Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 23 januari 2017 No.W04.16.0304/I en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 27 september 2019, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 3 oktober 2016 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Van Laar en Dik-Faber ter erkenning van Nederlandse gebarentaal (Wet erkenning Nederlandse gebarentaal), met memorie van toelichting.
In het wetsvoorstel wordt de Nederlandse Gebarentaal wettelijk erkend. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties krijgt tot taak om het gebruik van de Nederlandse Gebarentaal in het bestuurlijk verkeer te bevorderen. Verder wordt een adviescollege opgericht, het Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat nut en noodzaak van het voorstel slechts summier aangestipt worden. Niet duidelijk is welke problemen het voorstel beoogt op te lossen. De vraag is of met erkenning van de gebarentaal alleen wordt beoogd een symbolisch gebaar te maken. Dit klemt te meer nu in het wetsvoorstel de praktische gevolgen grotendeels ontbreken. Voorts is niet duidelijk of naast de Nederlandse gebarentaal ook de Dovencultuur wordt erkend, en wat de betekenis daarvan zou zijn. Ten slotte wordt de effectiviteit van het op te richten Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur niet aannemelijk gemaakt.
De initiatiefnemers zijn de Afdeling advisering van de Raad van State zeer erkentelijk voor het advies op het wetsvoorstel. In reactie op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State hebben de initiatiefnemers de memorie van toelichting verduidelijkt, waarbij onder meer nut en noodzaak van het voorstel en de wenselijkheid van juridische erkenning van de Nederlandse Gebarentaal nader zijn uitgewerkt. De juridische erkenning van de Nederlandse Gebarentaal heeft inderdaad praktische gevolgen en is daarmee niet louter symbolisch. Twee van deze praktische gevolgen zijn in het voorstel opgenomen: de verplichting om crisiscommunicatie ook in de Nederlandse Gebarentaal aan te bieden en het recht om een eed, gelofte of bevestiging ter uitvoering van een wettelijk voorschrift in de Nederlandse Gebarentaal te mogen afleggen. Ten aanzien van het Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur merken de initiatiefnemers op dat het voorstel op dit punt is aangepast. Initiatiefnemer stellen voor een Adviescollege Nederlandse Gebarentaal in te stellen dat tot taak heeft om de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te adviseren over het bevorderen van het gebruik van de Nederlandse Gebarentaal in de samenleving. Hiermee krijgt dit Adviescollege een vergelijkbare rol als het Orgaan voor de Friese taal, dat de Minister adviseert over het gebruik van de Friese taal.
Het belang van gebarentaal
In de toelichting wordt uiteengezet dat de Nederlandse Gebarentaal de moedertaal is van vroegdoven (mensen die doof geboren zijn of doof zijn geworden voordat zij de gesproken Nederlandse taal hebben verworven). De enige volwaardige manier om met een kind dat doof is te communiceren, is door het gebruik van gebaren. Het is uitermate belangrijk dat dove kinderen in de eerste vijf levensjaren Nederlandse Gebarentaal aangeboden krijgen om hun taalontwikkeling op gang te brengen, anders zal de taalverwerving blijvend achterlopen. Voor hen is Nederlandse Gebarentaal daartoe de enige mogelijkheid. Het risico op achterstand in de taalontwikkeling zit vooral in het aanbod en de beschikbaarheid van mensen om hen heen die de Nederlandse gebarentaal beheersen. Ondertitelen of teksten aanbieden is vaak niet voldoende, omdat veel personen die doof zijn een taalachterstand hebben in het gesproken en geschreven Nederlands. De Nederlandse Gebarentaal kent een andere grammatica; gebarentaligen zijn veel sterker op visuele communicatie ingesteld. Het goed beheersen van Nederlandse Gebarentaal voor kinderen die doof zijn, betekent ook dat zij kunnen deelnemen aan de dovengemeenschap, die een rijk cultureel leven kent, aldus de toelichting.1
De toelichting verwijst naar het rapport van de Commissie Nederlandse Gebarentaal uit 1997», met de titel «Méér dan een gebaar».2 In dat rapport wordt uiteengezet dat de Nederlandse Gebarentaal een volwaardige, natuurlijke taal is zoals spreektalen dat ook zijn. Natuurlijke talen vormen het belangrijkste cognitieve werktuig en het belangrijkste middel voor mensen om te communiceren over vrijwel elk onderwerp. Voor de normale cognitief-sociale ontwikkeling van kinderen is het dan ook van groot belang dat zij op zeer jeugdige leeftijd een natuurlijke taal leren. Voor vroegdoven is de gebarentaal de enige taal die zij op een natuurlijke manier kunnen verwerven. Gesproken taal kunnen zij alleen maar bewust en met heel veel inspanning verwerven.3
De redenen om tot erkenning over te gaan
In de toelichting wordt opgemerkt dat de Nederlandse Gebarentaal in Nederland maatschappelijk is erkend en met hulp van de overheid gestandaardiseerd, maar niet wettelijk is verankerd. De toelichting noemt verschillende redenen om over te gaan tot wettelijke erkenning:4
– veel horenden zien een gebarentaal niet als een volwaardige taal, maar als een «hulpmiddel» voor doven om te communiceren. Het niet erkennen van gebarentaal als een zelfstandige taal betekent onvoldoende erkenning en ruimte voor de groep mensen voor wie gebarentaal de eerste taal is;
– erkenning van gebarentaal versterkt de positie van de gebruikers van de Nederlandse Gebarentaal. Wettelijke erkenning draagt bij aan de volwaardige participatie van deze mensen aan de samenleving;
– in het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap5 staat dat landen die dit verdrag ratificeren gebarentalen moeten erkennen.
Naast de formele erkenning van de Nederlandse Gebarentaal bevat het voorstel twee maatregelen:
– de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties krijgt de taak het gebruik van de Nederlandse Gebarentaal te bevorderen bij openbare toespraken van leden van de regering en in het bestuurlijk verkeer,
– er wordt een adviesorgaan voor de Nederlandse Gebarentaal en Dovencultuur ingesteld.
Hoewel de Afdeling in de inleiding geen vragen of opmerkingen heeft opgenomen, hebben initiatiefnemers hierin wel aanleiding gezien om de memorie van toelichting aan te passen. Passages over (ontwikkelingsrisico’s van) kinderen zijn ingekort, waardoor de nadruk meer ligt op de linguïstische identiteit van doven en het tegengaan van discriminatie op grond van handicap of taal als bedoeld in het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. Tevens is in de memorie van toelichting nader toegelicht waarom juridische erkenning van de Nederlandse Gebarentaal volgens de initiatiefnemers noodzakelijk is.
Zoals in de toelichting wordt geconstateerd hebben de meeste lidstaten van de Europese Unie hun nationale gebarentaal wettelijk of zelfs grondwettelijk erkend.6 Ook buiten de Europese Unie is gebarentaal door een aantal landen wettelijk erkend. Het karakter van de erkenning is echter niet in elk land hetzelfde:7
– in sommige landen heeft erkenning van gebarentaal voornamelijk symbolische betekenis, in andere landen is erkenning verbonden met concrete wetgevende en bestuurlijke maatregelen;
– in sommige landen wordt de situatie van doven juridisch en beleidsmatig vooral benaderd als die van personen met een handicap. In die benadering is gebarentaal allereerst een praktisch instrument om doven te helpen meer zelfredzaam te zijn en deel te kunnen nemen aan het maatschappelijk leven. In andere landen wordt ook nadruk op erkenning van Doven (in dat geval veelal met een hoofdletter geschreven) als een minderheid met een eigen cultuur, waar gebarentaal onderdeel van uitmaakt;
– in samenhang met het vorige punt: in sommige landen wordt alleen de gebarentaal erkend, in een enkel land (Hongarije, Tsjechië) wordt daarnaast ook de Dovencultuur erkend.
De vraag is hoe de strekking van het voorliggende voorstel moet worden gekwalificeerd. De Afdeling merkt hierover het volgende op.
a. Alleen symbolisch of ook praktisch? Nut en noodzaak
Het voorstel erkent uitdrukkelijk de Nederlandse gebarentaal. Daarnaast bevat het slechts één min of meer concrete bestuurlijke maatregel: het draagt de Minister op beleid te voeren dat erop gericht is het gebruik van de Nederlandse gebarentaal bij openbare toespraken en in het bestuurlijk verkeer te bevorderen. Het geeft verder geen aanzet voor bestuurlijke of andere maatregelen, anders dan dat het in te stellen Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur opgedragen wordt de Nederlandse Gebarentaal en Dovencultuur te bevorderen door daarover te rapporteren en te adviseren.
De toelichting geeft een overzicht van de bestaande regelgeving en maatregelen welke in Nederland ten behoeve van doven tot stand zijn gebracht.8 Er wordt niet ingegaan op de vraag of de Nederlandse Gebarentaal en haar gebruikers voldoende bescherming en ondersteuning krijgen in regelgeving en beleid, of dat er – mede naar aanleiding van de erkenning van de Nederlandse Gebarentaal – aanleiding is om nieuwe maatregelen te treffen. Uit het voorstel en de toelichting is dan ook niet af te leiden of uitsluitend bedoeld is de Gebarentaal wettelijk te erkennen of dat ook beoogd is aan de wettelijke erkenning tevens praktische gevolgen te verbinden. Daarmee rijst de vraag naar nut en noodzaak van het voorstel. De regering heeft afgezien van een formele wettelijke erkenning van de Gebarentaal en zich geconcentreerd op een pragmatische aanpak.9 Zij heeft daarbij steeds betoogd dat het gebruik van de Gebarentaal maatschappelijk en politiek al erkend is. In dat licht rijst de vraag of met dit voorstel louter een symbolische erkenning van de Gebarentaal is beoogd, of dat het voorstel ook praktische betekenis heeft.
Een verduidelijking op dit punt is aangewezen. Daarbij dient te worden ingegaan op de vraag of louter sprake is van een symbolische erkenning en wat daarvan de toegevoegde waarde is. Indien geen sprake is van een louter symbolische erkenning dient het nagestreefde doel te worden geëxpliciteerd, alsmede de nieuwe wettelijke en bestuurlijke maatregelen die worden nagestreefd en de wijze waarop deze gerealiseerd zullen worden. De Afdeling adviseert het voorstel in dit licht nader te bezien.
De Afdeling merkt op dat nut en noodzaak slechts summier aangestipt worden. Initiatiefnemers verwijzen in dit verband naar de verplichtingen die Nederland is aangegaan bij de ratificatie van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, in het bijzonder de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 9, 21, 24 en 30 van dat verdrag. Zo ziet artikel 21, onder e, op het erkennen en bevorderen van gebruik van gebarentalen. Artikel 9, tweede lid, ziet op het waarborgen van de toegang tot informatie. Tevens verwijzen de initiatiefnemers naar de preambule van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, waarin zorgen worden geuit over discriminatie van mensen met beperkingen, onder andere op grond van taal. Het VN-Verdrag verplicht weliswaar niet tot wettelijke erkenning, maar initiatiefnemers zijn van mening dat wettelijke verankering een voor de hand liggend instrument is voor de overheid om het gebruik van Nederlandse Gebarentaal te erkennen en bevorderen, vergelijkbaar met de Friese taal (Wet gebruik Friese taal). De memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt.
De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is welke problemen met het wetsvoorstel worden opgelost. Initiatiefnemers menen dat wettelijke erkenning van Nederlandse Gebarentaal van groot belang is voor de dovengemeenschap, die hier al vele jaren op wacht. Impliciet is dit een erkenning van de cultuur die onlosmakelijk verbonden is aan deze taal: de Dovencultuur. Indieners menen dat erkenning en bevordering van het gebruik van Nederlandse Gebarentaal onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Initiatiefnemers stellen vast dat de overheid nu niet of onvoldoende communiceert met dove en/of gebarentalige burgers. Tot nu toe wordt alleen bij Prinsjesdag of Koningsdag een tolk Nederlandse Gebarentaal ingeschakeld. Openbare toespraken van leden van he kabinet, zoals bijvoorbeeld het wekelijkse vragenuur en de wekelijkse persconferentie van de Minister-President, zijn nog niet voorzien van een tolk. Ook op het moment van een crisis hebben dove en/of gebarentalige burgers onvoldoende toegang tot informatie. Door het gebrek aan informatie en communicatie zijn zij niet altijd in staat om volwaardig burgerschap uit te oefenen. Naar aanleiding van een recent schietincident in Utrecht zal de crisiscommunicatie, waaronder de inzet van gebarentolken, wel verbeteren.10 Initiatiefnemers wijzen in dit verband tevens naar de reeds eerder aangehaalde artikelen 9, 21, 24 en 30 uit het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.
De Afdeling werpt de vraag op of met het wetsvoorstel voor erkenning van gebarentaal alleen beoogd wordt een symbolisch gebaar te maken. Uit gesprekken met vertegenwoordigers van het Dovenschap is initiatiefnemers gebleken dat erkenning van gebarentaal door de overheid voor hen van grote betekenis is. In de memorie van toelichting zijn de initiatiefnemers nader ingegaan op de wenselijkheid van juridische erkenning naast de maatschappelijke en politieke erkenning. Deze juridische erkenning is daarmee niet louter symbolisch.
De Afdeling meent dat in het wetsvoorstel de praktische gevolgen ontbreken. De initiatiefnemers hebben het wetsvoorstel op dit punt aangepast. Twee van deze praktische gevolgen zijn in het voorstel opgenomen: de verplichting om crisiscommunicatie ook in de Nederlandse Gebarentaal aan te bieden en het recht om een eed, gelofte of bevestiging ter uitvoering van een wettelijk voorschrift in de Nederlandse Gebarentaal te mogen afleggen. Communicatie door de overheid in de Nederlandse Gebarentaal draagt er allereerst aan bij dat informatie toegankelijker wordt voor doven en gebarentaligen. Zichtbare communicatie in de Nederlandse Gebarentaal door de overheid draagt er tevens aan bij dat het brede publiek zich meer bewust wordt van de personen die doof zijn en hun communicatiebehoeften. Communicatie in gebarentaal is onderdeel van een inclusieve samenleving en gaat discriminatie op grond van taal tegen.
b. Alleen taal of ook cultuur?
Het voorstel erkent de Nederlandse gebarentaal, maar niet de Dovencultuur. Wel heet het orgaan dat wordt voorgesteld Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur. De Dovencultuur wordt genoemd in de omschrijving van de rapportagetaak van het Orgaan, maar niet in de omschrijving van de adviestaak.11 In de toelichting wordt het belang van de Dovencultuur benadrukt, maar daaraan wordt slechts toegevoegd dat veel Doven in de wet niet alleen een erkenning zien van hun taal, maar ook van hun zijn en hun cultuur.12 Daarmee wordt in het ongewisse gelaten wat de Dovencultuur – in globale termen omschreven als «de gemeenschappelijke normen en waarden, taal, omgangsvormen en geschiedenis die de Nederlandse dovengemeenschap kenmerken – naast het hebben van een gemeenschappelijke Gebarentaal behelst, en of en zo ja waarom die cultuur los van het versterken van de positie van deze taal erkenning en mogelijk ook ondersteuning zou behoeven.
De Afdeling merkt op dat het voorstel hier geen helderheid over biedt. Zij adviseert de relevantie van het opnemen van de Dovencultuur als onderdeel van het takenpakket van het Orgaan te verduidelijken en wanneer dat niet mogelijk blijkt dit onderdeel te schrappen.
De Afdeling meent dat onduidelijk blijft of de Dovencultuur expliciet wordt erkend. Initiatiefnemers menen dat de erkenning van de Nederlandse Gebarentaal van groot belang is voor de dovengemeenschap en daarmee impliciet ook een erkenning inhoudt van de cultuur die onlosmakelijk verbonden is aan deze taal: de Dovencultuur. Alle passages over de Dovencultuur zijn daarom geschrapt. De nadruk ligt daarmee ligt daarmee op de juridische erkenning van de Nederlandse Gebarentaal.
Het voorstel voorziet in de instelling van een Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur, dat de wettelijke taak krijgt te rapporteren en te adviseren over de behoeften en ontwikkelingen ten aanzien van de Nederlandse gebarentaal en Dovencultuur.13
De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is welke toegevoegde waarde dit afzonderlijk in te stellen orgaan – met beperkte faciliteiten, middelen en nog niet opgebouwde expertise – heeft ten aanzien van de reeds bestaande instellingen met expertise op dit terrein. In dat verband wijst de Afdeling in het bijzonder op het Nederlands Gebarencentrum, waarvan de initiatiefnemers overigens hopen dat het Orgaan daar onderdak zal vinden.14 De instelling van een apart Orgaan met een wettelijke taak is in dat licht overbodig.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de instelling van het Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur te heroverwegen.
De effectiviteit van het op te richten Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur wordt volgens de Afdeling niet aannemelijk gemaakt. Alle passages met betrekking tot dit op te richten orgaan zijn geschrapt. Initiatiefnemers onderstrepen het belang van het Nederlands Gebarencentrum als onafhankelijk expertisecentrum op het gebied van de Nederlandse Gebarentaal in al haar verschijningsvormen en als Lexicografisch Instituut voor NGT. Het doel van de initiatiefnemers was inderdaad om, zoals de Afdeling suggereert, de adviesfunctie onder te brengen bij het Nederlands Gebarencentrum. Een adviescollege met een wettelijke taak valt echter onder de Kaderwet Adviescollege en dient ook bij wet te worden ingesteld. Het Nederlands Gebarencentrum is echter een privaatrechtelijke rechtspersoon (stichting). Met het oog op de wettelijke eis en gelet op de reeds bij het Nederlands Gebarencentrum aanwezige kennis en expertise, wordt met het gewijzigde wetsvoorstel daarom beoogd een Adviescollege Nederlandse Gebarentaal in te stellen dat gehuisvest is bij het Nederlands Gebarencentrum en waarvan de leden worden voorgedragen door het Nederlands Gebarencentrum.
Onverminderd de in punt 3 aan de orde gestelde effectiviteit van het Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur, merkt de Afdeling over de regeling van dat orgaan het volgende op. Volgens de toelichting is het Orgaan een adviescollege waarvan de adviestaak niet de hoofdtaak is, als bedoeld in artikel 3 van de Kaderwet adviescolleges.15
Op een adviescollege waarvan de adviestaak niet de hoofdtaak is, zijn de hoofdstukken 3 (samenstelling en inrichting van adviescolleges) en 5 (begroting en programmering) van de Kaderwet adviescolleges niet van toepassing op het Orgaan. Daarom zijn in het voorstel bepalingen opgenomen over de (duur van de) benoeming, de ondersteuning van het Orgaan en het werkprogramma, aldus de toelichting.16
De Afdeling merkt op dat een aantal van de hier genoemde onderwerpen niet wordt geregeld: de duur van benoeming van de leden van het Orgaan, de mogelijkheid van herbenoeming, de ondersteuning van het Orgaan, het opstellen van een ontwerpbegroting en werkprogramma en de goedkeuring van die stukken door de Minister, het opstellen van een jaarverslag en het uitvoeren van een evaluatie eens in de vier jaar.17 Nu het Orgaan slechts licht wordt opgetuigd, bestaat wellicht geen behoefte aan een werkprogramma en een vierjaarlijkse evaluatie, maar de overige elementen kunnen niet gemist worden.
De Afdeling adviseert – afhankelijk van de heroverweging op grond van punt 3 – het voorstel aan te vullen.
Alle bepalingen over het Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur zijn geschrapt. In plaats daarvan zijn in artikel 6, 7 en 8 van gewijzigde wetsvoorstel bepalingen opgenomen over het Adviescollege Nederlandse Gebarentaal. Dit is een adviescollege waarvan de adviestaak de hoofdtaak is en waarop de Kaderwet Adviescolleges van toepassing is.
In het voorstel wordt het begrip «doven» gedefinieerd als: personen met een auditieve beperking.18 Volgens de toelichting zijn er ongeveer 1,5 miljoen mensen met een auditieve beperking in Nederland, maar die worden dat over het algemeen op latere leeftijd en gebruiken weinig gebarentaal. De belangrijkste groepen gebruikers van Nederlandse Gebarentaal bevinden zich in de groep personen die bij de geboorte doof of slechthorend zijn of op jonge leeftijd worden, zo stelt de toelichting.19
Dit roept de vraag op of de voorgestelde wettelijke omschrijving van «doven» aansluit bij de groep waarvoor het voorstel met name is bedoeld. De Afdeling adviseert de omschrijving in het wetsvoorstel nader te bezien.
De Afdeling merkt op dat de omschrijving van doven in de memorie van toelichting niet aansluit bij de definitie van doven in het wetsvoorstel. In het gewijzigde wetsvoorstel komt de term «doven» nu niet meer voor en daarom is de definitie van «doven» geschrapt. De dovengemeenschap is een diverse gemeenschap, met vroegdoven, laatdoven en plotsdoven. Deze groepen worden in de memorie nader omschreven. Initiatiefnemers hebben ervoor gekozen om in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting te spreken over gebarentaligen, oftewel personen die de Nederlandse Gebarentaal machtig zijn.
Alle bepalingen inzake het Orgaan voor de Gebarentaal en Dovencultuur zijn geschrapt. Hiermee zijn de voorstellen voor redactionele wijziging niet meer van toepassing.
De vicePresident van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
De initiatiefnemers, Kuiken Dik-Faber Van Eijs
– In artikel 1 aanwijzing 100, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving in acht nemen. Voorts «orgaan» met een hoofdletter schrijven.
– Artikel 3, tweede lid, schrappen, om te voorkomen dat bij een verhuizing van het Orgaan wetswijziging nodig is.