Het op 7 november 1996 te Londen tot stand gekomen Protocol (Trb. 1998, 134, hierna: het Protocol) bij het Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen (Trb. 1973, 172, hierna: het Verdrag) heeft als algemene doelstelling de bescherming en de instandhouding van het mariene milieu en het treffen van maatregelen om verontreiniging van de zee – waaronder mede wordt verstaan de zeebodem en de ondergrond daarvan – ten gevolge van storting of verbranding van afval of andere stoffen te voorkomen, te verminderen en waar mogelijk te beëindigen.
Op 18 oktober 2013 is overeenstemming bereikt over de wijziging van het Protocol en werd te Londen Resolutie LP.4(8) aangenomen (Trb. 2014, 46, hierna: Resolutie). De Resolutie voorziet in het reguleren van het plaatsen van stoffen voor oceaanbemesting en andere mariene geo-engineeringsactiviteiten.
Geo-engineering is het bewust ingrijpen in het functioneren van de aarde met als voornamelijk doel klimaatverandering tegen te gaan. Het betreft ingrijpende maatregelen die direct effect hebben op grootschalige systemen. In het kader van het beperken van klimaatverandering en de verzuring van de oceanen vinden steeds vaker activiteiten plaats op zee waarbij bewust wordt ingegrepen in het mariene milieu om natuurlijke processen te beïnvloeden, met als doel het door de mens veroorzaakte kooldioxidegehalte in de atmosfeer te verminderen. Dit wordt mariene geo-engineering genoemd.
Een voorbeeld van mariene geo-engineering is oceaanbemesting. Stoffen zoals ijzer worden geplaatst in het mariene milieu, met als voornaamste doel het stimuleren van primaire productiviteit in de oceanen: de groei van algen wordt bevorderd, die vervolgens extra CO2 kunnen opnemen.
Het onderwerp van (mariene) geo-engineeringsactiviteiten in het algemeen, en oceaanbemesting in het bijzonder, heeft al geruime tijd de aandacht van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (zie resoluties A/RES/67/78 en A/RES/62/215) en van de Intergouvernementele Werkgroep inzake Klimaatverandering (IPCC) (zie het vijfde evaluatierapport van de IPCC en de resultaten van de bijeenkomst van deskundigen van de IPCC inzake geo-engineering (Lima, Peru, 2011)).
De noodzaak om deze activiteiten te reguleren is ontstaan vanwege het feit dat het bewust ingrijpen in het mariene milieu om natuurlijke processen te beïnvloeden, mogelijk schadelijk kan zijn voor het mariene milieu, vooral wanneer de effecten van die activiteiten wijdverspreid, langdurig of ernstig kunnen zijn.
In het kader van de beperking van klimaatverandering is in 2006 bijlage 1 bij het Protocol gewijzigd om opvang en opslag van kooldioxide (CO2) in de zeebodem te kunnen toestaan conform de regels van het Protocol (Trb. 2008, 200).
Met de onderhavige Resolutie wordt de materiële reikwijdte van het Protocol uitgebreid. De wijziging verplicht de partijen bij het Protocol om mariene geo-engineeringsactiviteiten die mogelijk schadelijke effecten kunnen hebben op het mariene milieu te reguleren door de toepassing van een beoordelingskader. Het toepassen van dit kader resulteert in een besluit om het plaatsen van stoffen te verbieden of de plaatsing middels vergunningverlening toe te staan.
Het Protocol bevat een algemeen geldend verbod op het storten en verbranden van afval of andere stoffen op zee. Een specifieke uitzonderingsbepaling op het begrip «storten» betreft het plaatsen van stoffen met een ander oogmerk dan er zich enkel en alleen van te ontdoen, mits het plaatsen van deze stoffen niet strijdig is met de doelstelling van het Protocol (artikel 1, vierde lid, onderdeel 2.2).
Het plaatsen van stoffen voor oceaanbemesting en andere mariene geo-engineeringsactiviteiten zijn activiteiten met een ander oogmerk dan zich enkel en alleen van die stoffen te ontdoen. Dit bewust ingrijpen in het mariene milieu om natuurlijke processen te beïnvloeden, kan mogelijk schadelijk zijn voor het mariene milieu, vooral wanneer de effecten wijdverspreid, langdurig of ernstig zijn. De activiteit kan dientengevolge strijdig zijn met de doelstelling van het Protocol, d.w.z. de activiteit kan verontreiniging1 van het mariene milieu veroorzaken.
Met het reguleren van deze activiteiten geven de partijen uitvoering aan hun verplichting om het mariene milieu te beschermen en te behouden tegen alle bronnen van verontreiniging (artikel 2). Tevens wordt uitvoering gegeven aan de verplichting onder het Protocol om een voorzorgsbenadering te hanteren met betrekking tot de bescherming van het mariene milieu (artikel 3, eerste lid).
Het onderwerp oceaanbemesting staat sinds 2008 op de agenda van de Vergadering van Partijen (hierna: de Vergadering) bij het Verdrag en het Protocol.
Aanleiding hiervan was de oproep van de verdragspartijen van het Biodiversiteitsverdrag van 1992 (Trb. 1992, 164) aan het adres van de Internationale Maritieme Organisatie. In de oproep worden de verdragspartijen bij het Protocol uitgenodigd te waarborgen dat, in overeenstemming met de voorzorgsbenadering, geen klimaatgerelateerde geo-engineeringsactiviteiten zouden plaatsvinden «bij gebrek aan een wetenschappelijk gefundeerd, wereldwijd, transparant en effectief mechanisme voor het controleren en reguleren van geo-engineering».
De Vergadering reageerde op deze oproep met de aanvaarding van Resolutie LC-LP.1 (2008)2 waarin werd overeengekomen dat oceaanbemesting onder de reikwijdte valt van het Verdrag en het Protocol.
In 2010 is een vervolgresolutie door de verdragspartijen aanvaard. Het betreft Resolutie LC-LP.2 (2010)3 inzake het Toetsingskader voor wetenschappelijk onderzoek met betrekking tot oceaanbemesting («Assessment Framework for Scientific Research Involving Ocean Fertilization»).
In die Resolutie uit 2010 wordt tevens het volgende (her)bevestigd:
– het standpunt van verdragspartijen dat het plaatsen van stoffen in zee, met inbegrip van het plaatsen van stoffen ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek met betrekking tot oceaanbemesting, dat strijdig is met het doel van het Verdrag en Protocol beschouwd wordt als «dumping» (en dus verboden) en
– de taak van de partijen bij het Verdrag en het Protocol ten aanzien van het ontwikkelen van een wereldwijd, transparant en effectief mechanisme voor het controleren en reguleren van oceaanbemesting en andere activiteiten, die mogelijk schade aan het mariene milieu kunnen veroorzaken.
Nederland heeft vanaf 2008 actief deelgenomen aan de onderhandelingen en diverse werkgroepen voorgezeten over de ontwikkeling van het juridisch instrumentarium t.a.v. mariene geo-engineering, meer in het bijzonder oceaanbemesting. Nederland hanteerde als uitgangpunt voor de onderhandelingen dat de nieuwe wijziging van het Protocol een juridische basis moest vastleggen die verdragspartijen de mogelijkheid zou bieden om toekomstige mariene geo-engineering activiteiten effectief te kunnen reguleren met het toepassen van een toetsingskader. Deze methodiek sluit aan bij het huidige systeem van het Protocol en heeft tot gevolg dat alleen de bijlage en niet het Protocol voor elke nieuwe mariene geo-engineering activiteit dan wel ontwikkeling gewijzigd dient te worden.
De wijziging van het Protocol omvat:
– een nieuwe begripsomschrijving van mariene geo-engineering in artikel 1, vijfde lid bis;
– een nieuw artikel 6bis;
– twee nieuwe bijlagen (bijlagen 4 en 5): en
– bijkomende wijzigingen van artikelen van het Protocol.
Het mechanisme voor het «wereldwijd, transparant en effectief controleren en reguleren van mariene geo-engineering» is als volgt opgebouwd:
Het nieuwe artikel 6bis bevat de kernverplichting van de wijziging van het Protocol. Uitgangspunt is het verbod op het plaatsen van stoffen in zee ten behoeve van mariene geo-engineeringsactiviteiten opgenomen in bijlage 4, tenzij daarbij vermeld wordt dat de activiteit of een subcategorie van de activiteit kan worden toegestaan op basis van een vergunning. Een beoordelingskader voor vergunningverlening en de vergunningsvoorwaarden worden vervolgens vastgelegd in bijlage 5.
De feitelijke toepassing van dit artikel 6 bis betekent dat regulering van een mariene geo-engineeringsactiviteit pas plaatsvindt nadat de activiteit of een subcategorie van de activiteit vermeld is in bijlage 4.
Toekomstige wijzigingen van bijlage 4 vinden overeenkomstig artikel 22 van het Protocol plaats. Op grond van dit artikel is de wijziging van een bijlage bij het Protocol gebaseerd op wetenschappelijk of technische overwegingen waarbij rekening moet worden gehouden met juridische, sociale en economische factoren. Aanvaarding van een dergelijke wijziging is door twee derde meerderheid van de partijen waarbij de verdragspartij de mogelijkheid heeft om de wijziging niet te aanvaarden (opt-out).
Er is gekozen voor deze methodiek in plaats van voor het verbod dat thans geldt voor het storten en verbranden van afval en andere stoffen. Immers een algemeen geldend verbod op het plaatsen van stoffen, verbijzonderd in de begripsomschrijving «mariene geo-engineering», zou een activiteit zoals de bouw van windmolenparken, onder de reikwijdte van het Protocol kunnen brengen. Dit laatste was noch de bedoeling noch de aanleiding voor de wijziging.
In de nieuwe bijlage 4 staat een eerste vermelding van een mariene geo-engineeringsactiviteit: oceaanbemesting.
Toepassing van artikel 6bis betekent dus dat oceaanbemesting wordt gereguleerd. De regulering is tweeledig. Er is een verbod op oceaanbemestingsactiviteiten, zoals gedefinieerd in bijlage 4, onder 1.1 en 1.2. Oceaanbemesting die als legitiem wetenschappelijk onderzoek is aangemerkt (een subcategorie van de activiteit), is vergunningplichtig (bijlage 4, onder 1.3). De vergunningverlening en vergunningsvoorwaarden zijn vastgesteld in het in 2010 aanvaarde Toetsingskader voor wetenschappelijk onderzoek met betrekking tot oceaanbemesting (Resolutie LC-LP.2.(2010)).
Het Protocol en de wijziging daarop verplichten partijen tot het reguleren van mariene geo-engineeringsactiviteiten die mogelijk schadelijk kunnen zijn voor het mariene milieu en bevatten naar de mening van de regering dan ook geen een ieder verbindende bepalingen.
Artikel 1, vijfde lid bis
Dit artikel omvat de nieuwe begripsomschrijving mariene geo-engineering: het bewust ingrijpen in het mariene milieu om natuurlijke processen te beïnvloeden, met inbegrip van het tegengaan van door de mens veroorzaakte klimaatverandering en/of de gevolgen daarvan, hetgeen mogelijk schadelijke effecten kan hebben, met name wanneer deze effecten wijdverspreid, langdurig of ernstig kunnen zijn.
De omschrijving geeft uitwerking aan de specifieke uitzonderingsbepaling van het begrip «storten» in artikel 1, vierde lid, onderdeel 2.2. Het plaatsen van stoffen met een ander oogmerk dan er zich enkel en alleen van te ontdoen, kan mogelijk strijdig zijn met het doel van het Protocol. Het bewust ingrijpen in het mariene milieu om natuurlijke processen te beïnvloeden (zoals klimaatverandering) komt overeen met het plaatsen van stoffen met een ander oogmerk dan zich enkel en alleen van die stoffen te ontdoen. Deze activiteit kan schadelijke effecten hebben op het mariene milieu en kan daardoor in strijd zijn met het doel van het Protocol.
Artikel 6bis
Zoals eerder opgemerkt bevat dit artikel de kernverplichting van de wijziging van het Protocol: uitgangspunt is het verbod op het plaatsen van stoffen in zee ten behoeve van mariene geo-engineeringsactiviteiten opgenomen in bijlage 4, tenzij daarbij vermeld wordt dat de activiteit of een subcategorie van de activiteit kan worden toegestaan op basis van een vergunning.
Het tweede lid van dit artikel stelt het systeem vast op grond waarvan een vergunning, kan worden verleend. Het systeem is uitgewerkt in bijlage 5, het Beoordelingskader voor stoffen die in aanmerking kunnen komen voor plaatsing uit hoofde van bijlage 4. Een vergunning wordt alleen verleend nadat de activiteit is beoordeeld en nadat is vastgesteld dat de vervuiling van het mariene milieu zal worden voorkomen of tot een minimum zal worden beperkt. De effecten van de plaatsing mogen niet in strijd zijn met de doelstelling van het Protocol.
Artikel 4 van het Protocol dat het storten van afval of andere stoffen reguleert is niet van toepassing op de in de nieuwe bijlage 4 vermelde activiteiten. Deze activiteiten zullen worden gereguleerd onder het nieuwe regime van het Protocol ten aanzien van het plaatsen van stoffen, verbijzonderd in de begripsomschrijving «mariene geo-engineering». Dit voorkomt een eventueel dubbel regime voor mariene geo-engineeringsactiviteiten die onder de definitie van storten zouden kunnen vallen.
Overige artikelen
Om het Protocol in lijn te brengen met de opname van artikel 6bis moest niet alleen de omschrijving van mariene geo-engineering worden toegevoegd aan artikel 1, maar moesten ook andere artikelen aangepast worden.
Bijlage 4 inzake mariene geo-engineeringsactiviteiten
In bijlage 4 worden mariene geo-engineeringsactiviteiten vermeld die gereguleerd worden.
Op dit moment staat alleen de activiteit «oceaanbemesting» vermeld in bijlage 4. Oceaanbemestingsactiviteiten zijn niet toegestaan met uitzondering van oceaanbemestingsactiviteiten die als legitiem wetenschappelijk onderzoek kunnen worden aangemerkt. Het specifieke beoordelingskader voor deze activiteiten is de op 14 oktober 2010 aangenomen Resolutie LC-LP.2. (2010) inzake het Toetsingskader voor wetenschappelijk onderzoek met betrekking tot oceaanbemesting.
Bijlage 5 inzake het beoordelingskader voor stoffen die in aanmerking kunnen komen voor plaatsing uit hoofde van bijlage 4
Deze bijlage omvat het algemeen beoordelingssysteem ten behoeve van de vergunningverlening voor het plaatsen van stoffen die vermeld worden in bijlage 4. De bijlage dient tevens als basis voor specifieke beoordelingskaders, zoals dat kader al is opgesteld in Resolutie LC.LP.2. (2010) voor oceaanbemesting, en zoals die opgesteld zullen worden voor andere mariene geo-engineeringsactiviteiten die vermeld zullen worden in bijlage 4 (zie paragraaf 1.2 van bijlage 5).
Vergunningen en vergunningsvoorwaarden van alle in bijlage 4 vermelde plaatsingsactiviteiten dienen te voldoen aan de bepalingen van het beoordelingskader in deze bijlage 5. Daarnaast kunnen de specifieke beoordelingskaders nadere richtlijnen bevatten voor de individuele activiteiten vermeld in bijlage 4 (zie paragraaf 2 van bijlage 5), zoals Resolutie LC.LP.2. (2010) de richtlijn bevat voor beoordeling van vergunningen ten aanzien van oceaanbemesting.
Het besluit een vergunning af te geven mag alleen worden genomen nadat de volgende stappen zijn doorlopen en de nodige toezichtmaatregelen zijn vastgesteld:
• Paragraaf 4, 5 en 6
Een volledige beschrijving van de voorgestelde plaatsingsactiviteit. Hierbij moet het voorstel onder andere aantonen wat het doel is van de plaatsing (een ander oogmerk dan er zich enkel en alleen van te ontdoen), wat de voorspelde voordelen en risico’s zijn en of er vóór aanvang van de voorgestelde activiteit voldoende financiële middelen beschikbaar zijn om het werkprogramma te voltooien.
• Paragraaf 7, 8 en 9
Voor wetenschappelijk zeeonderzoek betreffende potentiële mariene geo-engineeringtechnieken gelden, naast de al genoemde vereisten van vermelding in bijlage 4 en van een volledige beschrijving, aanvullende overwegingen. Toepassing van de overwegingen beoogt beter inzicht te krijgen bij het gebruik van deze technieken op, onder andere, de beïnvloeding van natuurlijke processen, de mogelijke gevolgen voor het mariene milieu en hun effectiviteit voor geo-engineering.
De overwegingen die gelden voor dit soort specifiek wetenschappelijk zeeonderzoek voor potentiële mariene geo-engineeringtechnieken zijn bijvoorbeeld dat de voorgestelde activiteit is opgezet om vragen te beantwoorden die tot uitbreiding van de wetenschappelijke kennis leiden, dat de toegepaste onderzoeksmethodologie geschikt moet zijn en gebaseerd moet zijn op de beste beschikbare wetenschappelijke kennis en technologie of dat economische belangen niet van invloed zijn op het ontwerp, de uitvoering en/of de resultaten van de voorgestelde activiteit.
• Paragraaf 10, 11 en 12
Het ontwikkelen van een plan voor voortdurend overleg over de mogelijke gevolgen van een plaatsingsactiviteit. Deze bepaling van het beoordelingskader is van toepassing wanneer een voorgestelde plaatsingsactiviteit grensoverschrijdende effecten kan hebben in een zeegebied waar een andere staat rechtsmacht uitoefent of in de volle zee. Dit overleg tussen betrokken landen, met aandacht voor relevante regionale intergouvernementele overeenkomsten en regelingen, heeft verschillende doelstellingen, waaronder het vroegtijdig signaleren en aanpakken van mogelijke problemen, het aanmoedigen van wetenschappelijke samenwerking en het streven naar instemming tussen alle landen met rechtsmacht of belangen in de regio waar mogelijk gevolgen optreden.
Ook dienen de partijen, het advies van onafhankelijke internationale deskundigen of een onafhankelijke internationale adviesgroep van deskundigen in overweging te nemen in situaties waar een voorgestelde plaatsingsactiviteit grensoverschrijdende effecten kan hebben.
• Paragraaf 13 tot en met 25
Paragraaf 13 bepaalt dat informatie vereist is ten behoeve van de beoordeling van de volgende onderdelen:
– Keuze van de plaatsingslocatie
– Beoordeling van de in het mariene milieu te plaatsen stof
– Beoordeling van de mogelijke effecten, met inbegrip van een effecthypothese
– Risicobeheersing
– Controle met inbegrip van de milieukundige nul situatie.
De vereiste informatie ten aanzien van bovengenoemde onderdelen wordt gedetailleerd omschreven in paragrafen 14 tot en met 25 van bijlage 5. Om de keuze van de plaatsingslocatie te kunnen beoordelen is bijvoorbeeld informatie vereist over de fysieke, geologische, chemische en biologische omstandigheden op de voorgestelde locatie. Voor de beoordeling van de in het mariene milieu te plaatsen stoffen is bijvoorbeeld informatie nodig over de oorsprong, totale hoeveelheid, vorm en gemiddelde samenstelling, toxiciteit en persistentie van stoffen, inclusief componenten, waarvan plaatsing wordt voorgesteld. De beoordeling van de mogelijke effecten moet leiden tot een effecthypothese waarin de verwachte gevolgen van de plaatsingsactiviteit in het gebied waar de activiteit plaatsvindt en in het gebied waar mogelijk gevolgen optreden, met inbegrip van grensoverschrijdende effecten, worden omschreven. Hierbij dienen verschillende belangen geanalyseerd te worden zoals risico’s voor de gezondheid van de mens, gevolgen voor het milieu, gevaren (met inbegrip van ongevallen) en economische aspecten van de voorgestelde plaatsingsactiviteit. Wat betreft de risicobeheersing dienen de procedures toegesneden te zijn op beheersing en beperking van mogelijke risico’s. Deze risicobeheersingsprocedures zijn noodzakelijk bij het hanteren van een voorzorgsbenadering om te waarborgen dat onder andere, door mitigatie- en rampenplannen, de milieurisico’s zo klein mogelijk zijn.
Deze paragrafen beschrijven tevens de wijze waarop toezicht wordt gehouden om te controleren of aan de voorwaarden voor de afgifte van vergunning (controle op de naleving en controle in het veld) wordt voldaan.
• Paragraaf 26 tot en met 29
De voorwaarden voor de afgifte van vergunningen worden opgesomd in de paragrafen 26 tot en met 29. De vergunning dient regelmatig te worden beoordeeld rekening houdende met de resultaten van de controle, de doelstellingen van de controleprogramma’s en het relevante onderzoek. De resultaten van deze beoordeling zijn bepalend voor de beslissing met betrekking tot verlenging, wijziging of intrekking van de vergunning.
• Paragraaf 30
Het beoordelingskader in bijlage 5 kent tenslotte als laatste onderdeel de «Verslaglegging» waarbij de uitkomsten van een beoordeling en documentatie van verleende vergunningen ter kennis worden gebracht van het secretariaat (i.c. de Internationale Maritieme Organisatie) en beschikbaar worden gesteld aan het publiek.
Bijlagen 4 en 5 vormen integrerende onderdelen van het Protocol en zijn aan te merken als zijnde van uitvoerende aard. Verdragen tot wijziging van deze bijlagen behoeven ingevolge artikel 7, onderdeel f van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen geen parlementaire goedkeuring, tenzij de Staten-Generaal zich thans het recht tot goedkeuring terzake voorbehouden.
De wijziging van het Protocol vereist een wijziging van de Nederlandse wetgeving. Voor het Europese deel van Nederland betreft het een wijziging van de Waterwet en voor het Caribische deel van Nederland een wijziging van de Wet maritiem beheer BES. Een voorstel van wet voor wijziging van beide wetten wordt gelijktijdig met dit voorstel van rijkswet bij de Tweede Kamer ingediend.4 Daarin wordt – kort gezegd – voorgesteld in beide wetten een aparte vergunningsgrondslag voor aangewezen mariene geo-engineeringsactiviteiten op te nemen.
Voor de in de Resolutie opgenomen wijziging van het Protocol wordt de goedkeuring gevraagd voor het gehele Koninkrijk. De wijziging zal worden aanvaard voor het Europese deel en het Caribische deel van Nederland, zie paragraaf IV.
De regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten hebben de wenselijkheid van medegelding van de in de Resolutie opgenomen wijziging van het Protocol voor hun landen nog in beraad. Bij de goedkeuring van het Protocol hebben de regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten kennis gegeven van hun wens tot medegelding voor hun landen. De daartoe noodzakelijke uitvoeringswetgeving is in voorbereiding. Wanneer de regeringen medegelding van de latere wijzigingen van het Protocol wenselijk zullen achten (zie ook Trb. 2008, 200 en Trb. 2011, 72), dienen zij ook daartoe de benodigde uitvoeringswetgeving tot stand te brengen. Zodra de uitvoeringswetgeving van de onderscheiden landen gereed is, kan het Protocol, met zijn wijzigingen waaronder de onderhavige, voor Aruba, Curaçao en/of Sint Maarten worden aanvaard.
De Minister van Infrastructuur en Milieu, M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus
De Minister van Buitenlandse Zaken, A.G. Koenders