rekenkamerfuncties door de jaren heen verandert. Onder andere herindeling speelt daarbij een rol. In een onderzoek door de Stichting beleidsanalyse en beleidsondersteuning (Stibabo) uit 2013, uitgevoerd in opdracht van de NVRR, werd geconcludeerd dat 35 gemeenten een slapende rekenkamer(functie) hadden.5 In 2015 heeft Berenschot in opdracht van het Ministerie van BZK een kwantitatief onderzoek verricht, waaruit bleek dat in 8% van de gemeenten de rekenkamer(functie) inactief was.6 De meest recente cijfers over gemeentelijke rekenkamer(functies) zijn verzameld door de werkgroep lokale rekenkamers. Op basis van gesprekken die de werkgroep in 2018 en 2019 heeft gevoerd met 37 gemeenten over het functioneren van de rekenkamer(functie) blijkt dat van die 37 gemeenten 16 gemeenten een slapende rekenkamer(functie) hebben, of die momenteel aan het activeren zijn. Zeven andere gemeenten met een slapende rekenkamer(functie) vonden een gesprek met de werkgroep niet opportuun of wilden op een later moment met de werkgroep spreken.

De leden van de VVD-fractie hebben vragen gesteld over de cijfers van het aantal gemeenten waarin sprake is van een niet of nauwelijks functionerende rekenkamerfunctie, in het bijzonder het aantal dat genoemd is in het onderzoek van onderzoeksbureau Stibabo. In antwoord op de voorgaande vraag van de leden van de GroenLinks-fractie is een overzicht gegeven van de bekende cijfers over het aantal gemeenten met een inactieve rekenkamer(functie), waarbij ook de recente bevindingen van de werkgroep lokale rekenkamers zijn betrokken. Uit het onderzoek dat in 2013 werd uitgevoerd door Stibabo bleek dat 35 gemeenten een inactieve rekenkamer(functie) hadden. Adviesbureau Berenschot heeft in opdracht van BZK het onderzoek van Stibabo in 2015 geactualiseerd. Berenschot rapporteerde dat 8% van de gemeenten geen actieve rekenkamer(functie) hadden. Daarnaast blijkt uit dat rapport dat bovenop die 8%, in 4% van de gemeenten tussen 2012 en 2015 geen rekenkameronderzoeken waren uitgevoerd. In 2% van de gemeenten was sprake van een presidiummodel, een vorm van de rekenkamerfunctie waarbij de rekenkamerfunctie wordt uitgeoefend door leden van het presidium. Uit het onderzoek door Stibabo bleek reeds dat gemeenten die dat model hanteerden in de praktijk geen onderzoek uitvoerden. Ten aanzien van de budgetten bleek dat 3% van de gemeenten sinds 2011 geen budget hadden toegekend aan de rekenkamerfunctie. Tussen 2011 en 2015 waren er ook een aantal gemeenten die de rekenkamer(functie) geen structureel budget toekenden, maar slechts incidenteel, waarmee de mogelijkheid voor de rekenkamercommissie om zelfstandig onderzoek uit te voeren ernstig wordt beperkt. In bijna een derde van de gemeente was het budget van de rekenkamer(functie) met meer dan 50% verlaagd. De regering komt op basis van deze gegevens tot het totaal van circa 50 gemeenten waar naar het oordeel van de regering de rekenkamer(functie) niet of nauwelijks functioneert.

Door deze leden is gevraagd naar het functioneren van gemeentelijke rekenkamers. Uit het onderzoek door Berenschot uit 2015 blijkt dat 14% van de gemeenten beschikt over een onafhankelijke rekenkamer, eenhoofdig dan wel collegiaal.7 Het rapport laat zien dat 26% van de grote gemeenten een onafhankelijke rekenkamer heeft en 7% van de kleine gemeenten. Grotere gemeenten kiezen dus vaker voor het model van de onafhankelijke rekenkamer. Voorts blijkt dat hoe groter de gemeente, hoe meer belang de raad hecht aan de rekenkamer(functie). Daarnaast blijkt uit dit onderzoek dat 43% van de gemeenten een rekenkamerfunctie heeft zonder raadsleden. Precieze analyses over het verschil tussen het belang dat men geeft aan een onafhankelijke rekenkamer dan wel een rekenkamerfunctie konden vanwege een lage respons vanuit gemeenten met onafhankelijke rekenkamers niet gemaakt worden. Stibabo constateert in het eerdergenoemde onderzoek uit 2013 dat de raad krijgt waar het voor betaalt. De rekenkamermodellen die vaker in kleinere gemeenten zijn te vinden hebben een lagere output dan de duurdere modellen van de grotere gemeenten.

De aan het woord zijnde leden vragen naar de ruimte voor gemeenten om binnen de wettelijke kaders ruimte houden voor een op de lokale situatie toegesneden invulling van de rekenkamer. Ook binnen de wettelijke kaders die gelden voor onafhankelijke rekenkamers kunnen gemeenten keuzes maken om zo voor de rekenkamer een bij de lokale situatie passende inrichting te kiezen. De regering denkt aan de keuze voor een zelfstandige rekenkamer of een gemeenschappelijke rekenkamer met andere gemeenten of de provincie, en voor een eenhoofdige rekenkamer of een collegemodel. Ook zijn keuzes mogelijk over de hoogte van het budget, voor zover het voldoende is en is afgestemd met de rekenkamer. Verder heeft de gemeente de ruimte om te bepalen of de rekenkamer zelf onderzoek doet, of dat onderzoek uitbesteed wordt. Voorts maakt dit wetsvoorstel mogelijk dat de ambtelijke ondersteuning door de griffie gebeurt, maar gemeenten kunnen ook kiezen voor een geheel onafhankelijke ondersteuning. Daarnaast kan het gemeentebestuur keuzes maken over de wijze waarop de betrokkenheid van raadsleden bij de rekenkamer wordt georganiseerd, bijvoorbeeld via een aparte commissie of klankbordgroep. Ten overvloede zij benadrukt dat vorm en inhoud, alsmede de frequentie van het rekenkameronderzoek, geheel een lokale keuze zijn en blijven.

De leden van de VVD-fractie vragen verder naar nieuwe vormen van democratie en burgerbetrokkenheid en vragen bevestiging dat de definitieve besluitvorming altijd plaatsvindt in de raad. De regering bevestigt dat de definitieve politieke en beleidsmatige besluitvorming inderdaad in de raad plaatsvindt. Deze besluiten worden vervolgens uitgevoerd door het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester, die hierover verantwoording afleggen aan de raad. De ontwikkeling van de participatieve democratie laat zien dat de lokale democratie niet statisch is en meebeweegt met de tijd. Steeds vaker betrekken gemeenten actief hun inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid en daarmee de facto bij de besluitvorming. Deze vormen van participatie zijn een aanvulling op de representatieve democratie. Om dit te bestendigen is in december 2019 een conceptwetsvoorstel in consultatie gegeven dat strekt tot versterking van participatie van inwoners op decentraal niveau.8 De rekenkamer kan de raad ondersteunen bij de controle op de bestuurlijke besluitvorming, ook als burgers betrokken zijn geweest bij de verschillende fasen van het beleidsproces. De rekenkamer is eveneens bevoegd onderzoek te doen naar doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het inspraakbeleid en de wijze waarop inwoners en andere belanghebbende betrokken worden bij het beleidsproces.

Voorts vragen deze leden in hoeverre raadsleden straks bij het werk van de rekenkamer betrokken zijn. De regering is van mening dat er bij gemeenten met een onafhankelijke rekenkamer of een rekenkamercommissie met externe leden goede werkwijzen bestaan om raadsleden te betrekken bij het werk van de rekenkamer. Het rapport van de werkgroep lokale rekenkamers bevat daarvan goede voorbeelden, zoals het regelmatig agenderen van de onderzoeksprogrammering en jaarverslagen van de rekenkamer en actief debat over de uitkomsten van het rekenkameronderzoek. De werkgroep noemt verder dat in sommige gemeenten een klankbordgroep van raadsleden functioneert en dat de griffier fungeert als verbindende schakel tussen raad en rekenkamer. Regelmatige gesprekken tussen de rekenkamer en afzonderlijke fracties of het instellen van een raadscommissie die de rekenkamer adviseert over de onderzoeksprogrammering zijn ook manieren voor een rekenkamer om inzicht te krijgen in de behoefte van de raad. Voorts heeft de raad het recht om de rekenkamer te verzoeken een onderzoek in te stellen (artikel 182, tweede lid van de Gemeentewet).

De werkgroep lokale rekenkamers heeft onder andere de aanbeveling gedaan om een projectgroep in te stellen die gemeenten zal ondersteunen bij het inrichten van een systematisch leerproces tussen raad, college en rekenkamer ten behoeve van een door de werkgroep bedoelde professionele relatie. Samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) is een plan van aanpak opgesteld voor de uitvoering van de aanbevelingen van de werkgroep. Dit plan van aanpak zal de komende periode worden uitgevoerd. De projectgroep zal ook aandacht schenken aan de wijze waarop raadsleden betrokken kunnen zijn bij het werk van de rekenkamer. Deze in te stellen projectgroep zal in verschillende gemeenten gesprekken voeren met vertegenwoordigers van de raad, rekenkamer en het college en zal naar verwachting circa 25 gemeenten per jaar gaan bezoeken, zowel op initiatief van gemeenten als op eigen initiatief zich uitnodigen bij gemeenten. De gesprekken zijn op vrijwillige basis.

Door de aan het woord zijnde leden is gevraagd hoe kan worden bereikt dat gemeenten voldoende budget beschikbaar stellen voor de rekenkamers en in hoeverre een normbudget voor deze taak denkbaar zou zijn. Een wettelijke waarborg die geldt voor onafhankelijke rekenkamers en niet voor de rekenkamerfunctie is artikel 81j, eerste lid van de Gemeentewet. Daarin wordt geregeld dat gemeenteraden, na overleg met de rekenkamer, de nodige middelen ter beschikking stellen aan de rekenkamer voor de goede uitoefening van de werkzaamheden. De burgemeester heeft een algemene verantwoordelijkheid ter bevordering van goed bestuur (artikel 170 Gemeentewet) en daarmee ligt het op zijn weg dat hij de raad actief wijst op de wettelijke verplichtingen inzake lokale rekenkamers. De regering acht een normbudget geen wenselijke noch een effectieve oplossing voor het probleem. Een normbedrag is strijdig met het budgetrecht van de raad en waarborgt niet dat het rekenkamerbudget (goed) besteed wordt. Het doet geen recht aan de verschillen die tussen gemeenten bestaan qua werkwijzen van de rekenkamer. Bij de ene rekenkamer zal bijvoorbeeld onderzoek in eigen beheer door ambtelijke ondersteuning worden uitgevoerd, terwijl een andere rekenkamer ervoor kiest onderzoek uit te besteden aan een onderzoeksbureau. Een normbedrag brengt het risico met zich dat gemeenten met veel overeenkomsten toch een andere norm kunnen krijgen. Ook bestaat het onwenselijke risico dat gemeenten die nu meer uitgeven dan de norm zou worden, de uitgaven naar beneden bijstellen. De hiervoor genoemde projectgroep lokale rekenkamers gaat waar nodig gemeenten ondersteunen bij de verdere professionalisering van de relatie tussen rekenkamer, raad en college. Het toekennen van voldoende budget voor de rekenkamer zal daarbij een belangrijk aandachtspunt zijn. In samenwerking met de VNG en de beroepsverenigingen zullen goede voorbeelden worden verzameld, aan de hand waarvan gemeenten van elkaar kunnen leren over het toekennen van voldoende middelen voor de rekenkamer en de afwegingen die daarbij een rol spelen.

De leden van de VVD-fractie vragen naar de duiding van een passage in de memorie van toelichting waarin is aangegeven dat de rekenkamer een kwetsbaar raadsinstrument is. De regering herhaalt in de memorie van toelichting de constatering van de werkgroep lokale rekenkamers dat de rekenkamer een kwetsbaar instrument is. De werkgroep constateert de potentiële kwetsbaarheid van de lokale rekenkamer op basis van de bevinding dat in sommige gemeenten één slechte ervaring met rekenkameronderzoek kan leiden tot de complete afwijzing van het instrument door de raad, bijvoorbeeld bij het verschijnen van een kritisch rekenkamerrapport. De regering vindt dit een onwenselijke situatie. De rekenkamer is een orgaan van het gemeentebestuur, net als de raad, het college en de burgemeester. Ook tussen die organen kunnen spanningen bestaan, maar zij kennen als hoofdorganen van het gemeentebestuur een institutioneel sterkere positie. De regering vindt het zeer belangrijk dat de rekenkamer institutioneel wordt versterkt en de onafhankelijkheid vergroot, opdat de rekenkamer als instituut bij spanningen binnen het bestuur niet wordt afgewezen, afgeschaft of gemarginaliseerd, maar juist wordt ingezet. De regering spreekt waardering uit voor rekenkamerleden en onderzoekers die in soms ingewikkelde politieke omstandigheden hun belangrijke werk doen ter versterking van de controlerende en kaderstellende rol van de raad.

Deze leden vragen naar de onderbouwing van de voorgestelde overgangstermijn van één jaar. De regering heeft gekozen voor een overgangstermijn omdat het omzetten van een rekenkamerfunctie naar een rekenkamer of het aansluiten bij een gemeenschappelijke rekenkamer tijd nodig heeft. De regering realiseert zich dat de implementatie van deze wet vooral voor gemeenten die nu een rekenkamerfunctie hebben die niet goed functioneert niet eenvoudig zal zijn en de regering wil gemeenten voldoende tijd geven om – waar nodig met ondersteuning door het Ministerie van BZK, de NVRR, of de genoemde projectgroep – een duurzame rekenkamer op te zetten, te bemensen en van voldoende budget te voorzien. Mijn inschatting is dat een overgangstermijn van één jaar voldoende is en in de consultatie zijn geen opmerkingen gemaakt over de lengte van deze termijn. Nota bene vangt deze overgangstermijn aan op het moment van inwerkingtreding van de wet. De publicatie van de wet zal conform de Code Interbestuurlijke Verhoudingen eerder plaatsvinden. Ook deze tijd kan gebruikt worden de nodige voorbereidingen te treffen.

De leden van de CDA-fractie vragen naar het belang van de waarborgen die zijn vervat in de artikelen 81c, zesde en zevende lid, 81d, 81j en 183 van de Gemeentewet en of deze artikelen van overeenkomstige toepassing zouden moeten worden verklaard als een gemeente een rekenkamerfunctie zou hebben. In aanvulling op de beantwoording van de inbreng en eerste vraag van de leden van de VVD-fractie, antwoord ik hierop dat de limitatieve regeling van de ontslaggronden in artikel 81c, zesde en zevende lid, voorkomt dat een lid van een rekenkamer vanwege een onwelgevallig rekenkameronderzoek wordt ontslagen. Dit is volgens de regering een belangrijke voorwaarde voor het kunnen doen van onafhankelijk onderzoek en is op dit moment geborgd voor de leden van de rekenkamer. De kern van het wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers is bij uitstek dat straks in elke gemeente een onafhankelijke rekenkamer wordt ingericht met inachtneming van alle waarborgen die daarbij horen. De regering merkt daarbij op dat zij naast de waarborgen die door de leden van de CDA-fractie worden benoemd, ook de andere waarborgen uit Hoofdstuk IVa van de Gemeentewet van belang vindt voor rekenkamers, en dan in het bijzonder artikel 81c, eerste lid, over de benoemingstermijn van 6 jaar voor leden van de rekenkamer, artikel 81e over de nevenfuncties van leden van de rekenkamer en artikel 81h over verboden handelingen.

Artikel 183 van de Gemeentewet regelt de bevoegdheid dat de rekenkamer alle documenten die berusten bij het gemeentebestuur kan onderzoeken en inlichtingen kan vorderen, voor zover dat nodig is in het onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet waarom deze bepaling niet van toepassing is verklaard op de rekenkamerfunctie.9 In elk geval kunnen rekenkamers op grond van deze bepaling ook (inlichtingen over) documenten vorderen die niet aan de raad zijn gezonden, bijvoorbeeld omdat dit voorbereidende documenten betreffen of omdat verstrekking aan de raad in strijd is met het openbaar belang, maar die wel nodig kunnen zijn voor het onderzoek van de rekenkamer. Dat deze bepaling niet van toepassing is op de rekenkamerfunctie voorkomt dat een raadslid dat lid is van de rekenkamerfunctie een ruimere informatiepositie heeft dan de raad op grond van artikel 169 en 180 van de Gemeentewet.

De aan het woord zijnde leden van de CDA-fractie vragen welke stappen reeds zijn gezet om gemeenten met een inactieve rekenkamerfunctie te bewegen tot een serieuze invulling van de wettelijke plicht en welk effect deze stappen hebben gesorteerd. In de aanloop voorafgaand aan indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is gedurende een aantal jaren getracht zonder wetswijziging te komen tot de activering van het rekenkameronderzoek in gemeenten met een inactieve rekenkamer(functie). Deze voorgeschiedenis is in paragraaf 3.1 van de memorie van toelichting toegelicht. Op basis van het onderzoek van Stibabo heeft mijn ambtsvoorganger in 2014 en 2015 ambtsberichten opgevraagd bij een aantal gemeenten over het (niet)-functioneren van de rekenkamerfunctie. Uit de ambtsberichten bleek dat de betreffende gemeentebestuurders van mening zijn dat hun rekenkamerfunctie juridisch op orde is, omdat aan de plicht tot het hebben van een verordening inzake de rekenkamerfunctie was voldaan, terwijl er in de praktijk geen rekenkameronderzoek werd uitgevoerd. Ook bleek uit de ambtsberichten dat de toegevoegde waarde van onderzoek door een rekenkamer(functie) niet wordt ingezien, ook niet door de gemeenteraad zelf. Ook waren sommige gemeenten ontevreden over het functioneren van de rekenkamerfunctie, waardoor deze inactief werd gemaakt. In 2017 zijn nadere gesprekken gevoerd met een aantal van de bij het onderzoek betrokken gemeenten. Uit de gesprekken blijkt dat meer dan tien jaar na de invoering van de wettelijke verplichting tot het instellen van een rekenkamer of rekenkamerfunctie er nog steeds gemeenten zijn die hier geen serieuze invulling aan geven. In 2018 en 2019 werd dat nogmaals bevestigd in het rapport van de werkgroep lokale rekenkamers die wederom met een aantal van de betrokken gemeenten heeft gesproken. Een aantal gemeenten weigerde zelfs om met de werkgroep te spreken. Het bewegen van deze gemeenten om serieus invulling te geven aan rekenkameronderzoek heeft onvoldoende geholpen. Hieruit heeft de regering de conclusie getrokken niet alleen het voeren van gesprekken met gemeenten nodig is om te bewerkstelligen dat er een sluitend stelsel voor gedegen rekenkameronderzoek in elke gemeente is, maar dat ook de afschaffing van de rekenkamerfunctie noodzakelijk is. Met de wijziging van de Gemeentewet kan van vrijblijvendheid niet langer sprake zijn.

De leden van de D66-fractie vragen een toelichting op de beweegredenen die er zijn om raadsleden zitting te laten hebben in de rekenkamerfunctie. Uit de evaluatie door Berenschot uit 2011 blijkt dat gemeenten als voornaamste redenen geven voor het benoemen van raadsleden in een rekenkamercommissie dat raadsleden onderzoeksonderwerpen kunnen aandragen, dat zij zorgen voor een grotere binding met lokale aangelegenheden en dat zo een grotere betrokkenheid van de raad geborgd wordt.10 Uit het onderzoek van Stibabo uit 2013 blijkt dat gemeenteraden kiezen voor de rekenkamercommissie met raadsleden omdat zij de verwachting hebben dat de rekenkamerfunctie dan dichter bij de raad staat en meer onderwerpen aansnijdt waarvoor de raad belangstelling heeft, en ook dat dit model lage personele lasten met zich meebrengt.11 In een beperkt aantal gevallen is het beleggen van de rekenkamerfunctie bij een raadscommissie of het presidium volgens dit onderzoek een manier om de rekenkamerfunctie te marginaliseren, omdat er dan geen onderzoek wordt uitgevoerd. Schaarste van geschikte kandidaten blijkt in geen van deze onderzoeken een reden om de rekenkamerfunctie bij raadsleden te beleggen.

Volgens de regering betekent het instellen van een onafhankelijke rekenkamer niet dat er geen binding van de raad met de rekenkamer is. Ook voor onafhankelijke rekenkamers is het van groot belang dat zij zich rekenschap geven van hetgeen er bij de raad leeft en daar hun onderzoeksprogrammering op afstemmen. Artikel 182, tweede lid, van de Gemeentewet regelt in dat kader dat de raad de rekenkamer kan verzoeken een onderzoek in te stellen. Ook de werkgroep signaleert dat de relatie tussen raad en rekenkamer op verschillende wijzen geborgd kan worden, ongeacht de samenstelling en bemensing van de rekenkamer. Een rigide interpretatie van het begrip onafhankelijkheid heeft er in het verleden voor gezorgd dat in gemeenten een onafhankelijke rekenkamer te veel op afstand kon komen te staan. Volgens de werkgroep zijn er verschillende goede praktijken bekend bij gemeenten over de wijze waarop de raad een goede relatie met de rekenkamer(functie) kan onderhouden. Dit zijn goede praktijken voor zowel rekenkamerfuncties als onafhankelijke rekenkamers. In de eerdere beantwoording van de vraag van de leden van de VVD-fractie zijn enkele concrete werkwijzen genoemd waarmee raadsleden nu en straks betrokken kunnen zijn bij het werk van de onafhankelijke rekenkamer. De regering oordeelt derhalve dat de aangehaalde motieven voor raadslidmaatschap van de rekenkamerfunctie geen afdoende redenen zijn om de mogelijkheid van een rekenkamerfunctie te behouden.

De aan het woord zijnde leden vragen voorts naar de proportionaliteit van het wetsvoorstel en de gevolgen van het wetsvoorstel voor gemeenten met een functionerende rekenkamer. De regering beoogt een sluitend stelsel voor gedegen rekenkameronderzoek tot stand te brengen ter ondersteuning van de controlerende en kaderstellende rol van de raad. De regering acht daartoe de waarborgen van de onafhankelijke rekenkamer in elke gemeente van belang voor een sterke en actieve rekenkamer. Ook gemeenten met een reeds goed functionerende rekenkamerfunctie kunnen daar baat bij hebben. In haar reactie op de internetconsultatie wees een rekenkamercommissie bijvoorbeeld op het belang van artikel 81j, eerste lid, van de Gemeentewet, wat voldoende budget voor de onafhankelijke rekenkamer garandeert.

De constatering dat door dit wetsvoorstel 305 gemeenten een wijziging in de structuur moeten aanbrengen kan worden genuanceerd. De impact van dit wetsvoorstel zal niet in alle gemeenten even groot zijn en voor sommige gemeenten zal de inrichting of samenstelling van de rekenkamer door het wetsvoorstel helemaal niet veranderen. Het onderzoek door Berenschot uit 2015 laat zien dat 14% van de gemeenten reeds een onafhankelijke rekenkamer heeft. In deze gemeenten brengt dit wetsvoorstel geen veranderingen aan in de structuur, zij hoeven niks te doen. Voorts blijkt uit dit onderzoek dat 43% van de gemeenten een rekenkamerfunctie heeft zonder raadsleden.12 Ook voor deze gemeenten geldt daarom dat de wijzigingen niet heel groot zullen zijn. In 28% van de gemeenten zitten één of meer raadsleden in de rekenkamercommissie en in 4% van de gemeenten wordt de rekenkamerfunctie in zijn geheel uitgeoefend door raadsleden. In deze gemeenten zal de impact van de met dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen het grootst zijn. Om gemeenten te ondersteunen in de verandering ziet de regering de overgangstermijn van een jaar na inwerkingtreding van het voorstel en de ondersteuning door de projectgroep lokale rekenkamers als passend.

Ook vragen de aan het woord zijnde leden hoe de regering de subsidiariteit van dit wetsvoorstel beoordeelt en in hoeverre het wenselijk is dat de regering zich mengt in hoe gemeenteraden hun controlerende taak uitvoeren. Artikel 132, eerste lid, van de Grondwet geeft de wetgever de opdracht om de inrichting van gemeenten en provincies te regelen. Met de Wet dualisering gemeentebestuur heeft de wetgever bepaald dat het wenselijk is dat in elke gemeente ten behoeve van de ondersteuning van de controlerende en kaderstellende taak van de raad rekenkameronderzoek kan plaatsvinden. De wetgever heeft toen in de Gemeentewet een kader gesteld voor de instelling van een onafhankelijke (gemeenschappelijke) rekenkamer of – na het aannemen van het amendement-De Cloe – een rekenkamerfunctie als vormvrij alternatief. Los van de vorm heeft de wetgever als uitgangspunt genomen dat in elke gemeente actief rekenkameronderzoek dient plaats te vinden, waarbij het initiatief voor onderzoek niet afhankelijk is van de goedkeuring van de raad.13 In paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting is beschreven dat er vanaf de inwerkingtreding in de praktijk slapende rekenkamerfuncties zijn geweest en ook nu nog bestaan. Uw Kamer heeft met de breed aangenomen motie-Fokke c.s. in 2014 overwogen dat met name kleinere gemeenten over een niet – of nauwelijks – functionerende rekenkamer beschikken en verzocht de regering actie te ondernemen.14 In de opvolging van deze motie is door mijn ambtsvoorganger in 2015 het Actieplan lokale rekenkamers geïnitieerd. Op de vraag van de leden van de CDA-fractie over de alternatieven voor wetgeving is geantwoord welke stappen zijn gezet om gemeenten met een inactieve rekenkamerfunctie te bewegen tot een serieuze invulling van de wettelijke plicht. Vervolgens is in 2018 de werkgroep lokale rekenkamers ingesteld om in de aanloop van de afschaffing van de rekenkamerfunctie gesprekken te voeren met gemeenten met een inactieve of onvoldoende functionerende rekenkamer(functie) over de toegevoegde waarde van lokaal rekenkameronderzoek. De regering constateert naar aanleiding van het rapport van de werkgroep dat er nog steeds gemeenten zijn die geen actieve rekenkamer of rekenkamerfunctie hebben. Sommige gemeenten met een slapende rekenkamer(functie) hebben aangegeven te willen wachten op dit wetsvoorstel alvorens de rekenkamer te activeren, zo stelt de werkgroep, en andere gemeenten geven aan nu al hun rekenkamer te activeren met het wetsvoorstel in het vooruitzicht. De regering heeft daarom het wetsvoorstel ingediend en ziet de afschaffing van de rekenkamerfunctie als een noodzakelijke stap die volgt op een langdurig traject waarin flankerende maatregelen zijn geprobeerd die weliswaar minder ingrijpend zijn, maar niet het gewenste effect hebben gesorteerd. Met dit wetsvoorstel wordt niet gemengd in de autonome ruimte die gemeenten hebben ten aanzien van taken ter behartiging van de eigen gemeentelijke huishouding.

Het wetsvoorstel staat bovendien niet op zichzelf. Zoals hierboven beschreven is het kabinet, in opvolging van de aanbevelingen van de werkgroep lokale rekenkamers, voornemens een projectgroep in te stellen die gemeenten zal ondersteunen bij het inrichten van een systematisch leerproces tussen raad, college en rekenkamer om op structurele wijze aandacht te geven aan de door de werkgroep bedoelde professionele relatie tussen raad en rekenkamer.

De leden van de D66-fractie merken verder op dat het budget van de rekenkamers de verantwoordelijkheid blijft van de gemeenteraad en zij vragen hoe de vaststelling van het budget zich verhoudt tot de onafhankelijkheid van de rekenkamers. In antwoord hierop wijst de regering op de analogie met het nationale niveau, waarbij de begroting van de Algemene Rekenkamer wordt vastgesteld door het parlement. Voor de onafhankelijke lokale rekenkamer geldt de wettelijke waarborg (artikel 81j, eerste lid, Gemeentewet) dat de raad, in overleg met de rekenkamer, de nodige middelen toekent voor een goede uitoefening van de werkzaamheden van de rekenkamer. Ook dient de raad een lid of leden van de rekenkamer – voor zes jaar – te benoemen en bij verordening een vergoeding vast te stellen voor hun werkzaamheden en een tegemoetkoming in de kosten (artikel 81k Gemeentewet).

Deze leden spreken hun zorg uit dat deskundige rekenkamerleden en onderzoekers op dit moment schaars zijn. Zij vragen of het aansluiten bij een gemeenschappelijke rekenkamer en de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden meer werk voor rekenkamerleden betekent. De toekenning van nieuwe bevoegdheden aan rekenkamers is noodzakelijk om gedegen controle op de doelmatige, doeltreffende en rechtmatige besteding van financiële middelen op alle domeinen van gemeentelijke taakuitoefening mogelijk te maken. De toepassing van deze bevoegdheden vraagt net als bij de inzet van het huidige instrumentarium om professionaliteit en deskundigheid van rekenkamers, onder andere op het gebied van de privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden waar de gemeente in participeert. De regering verwacht niet dat door de toekenning van nieuwe bevoegdheden rekenkamers per saldo meer onderzoek gaan doen, wel betekent de uitbreiding dat informatie opgehaald kan worden bij instellingen waar dit voorheen niet kon en het onderzoek daarmee een ruimere reikwijdte krijgt dan voorheen mogelijk was.

Ook vragen de aan het woord zijnde leden van de D66-fractie naar de mogelijkheden voor het samenvoegen van rekenkamers en het bevorderen van projectmatige samenwerking tussen rekenkamers onderling. De regering wil met het beleid ter versterking van lokale rekenkamers gemeenten stimuleren om meer te gaan samenwerken. Daarmee kan, door het bundelen van budgetten en expertise, efficiencywinst worden behaald. Dit beantwoordt aan de overwegingen van de motie-Fokke c.s. die de regering daartoe heeft opgeroepen. Ook de werkgroep lokale rekenkamers stelt dat een gezamenlijke rekenkamer voor bepaalde gemeenten een geschikte vorm kan zijn. Het is de verantwoordelijkheid van gemeenteraden om te besluiten tot het instellen van een gemeenschappelijke rekenkamer. De regering heeft op dit moment geen bevoegdheid om gemeentelijke rekenkamers samen te voegen en ziet daartoe ook geen noodzaak. De regering verwacht dat gemeenten binnen de nieuwe kaders die vanwege dit wetsvoorstel gaan gelden in staat zijn om een goede afweging te maken of een zelfstandige dan wel gemeenschappelijke rekenkamer de voorkeur verdient. Door gezamenlijk rekenkameronderzoek uit te voeren kunnen gemeenten van elkaar leren, krachten en kennis bundelen, en beschikbaar deskundig personeel en middelen efficiënter inzetten. Dit is een logische ontwikkeling nu gemeenten bij de uitvoering van taken meer samenwerken dan vroeger. De regering onderstreept het belang van samenwerking door rekenkamers. De NVRR ontvangt subsidie van het Ministerie van BZK voor activiteiten die daaraan bijdragen. Een van de beleidsprioriteiten van de subsidieverstrekking is het verbeteren van de samenwerking tussen rekenkamers. Door middel van de subsidie heeft de NVRR op projectmatige wijze een gezamenlijk onderzoek door meerdere rekenkamers laten uitvoeren.15

De leden van de VVD-fractie vragen naar de verschillen tussen onderzoeksbevoegdheden van de lokale rekenkamers en de Algemene Rekenkamer. Met dit wetsvoorstel worden de onderzoeksbevoegdheden die decentrale rekenkamers hebben voor onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur vrijwel gelijkgesteld aan de onderzoeksbevoegdheden die de Algemene Rekenkamer heeft op grond van de Comptabiliteitswet 2016. Gelijktijdig met deze nota naar aanleiding van het verslag wordt een nota van wijziging ingediend waarin wordt voorgesteld dat decentrale rekenkamers en de Algemene Rekenkamer ook de bevoegdheid hebben om bij (klein)dochterondernemingen van gezamenlijke overheidsdeelnemingen inlichtingen in te winnen, documenten te vorderen en onderzoek ter plaatse in te stellen als dat nodig is voor het onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeente-of provinciebestuur of door het Rijk gevoerde bestuur. Een verschil wat nog resteert is dat de Algemene Rekenkamer van oudsher bevoegd is om bij NV’s en BV’s met beperkte aansprakelijkheid waarvan de Staat meer dan 5% van de aandelen houdt, na tussenkomst van de Minister die het aangaat, inlichtingen en documenten te vorderen over de jaarrekeningen en de daarop betrekking hebbende rapporten van accountants (artikel 7.24, onderdeel e, in samenhang gelezen met 7.35, eerste lid, Comptabiliteitswet 2016). Voor de decentrale rekenkamers is het meerderheidsbelang het uitgangspunt voor de inzet van deze onderzoeksbevoegdheden bij deelnemingen. Ten tweede kunnen decentrale rekenkamers geen inzage vorderen in de controleprogramma’s en dossiers van de accountant (artikel 7.34, vijfde lid, Comptabiliteitswet 2016). Een dergelijke bevoegdheid voor decentrale rekenkamers zou inbreuk maken op het beroepsgeheim van de accountants en wettelijke doorbreking daarvan vergt een onderbouwing van de noodzaak. Het is de regering niet gebleken dat decentrale rekenkamers in aanvulling op hun bevoegdheid om de jaarrekeningen en andere financiële documenten die bij het gemeente- en provinciebestuur berusten te onderzoeken, inzage in de controleprogramma’s nodig hebben voor de onderzoeken die zij verrichten.

Voorts vragen de leden van de fractie van de VVD naar de onderzoeksbevoegdheid van decentrale rekenkamers bij (klein)dochterondernemingen van overheidsdeelnemingen waarin verschillende bestuurslagen gezamenlijk een meerderheidsbelang hebben. Met de Algemene Rekenkamer meent de regering dat onderzoek moet kunnen plaatsvinden daar waar de informatie aanwezig is die nodig is voor de beoordeling van de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. De Algemene Rekenkamer heeft aangegeven dat de eigenlijke bedrijfsactiviteiten van overheidsdeelnemingen ook in (klein)dochterondernemingen worden uitgevoerd. Naar aanleiding van de vragen van de fracties van de VVD en het CDA is geïnventariseerd bij een aantal decentrale rekenkamers of er behoefte bestaat aan rekenkameronderzoek bij deze deelnemingen. Het blijkt dat er gezamenlijke overheidsdeelnemingen zijn waarbij de feitelijke activiteiten bij (klein)dochterondernemingen plaatsvinden. In goed overleg krijgen de rekenkamers meestal de inlichtingen en documenten die zij nodig hebben voor een eventueel onderzoek. De decentrale rekenkamers geven desgevraagd aan dat zij wettelijke uitbreiding op dit punt logisch vinden ter explicitering van de bevoegdheid. Met dit voorstel is ervoor gekozen om de bevoegdheid om onderzoek te doen naar (klein)dochterondernemingen bij nota van wijziging voor de decentrale rekenkamers en de Algemene Rekenkamer te regelen.