Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Volgens verschillende internationale verdragen op het gebied van mensen-, kinder-, en arbeidsrecht, hebben zowel bedrijven als overheden de plicht om kinderen te beschermen tegen uitbuiting (zie paragraaf 2). Deze plicht is tot nu toe niet juridisch verankerd. Bovendien zijn er grote verschillen in de mate waarin nationale regelgeving bestaat of wordt gehandhaafd. Hierdoor is een ongelijk speelveld ontstaan, waarbij juist de bedrijven die voorop lopen worden gestraft, bijvoorbeeld omdat zij door transparant te zijn over hun keten makkelijker in verband worden gebracht met kinderarbeid. Door in de wet vast te leggen dat alle bedrijven invulling moeten geven aan hun zorgplicht om te voorkomen dat hun producten of diensten gemaakt worden met behulp van kinderarbeid, krijgen consumenten meer zekerheid dat zij geen producten van kinderarbeid kopen. Bedrijven krijgen eindelijk een gelijk speelveld, omdat immers ieder bedrijf invulling gaat geven aan zijn zorgplicht.

Bedrijven verklaren, in lijn met internationale richtlijnen voor verantwoord ondernemen, er alles aan te doen wat redelijkerwijs van hen gevraagd kan worden om kinderarbeid in hun producten of diensten te voorkomen. Bij het constateren van kinderarbeid door de bedrijven of derden, treden zij effectief op, met oog voor de positie van de betrokken kinderen. Klachten die het bedrijf niet naar tevredenheid afhandelt kunnen worden voorgelegd aan het Nationaal Contact Punt (NCP). Als ook die procedure niet tot een oplossing leidt, kan een klacht worden ingediend bij de toezichthouder. Deze zal vervolgens toetsen of het plan van aanpak van het bedrijf in lijn is met het eerder verklaarde, en bij geconstateerde gebreken een bindende aanwijzing en/of boete(s) opleggen. Indien het bedrijf herhaaldelijk, binnen een tijdsvlak van vijf jaar, wordt beboet, dan kunnen de verantwoordelijken binnen het bedrijf strafrechtelijk worden vervolgd door het Openbaar Ministerie.

Mensenrechten zijn rechten die ieder mens toekomen, waar ook ter wereld. Ze zijn er om mensen te beschermen tegen de macht van de staat, en verplichten tegelijkertijd de staat om de rechten van haar burgers te beschermen tegen zichzelf alsook tegen derden. Hiermee vormen mensenrechten de basis voor een menswaardig bestaan en sluiten onderscheid uit. Ze gelden voor iedereen, ongeacht ras, kleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke en seksuele voorkeur, nationale of maatschappelijke afkomst, kaste, welstand, geboorte of enige andere status.

Mensenrechten zijn vastgelegd in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM)8 en in verdragen van internationale organisaties zoals de Verenigde Naties, de Raad van Europa, de Europese Unie en uiteraard in de Nederlandse Grondwet. Mensenrechtenverdragen gelden voor mensen van alle leeftijden en daarmee ook voor minderjarigen. Desondanks bestaan er voor bepaalde (kwetsbare) groepen extra beschermende rechten, waaronder rechten voor kinderen. Zo zijn er de kinderrechten voor jongeren tot 18 jaar, vastgelegd in het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK).9 Ook in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie zijn kinderrechten apart opgenomen.

Mensenrechten zijn primair maar niet uitsluitend de verantwoordelijkheid van overheden. Op internationaal niveau is in diverse verdragen overeengekomen dat bedrijven de verantwoordelijkheid dragen om mensenrechten te respecteren en dat zij een zorgplicht hebben in hun productieketen. Zo zijn er, gebaseerd op de ILO-kernconventies, de Principes voor Mensenrechten en Bedrijven, ook wel de «UN Guiding Principles on Business and Human Rights» (hierna UNGP’s). Deze zijn in 2011 uiteengezet en met consensus aangenomen in de VN-Mensenrechtenraad door VN-gezant John Ruggie, waaraan ze de naam «Ruggie Framework» ontlenen. Het zijn gezaghebbende en internationaal geldende richtlijnen. De drie pilaren van het raamwerk van deze UNGP’s zijn 1) de verplichting van de overheid om mensenrechten te beschermen, incluis eventuele negatieve impact op mensenrechten door bedrijven; 2) de verantwoordelijkheid van bedrijven om mensenrechten te respecteren, ook wanneer overheden dit nalaten; en 3) de waarborging van toegang tot remedie voor slachtoffers van mensenrechtenschendingen.

De UNGP’s zijn tevens verwerkt in richtlijnen van onder andere ISO2600013, «Global Reporting Initiative» (GRI)14, de «Organisation for Economic Cooperation and Development» (hierna de Nederlandse afkorting OESO)15, de «UN Global Compact» en de richtlijnen van de «International Labour Organisation Tripartite Declaration of Principles concerning Multinational Enterprises and Social Policy» (ILO-conventies). Daarnaast is er sinds eind 2015 een gerichte Child Labour Guidance Tool for Businesses, welke is ontworpen door de ILO in samenwerking met de International Organisation of Employers (IOE).16 Samen definiëren deze richtlijnen met ieder hun eigen vormen van uitvoering de wereldwijde standaard voor het gedrag dat de maatschappij verwacht van bedrijven en overheden, waar ter wereld ze ook opereren. Bedrijven zijn hiermee in beginsel niet juridisch gebonden aan internationale mensenrechten, maar met de verantwoordelijkheden vastgelegd in deze richtlijnen kan wel worden gesproken van een gezaghebbende semi-verplichting.

Voor de Nederlandse overheid zijn op het gebied van Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO) de OESO-richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen (hierna OESO-richtlijnen) leidend.17 De richtlijnen bieden bedrijven handvatten om met kwesties zoals due-diligence (het door de bedrijven zelf identificeren, voorkomen en verminderen van daadwerkelijke en potentiele negatieve effecten door diens activiteiten in de productieketen), ketenverantwoordelijkheid, mensenrechten, kinderarbeid en milieu om te gaan. Tegelijkertijd leggen ze een belangrijke verantwoordelijkheid neer bij overheden van landen die OESO-lid zijn. Deze overheden dienen internationaal fundamentele rechten te beschermen door de effecten van marktwerking op deze rechten te verbeteren middels onder meer goed bestuur, eerlijke regelgeving en transparantie.18

In september 2015 hebben de 193 lidstaten van de Verenigde Naties een nieuwe lange termijn ontwikkelingsagenda vastgesteld met 17 ambitieuze lange termijn doelen. Deze «Sustainable Development Goals» (SDG’s), met daaronder 169 subdoelen, moeten ertoe leiden dat in 2030 de wereld vrij is van armoede, honger en ziektes. Vrede en veiligheid, duurzame economische ontwikkeling, gelijkheid en partnerschappen zijn belangrijke middelen om deze doelen te bereiken. Nu de lange termijn doelen zijn vastgesteld, gaat het er om ze ook daadwerkelijk uit te voeren op nationaal niveau. Dit wetsvoorstel beoogt een bijdrage te leveren aan de uitvoering van één van de lange termijn doelen zoals deze door de VN zijn vastgesteld.

Het betreft doel nummer 8, genaamd Decent Work and economic growth19, met als subdoel het uitbannen van kinderarbeid: «8.7«Take immediate and effective measures to eradicate forced labour, end modern slavery and human trafficking and secure the prohibition and elimination of the worst forms of child labour, including recruitment and use of child soldiers, and by 2025 end child labour in all its forms». De ILO heeft een actieplan voor dit subdoel gepubliceerd en wil onder de noemer «Alliance 8.7» zoveel mogelijk partijen bij elkaar brengen om dit subdoel te realiseren.20

Ongeveer twintig jaar geleden begon de samenleving bedrijven aan te spreken op het uitbuiten van kinderen in het buitenland. De conclusie na twintig jaar is dat dit appel weliswaar tot resultaten heeft geleid, maar dat deze nog onvoldoende zijn.

Nederland heeft de ILO-conventies 138 en 182 en het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) geratificeerd en is lid van de OESO. In de beleidsbrief IMVO Loont21 en het Nationaal Actieplan Bedrijfsleven en Mensenrechten22 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken spreekt het kabinet bedrijven aan om (de risico’s op) IMVO-schendingen in hun productieketens, waaronder kinderarbeid, zoveel mogelijk te voorkomen. Tevens spreekt zij de verwachting uit dat bedrijven handelen volgens de OESO-richtlijnen.

In beginsel faciliteert de overheid informatie over IMVO en de toepassing van gerelateerde richtlijnen. Bedrijven kunnen hiervoor terecht bij onder andere de MVO-Monitor23, de MVO Risico Checker24 en MVO Nederland.25 Daarnaast zijn er verschillende instrumenten beschikbaar om bedrijven te helpen ervoor te zorgen dat hun inkoopbeleid kinderarbeid vrij is. Zo is er een «Toolkit Kinderarbeidvrij Inkopen door Overheidsinstanties»26, en is er een «Actionplan for companies to combat childlabour.» 27 Sommige bedrijven hebben voldoende kennis en middelen in huis om dit zelf uit te werken en daarmee tevens invulling te geven aan hetgeen dit wetsvoorstel voorschrijft. Voor bedrijven die niet beschikken over de benodigde kennis en middelen, kan het helpen wanneer zij door NGO’s of andere bedrijven die hier ervaring mee hebben, ondersteund worden en/of partnerschappen mee aangaan. De overheid (co-)financiert verschillende organisaties die zich vanuit een non-profit oogpunt bezighouden met ketenverduurzaming en/of het specifiek aanpakken van kinderarbeid.

Op dit moment wordt alleen bij de 500 grootste bedrijven van Nederland nagegaan in hoeverre zij werk maken van IMVO. Dit wordt gedaan door het Transparantiebenchmark28 aan de hand van vrijwillige verslaglegging door de bedrijven zelf. Met de komst van een Europese richtlijn voor een niet-financiële rapportageplicht29 dienen vanaf 2017 beursgenoteerde bedrijven met meer dan 500 werknemers voor het eerst verplicht te rapporteren over hun niet-financiële aspecten, waaronder IMVO. In Nederland zal dat om ongeveer 100 bedrijven gaan, op Europees niveau 6.000.30 De exacte invulling die Nederland aan de niet-financiële rapportageplicht geeft, moet nog worden vastgesteld. Tot slot is er de «Good governance code» voor beursgenoteerde bedrijven. Deze code richt zich met name op goed bestuur, en schrijft voor dat er vanuit dat bestuur interne controle moet zijn op IMVO-beleid. Inhoudelijk zegt het echter weinig over wat dat IMVO-beleid moet inhouden.

Op het gebied van ketenverantwoordelijkheid streeft het kabinet naar een preventieve aanpak van IMVO-risico’s. Om bedrijven op weg te helpen met hun due-diligence verplichting vanuit de OESO-richtlijnen, heeft de overheid een Sector Risico Analyse (SRA)31 laten uitvoeren. Dit resulteerde in dertien sectoren met onevenredig grote IMVO-risico’s: de bouw, chemie, detailhandel, elektronica, energie, financiële sector, groothandel, hout & papier, land- & tuinbouw, metaal, olie & gas, textiel & kleding, en voedingsmiddelen. Met deze sectoren (o.m. via brancheverenigingen) onderhandelt de overheid samen met gerelateerde NGO’s, vakbonden en kennisinstellingen vanuit het maatschappelijk middenveld momenteel IMVO-convenanten uit. In een desgevraagde advies van de Sociaal Economische Raad (SER) over dergelijke convenanten32, staat onder andere dat in 2016 in tien sectoren convenanten moeten worden afgesloten.

De convenanten moeten resulteren in een heldere (preventieve) multi-stakeholder aanpak van IMVO-risico’s in productieketens. Bedrijven verbinden zich vrijwillig tot resultaten en inspanningen waarbij zij samenwerken met het maatschappelijk middenveld. De overheid fungeert enerzijds als ondersteunende actor door deze multi-stakeholderdialogen te faciliteren, en biedt anderzijds economische diplomatie ter plaatse aan in productielanden. Tot slot kan zij inspelen op eventueel belemmerende regelgeving zoals uit het mededingingsrecht, en dient zij te waken voor een gelijk speelveld voor Europese bedrijven.

Daarbij is het aan de sectoren zelf om het initiatief tot een convenant te nemen en zijn de afspraken in de convenanten niet juridisch bindend maar, als het goed is, wel afdwingbaar en meetbaar. Welke IMVO-risico’s op welke termijn worden aangepakt en wat het mandaat van «de sector» als ondertekenaar exact inhoudt, is vooralsnog onduidelijkheid. Wel is door de Minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking reeds toegezegd dat kinderarbeid een sector overstijgend thema is, dat in elk convenant dient te worden opgenomen.

Meer over de actuele aanpak van kinderarbeid door de Nederlandse overheid staat beschreven onder 5.6 Flankerend Beleid. Ook in de Kabinetsreactie op de initiatiefnota «Verbied producten kinderarbeid» van Kamerlid Van Laar33 is een overzicht opgenomen van de inzet van de regering tegen kinderarbeid.

Het staat buiten kijf dat Europese wetgeving zowel in het belang van de te genereren impact is, alsook in het belang is van een eerlijke concurrentiepositie en Europees gelijk speelveld. Idealiter wordt dit wetsvoorstel dan ook op Europees niveau ingevoerd. Uit een verkenning van de regering naar aanleiding van de hieraan voorafgaande initiatiefnota van het lid Van Laar blijkt echter dat hiervoor in Europa momenteel onvoldoende draagvlak is.34 Wel zijn er in een aantal lidstaten de afgelopen jaren verschillende initiatieven genomen om tot een striktere handhaving van ketenverantwoordelijkheid te komen. En spreekt ook het Europees Parlement zich uit voor betere handhaving.

Zo is naar aanleiding van de fabrieksramp in Bangladesh, het instorten van Rana Plaza waarbij ruim 1.100 textielarbeiders omkwamen in 2013, een resolutie aangenomen door het Europees Parlement. De tekst stuurt aan op het verantwoordelijk kunnen stellen van inkopende bedrijven voor de omstandigheden in hun productieketens «Calls on the Commission, EU Governments and others to considers proposals for mandatory frameworks that will ensure that access to remedy and compensation is based on need and responsibility and not just on the ability of campaign groups to name and shame or on the voluntary efforts of companies.» 35

In het Franse National Assembly ligt momenteel een IMVO-wet voor tweede lezing voor. Dit wetsvoorstel moet Franse bedrijven verplichten due-diligence uit te voeren. Daarbij wordt net als in de in dit wetsvoorstel beschreven wet, verwezen naar de UNGP’s en OESO-richtlijnen, en worden bedrijven uiteindelijk via de strafrechtelijke weg verantwoordelijk gehouden om mensenrechten te respecteren. In Zwitserland zal in augustus 2016 een grondwetswijziging voor verplichte due-diligence worden voorgelegd aan de Bondsraad. Dit wordt ook wel het «Responsible Business Initiative» genoemd, en verwijst eveneens naar de UNGP’s en OESO-richtlijnen.36

Twee bestaande voorbeelden die het dichtst in de buurt komen bij dit wetsvoorstel zijn de Britse «Bribery Act» uit 2010 en Modern Slavery Act uit 2015. De eerste wet maakt vervolging van bedrijven mogelijk die zich waar ook ter wereld schuldig hebben gemaakt aan omkoping, de tweede heeft betrekking op slavernij. In beide wetten wordt op hoofdlijnen uitgegaan van een uitzondering op strafbaarstelling wanneer een bedrijf kan aantonen dat het voldoende heeft ondernomen om de misstand te voorkomen. In artikel 7.2 van de anti omkopingswet staat bijvoorbeeld: «But it is a defence for the relevant commercial organisation to prove that it had in place adequate procedures designed to prevent persons associated with the organisation from undertaking such a conduct.» Daarnaast geeft artikel 9.1 van dezelfde wet weer dat de overheid richtlijnen moet publiceren ten aanzien van de procedures die de commerciële organisaties moeten volgen.37 Deze richtlijnen zijn gepubliceerd door het Britse Ministerie van Justitie.38

Op 25 februari 2016 hebben de Verenigde Staten (VS) een wetswijziging doorgevoerd die de import van producten gemaakt met gebonden- en kinderarbeid verbiedt. De praktische uitvoering zit voornamelijk in strengere controles van instanties op risicoproducten. Over welke producten dat gaat, heeft het Amerikaanse Ministerie van Arbeid een lijst opgesteld van producten uit bepaalde landen waarvan reeds bekend is dat er mogelijk gebonden- of kinderarbeid in het productieproces voorkomt.39 Ook Canada en Australië hebben specifieke wetten waarin producten op grond van het arbeid gerelateerde gedeelte van het productieproces worden afgekeurd. In Canada betreft dit een importverbod op producten gemaakt door gevangenen, en in Australië is het buitenwettelijk om winst te maken op producten die tot stand zijn gekomen met gedwongen arbeid.40

Tot slot was het Nederland dat in 1997 eindverantwoordelijk was voor de ILO-conferentie waarop de ILO-kernconventie 182 over het uitbannen van de ergste vormen van kinderarbeid werd aangenomen. En het was in Den Haag, tijdens een mondiale kinderarbeidsconferentie, dat men een internationale roadmap voor het uitbannen van kinderarbeid in 2016 aannam. Het niet halen van deze deadline is des te meer reden om als koploper met deze wet de eerste Europese lidstaat te zijn met wetgeving tegen kinderarbeid wereldwijd.

Ondanks het feit dat de ILO-conventies 138 en 182 voor alle landen leidend zijn, komt kinderarbeid nog veel voor. Dit komt mede door het feit dat er in veel landen sprake is van een gebrek aan handhaving. Als gevolg hiervan komen er goederen en diensten op de Nederlandse markt die tot stand zijn gekomen met het gebruik van kinderarbeid, ondanks het verbod op kinderarbeid in Nederland.

In de beleidsbrief MVO Loont gaat het kabinet uit van MVO als zijnde een boven wetmatige inspanning. Tegelijkertijd hebben zowel bedrijven als overheden binnen de vele verdragen beide een semi-verplichting om dergelijke mensenrechtenschendingen tegen te gaan. Het invullen van die eigen verantwoordelijkheid is «geen vrijblijvende kwestie», zo stelt het kabinet in dezelfde beleidsbrief. «De overheid verwacht dat bedrijven in het buitenland, zeker wanneer zij opereren in een situatie van gebrekkige regelgeving en/of handhaving, dezelfde normen nastreven op het gebied van MVO als in Nederland. De OESO-richtlijnen gelden daarbij als normatief kader».

Bedrijven die kinderen uitbuiten behalen daarmee een kostenvoordeel. Kinderen zijn goedkope arbeidskrachten. In sommige situaties zijn zij geschikter voor bepaalde werkzaamheden, bijvoorbeeld omdat hun lijf en vingers dun zijn. Bijna altijd worden zij minder betaald dan oudere arbeiders. Goederen met kinderarbeid kunnen echter op dezelfde plekken en tegen dezelfde prijs verkocht worden als goederen zonder kinderarbeid. De bedrijven in de keten van goederen van kinderarbeid maken dus meer winst doordat ze zich niet op hetzelfde speelveld begeven als bedrijven die hun verantwoordelijkheid wel nemen om kinderarbeid tegen te gaan.

Elk OESO-lid kent een Nationaal Contact Punt (NCP). Deze aan de OESO gelieerde NCP’s ondersteunen bedrijven bij de toepassing van de OESO-richtlijnen door allerlei vormen van informatieverschaffing waaronder het uitwerken van handboeken, soms zelfs per sector, over hoe de richtlijnen te implementeren. Daarnaast dienen de NCP’s als meldpunten voor klachten van personen, maatschappelijke organisaties en bedrijven over de toepassing van de richtlijnen.41 Het NCP kan tussen de melders en de betreffende bedrijven bemiddelen om tot een oplossing te komen. Als het overleg tussen de partijen niet tot een gezamenlijke oplossing leidt, kan het NCP een verklaring uitbrengen over (het gebrek aan) de naleving van de OESO-richtlijnen en aanbevelingen richting het betreffende bedrijf doen. Deze verklaring kan worden gepubliceerd en onder de aandacht gebracht worden van de uitvoerders van overheidsregelingen en institutionele beleggers. Dergelijke NCP-procedures kennen geen juridische consequenties waaraan directe rechtsgevolgen kunnen worden verbonden.

Met deze wet wordt gestreefd naar het stoppen van de verkoop van goederen en diensten van kinderarbeid in Nederland. Bedrijven moeten kunnen aantonen dat zij alles wat redelijkerwijs van hen verwacht mag worden hebben gedaan om kinderarbeid te weren en kinderrechten te respecteren. Wanneer dat niet zo is, zijn bedrijven verantwoordelijk voor het bewust op de Nederlandse markt brengen van goederen en/of diensten van kinderarbeid en kunnen zij beboet en hun bestuurders vervolgd worden.

Het doel van deze wet is dat er in Nederland geen goederen en diensten die met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen meer worden verkocht. Bedrijven moeten het nodige doen om zich ervan te verzekeren dat er geen kinderarbeid in hun keten zit en moeten meldingen over kinderarbeid in hun keten op een juiste manier adresseren. Dit wetsvoorstel vraagt bedrijven te verklaren dat zij het nodige doen om kinderarbeid te voorkomen. Als na een klacht en daaropvolgende toetsing van het beleid blijkt dat het bedrijf zijn verplichtingen onvoldoende is nagekomen kan een bestuurlijke boete worden opgelegd. Bestuurders van bedrijven die meerdere keren beboet zijn, kunnen strafrechtelijk worden vervolgd.

De garantie dat goederen en diensten van Nederlandse bedrijven gemaakt zijn zonder het gebruik van kinderarbeid is voor bedrijven lastig af te geven. Het betekent dat zij hun gehele productieketens zouden moeten kennen (due-diligence) en kunnen controleren. Daarbinnen zouden zij expliciet kinderarbeid moeten herkennen. Veel productieketens zijn lang en weinig transparant, dat maakt het een ingewikkeld proces. Het uitsluiten van kinderarbeid is daarmee lastig te garanderen. Voor het Nederlandse Midden en Klein Bedrijf (MKB) is dit vaak extra lastig vanwege een gebrek aan capaciteit, zowel in de vorm van kennis als financiële middelen.

Wel kunnen bedrijven aantonen dat zij alles hebben gedaan wat redelijkerwijs binnen hun macht ligt om te voorkomen dat zij goederen en/of diensten verkopen die met gebruik van kinderarbeid zijn gemaakt of gedistribueerd. Onder meer de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen, de ILO-IOE child labour guidance for business en verschillende instrumenten uit het bestaande IMVO-beleid voorzien bedrijven van diverse handvatten om te kunnen voldoen aan hetgeen gevraagd in dit wetsvoorstel.

Het doel van dit wetsvoorstel is het beschermen van consumenten tegen goederen en diensten van kinderarbeid. Consumenten willen deze niet kopen en mogen ervan uitgaan dat bedrijven doen wat redelijkerwijs van hen verwacht mag worden, om te voorkomen dat er kinderarbeid zit in hetgeen zij verkopen. Dit wetsvoorstel vraagt van bedrijven om dat te doen en te verklaren dat ze dat doen. Als die verklaring onjuist blijkt, kan een bedrijf beboet en strafrechtelijk vervolgd worden.

Dit wetsvoorstel gaat verder dan de bestaande semi-verplichting die voortkomt uit de verschillende IMVO-richtlijnen en het huidige IMVO-beleid. De verplichting richt zich op verkopers van goederen en diensten op de Nederlandse markt. Elk bedrijf die dat doet, heeft de verantwoordelijkheid zich redelijkerwijs in te spannen om kinderarbeid te weren uit hun ketens.

Dit wetsvoorstel is van toepassing op alle bedrijven die fysiek in Nederland goederen en diensten verkopen. Het wetsvoorstel is tevens van toepassing op bedrijven die in Nederland gevestigd zijn en hun goederen en/of diensten online verkopen en zich daarbij (mede) richten op de Nederlandse markt. Het wetsvoorstel is tenslotte van toepassing op bedrijven die online verkopen en zich expliciet richten op de Nederlandse markt.

Het wetsvoorstel stelt dat bedrijven, als een misstand wordt gemeld bij de toezichthouder, moeten kunnen laten zien op welke wijze hun beleid erop gericht is om kinderarbeid in hun productieketen te voorkomen en/of tegen te gaan. Omdat het garanderen van volledige vrijwaring van kinderarbeid in veel productieketens niet haalbaar is, zal een bedrijf niet vervolgd worden als het kan aantonen dat het alles doet wat redelijkerwijs binnen zijn vermogen ligt om kinderarbeid te voorkomen en de concrete casus volgens dat beleid op de juiste wijze heeft geadresseerd.

De vorm waarin bedrijven rapporteren over de wijze waarop zij invulling geven aan de inspanningsverplichting staat hen vrij, zolang duidelijk is welke stappen zij ondernemen. Elk productieproces is anders. Het doorgronden van een keten op kinderarbeid vereist dan ook maatwerk.

Aan het inzichtelijk maken van productieketens en het actief mitigeren van risico’s op, en aanpakken van, kinderarbeid zijn kosten verbonden. Om de lasten zo beperkt mogelijk te houden, kunnen bedrijven gebruikmaken van de bestaande handvatten die het beleid daarvoor aanreikt. Denk aan de beschreven instrumenten uit paragraaf 5.1 waaronder de uitgewerkte richtlijnen, MVO-risicochecker, maar ook een specifieke «Toolkit» ontwikkeld door Stop Kinderarbeid.42

Het verplichten van het rapporteren over de inzet die bedrijven tegen kinderarbeid plegen, valt onder het bestuursrecht. De toezichthouder ziet toe op de naleving van de wet. Bedrijven die op de Nederlandse markt goederen en diensten willen verkopen, moeten een verklaring deponeren bij deze toezichthouder. Bij deze registratie zal, middels een verwijzing naar de OESO-richtlijnen en ILO-IOE Child Labour Guidance for Business43, verklaard moeten worden dat het bedrijf doet wat redelijkerwijs verwacht mag worden om de productieketen vrij te maken van kinderarbeid. Als een bedrijf verdacht wordt van de verkoop van goederen of diensten die tot stand zijn gekomen met behulp van kinderarbeid, dient er eerst een klacht bij het bedrijf zelf, en/of het sectorale klachtenmechanismen en het NCP van de OESO te worden ingediend. Blijft als gevolg van deze tweemaal ingediende klacht een adequaat optreden door het bedrijf uit, dan kan de klacht worden ingediend bij de toezichthouder. Zowel individuele personen als maatschappelijke organisaties kunnen dergelijke klachten indienen. De toezichthouder toetst vervolgens hetgeen dat wordt gesteld in de verklaring ten opzichte van het opgesteld achterliggend beleid. Indien er licht tussen het verklaarde en het beleid zit, kan worden overgegaan op mediation of het opleggen van boetes. Als een bedrijf tweemaal binnen vijf jaar tijd een boete is opgelegd door de bestuursrechter, kan het Openbaar Ministerie (OM) het bestuur van het bedrijf vervolgen en voor de strafrechter dagen.

Armoede is een belangrijke oorzaak van kinderarbeid. Kinderarbeid is echter geen oplossing voor armoede. Doordat kinderen hun school niet afmaken en al jong hard moeten werken, veroordelen zij zichzelf tot een heel leven in armoede. Bovendien verdienen volwassenen ook minder als er nog veel kinderarbeid in een land is. Zij moeten immers concurreren met de kinderen die over het algemeen zeer lage lonen krijgen. Het uitbannen van kinderarbeid betaalt zich dan ook zeker terug.

Het flankerend beleid kan verbeterd worden door bestaand beleid verder uit te breiden. Een goed voorbeeld hiervan zijn de «Child Labour Free Zones», tevens besproken bij 3.2. In deze gebieden wordt de hele gemeenschap betrokken bij het op school krijgen en houden van alle kinderen, wordt gewerkt aan beter onderwijs en worden indien nodig ouders ondersteund bij het vinden van andere manieren om inkomsten te genereren. Diezelfde ouders kunnen vaak zelf een hoger loon bedingen nu ze niet langer concurrentie hebben van hun (goedkope) kinderen.44 Bedrijven hebben een verantwoordelijkheid voor de kinderen die zij in hun productieketens aantreffen. Zij kunnen niet simpelweg het contract opzeggen of de kinderen op straat zetten, maar moeten werken aan een passende individuele oplossing voor ieder kind dat voor hen werkt. Daarnaast kan de overheid ook sociale ondernemingen, zoals het «Center for Child Rights and Corporate Social Responsibility» en vergelijkbare organisaties die zich richten op het uitbannen van kinderarbeid, verder ondersteunen.45

Ook ondersteunt de overheid sectoren met het verduurzamen van hun productieketen. Het Initiatief Duurzame Handel (IDH) is hiervan een voorbeeld, IDH brengt bedrijven, NGOs, overheden en andere partijen bij elkaar voor de verduurzaming van handelsketens. Nederland draagt tussen 2011 en 2015 € 125 miljoen euro bij aan dit initiatief.46 In 2016 zal er tevens een speciaal fonds tegen kinderarbeid in het leven worden geroepen. Dit fonds zal op grond van cofinanciering tussen de Nederlandse overheid en bedrijven werken aan systeemoplossingen van kinderarbeid. Dit gaat verder dan «alleen de eigen keten vrijwaren van kinderarbeid», maar behelst ook het faciliteren van bijvoorbeeld scholing en een eerlijk loon voor de ouders.

Vanuit het budget voor ontwikkelingssamenwerking en private sector ontwikkeling (mede)financiert Nederland verschillende programma’s die kinderarbeid wereldwijd bestrijden. Waaronder het «Child Labour Platform» van de ILO, een internationaal bedrijvennetwerk dat samen met vakbonden en NGO’s kennis uitwisselt over de bestrijding van kinderarbeid in productieketens en overheden ondersteunt bij de naleving van «Children’s Rights and Business Principles».47 Ook is er het «Programme on the Elimination of Child Labour (IPEC)»48, dat o.a. projecten tegen kinderarbeid in onder meer Bangladesh en Indonesië opzet. Daarnaast financiert Nederland organisaties als UNICEF en Stop Kinderarbeid. Tot slot ondersteunt Nederland bilaterale programma’s zoals in Panama in samenwerking met werkgeversorganisaties CoNEP.49 50

Op Europees niveau kan worden gedacht aan het frequenter en gerichter inzetten van instrumenten om kinderarbeid tegen te gaan. Een voorbeeld hiervan is de toepassing van de «Generalised Schemes of Preferences Plus» (GSP+) dat in ruil voor gunstige handelsvoorwaarden landen ertoe aanzet om, en ondersteunt bij, onder andere lokale arbeidsomstandigheden te verbeteren. De Tweede Kamer heeft de Minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking hiertoe reeds met een aangenomen motie opgeroepen.51

De toezichthouder moet in staat zijn om zaken te behandelen, hier zullen kosten aan verbonden zijn. Vanaf 2019 zullen de kosten maximaal 1 miljoen euro per jaar zijn. Deze kunnen worden gedekt uit de niet juridisch verplichte uitgaven binnen de begrotingsregel 1.1 Versterkt internationaal handelssysteem, met aandacht voor Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen, binnen begrotingshoofdstuk XVII Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

Ook als een klacht uiteindelijk voor de strafrechter komt zal het OM (financiële) middelen nodig hebben voor onderzoek. Onze minister zegde onlangs naar aanleiding van een zorgplichtonderzoek toe te willen werken aan kennisopbouw van de UNGP's, en de vervolging van mensenrechtenschendingen door het bedrijfsleven, bij het OM.52 Het is de bedoeling dat dit wetsvoorstel fungeert als laatste vangnet voor die bedrijven die stelselmatig de zorgplicht schenden. Verwacht mag worden dat weinig tot geen verantwoordelijken voor bedrijven het zo ver laten komen dat ze op basis van dit wetsvoorstel vervolgd worden.

Het flankerend beleid, zoals beschreven in paragraaf 6.6 heeft ook financiële gevolgen. Hiervoor is reeds een fonds tegen kinderarbeid gecreëerd. Dit fonds heeft een jaarlijks budget van 5 miljoen euro.

Voor de definitie van kinderarbeid is aansluiting gezocht bij het Verdrag betreffende de minimumleeftijd voor toelating tot het arbeidsproces (Trb. 1974, 71) en het Verdrag betreffende het verbod op en de onmiddellijke actie voor de uitbanning van de ergste vormen van kinderarbeid (Trb. 1999, 177), beide van de Internationale Arbeidsorganisatie.

Bij de definitie van kinderarbeid is gekozen voor een benadering waarbij internationaal geldt dat sprake is van een ongeoorloofde vorm van kinderarbeid. Ruimere definities van kinderarbeid refereren aan de wetgeving van het land waar de arbeid wordt verricht. Een dergelijke ruime definitie vergt een grote uitvoeringslast voor de overheid en ondernemingen, en zou de handhaving van dit wetsvoorstel onevenredig belasten.

Het begrip eindgebruiker dient in het wetsvoorstel om opslag en doorvoer van goederen buiten de reikwijdte van het wetsvoorstel te houden.

De woorden «gebruikt of verbruikt» impliceren dat niet enkel verkoop van goederen, maar ook verhuur en schenking eronder kunnen vallen.

Uitgangspunt bij de invulling van het begrip «verantwoordelijke» is de bestaande structuur van het civielrechtelijke en bestuursrechtelijke personen- en organisatierecht. Voor de private sector betekent dit dat de formeel-juridische organisatie van de onderneming doorslaggevend is. In de private sector is of de natuurlijke persoon of de rechtspersoon rechtssubject. Bij eenmanszaken zal de natuurlijke persoon als verantwoordelijke zijn aan te merken.

Het bovenstaande vindt ook toepassing bij concernverhoudingen. Verantwoordelijke is de rechtspersoon onder wiens bevoegdheid wordt geleverd. De feitelijke macht of invloed van een andere rechtspersoon binnen het concern is niet van belang. De ratio is dat men in het maatschappelijk verkeer kan weten ten aanzien van wie hij zijn rechten desgewenst kan uitoefenen. De rechtspersoon is de juridische entiteit die daartoe in het recht is geschapen. Dat die door de moeder- of een dochtermaatschappij verrichte leveringen (mede) ten dienste staan van het concern als zodanig is op zichzelf niet van belang voor het vaststellen van verantwoordelijkheid. Het wetsvoorstel staat evenwel niet in de weg aan een regeling waarbij in de statuten van de betrokken rechtspersonen of via een overeenkomst aan een bepaalde rechtspersoon binnen het concern de bevoegdheid wordt toegekend de leveringen binnen het concern te bepalen. De genoemde rechtspersoon – bijvoorbeeld de moedermaatschappij – is dan verantwoordelijke in de zin van het wetsvoorstel voor alle leveringen die binnen het concern plaatsvinden, omdat de juridische zeggenschap krachtens de getroffen regeling bij die rechtspersoon berust. Een dergelijke regeling valt ook binnen de grenzen van een functionele invulling van het begrip «verantwoordelijke». Het is in overeenstemming met maatschappelijke verkeersopvattingen om de verantwoordelijkheid voor de leveringen toe te rekenen aan de rechtspersoon die krachtens een interne regeling binnen het concern als de bevoegde rechtspersoon is aangewezen. Blijft evenwel een regeling als hiervoor bedoeld achterwege, dan is conform de hoofdregel elke rechtspersoon binnen het concern verantwoordelijke voor de levering die binnen die rechtspersoon plaatsvindt.

Ook publiekrechtelijke entiteiten kunnen een onderneming voeren die goederen levert aan eindgebruikers. In de publieke sector geldt het krachtens het geldende staats- en bestuursrecht bevoegde bestuursorgaan als de verantwoordelijke. Deze bevoegdheid is te vinden in de Grondwet en in de bestuursrechtelijke wetgeving. Daarbij komt in de eerste plaats de Algemene wet bestuursrecht in beeld. Binnen de overheid zullen als verantwoordelijke te kwalificeren zijn: de afzonderlijke Ministers op rijksniveau, het college van gedeputeerde staten en de commissaris van de Koning op provinciaal niveau en het college van burgemeesters en wethouders en de burgemeester op gemeentelijk niveau. Bij zelfstandige bestuursorganen op rijksniveau en functionele commissies op provinciaal en gemeentelijk niveau zal het orgaan, belast met de taken en uitoefening van bevoegdheden waarop de leveringen zien, als verantwoordelijke zijn aan te merken.

Lid 1 geeft een nadere beperking aan de ondernemingen die onder de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen. Lid 1 bevat een territoriale beperking voor ondernemingen die in Nederland zijn gevestigd en ondernemingen die stelselmatig leveren in Nederland. Voor deze beperking is gekozen om redenen van uitvoering en handhaving en vanwege het feit dat Nederlandse regelgeving zich in principe moet beperken tot het Nederlandse grondgebied.

Met «leveren» wordt gedoeld op het feitelijk en juridisch leveren van goederen en diensten. Om de reikwijdte van het wetsvoorstel te beperken die door dit leveringsbegrip ontstaat, is het enkele vervoer van goederen uitgesloten (lid 4) omdat dit een onevenredige belasting zou opleveren voor de vervoerssector en de havensector.

Bovendien beperkt het wetsvoorstel de materiële reikwijdte door de levering van goederen en diensten te beperken tot de levering aan eindgebruikers. Hiermee wordt de handel tussen ondernemingen grotendeels uitgesloten van de reikwijdte. De ondernemingen die leveren aan de eindgebruiker zullen vanwege de vereiste gepaste zorgvuldigheid de ondernemingen eerder in de keten moeten betrekken bij de maatregelen ter voorkoming van kinderarbeid.

In het buitenland gevestigde ondernemingen vallen slechts onder de reikwijdte van het wetsvoorstel indien zij stelselmatig goederen of diensten leveren aan eindgebruikers in Nederland. Met «stelselmatig» worden buitenlandse ondernemingen die incidenteel goederen of diensten leveren aan eindgebruikers in Nederland uitgesloten. Het is niet redelijk buitenlandse ondernemingen die slechts incidenteel goederen of diensten leveren aan eindgebruikers in Nederland te belasten met het wetsvoorstel. Of een buitenlandse onderneming stelselmatig goederen of diensten levert aan eindgebruikers in Nederland moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Zo zal dat al snel het geval zijn als een onderneming zijn bedrijfsactiviteiten richt op Nederland, bijvoorbeeld door goederen of diensten in de Nederlandse taal aan te bieden of door in Nederland reclame te maken. Ook jaarlijks meerdere leveringen aan eindgebruikers in Nederland of een vaste afnemer die tenminste jaarlijks producten of diensten afneemt duidt op stelselmatige leveringen.

Gepaste zorgvuldigheid is een Nederlandse vertaling van «due-diligence». Het begrip «gepaste zorgvuldigheid» wordt nader uitgewerkt in de onderdelen a en b van lid 1. Daaruit blijkt dat een onderneming altijd alert moet zijn op de mogelijkheid dat de goederen of diensten die worden geleverd met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen. Dit betekent dat een onderneming volgt wat diverse organisaties, die zich bezighouden met de bestrijding van kinderarbeid, aan informatie beschikbaar stellen en handelt indien daar aanleiding toe is. Het is niet zo dat elke aanwijzing waarbij mogelijk kinderarbeid in het geding is, moet leiden tot het stoppen van de levering van de desbetreffende goederen en/of diensten. Die aanwijzing moet wel leiden tot stappen die erop gericht zijn zeker te stellen dat de desbetreffende goederen en/of diensten niet met behulp van kinderarbeid tot stand komen.

Onderdeel a verplicht de onderneming onderzoek te doen of een redelijk vermoeden kan bestaan dat de goederen of diensten met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen. Een redelijk vermoeden bestaat indien duidelijke aanwijzingen bestaan dat de desbetreffende goederen (mede) tot stand zijn gekomen in landen waarvan bekend is dat vergelijkbare producten of productieprocessen met behulp van kinderarbeid een rol spelen. Dat hoeft nog niet te betekenen dat de desbetreffende goederen of diensten met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen, maar vormt voldoende aanleiding om met leveranciers of fabrikanten in contact te treden en maatregelen te nemen om betrokkenheid van kinderarbeid uit te sluiten. Het plan van aanpak in onderdeel b ziet toe op die maatregelen.

Om zekerheid te bieden aan ondernemingen en een doelmatige en doeltreffende aanpak te verzekeren, zal Onze Minister in overleg treden met sociale partners, steun bieden aan ondernemingen door bijvoorbeeld oplossingen aan te reiken om kinderarbeid uit de keten te bannen, of contact zoeken met autoriteiten van productielanden. Werkgeversverenigingen kunnen voorts in overleg met werknemersverenigingen en maatschappelijke organisaties procedures en maatregelen afspreken die moeten voorkomen dat specifieke goederen of diensten die met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen aan de eindgebruiker worden geleverd. Als Onze Minister dit gezamenlijke plan van aanpak goedkeurt, geeft dat ondernemingen zekerheid als zij overeenkomstig handelen. Het is ondernemingen echter niet verplicht om overeenkomstig een gezamenlijk plan van aanpak te handelen. De gepaste zorgvuldigheid kan ook op andere wijze worden betracht, zolang deze in lijn is met de internationale richtlijnen van de OESO. Ook hier geldt dat de wijze waarop ondernemingen gepaste zorgvuldigheid betrachten vormvrij is. Mocht blijken dat dit voor ondernemingen of voor bepaalde goederen of diensten niet goed kan worden verzorgd, kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld voor het onderzoek of het plan van aanpak.