Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Dit wetsvoorstel implementeert de richtlijn betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op tewerkstelling als seizoenarbeider (richtlijn 2014/36/EU). Deze werd op 26 februari 2014 ondertekend door de Raad en het Europees Parlement en werd op 28 maart 2014 gepubliceerd in Pb EU 2014, L 94. De richtlijn moet uiterlijk op 30 september 2016 geïmplementeerd zijn. De implementatie vereist wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en de Vreemdelingenwet 2000 (Vw2000).

Richtlijn 2014/36/EU heeft twee doelstellingen. De eerste is de harmonisatie van de voorwaarden voor toelating en verblijf van seizoenarbeiders die worden toegelaten tot een lidstaat van de EU.1 Seizoenarbeiders zijn in dit verband onderdanen van derde landen die hun hoofdverblijfplaats hebben in dat derde land en tijdelijk op het grondgebied van een lidstaat verblijven om seizoenafhankelijke activiteiten uit te voeren. De richtlijn bevat grondslagen om de huidige Nederlandse voorwaarden voor verblijf en arbeid van seizoenarbeiders te behouden. De richtlijn verplicht lidstaten dan ook niet om het toelatingsbeleid voor seizoenarbeiders te versoepelen; integendeel, zij kent een aantal voor Nederland nieuwe toelatingsvoorwaarden c.q. weigeringsgronden. In paragraaf 4 wordt hier nader op ingegaan.

De tweede doelstelling is het vergroten van de bescherming van seizoenarbeiders. Zij vormen veelal een kwetsbare categorie migranten met een verhoogd risico op uitbuiting. De richtlijn biedt een aantal handvatten om EU-breed uitbuiting van seizoenarbeiders tegen te gaan. Zo kent de richtlijn bepalingen inzake adequate huisvesting, gelijke behandeling en sanctionering van werkgevers die bepalingen van de richtlijn overtreden.

De procedure voor seizoenarbeiders die voor een termijn korter dan 90 dagen naar Nederland komen, wijzigt niet. De richtlijn brengt geen wijzigingen tot stand met betrekking tot de voorwaarden voor toelating voor de duur van 90 dagen tot het grondgebied van de lidstaten. De tewerkstellingsvergunning blijft vereist. Evenals in de huidige situatie wordt deze door de werkgever aangevraagd bij het UWV, dat na toetsing aan de Wav beslist op de aanvraag.

Voor seizoenarbeiders die voor een periode tussen 90 dagen en 24 weken naar Nederland willen komen, wijzigt de procedure wel. De vereiste tewerkstellingsvergunning en verblijfsvergunning worden vervangen door de seizoenarbeidersvergunning. Dit is een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid als seizoenarbeider. Er is derhalve sprake van één vergunning die via een enkelvoudige procedure wordt aangevraagd. De werkgever of de arbeidsmigrant vraagt de seizoenarbeidersvergunning aan bij de IND, die ook beslist op de aanvraag. Hiermee is deze vergunning een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA), zoals die bij de implementatie van de richtlijn betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning (richtlijn 2011/98/EU) is ingevoerd. Voordat de IND beslist op de aanvraag om een seizoenarbeidersvergunning vraagt de IND advies aan het UWV zoals is geregeld in artikel 5, tweede lid, Wav. Het UWV toetst de aanvraag op de criteria van de Wav en geeft advies aan de IND.

Daarnaast kent de richtlijn een aantal nieuwe toelatingsvoorwaarden c.q. weigeringsgronden. Zo is het niet betalen van belastingen en sociale zekerheidspremies een nieuwe weigeringsgrond (artikel 8, tweede lid, onder a, van de richtlijn). Hiervoor zal artikel 9, eerste lid, onder i, van de Wav worden gewijzigd. Ook dient de IND na te gaan of er een risico is op illegale migratie dan wel voortgezet illegaal verblijf (artikel 6, vijfde lid, van de richtlijn, te implementeren in het Vreemdelingenbesluit 2000). Een sterke indicatie daarvan is een eerder illegaal verblijf van de seizoenarbeider. Ook moet worden getoetst of de onderneming waar de seizoenwerker gaat werken wel daadwerkelijk economische activiteiten verricht (artikel 8, tweede lid, onder b van de richtlijn en het voorgestelde artikel 9, tweede lid, Wav). Het mag geen postbusonderneming zijn, enkel gericht op het binnenhalen van derdelanders. Daarom zal de werkgever waar de seizoenarbeider gaat werken, moeten aantonen dat hij bekend is bij de Belastingdienst.

Op één punt vraagt de richtlijn wel een zekere versoepeling. Indien een seizoenarbeider al binnen een periode van vijf jaar eerder is toegelaten en de nieuwe aanvraag voldoet aan alle voorwaarden, heeft hij recht op een gefaciliteerde toelating. Artikel 16 van de richtlijn biedt daarvoor een aantal mogelijkheden. Omdat deze bepaling een belangrijke reden was voor Nederland om tegen de richtlijn te stemmen, is het kabinet voornemens om deze bepaling binnen de marges die de richtlijn kent, zo beperkt mogelijk te implementeren. Het kabinet wil dit doen door niet te verlangen dat gegevens en bescheiden verkregen worden die al verkregen kunnen worden uit de administraties of indien de aanvraag is ingediend door de erkende referent (het huidige artikel 24a van de Vreemdelingenwet 2000). Overigens zal in de praktijk de gefaciliteerde toelating niet snel aan de orde zijn, gelet op het feit dat vanaf 2011 geen seizoenarbeiders van buiten de EU zijn toegelaten en dit naar verwachting ook niet in de komende jaren zal gebeuren.

Vanwege de kwetsbare positie van seizoenarbeiders kent de richtlijn een aantal bepalingen die deze positie moet versterken. Veel bepalingen in de richtlijn zijn al in Nederland van toepassing als gevolg van het beleid van de afgelopen jaren om werkgevers die een vreemdeling illegaal tewerkstellen of arbeidsvoorwaarden bieden onder het vereiste niveau, strenger aan te pakken. Een voorbeeld hiervan is de Wet aanpak schijnconstructies die op 1 juli 2015 grotendeels in werking is getreden. Op een beperkt aantal punten dient de Nederlandse wet- en regelgeving te worden aangepast.

Zo dient bij de aanvraag een arbeidsovereenkomst te worden overgelegd, met onder meer informatie over de lengte van het betaalde verlof (artikel 5, eerste lid, onder a en artikel 6, eerste lid, onder a, jo. artikel 8, eerste lid, onder a van de richtlijn). Deze verplichting zal worden toegevoegd aan de Regeling uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2014.

Omdat de invoering van de seizoenarbeidersvergunning aansluit bij de reeds bestaande GVVA zijn de invoeringskosten naar verwachting beperkt. Het UWV wijst er wel op dat de weigeringsgronden die aan de regelgeving zijn toegevoegd ten aanzien van opgelegde boetes wegens zwartwerk, de regeldruk zullen verhogen3. De IND acht de regeling uitvoerbaar4.

De Inspectie SZW is van mening dat de voorgestelde wijziging de handhaafbaarheid van de Wav niet beïnvloedt5.

Deze bepaling implementeert artikel 8, tweede lid, onder a, van de richtlijn. Een tewerkstellingsvergunning of gecombineerde vergunning kan worden geweigerd wanneer er sprake is van zwartwerk of het niet voldoen aan wettelijke verplichtingen met betrekking tot sociale zekerheid en belastingen. Dezelfde afwijzingsgrond als artikel 8, tweede lid onder a, is opgenomen in artikel 8, vijfde lid, van de blauwe kaartrichtlijn. Die bepaling is geïmplementeerd in artikel 3.30b, eerste lid, onder b, Vb, welke bepaling is opgenomen door het Besluit modern migratiebeleid (Stb. 2010, 307). Bij de conformiteitsbeoordeling door de Europese Commissie in 2012 is geoordeeld dat deze omzettingsbepaling conform de richtlijn is. Omwille van de consistentie wordt de afwijzingsgrond uit artikel 8, tweede lid, onder a, van de seizoenarbeidersrichtlijn met dit wetsvoorstel op dezelfde wijze geïmplementeerd. Zoals in de nota van toelichting bij het Besluit modern migratiebeleid is toegelicht, is zwartwerk «werk dat niet door de werkgever is aangemeld en waarover dan ook niet de vereiste premies en belastingen zijn afgedragen» (p. 127). In de toevoeging van artikel 9, eerste lid, onderdeel i, is dit vertaald naar een bestuurlijke boete die door de Belastingdienst is opgelegd wegens het niet of onvoldoende afdragen van premies werknemersverzekeringen (inclusief bijdrage inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet) en ingehouden loonbelasting en premie volksverzekeringen door de inhoudingsplichtige. De werkgever (inhoudingsplichtige), die dergelijke belastingen en premies niet betaalt over het loon van zijn werknemers, laat de werknemer zwartwerken.

Ten aanzien van seizoenarbeiders wordt in de Regeling uitvoering Wet arbeid vreemdelingen geregeld dat weigeringsgronden uit artikel 9 Wav als imperatief worden beschouwd voor zover die in de richtlijn ook imperatief zijn.