Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Een van de knelpunten in het huidige stelsel van kwaliteitsborging is de onduidelijkheid die in de praktijk kan ontstaan over wie verantwoordelijk is voor de kwaliteit van bouwwerken. Oorzaak van deze onduidelijkheid kan gevonden worden in de versnippering van het bouwproces met veel betrokken partijen en onderaannemers. De aannemer laat een belangrijk deel van de werkzaamheden uitvoeren door onderaannemers, de architect is betrokken bij het ontwerp van het gebouw en uiteraard heeft de bouwconsument zelf het nodige aan wensen, al dan niet contractueel vastgelegd. Tevens ontbreekt veelal een centrale partij die verantwoordelijk is voor de integrale kwaliteit van het te realiseren bouwwerk. In geval van gebreken kan bij partijen de neiging ontstaan om naar elkaar te wijzen en is het voor minder ervaren opdrachtgevers niet duidelijk wie ze waarop kunnen aanspreken. De toetsing van de bouwkwaliteit is hierdoor steeds meer beperkt tot de door de gemeenten uitgevoerde preventieve bouwplantoets en toezicht. Deze preventieve bouwplantoets door gemeenten is onvoldoende, omdat het zwaartepunt bij die toets ligt bij de beoordeling van papieren bouwplannen voorafgaand aan het bouwen. Het toezicht tijdens de bouw is in een toenemend aantal gemeenten beperkt tot geen dan wel een of enkele cruciale fasen van het bouwproces. Vaak is dit het storten van de fundering. Ook kijken gemeenten lang niet in alle gevallen naar de integrale bouwkwaliteit, maar beperken zij zich tot de toetsing van enkele aspecten, zoals constructieve veiligheid en brandveiligheid.

Verder ontbreekt het aan een evenwichtige verhouding tussen bouwers en bouwconsumenten, is er een noodzaak tot meer positieve prikkels voor bouwende partijen om kwaliteit te leveren en speelt de noodzaak van herprioritering van taken bij gemeenten.

Deze ontwikkelingen maken dat het huidige stelsel van kwaliteitsborging aanpassing behoeft. Het is hierbij wenselijk dat de opvattingen over bouwkwaliteit beter aansluiten bij de veranderende samenleving, waarin de wensen van bouwconsumenten, zowel particulier als zakelijk, meer centraal staan.

Het bouwen van een bouwwerk moet voldoen aan publiekrechtelijke wettelijke regelingen en aan afspraken tussen opdrachtgever en aannemer binnen daarvoor gestelde kaders in privaatrechtelijke wettelijke regelingen. In dit wetsvoorstel worden voorstellen gedaan die ertoe strekken de bouwkwaliteit te verbeteren door zowel de privaatrechtelijke als de publiekrechtelijke regelingen aan te passen. De Woningwet en het daarop gebaseerde Bouwbesluit 2012 regelen welke minimumvoorschriften met het oog op de veiligheid, brandveiligheid, energieprestatie, de bruikbaarheid en milieuprestatie (bouwtechnische voorschriften) van toepassing zijn op het bouwen van een bouwwerk en dat het verboden is in strijd met die voorschriften te bouwen. Het bevoegd gezag is belast met het toezicht op de naleving van deze voorschriften.

In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is vervolgens geregeld dat voor het bouwen van een bouwwerk, met uitzondering van bepaalde aangewezen categorieën bouwwerken, een omgevingsvergunning is vereist. Het bevoegd gezag is eveneens belast met het toezicht op de naleving daarvan. De relatie tussen vergunninghouder en bevoegd gezag is daarmee in deze wetten geregeld. Ter introductie van het stelsel voor kwaliteitsborging voor het bouwen, worden wijzigingen in deze wetten voorgesteld in de artikelen I en II van dit wetsvoorstel.

De relatie tussen de opdrachtgever en de aannemer van een bouwwerk is privaatrechtelijk van aard. Deze relatie is geregeld in het Burgerlijk Wetboek. Artikel III van dit wetsvoorstel bevat wijzigingen van het Burgerlijk Wetboek ter versterking van de rechtspositie van de opdrachtgever ten opzichte van de aannemer.

De leden van de PvdA-fractie vragen of de doelstelling om tot kwalitatief betere bouwwerken te komen bij vergunningvrije bouwwerken gehaald kan worden, nu daar geen enkele vorm van kwaliteitsborging lijkt te gelden, omdat het voorliggende wetsvoorstel zich richt op vergunningplichtige bouwwerken. Zij zien ook niet goed in hoe het voorliggende wetsvoorstel zou moeten werken, indien tijdens het bouwen vergunningplichtige en vergunningsvrije activiteiten gelijktijdig worden uitgevoerd.

Ook de leden van de ChristenUnie-fractie willen weten wat het voorliggende wetsvoorstel verbetert aan de kwaliteitsborging voor de steeds groter wordende groep vergunningvrije bouwwerken.

De reden om voor Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken geen toets aan de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 meer te eisen in het kader van de verlening van de omgevingsvergunning voor het bouwen, is dat in het huidige stelsel vergelijkbare bouwwerken op grond van de voorschriften in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht al niet meer aan het Bouwbesluit 2012 worden getoetst. Het gaat daarbij om aanbouwen aan de voorzijde van bouwwerken die thans aan de achterzijde van bouwwerken vergunningvrij zijn. De beperkte risico’s die samenhangen met het bouwen bij die categorieën rechtvaardigt deze keuze. In de praktijk kijken gemeenten nu al beperkt naar deze categorie bouwwerken, maar moeten vergunningaanvragers daar nog wel allerlei gegevens voor overleggen. Dat is een onnodige last voor burgers. Voorbeelden zijn een dakkapel, een schuurtje of een aanbouw. De bouwwerken worden overigens wel getoetst op stedenbouwkundige, ruimtelijke ordenings- en (eventuele) welstandsaspecten. Deze bouwwerken moeten tevens voldoen aan het Bouwbesluit 2012. De mogelijkheid van het bevoegd gezag om zo nodig handhavend op te treden blijft in stand.

Indien tijdens het bouwen van een bouwwerk dat onder het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen valt, zowel vergunningplichtige als vergunningvrije activiteiten worden uitgevoerd, zal de kwaliteitsborging zien op alle bouwactiviteiten. De beoordeling door de kwaliteitsborger zal zien op het bouwen van het gehele bouwwerk en dus ook op de vergunningvrije delen die bij het bouwen worden meegenomen.

Verder gelden de voorgestelde wijzigingen in het Burgerlijk Wetboek ook voor de categorie Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken. Daarmee wordt de positie van de opdrachtgever ten opzichte van de aannemer verbeterd ten opzichte van de huidige situatie.

De leden van de VVD-fractie vragen of het dossier, dan wel de dossiers, achteraf op eenvoudige wijze zijn in te zien, bijvoorbeeld als het onroerend goed in kwestie wordt verkocht, en of overwogen is dergelijke informatie onder te brengen bij het Kadaster.

De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering de zienswijze van deze leden deelt dat de aanwezigheid van een overdrachtsdossier een effectieve manier is om bij vergunningplichtige- en vergunningvrije bouwwerken te bevorderen dat de aannemer zich rekenschap geeft van de eigenschappen van de bouw en hoe hij de kwaliteit kan bewaken. Zo ja, willen zij weten hoe de aanwezigheid van een overdrachtsdossier kan worden bevorderd op zo’n manier dat een dergelijk dossier in vrijwel alle gevallen aanwezig is en onderdeel is van de oplevering van bouwwerken in civielrechtelijke zin. Ook willen de leden van de PvdA-fractie weten hoe de verplichte aanwezigheid van een overdrachtsdossier bij de gereedmelding op grond van artikel 1.25 Wabo tevens een effectief publiekrechtelijk middel kan zijn. Verder horen deze leden graag hoe de regering tegen de noodzaak van een overdrachtsdossier in de nieuwe kwaliteitsborging aankijkt en of er een nadere beschrijving in de begrippenlijst nodig is en willen zij weten welke juridische sancties toepasbaar zouden zijn om de aanwezigheid van het dossier af te dwingen. Tot slot worden de leden van de PvdA-fractie graag geïnformeerd waarom in het voorliggende wetsvoorstel de rol van de gemeente (of de regionale uitvoeringsdienst) het overdrachtsdossier te toetsen op volledigheid en juistheid en het afgeven van een verklaring dat het bouwwerk in gebruik genomen kan worden onder blijvende aansprakelijkheid van de aannemer, niet preciezer is opgenomen.

Ter uitwerking van dit wetsvoorstel wordt beoogd een dossier bevoegd gezag in het Bouwbesluit 2012 verplicht te stellen in het kader van de gereedmelding van het bouwwerk als voorwaarde voor de ingebruikname van het bouwwerk. Indien deze gegevens niet worden overgelegd, mag het bouwwerk niet in gebruik worden genomen. Het dossier bevoegd gezag dient gegevens en bescheiden te bevatten die minimaal nodig zijn voor het bevoegd gezag om in het voorgenomen stelsel adequate invulling te kunnen geven aan zijn taken en verantwoordelijkheden. Dit zijn gegevens en bescheiden die reeds nodig zijn bij de bouw van het bouwwerk en bij oplevering ook beschikbaar zijn. Naast de verklaring van de kwaliteitsborger dat het opgeleverde bouwwerk naar zijn oordeel voldoet aan de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012, gaat het daarbij om informatie die nodig is voor de beoordeling of het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 in verband met het toezicht op de naleving van die voorschriften, en die ook relevant zijn voor het gebruik van het bouwwerk. Hierbij wordt gedacht aan informatie met betrekking tot de constructie, de brandveiligheid, de aanduiding van de gebruiksfuncties van het bouwwerk, afmetingen en maximale bezetting van de ruimten. Dit dossier wordt bij de gereedmelding aan het bevoegd gezag overhandigd die dit vervolgens beheert.

Daarnaast wordt beoogd ook in het Bouwbesluit 2012 voorschriften op te nemen inzake de beschikbaarheid van informatie voor het kunnen beoordelen door de toelatingsorganisatie van de juistheid en volledigheid van de werkzaamheden in het kader van de kwaliteitsborging van het bouwwerk.

Het wetsvoorstel bevat verder geen voorschriften inzake de informatie die een aannemer aan zijn opdrachtgever bij oplevering moet overhandigen. Wel onderschrijf ik de gedachte van de leden van de PvdA-fractie dat een dergelijk consumentendossier de kwaliteit van het bouwwerk kan bevorderen. Ik heb onderzoek laten doen naar de wenselijkheid van een consumentendossier voor bouwwerken met daarin de relevante informatie die voor het gebruik, onderhoud en eventuele aanpassing van het bouwwerk nuttig kan zijn voor de opdrachtgever. Momenteel wordt, in overleg met bouw- en consumentenpartijen, bezien hoe marktpartijen gestimuleerd kunnen worden om standaard een consumentendossier aan te bieden. Dit dossier wordt door de aannemer overhandigd aan de eigenaar van het bouwwerk. Het is de verantwoordelijkheid van de gebouweigenaar om dit dossier bij te houden door bijvoorbeeld gegevens van verbouwingen er in op te nemen. Het is tevens de verantwoordelijkheid van de gebouweigenaar om dit dossier bij de verkoop aan geïnteresseerde kopers te laten zien en aan de uiteindelijke koper te overhandigen.

Er is tot slot bekeken in hoeverre dergelijke informatie ondergebracht zou kunnen worden bij het Kadaster. De kosten daarvan bleken naar verwachting echter zo hoog dat dit niet nader is uitgewerkt.

Contractsvrijheid is een belangrijk uitgangspunt in het Burgerlijk Wetboek. Dit uitgangspunt is echter niet absoluut. Zo bepaalt artikel 3:40 BW dat wanneer een rechtshandeling in strijd is met de openbare orde of de goede zeden deze rechtshandeling nietig is. Ook beperkt het Burgerlijk Wetboek op verschillende plaatsen de contractsvrijheid om de positie van een zwakkere partij te beschermen. Boek 7 BW bevat beperkingen van de contractsvrijheid bij een consumentenkoop. Dit zijn overeenkomsten die worden gesloten tussen een koper, zijnde een natuurlijke persoon die niet handelt in het kader van een beroep of bedrijf, en een verkoper, zijnde een natuurlijke persoon die wel handelt in het kader van een beroep of een rechtspersoon. Afdeling 2 van Titel 12 bevat bijzondere bepalingen voor de bouw van een woning in opdracht van een natuurlijk persoon die niet handelt in de uitoefening van een beroep of een bedrijf, waarvan niet ten nadele van deze opdrachtgever mag worden afgeweken.

Het voorgestelde artikel 7:758 lid 4 BW waarbij niet ten nadele van de opdrachtgever kan worden afgeweken voor de aansprakelijkheid van de aannemer, voor zover de opdrachtgever een natuurlijk persoon is die niet handelt in de uitoefening van een beroep of bedrijf, past binnen deze systematiek. Door de beperking van de contractsvrijheid wordt de positie van de zwakkere partij beschermd.

Ook voor zakelijke opdrachtgevers is een beperking van de contractsvrijheid opgenomen. Daarvoor is opgenomen dat alleen ten nadele van artikel 7:758 lid 4 BW kan worden afgeweken, indien dit uitdrukkelijk in de overeenkomst is overeengekomen. Dit zorgt ervoor dat een aannemer en een zakelijke opdrachtgever geen afwijkende afspraken kunnen maken door bijvoorbeeld te verwijzen naar bepalingen in algemene voorwaarden.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen het vergunningproces nader toe te lichten voor situaties waarin de aannemer nog niet is gekozen, bijvoorbeeld omdat er nog een aanbestedingsprocedure loopt, maar vanwege de vereiste snelheid van start van een project wel de vergunningaanvraag al in gang is gezet.

Bij de aanvraag om verlening van de omgevingsvergunning voor het bouwen zal de aanvrager moeten aangeven met welk instrument voor kwaliteitsborging hij gaat werken. De gemeente toetst aan de hand van het register met toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging of het gekozen instrument is toegelaten voor de gevolgklasse waartoe het bouwwerk behoort. De gekozen kwaliteitsborger wordt, indien mogelijk, ook al genoemd bij de vergunningaanvraag. Het is echter mogelijk om later aan de gemeente te melden welke kwaliteitsborger is ingeschakeld, uiterlijk tot op het moment van de start van de bouw. Het stelsel kent in die zin juist geen verband tussen de aannemerskeuze en het aantrekken van een kwaliteitsborger.

Met de term bouwconsument wordt benadrukt dat het hier primair gaat om een klant die een bouwwerk afneemt van een bouwbedrijf. In juridische zin is dat conform de terminologie in artikel 7:750 BW de opdrachtgever die met de aannemer een aannemingsovereenkomst sluit voor het bouwen van het bouwwerk. De reden om in het wetsvoorstel de positie van de opdrachtgever te verbeteren, is de specifieke en moeilijke positie waarin deze komt te verkeren bij het aangaan van een aannemingsovereenkomst. Hij komt hiermee als relatieve leek, zonder noemenswaardige kennis van het bouwwerk en of ervaring met het bouwproces, in de positie van opdrachtgever te verkeren van een technisch complex werk. In deze fase zijn ontwerp en aanneemsom vaak al bepaald; de opdrachtgever heeft daar geen invloed meer op. Die opdrachtgever kan een koper (nieuwbouw), eigenaar van een woning of van een bedrijfsgebouw en ook een appartementrechtshouder zijn.

De situatie van een huurder of latere koper is hiermee niet goed vergelijkbaar. Dit laat onverlet dat het goed is wanneer een verhuurder als opdrachtgever bij bouwprojecten rekening houdt met de wensen van potentiële huurders, aangezien dit de verhuurbaarheid van het te verhuren bouwwerk vergroot. Dit geldt ook voor de latere koper die aan de verkoper zijn wensen kenbaar kan maken. De positie van de huurder is overigens via het huurrecht goed beschermd. Eventuele gebreken aan de woning die het woongenot verminderen, zullen door de verhuurder moeten worden hersteld. Indien de betreffende gebreken aan de aannemer zijn toe te rekenen kan de verhuurder de kosten daarvan als opdrachtgever verhalen op de aannemer.

Bij de verlening van de omgevingsvergunning voor het bouwen treedt de kwaliteitsborger niet op als vergunningaanvrager. Om deze reden wordt hij dan ook niet genoemd in het overzicht van de partijen in het bouwproces. De vergunninghouder zal er wel voor moeten zorgen dat er bij het bouwen een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging wordt toegepast door een kwaliteitsborger en dat het instrument past bij de gevolgklasse waaronder het bouwwerk valt en het type bouwwerk. Beoogd wordt om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen waaraan instrumenten voor kwaliteitsborging dienen te voldoen, om ervoor te zorgen dat in overeenstemming met de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 wordt gebouwd. Zo zal een instrument voor kwaliteitsborging dienen voor te schrijven dat voor elk bouwproject een inspectieplan wordt opgesteld dat gebaseerd is op de risico’s van dat bouwproject. Dat betekent dat het inspectieplan voor aanvang van de bouwwerkzaamheden gereed moet zijn en dat de kwaliteitsborging al bij het ontwerp van het bouwplan begint. Het inspectieplan heeft betrekking op een specifiek bouwproject en beschrijft concreet welke werkzaamheden in het kader van de kwaliteitsborging op welke momenten moeten worden uitgevoerd. De kwaliteitsborger beoordeelt daarbij aan de hand van het bouwplan of het geplande bouwwerk zal voldoen aan de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012. Indien de kwaliteitsborger daarbij constateert dat het bouwplan op onderdelen niet voldoet, dient in het inspectieplan tevens te worden ingegaan op de onderdelen van het bouwplan die moeten worden aangepast om te voldoen aan de bouwtechnische voorschriften. Dit moet worden aangepast voordat met het bouwen kan worden gestart. Daarmee kan de kwaliteitsborger aangeven welke eventuele onvolkomenheden moeten worden opgelost, voordat er gestart wordt met bouwen, zoals onduidelijkheden of fouten in berekeningen met betrekking tot de constructie.

Op de vraag in hoeverre een kwaliteitsborger of een aannemer verantwoordelijk kan worden gehouden voor fouten in de uitvoering van de bouwwerkzaamheden wordt hierna uitgebreid ingegaan in het antwoord op de vragen van de CDA-fractie en de leden van de ChristenUnie in hoeverre marktpartijen aansprakelijk zijn voor ontstane schade en welke rechten de consument in het wetsvoorstel heeft richting de kwaliteitsborger, de aannemer en het bevoegd gezag (zie 4. Verbetering positie opdrachtgever, Zwakke positie particuliere opdrachtgever).

De leden van de PvdA-fractie merken terecht op dat ook in eenvoudige bouwwerken «risicovolle» elementen kunnen zitten die om een nauwgezettere beoordeling vragen. Om die reden wordt beoogd om ter uitwerking van dit wetsvoorstel in het Bouwbesluit 2012 de eis op te nemen dat de kwaliteitsborger bij de start van zijn werkzaamheden begint met een risicoanalyse van het bouwwerk en van de gekozen bouwmethode. Op basis van die risicoanalyse maakt de kwaliteitsborger een inspectieplan waarin hij aangeeft welke onderdelen van het bouwwerk op welk moment van het bouwproces op welke wijze worden getoetst. Het zwaartepunt van kwaliteitsborging zal dus altijd bij risicovolle delen van het bouwwerk liggen en niet bij de standaardoplossingen. Hiermee speelt dit wetsvoorstel ook in op de discussie over steeds complexere installaties in bouwwerken. Ook moet in het voorgenomen stelsel het gerede bouwwerk worden gecontroleerd op het voldoen aan de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012. Een foute installatie kan zo nog worden gesignaleerd en hersteld.

Daarnaast is in lijn met de gangbare indelingen in de bouwregelgeving die duiden op de inschatting van gevolgen bij een calamiteit, gekozen voor een indeling in gevolgklassen gebaseerd op de Eurocodes en de indeling bij brandveilig gebruik. Bij de indeling in gevolgklassen staat de vraag centraal hoe groot de gevolgen zijn als een bouwwerk faalt. Met falen wordt bedoeld dat een «calamiteit» optreedt, bijvoorbeeld dat essentiële installaties niet werken of dat de constructie het begeeft. Hoe groter de gevolgen van het falen van een bouwwerk, hoe zwaarder de regels voor kwaliteitsborging en daarmee hoe hoger de gevolgklasse. Het gaat dus niet alleen om de complexiteit van een bouwwerk of -activiteit maar juist om de gevolgen als er iets mis gaat met het bouwwerk na voltooiing, dus tijdens het gebruik. Om die reden zijn in de lage gevolgklasse opgenomen eengezinswoningen, eenvoudige bedrijfsgebouwen en eenvoudige infrastructurele werken. Als er iets mis gaat, dan zijn de gevolgen daarvan in het algemeen beperkt tot een (of enkele) woning(en) of bedrijfspand(en) met weinig directe betrokkenen en weinig maatschappelijke schade. In een ziekenhuis daarentegen zouden gevolgen zich direct uitstrekken tot grote aantallen gebruikers die daarbij ook nog niet of beperkt zelfredzaam zijn. Daarom zullen ziekenhuizen onder een hogere gevolgklasse gaan vallen.

De leden van de PvdA-fractie willen graag nadere uitleg over de positie van de veiligheidsregio’s om de veiligheid van te (ver)bouwen panden te beoordelen, als dit wegens de functie van het pand relevant is. Verder vragen zij wie de bevoegdheid heeft te beslissen over niet in prestatie-eisen omgezette, functioneel geredigeerde voorschriften en over vraagstukken als gelijkwaardigheid. Zij vragen daarbij de vraag omtrent bezwaar, beroep en hoger beroep in beschouwing te nemen.

Op grond van het Bouwbesluit 2012 kan aan een voorschrift worden voldaan door toepassing van de functionele eis of door toepassing van een gelijkwaardige oplossing. Op dit moment is het het bevoegd gezag dat bij de beoordeling van de gegevens en bescheiden behorende bij een aanvraag omgevingsvergunning beoordeelt in hoeverre een gelijkwaardige oplossing aan de voorschriften voldoet. Het akkoord op een gelijkwaardige oplossing wordt verkregen door het verlenen van de aangevraagde vergunning. In het voorgenomen stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen zal in het instrument voor kwaliteitsborging moeten worden beschreven hoe de kwaliteitsborger dient om te gaan met de beoordeling van oplossingen voor functioneel geredigeerde voorschriften en met gelijkwaardige oplossingen. De kwaliteitsborging dient in een inspectieplan voor het specifieke bouwproject aan te geven welke gelijkwaardige oplossingen worden toegepast. De toelatingsorganisatie toetst dit bij toelating van het instrument. Voor gevolgklasse 1 worden hieraan geen nadere eisen gesteld. De beoordeling van gelijkwaardige oplossingen maakt onderdeel uit van de integrale beoordeling van het bouwwerk of aan de voorschriften is voldaan. De kwaliteitsborger beoordeelt een gelijkwaardige oplossing op basis van de door de bij de bouw betrokken partijen aangeleverde onderbouwing hiervan.

Wanneer sprake is van een verschil van mening over de toepassing of beoordeling van een oplossing voor een functioneel geredigeerd voorschrift of een gelijkwaardige oplossing, kunnen partijen ook nu al hierover advies aan de Adviescommissie toepassing en gelijkwaardigheid bouwvoorschriften (ATGB) vragen. Deze Adviescommissie vormt een oordeel over toepassing van het Bouwbesluit 2012 met betrekking tot gelijkwaardige oplossingen. In die adviescommissie hebben personen zitting die de verschillende kennisgebieden beslaan. Het advies van de adviescommissie valt niet aan te merken als een besluit van een bestuursorgaan waartegen bezwaar, beroep en hoger beroep openstaat. In het kader van het toezicht op de naleving van de omgevingsvergunning kan het bevoegd gezag van oordeel zijn dat een bepaalde oplossing niet voldoet. Indien het bevoegd gezag in dat geval overgaat tot treffen van handhavingsmaatregelen, kan tegen het betreffende besluit bezwaar, beroep en hoger beroep worden ingesteld.

Bij de vormgeving van het wetsvoorstel is mede naar aanleiding van soortgelijke zorgen, zoals geuit in de consultatieronde door onder andere de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit, extra aandacht besteed aan de monumentenzorg in relatie tot het beoogde stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is op dit punt aangepast en aangevuld, vanuit het gedeelde uitgangspunt dat cultureel erfgoed en monumenten ook in het voorliggend wetsvoorstel optimaal behouden dienen te worden. Hierbij is nader toegelicht dat met het voorliggende wetsvoorstel de bestaande situatie ten aanzien van de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument niet verandert. Het bevoegd gezag zal bij de verlening van de omgevingsvergunning zelf rekening moeten houden met het feit dat een bouwwerk een monument is. Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel is nog steeds een vergunning voor het wijzigen van een monument nodig en die monumentenvergunning gaat voor op de andere technische voorschriften uit het Bouwbesluit 2012, indien en voor zover deze strijdig zijn. Een en ander is vastgelegd in het Bouwbesluit 2012.

Bij brief van 31 maart 2016 zijn gemeenten geïnformeerd dat in overleg met hen nader bezien zal worden in hoeverre de indieningsvereisten in de Regeling omgevingsrecht voor de omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument moeten worden aangepast. Voorts zal in de voorziene algemene maatregel van bestuur met het oog op monumenten worden geregeld dat in het inspectieplan van de kwaliteitsborger wordt ingegaan op de eventuele afwijkingen van de bouwtechnische voorschriften zoals opgenomen in het Bouwbesluit 2012.

Ten aanzien van het gerede bouwwerk zal worden bezien in hoeverre er bij de gereedmelding van het bouwwerk extra informatie aan het bevoegd gezag moet worden aangeleverd met betrekking tot het monument. Waar nodig zal een en ander bij algemene maatregel van bestuur nader worden geregeld. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de wensen, zoals door betrokken gemeenten aangegeven, waarbij over de precieze invulling van genoemde voornemens nog overleg met betrokken partijen plaatsvindt. Om deze reden is er vooralsnog geen aanleiding monumenten uit te sluiten van het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen.

Het is moeilijk in te schatten wat de precieze financiële gevolgen zijn van het nieuwe wetsvoorstel voor monumenteigenaren. Deze zijn onder meer het gevolg van de wijze waarop gemeenten erin slagen om bijvoorbeeld in onderlinge samenwerking de kosten voor kwaliteitsborging van monumenten laag te houden. Ook speelt een rol welk deel van de huidige taken op efficiënte wijze door de kwaliteitsborger zal kunnen worden uitgevoerd. Daarbij blijft het de eigen discretionaire bevoegdheid van gemeenten hoe zij hun kosten via leges in rekening brengen bij vergunninghouders.

In principe kan iedereen een instrument voor kwaliteitsborging ontwikkelen. Het streven is dat hiermee diversiteit, specialisatie en dus keuze ontstaat. Er worden echter wel duidelijke wettelijke eisen gesteld waaraan het instrument moet voldoen. De ontwikkeling van een instrument, het actueel houden ervan en ook het toezicht dat de instrumentaanbieder moet houden op de werking van het instrument kost geld: zowel qua investering als qua exploitatie. Hierdoor wordt naar verwachting voorkomen dat er een wildgroei aan instrumenten zal ontstaan.

Voor gevolgklasse 1 is bekend dat er ongeveer zes instrumenten voor kwaliteitsborging in ontwikkeling zijn. Twee daarvan worden ontwikkeld door twee van de drie huidige waarborginstellingen. Daarnaast werken enkele andere partijen aan instrumenten voor specifieke segmenten in de markt, zoals particuliere woningen en kleine vergunningvrije bouwwerken en worden bestaande instrumenten (Technische Inspectie Service (TIS)) en de gecertificeerde bouwbesluittoets (BRL5019) aangepast aan de wettelijke eisen.

Om de onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger te waarborgen dient in het instrument voor kwaliteitsborging te worden voorgeschreven dat een kwaliteitsborger en de vanuit die kwaliteitsborger bij het project betrokken personen, geen betrokkenheid mogen hebben bij enige activiteit die zou kunnen conflicteren met zijn onafhankelijke oordeel of integriteit in relatie tot de werkzaamheden. Concreet betekent dit dat de kwaliteitsborger geen betrokkenheid mag hebben bij ontwerp, advies, productie, levering, installatie, bouw of inkoop van (onderdelen van) het bouwproject waarop de kwaliteitsborging betrekking heeft. Een architect, adviseur, bouwer of een projectontwikkelaar kan dus geen kwaliteitsborger zijn in een project waarbij hij zelf direct of indirect ook bij het bouwproces is betrokken. In het kader van de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging zal de toelatingsorganisatie ingediende instrumenten alleen toelaten, wanneer deze eisen in het instrument zijn geborgd. De eis van onafhankelijkheid ten aanzien van de kwaliteitsborger is van belang om er voor te zorgen dat hij bij de oplevering van het bouwwerk een verklaring kan afgegeven dat het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 die zonder invloed van belanghebbenden tot stand is gekomen en daarmee boven iedere twijfel daarover is verheven. De onafhankelijkheid is cruciaal voor het vertrouwen in de goede werking van het stelsel.

De instrumentaanbieder zal erop moeten toezien dat de kwaliteitsborger zich aan deze eisen houdt. De toelatingsorganisatie houdt op haar beurt toezicht op de goede werking van de instrumenten voor kwaliteitsborging en de toepassing daarvan. Zij kan bijvoorbeeld steekproeven uitvoeren om te beoordelen in hoeverre het betreffende instrument voor kwaliteitsborging ook in de bouwpraktijk werkt zoals beoogd. In het geval van daarbij geconstateerde tekortkomingen, kan de toelatingsorganisatie de instrumentaanbieder sanctioneren door middel van het geven van een waarschuwing, het schorsen dan wel intrekken van de toelating van het instrument voor kwaliteitsborging.

Verder wordt de deskundigheid van personen die werkzaamheden uitvoeren in het kader van kwaliteitsborging, geborgd door bij of krachtens algemene maatregel van bestuur eisen te stellen aan opleiding en werkervaring. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, zullen deze eisen vergelijkbaar zijn met de eisen die op grond van de Wet vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) en de bijbehorende kwaliteitscriteria aan gemeenten worden gesteld.

Via de landelijke vakgroep bouwfysica worden de veertien hogescholen bouwkunde in Nederland op de hoogte gehouden van de beoogde wijziging in het kader van het wetsvoorstel kwaliteitsborging. Bekend is dat bij enkele hogescholen (Windesheim Zwolle, HAN Arnhem/Nijmegen) in het onderwijs aandacht aan het wetsvoorstel wordt besteed. Inmiddels is ook een aanzienlijk aantal studenten – zowel op het juridische vlak als bouwkundig – op dit onderwerp afgestudeerd op hogescholen en universiteiten. Ook is inmiddels een tweetal post HBO-opleidingen gestart waarin het onderwerp kwaliteitsborging nadrukkelijk aan de orde komt. Het is de verwachting dat de komende tijd de aandacht voor het onderwerp sterk zal toenemen nu het wetsvoorstel bij uw Kamer ter bespreking is voorgelegd.

De kosten voor de toelatingsorganisatie bestaan uit initiële eenmalige kosten en structurele jaarlijkse kosten. De initiële kosten voor de oprichting van de toelatingsorganisatie worden volledig door het Rijk gedragen. Deze kosten bedragen circa 0,8 miljoen euro. De uitoefening van de taken van de toelatingsorganisatie wordt deels uit een rijksbijdrage en deels uit een bijdrage van de markt bekostigd. De structurele rijksbijdrage zal ongeveer 1,5 miljoen euro per jaar bedragen en de bijdrage van de markt zal naar schatting ongeveer 0,5 miljoen euro per jaar bedragen. Dit geldt voor de eerste jaren na inwerkingtreding van het wetsvoorstel, als het stelsel alleen nog in werking treedt voor gevolgklasse 1. Het is op dit moment niet mogelijk om een betrouwbare schatting van de kosten van de rijksbijdrage en de bijdrage van de markt te geven voor de situatie waarin het stelsel in werking treedt voor alle gevolgklassen.

Marktpartijen die momenteel werken aan het maken van instrumenten voor kwaliteitsborging, geven aan dat zij menen dat het nieuwe stelsel kostenneutraal zou kunnen gaan werken, wanneer een gemiddelde korting van zo’n twintig procent op de huidige leges kan worden gerealiseerd.

Deze lezing is juist. Beoogd wordt een toelatingsorganisatie die bestaat uit drie bestuursleden. Drie leden is voldoende voor de besluitvorming met betrekking tot de wettelijke taken van de toelatingsorganisatie. Deze drie bestuursleden worden ondersteund door een ambtelijk apparaat. Daarnaast kunnen de bestuursleden zich laten adviseren door deskundige specialisten als zij dat nodig achten. Op deze manier wordt een toelatingsorganisatie opgezet die zowel slagvaardig als deskundig is. De bestuursleden zullen ook overleg hebben met de markt, maar dat overleg zal geen formele rol hebben.

De bestuursleden zullen worden benoemd door de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Dit volgt uit artikel 12 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. De leden zullen mede worden benoemd op grond van hun deskundigheid op het terrein van het bouwen en er zal op worden toegezien dat zij onafhankelijk zijn ten opzichte van de bouwsector. Het benoemingsbesluit zal worden gepubliceerd in de Staatscourant.

Zoals uiteengezet in antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie in te gaan op de samenwerking tussen de betrokken marktpartijen en kennisinstellingen bij de totstandkoming van het voorliggende wetsvoorstel, komt de Stuurgroep Kwaliteitsborging maandelijks bijeen waarin alle geledingen van de bouwsector, inclusief consumentenorganisaties en bevoegd gezag worden geraadpleegd over de uitwerking van de voorgenomen regelgeving. De Stuurgroep Kwaliteitsborging is opgericht om snel alle direct betrokken partijen te kunnen raadplegen over het wetsvoorstel en de onderliggende regelgeving.

Daarnaast worden de regels ook via de internetconsultatie voor reacties voorgelegd. Een ieder kan hierop reageren.

Het wetsvoorstel verbetert de informatiepositie van de opdrachtgever, doordat de aannemer wordt verplicht de opdrachtgever schriftelijk te informeren of, en zo ja, op welke wijze de aannemer is verzekerd tegen risico’s die zich tijdens en na de bouw kunnen voordoen. Zo nodig informeert de aannemer de opdrachtgever over het bestaan van andere financiële zekerheid met betrekking tot de risico’s van de opdrachtgever tegen schade als gevolg van het niet nakomen van de verplichting tot het bouwen van het bouwwerk en voor eventuele gebreken die bij oplevering aan het licht komen. Een aannemer die de bouwrisico’s niet heeft afgedekt, zal de opdrachtgever daar expliciet op moeten wijzen. Dit geeft de opdrachtgever de mogelijkheid om geïnformeerd een keuze te maken om met de aannemer al dan niet een aannemingsovereenkomst overeen te komen. De opdrachtgever wordt hiermee beschermd tegen risico’s die hij onbewust zou lopen, wanneer hij een aannemingsovereenkomst sluit met een aannemer die niet of onvoldoende is verzekerd. Indien de aannemer geen verzekering kan afsluiten, zal dit er in ieder geval toe leiden dat de opdrachtgever hiervan kennis heeft en dat hij zo nodig kan besluiten met een andere aannemer te werken.

Dit zal aannemers weer aanmoedigen om hun bouwrisico’s zoveel mogelijk af te dekken via bijvoorbeeld een garantie- en waarborgregeling. Thans wordt al ongeveer 85 procent van de woningen gebouwd onder een garantie- en waarborgregeling. Ook in een krappe markt is een informatieplicht zoals voorgesteld van belang. Immers ook dan zal de opdrachtgever er belang bij hebben te weten of en hoe de aannemer is verzekerd tegen risico’s die zich tijdens en na de bouw kunnen voordoen.

Daarbij kent een verplichte verzekering een groot aantal bezwaren wat betreft de uitvoerbaarheid, financiële gevolgen en de lastendruk, zoals uiteengezet in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel. Dit wordt onderschreven in de reactie op de consultatieversie van het wetsvoorstel waarin een verplichting om een verzekerde garantie aan te bieden was opgenomen, het advies van het Verbond van Verzekeraars en ingewonnen juridisch advies.2 Het is zeer waarschijnlijk dat er geen aanvullende verzekeringen op de markt zullen komen en aannemers die zich niet kunnen aansluiten bij een garantieregeling, zullen een beroep doen op de redelijkheidexceptie en geen verzekering hoeven aan te bieden. Dat betekent dat een wettelijke verplichting in bepaalde gevallen niet kan worden uitgevoerd. Daarnaast geldt dat de premies van deze verzekeringen voor aannemers mogelijk gaan stijgen als gevolg van de toename van risicovolle projecten die verplicht onder de verzekering vallen. Daarbij zullen kleine aannemers hogere premies moeten gaan betalen dan grote, omdat de risico’s voor hen per definitie groter zijn vanwege hun beperkte eigen draagkracht. Deze kosten zullen, al dan niet deels, aan de opdrachtgever worden doorberekend. De verwachte kostentoename voor de opdrachtgever staat daarmee niet in verhouding tot de voordelen die een verplichte verzekering zou kunnen bieden. Dit geldt te meer nu al 85 procent van de woningen gebouwd wordt onder een garantie- en waarborgregeling. Deze garantie- en waarborgregelingen beschermen de opdrachtgever tegen insolventie van de aannemer tijdens de bouw zodat is verzekerd dat het bouwwerk wordt afgebouwd door een andere bouwer. Verder bieden de regelingen een bouwkundige garantie, die ingaat drie maanden na oplevering en die ziet op gebreken en herstel daarvan in geval een aannemer onwillig of niet in staat is (faillissement) deze gebreken zelf te herstellen.

Ten slotte betekent het aanbieden van verplichte verzekering een toename van de regeldruk voor aannemers.

In artikel 6:89 BW is het algemene rechtsbeginsel neergelegd dat een schuldeiser (opdrachtgever) zijn recht op herstel verliest, indien hij niet binnen bekwame tijd nadat hij het gebrek heeft ontdekt of redelijkerwijs had moeten ontdekken ter zake bij de schuldenaar (opdrachtnemer) heeft geprotesteerd. Voor een aantal bijzondere overeenkomsten, zoals koop en aanneming van werk, is dit nader geconcretiseerd. Zo is ten aanzien van de koopovereenkomst in artikel 7:23 BW geregeld dat de koper er geen beroep meer op kan doen dat hetgeen is afgeleverd niet aan de overeenkomst beantwoordt, indien hij de verkoper daarvan niet binnen bekwame tijd nadat hij dit heeft ontdekt of redelijkerwijs had behoren te ontdekken, kennis heeft gegeven. De achterliggende gedachte van deze zogenoemde klachtplicht is dat de schuldenaar na verloop van tijd een gerechtvaardigd vertrouwen mag hebben dat de schuldeiser de gebreken heeft aanvaard en dat hij ervan afziet zijn recht op herstel uit te oefenen. Daarbij kan door het verstrijken van de tijd de bewijspositie van de schuldenaar worden bemoeilijkt en kunnen gebreken verergeren.

Zoals in de memorie van toelichting is uiteengezet, pakt de nadere concretisering van artikel 6:89 BW in het huidige artikel 7:758, lid 3 BW bij de aanneming van bouwwerken onredelijk uit voor de opdrachtgever. In de huidige situatie is de aannemer ontslagen van aansprakelijkheid voor gebreken die de opdrachtgever op het tijdstip van oplevering redelijkerwijs had moeten ontdekken. Een belangrijk verschil tussen de voorgestelde wijziging ten aanzien van de aansprakelijkheid van de aannemer en de huidige bepaling is dat de aannemer niet langer kan volstaan met het verweer dat de opdrachtgever het gebrek had moeten onderkennen bij de oplevering van het bouwwerk. De onredelijke situatie dat ten gunste van de aannemer een beroep wordt gedaan op het rechtsverlies van de opdrachtgever, terwijl het gebrek aan de aannemer zou worden toegerekend, wordt hiermee rechtgezet. Het moment van oplevering is niet langer doorslaggevend en de aannemer blijft ook aansprakelijk voor gebreken die aan hem toe te rekenen zijn, die op een later moment aan het licht komen. Deze wijziging sluit geschillen niet uit. Partijen kunnen in voorkomende gevallen van mening verschillen over het moment waarop de opdrachtgever het gebrek redelijkerwijs had kunnen ontdekken en bij de aannemer had moeten klagen. Echter, de aannemer kan zich daarbij niet langer verschuilen achter het moment van oplevering. In dit verband kan ook gewezen worden op de reactie van de Raad voor de Rechtspraak in verband met de consultatie over dit wetsvoorstel, waarbij deze heeft aangegeven dat het nieuwe criterium duidelijk is en dat verwacht wordt dat de rechtspraak dat criterium zonder probleem zal kunnen toepassen.

De voorgestelde wijzigingen ten aanzien van het opschortingsrecht, de 5%-regeling, zijn naar aanleiding van de reacties in de consultatiefase aangepast. In het huidige artikel 7:768 BW is bepaald dat de particuliere opdrachtgever bij de aanneming van werk die strekt tot de bouw van een woning, het recht heeft om de betaling van maximaal 5 procent van de bouwsom op te schorten en dit bedrag in depot bij de notaris te storten. De notaris brengt dit bedrag drie maanden na oplevering van de woning in de macht van de aannemer, tenzij de opdrachtgever heeft aangegeven dat hij van zijn opschortingsrecht gebruik wenst te maken, dan wel (eerder) voor zover de opdrachtgever daarin toestemt, de aannemer vervangende zekerheid stelt of bij een uitspraak die partijen bindt, is beslist dat een depot niet of niet langer gerechtvaardigd is. De thans voorgestelde wijzigingen strekken ertoe dat de notaris de resterende bouwsom pas in de macht van de aannemer brengt, nadat de aannemer de opdrachtgever in de gelegenheid heeft gesteld aan te geven of hij van zijn opschortingsrecht gebruikt wenst te maken. De aannemer dient hiertoe de opdrachtgever tussen één en twee maanden na oplevering schriftelijk te wijzen op het opschortingsrecht van de opdrachtgever en hiervan een afschrift te sturen aan de notaris. Na het verstrijken van de opschortingstermijn keert de notaris het depot aan de aannemer uit, voor zover hij dat afschrift heeft ontvangen en voor zover de opdrachtgever niet heeft aangegeven dat hij het depot, al dan niet gedeeltelijk, wil handhaven. Het doel van deze wijzigingen is dat de uitbetaling van de resterende bouwsom niet geschiedt zonder dat de opdrachtgever ervan op de hoogte wordt gesteld. Daarmee wordt zijn positie ten opzichte van de aannemer versterkt. In de toekomst moet de opdrachtgever expliciet worden geïnformeerd over de mogelijkheid om het laatste deel van de bouwsom niet te laten uitbetalen. Daarmee kan hij een bewustere keuze maken of hij gebruik van zijn opschortingsrecht wil maken. Daarnaast is verduidelijkt dat de eventuele vervangende zekerheid dezelfde zekerheid dient te bieden als het depot. Daarvan is sprake als de zekerheid in dezelfde gevallen en onder dezelfde voorwaarden inroepbaar is als het depot. Dit zorgt ervoor dat de bouwconsument, die gebruik maakt van zijn opschortingsrecht, ook daadwerkelijk kan beschikken over de vervangende zekerheid zonder dat de aannemer daar aanvullende voorwaarden aan kan verbinden.

Uit contacten met marktpartijen is gebleken dat hiermee aan de belangrijkste bezwaren tegemoet wordt gekomen.

De opdrachtgever kan, als eindafnemer, degene aanspreken met wie hij een aannemingsovereenkomst heeft gesloten voor de bouw van een bouwwerk. Dit kan de projectontwikkelaar zijn, maar ook de aannemer zelf. Beide partijen kunnen kwalificeren als «aannemer» in de termen van het Burgerlijk Wetboek. Een aannemer in de termen van het Burgerlijk Wetboek is verantwoordelijk voor de totstandbrenging van een werk en de oplevering daarvan. De aannemer is bevoegd om het werk onder leiding van anderen te laten uitvoeren.

Faillissement heeft in beginsel geen invloed op de aannemingsovereenkomst, tenzij opdrachtgever en aannemer in de overeenkomst uitdrukkelijk anders overeenkomen. Dit is in het consumentenrecht niet anders.

De in het consumentenrecht gegeven regeling strekt ertoe dat de consument altijd de verkoper kan aanspreken bij een tekortkoming in de nakoming van de overeenkomst. De verkoper kan dus niet de consument verwijzen naar een derde partij. Dat laat uiteraard onverlet dat een derde, zoals een fabrikant, de consument een bepaalde garantie kan bieden op een product, waardoor de consument feitelijk een extra mogelijkheid tot verhaal heeft in geval van faillissement. Dit is echter een door marktpartijen ontwikkelde regeling.

Het faillissement van de aannemer kan ertoe leiden dat de aannemer niet meer in staat is om het bouwwerk tijdig af te bouwen of dat de curator niet bereid is de overeenkomst gestand te doen. In dat geval moet een opdrachtgever een nieuwe aannemer inschakelen, met alle meerkosten van dien. Ook kunnen geconstateerde gebreken niet meer door de aannemer worden hersteld. Een opdrachtgever kan meerkosten voorkomen door gebruik te maken van een garantie- of waarborgregeling, die een afbouw van de woning en het herstel van gebreken garandeert bij faillissement. In het kader van nieuwbouw van woningen wordt in circa 85 procent van de gevallen een garantie- of waarborgregeling gesloten. Verder zij gewezen op de in dit wetsvoorstel opgenomen verplichting van de aannemer de opdrachtgever te informeren of, en zo ja, op welke wijze de aannemer verzekerd is dan wel een andere financiële zekerheid kan bieden met betrekking tot de risico’s voor de opdrachtgever tegen schade als gevolg van het niet nakomen van de verplichtingen tot het bouwen van het bouwwerk. Daarmee is het de opdrachtgever al bij het aangaan van de aannemingsovereenkomst duidelijk in hoeverre de aannemer is verzekerd tegen risico’s die zich tijdens en na de bouw kunnen voordoen, zodat hij een goede afweging kan maken of hij met die aannemer verder wil.

De bevoegdheden van het bevoegd gezag zien op de verlening van de omgevingsvergunning voor het bouwen en op het toezicht op de naleving van de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 en de in dat kader eventueel toegepaste handhavingsmaatregelen. In dat kader kan de vergunninghouder net als in de huidige situatie op grond van de Wet algemene bestuursrecht een bezwaarschrift indienen tegen het besluit een omgevingsvergunning voor het bouwen niet te verlenen of in te trekken en zo nodig tegen de ongegrondverklaring van het bezwaarschrift in beroep en vervolgens hoger beroep gaan bij de bestuursrechter. Verder kan het bevoegd gezag zowel bij vergunningplichtig als bij vergunningvrij bouwen een besluit tot handhaving van de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 nemen, indien hij constateert dat in strijd met die voorschriften wordt gebouwd. Ook dat is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht waartegen bezwaar en vervolgens beroep en hoger beroep kan worden ingediend.

Daarvan dient te worden onderscheiden de civielrechtelijke rechtsverhouding tussen de opdrachtgever en de aannemer, waarbij de opdrachtgever de aannemer kan aanspreken op gebreken in de uitvoering van de aannemingsovereenkomst.

Het bevoegd gezag blijft zijn taken houden op het gebied van ruimtelijke kwaliteit, welstand, omgevingsveiligheid en openbare orde. Private kwaliteitsborgers zullen in het voorgestelde stelsel van kwaliteitsborging slechts toetsen of bouwwerken worden gebouwd conform de uniforme bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 en een verklaring aan de vergunninghouder afgeven, indien zij van oordeel zijn dat het gerede bouwwerk aan die voorschriften voldoet. Ook blijft de gemeente bevoegd gezag voor het toezicht op de naleving van de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012. Dit ligt ook voor de hand vanwege de bij deze taken in het geding zijnde lokale belangen die bij voorkeur op lokaal niveau dienen te worden afgewogen.

Een verplichte eindbeoordeling door het bevoegd gezag vraagt dubbel werk, brengt dus ook extra kosten met zich mee, ondergraaft de beoogde heldere verdeling van verantwoordelijkheden en ontneemt daarmee de kwaliteitsborging aan private kant van een belangrijke positieve prikkel. De mogelijkheid om achteraf handhavend op te treden op grond artikel 1b van de Woningwet blijft overigens in stand. Daarom wordt beoogd een dossier bevoegd gezag in het Bouwbesluit 2012 verplicht te stellen in het kader van de gereedmelding van het bouwwerk als voorwaarde voor de ingebruikname van het bouwwerk. Indien deze gegevens niet worden overgelegd, mag het bouwwerk niet in gebruik worden genomen. In het antwoord op de vragen van de leden van de VVD-fractie en de PvdA-fractie over de aanwezigheid van een dergelijk dossier is daar verder op ingegaan.

De gemeente blijft in het wetsvoorstel bevoegd gezag. In het voorgenomen stelsel heeft zij bij de verlening van de omgevingsvergunning voor het bouwen echter geen inhoudelijk toetsende rol. De gemeente heeft in dat stelsel in de eerste plaats de taak om te toetsen of sprake is van een bouwwerk waarvoor gebruik moet worden gemaakt van een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging, of een instrument voor kwaliteitsborging wordt gebruikt dat geschikt is voor de gevolgklasse waaronder het bouwwerk valt, en of dit instrument met toestemming van de instrumentaanbieder wordt toegepast door een kwaliteitsborger. De bevoegdheid om toezicht te houden op de naleving van de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 blijft in stand. Wel zal zij rekening houden met het feit dat een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging wordt toegepast en zal zij dit in beginsel als voldoende bewijs zien dat men voldoet aan de betreffende voorschriften (bewijsvermoeden).

Er is een analyse uitgevoerd naar de oorzaken van het feit dat de bouwkwaliteit vaak onder de maat is en vaak zelfs niet voldoet aan de wettelijke voorschriften. Uit die analyse is gebleken dat de onduidelijke verdeling van verantwoordelijkheid tussen overheid en bouwsector één van de redenen is dat bouwers die slechte kwaliteit leveren, daar nu te makkelijk mee weg komen. Veel bouwers – de goede niet te na gesproken – verwaarlozen hun verantwoordelijkheid voor de bouwkwaliteit omdat de gemeente er toch ook naar kijkt, terwijl veel gemeenten van mening zijn dat de bouwer zelf verantwoordelijk is en daardoor maar beperkt toetsen op bouwkwaliteit. Het overhevelen van toetsing en toezicht naar een andere overheidslaag is dan ook geen oplossing. Gebrek aan kennis en expertise is niet het probleem.

Als oplossing wordt ervoor gekozen om de verantwoordelijkheid van de private sector voor de bouwkwaliteit duidelijker wettelijk vast te leggen. Hierdoor wordt explicieter gemaakt dat kwaliteit van bouwwerken en de borging van die kwaliteit primair zaken van de markt zijn en niet van de overheid. De rol van de overheid beperkt zich tot het stellen van wettelijke kaders, het houden van toezicht op de naleving ervan en waar nodig het overgaan tot handhaving.

Een andere belangrijke reden voor de matige bouwkwaliteit is het feit dat in het huidige stelsel de nadruk ligt op de preventieve toetsing van de bouwplannen zoals die worden ingediend bij de vergunningaanvraag. In het voorgenomen stelsel wordt de nadruk gelegd op de toetsing van het gerede bouwwerk direct voor het moment van de gereedmelding.

Een aantal elementen van het, overigens zeer globaal uitgewerkte, voorstel van VBWTN lijkt ontleend aan het voorliggende wetsvoorstel, zoals het toetsen van de bouwkwaliteit as built en het overhandigen van een opleverdossier. Ook het rekening houden met de eigen kwaliteitsborgingssystemen van bouwbedrijven is in lijn met het wetsvoorstel. Tegelijkertijd roept het voorstel van VBWTN vragen op. Voor zover bekend staat het bevoegd gezag afwijzend tegen de voorgestelde overheveling van taken van gemeenten naar nieuw op te zetten overheidsbureaus. Onhelder is ook hoe het bevoegd gezag aankijkt tegen beëindiging van kruissubsidie binnen het bestaande legesstelsel. VBWTN laat verder in het midden wie verantwoordelijk is voor de bouwkwaliteit. In tegenstelling tot het wetsvoorstel wordt in het voorstel van VBWTN geen einde gemaakt aan bestaande onduidelijkheden in de bouwpraktijk en is deze verantwoordelijkheid niet helder belegd bij de bouwpartijen. Een ander punt is dat er onvoldoende oog lijkt voor de grote verschillen tussen gemeenten in de wijze waarop het bouwtoezicht wordt uitgevoerd. Deze verschillen maken dat het huidige stelsel aanpassing behoeft. In het midden wordt gelaten in hoeverre de voorgestelde bureaus uniforme toetsmethoden gaan hanteren, vergelijkbaar met de in het wetsvoorstel voorgestelde instrumenten, om verschillen in toetsing tussen bureaus te voorkomen. Onduidelijk is waarom Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken onder het voorstel worden gebracht, terwijl het bevoegd gezag hier tot nu toe nauwelijks aandacht voor heeft gehad.

Al met al sluit het voorstel niet aan op de kritiek die vanuit veel marktpartijen is te horen op de wijze waarop gemeenten het bouwtoezicht uitvoeren. Voor zover bekend is er dan ook nauwelijks draagvlak voor dit voorstel bij marktpartijen.

VBWTN heeft het wetsvoorstel getoetst aan haar inbreng naar aanleiding van de consultatie. Op basis van die reactie constateert VBWTN dat op 38 punten nog niet aan haar reactie wordt voldaan. De lijst is samengesteld uit enkele grotere punten en veel kleinere punten die te zijner tijd nader dienen te worden uitgewerkt. Vanuit dat oogpunt kan de lijst worden gebruikt bij de verdere uitwerking van het wetsvoorstel.

Daarbij zij opgemerkt dat VBWTN punten meeneemt die geen directe relatie hebben met het wetsvoorstel en dat ook het huidige gemeentelijke stelsel op veel punten niet aan de checklist voldoet.

De uiteindelijke implementatie van het voorliggende wetsvoorstel en de Omgevingswet, inclusief bijbehorende amvb’s, is voorzien na de beoogde inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, indien dit door uw Kamer en de Eerste Kamer wordt aangenomen. De inhoudelijke samenhang tussen dit wetsvoorstel en de Omgevingswet is daarbij zeer beperkt. Mocht uiteindelijk blijken dat de implementatie van beide wetten op termijn parallel lopen, dan zal in overleg met betrokken partijen bezien worden in hoeverre de implementatie en de planning van beide trajecten op elkaar afgestemd kunnen worden. Voorkomen moet echter worden dat de voortgang van dit wetsvoorstel wordt belemmerd door de gang van zaken rondom de implementatie van de Omgevingswet of andersom. In overleg met betrokken partijen zal een implementatieplan worden uitgewerkt, waarin de stappen voor nadere uitwerking van dit wetsvoorstel staan omschreven, zodat eenieder weet wat wanneer van welke partij wordt verwacht om te komen tot een effectieve implementatie van het beoogde stelsel. Een dergelijk plan dient echter in de tijd te worden afgestemd met de democratische besluitvorming rondom het voorliggend wetsvoorstel.

Overigens zijn inmiddels vele pilots uitgevoerd rondom het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging. Doel van de pilots is niet zozeer om vanaf het begin te komen tot vlekkeloze uitvoering van trajecten, maar juist om te ervaren waar het beoogde stelsel aanpassing behoeft. Voor een uiteenzetting over het verloop van de pilots wordt verwezen naar het antwoord op de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie of de pilots redenen geven om het voorliggende wetsvoorstel aan te passen.

In de Wet Veiligheidsregio’s is de rolverdeling tussen het bevoegd gezag en de veiligheidsregio’s (waaronder de brandweer) vastgelegd. In deze rolverdeling, de verhoudingen en verantwoordelijkheden, wordt met het voorliggend wetsvoorstel geen verandering aangebracht. Zo is de brandweer adviseur van het bevoegd gezag. Omdat brandveiligheid een van de belangrijke onderwerpen is die mede in de bouwregelgeving is geregeld, zal vanzelfsprekend ook in het nieuwe stelsel worden gezorgd dat de brandveiligheid geborgd is. In dat kader heeft de brandweer op het gebied van brandveiligheid een rol die voortvloeit uit het Bouwbesluit 2012. Deze rol verandert niet met dit wetsvoorstel. Voorafgaand aan het bouwen dient over bijvoorbeeld de bereikbaarheid van het gebouw en de brandweeringang overleg te worden gepleegd met de brandweer, zodat hij zijn repressieve taak (en de voorbereiding daarop) zo goed mogelijk kan uitvoeren. Kennis over brandveiligheid zal worden ingebed binnen de op te richten toelatingsorganisatie. Brandweer Nederland wordt betrokken bij verdere uitwerking van de eisen aan de instrumenten voor kwaliteitsborging bij algemene maatregel van bestuur. Ook is betrokkenheid van de brandweer vanwege expertise op het gebied van brandveiligheid in de toelatingsorganisatie nodig. Voortbouwend op de adviesrol van de brandweer uit de Wet veiligheidsregio’s zal bij de verdere uitwerking van de criteria bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald bij welke bouwprojecten, afhankelijk van de gevolgklasse van het bouwwerk, vroegtijdig advies nodig is van de brandweer. Zo kan het zijn dat een instrument voor kwaliteitsborging slechts kan worden toegepast op een bouwwerk met een bepaalde gevolgklasse, indien in dat instrument is geregeld dat er vroegtijdig overleg is met de brandweer. Hoe hoger de gevolgklasse van het bouwwerk en hoe groter de brandveiligheidsrisico’s, hoe groter de rol van de veiligheidsregio/brandweer zal moeten zijn. Samen met Brandweer Nederland is geconstateerd dat de risico’s bij bouwwerken vallend binnen gevolgklasse 1 beperkt zijn. Afgesproken is dat met name bij uitbreiding naar hogere gevolgklassen de inbreng en positie van de brandweer nader zal worden vastgelegd.

Overigens is een initiatiefnemer niet verplicht om de adviezen van de brandweer over te nemen zolang de brandveiligheid maar voldoet aan de minimumeisen in het Bouwbesluit 2012. Wel kan dit gevolgen hebben voor het brandveilig gebruik en/of de (on)mogelijkheden voor een eventuele repressieve inzet van de brandweer. Mede daarom is het van belang om in voorkomende gevallen vast te leggen dat de initiatiefnemer de adviezen van de brandweer niet overneemt. Verder kan advisering door de brandweer vooraf altijd vrijwillig worden gevraagd, dus ook bij gevolgklasse 1 en de bouwwerken met beperkte gevolgen binnen gevolgklasse 2. Vroegtijdige betrokkenheid van de brandweer kan immers ook voor de initiatiefnemer relevant zijn, omdat hij dan andere doelen dan veiligheid voor personen of belendingen bespreekbaar kan maken, zoals meer mogelijkheden voor het intact houden van een bouwwerk zelf of het beschermen van goederen in geval van brand.

In hun rol als vergunningverlener mogen gemeenten leges heffen om de kosten die voor deze taken gemaakt worden te dekken. Gemeenten hebben de autonomie hun legestarieven vast te stellen, zolang deze kostendekkend zijn op het niveau van de verordening. Dit volgt uit het verbod voor gemeenten om met leges winst te maken op geleverde diensten (artikel 229b Gemeentewet). De manier waarop de tarieven voor de leges worden vastgesteld voor de werkzaamheden die bij de gemeente blijven, verandert niet met dit wetsvoorstel. Ook in de toekomst mogen de opbrengsten van leges maximaal kostendekkend zijn.

Gemeenten maken vaak gebruik van (beleidsmatige) kruissubsidiëring. In de regel zetten zij de opbrengsten van leges bij projecten met een hoge bouwsom in om de leges voor projecten met een lage bouwsom laag te houden. De projecten met een lage bouwsom zullen deels vervallen met de aanwijzing van de categorie Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken en deels als eerste binnen het stelsel van kwaliteitsborging gaan vallen (gevolgklasse 1). Door het wetsvoorstel vervalt de preventieve bouwtechnische toets die gemeenten in het kader van de vergunningverlening verrichten voor beide categorieën bouwwerken (op termijn ook voor gevolgklasse 2 en 3). Doordat er minder werkzaamheden bij gemeenten blijven, zullen de bestuurlijke lasten structureel verminderen. Berekend is dat dit in gevolgklasse 1 om gemiddeld 35 procent van de gemeentelijke inzet gaat. Gezien de werking van het legesstelsel met het principe dat leges in totaal maximaal kostendekkendheid mogen zijn, zouden gemeenten daarom de legestarieven lager moeten vaststellen. Doordat projecten met een kleine bouwsom, die de voor de gemeente relatief duur zijn, als eerste binnen het stelsel van kwaliteitsborging gaan vallen, neemt ook de noodzaak om te kruissubsidiëren tussen grote en kleine projecten af. Voor meer details over het dalen van de bestuurlijke lasten en de leges zie ook pagina 66 van de memorie van toelichting en de daar genoemde onderzoeken.

Dit kabinet hecht net zoals de leden van de fracties van de VVD en het CDA groot belang aan verdergaande transparantie met betrekking tot leges. Daarom heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het Besluit begroting en verantwoording aangepast inzake de wijze waarop de tarieven voor de leges dienen te worden onderbouwd, in het bijzonder ten aanzien van de toerekening van overheadkosten. Door deze wijziging moeten gemeenten ook inzichtelijk maken hoe de kostendekkende tarieven worden berekend en daarbij wordt de mate waarin ze kostendekkend zijn toegelicht. Dankzij deze maatregelen worden tarieven voor leges transparanter. De wijzigingen gaan in 2017 in, wat betekent dat in de begrotingen 2017 die najaar 2016 worden gepubliceerd inzicht komt in de opbouw van de legestarieven.

Indien ontwikkelingen rondom de bouwleges hier aanleiding toe geven, zal bezien worden of verdergaande maatregelen nodig zijn. Op dit moment ziet het kabinet daar geen aanleiding toe en is de verwachting, dat met het verdwijnen van de hierboven genoemde werkzaamheden bij gemeenten, de leges voor burgers en bedrijven zullen dalen. Voor de werkzaamheden die wel bij gemeenten blijven: het toetsen op welstand, bestemmingsplan, bouwverordening en de veiligheid bij het uitvoeren van bouwwerkzaamheden, dient in veel gevallen nog een vergunning te worden verleend, waarvoor de gemeente leges mag heffen.

Met de voorgestelde wijziging van dit artikel wordt juist beoogd de rechtszekerheid van de opdrachtgever te vergroten. Het huidige artikel 7:758 lid 3 BW kent een beperkte aansprakelijkheid van de aannemer voor gebreken die zich na de oplevering kunnen voordoen, de zogenoemde verborgen gebreken. In de huidige situatie dient de opdrachtgever bij gebreken die na de oplevering aan het licht komen, te bewijzen dat hij deze bij de oplevering redelijkerwijs niet had moeten onderkennen, terwijl de aannemer als deskundige zich slechts hoeft te verweren. Tussen partijen is vaak dan niet een geschil dat er een gebrek is en of deze toe te rekenen is aan de aannemer, maar dat de opdrachtgever deze had moeten ontdekken tijdens de oplevering. Dit is onredelijk. Indien een gebrek dat redelijkerwijs door de opdrachtgever die vaak minder deskundig is dan de aannemer, had kunnen worden ontdekt, had dit zeker ook door de aannemer zelf kunnen worden ontdekt en zou de aannemer in normale marktverhoudingen tot herstel moeten overgaan in plaats van af te wachten of het gebrek wordt ontdekt door de opdrachtgever. Met het voorgestelde vierde lid in dit artikel wordt beoogd deze onredelijkheid weg te nemen door de aansprakelijkheid van de aannemer te normaliseren. Het moment van oplevering is daarmee niet langer relevant, maar de vraag of de gebreken redelijkerwijs aan hem zijn toe te rekenen. Hiermee loopt de aansprakelijkheidsverdeling tussen aannemer en opdrachtgever meer in de pas met de wijze waarop deze in andere rechtsverhoudingen wordt toegepast.

Mochten de leden van de PvdA-fractie met ketenaansprakelijkheid bedoelen de aansprakelijkheid van de aannemer voor onderaannemers die onder zijn leiding werkzaamheden uitvoeren aan het bouwwerk, wordt opgemerkt dat het voorstel tot wijziging van de aansprakelijkheid van de aannemer hierin geen verandering aanbrengt. Zoals is uiteengezet in het antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie over de positie van de onderaannemer, kan de hoofdaannemer bouwwerkzaamheden onder zijn leiding door anderen, onderaannemers, laten uitvoeren, maar blijft hij echter zelf verantwoordelijk voor de deugdelijke nakoming van de aannemingsovereenkomst met de opdrachtgever. De aannemer is gehouden tot nakoming van de afspraken die hij met de opdrachtgever in de aannemingsovereenkomst heeft gemaakt.

Bij de vormgeving van het nalevingstoezicht in het beoogde nieuwe stelsel is er niet voor gekozen de bevoegdheden van het bevoegd gezag met betrekking tot het toezicht op de naleving van de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 over te hevelen naar de toelatingsorganisatie. De toelatingsorganisatie zou er onvoldoende op toegerust zijn om het toezicht dat nu op lokaal niveau wordt uitgevoerd landelijk uit te voeren. Dat zou bovendien betekenen dat de toelatingsorganisatie enorm van omvang zou moeten zijn. In het wetsvoorstel zijn de beoogde taken van de toelatingsorganisatie duidelijk onderscheiden van die van het bevoegd gezag. De toelatingsorganisatie ziet alleen toe op de goede werking van het stelsel voor kwaliteitsborging door het beoordelen van aanvragen om toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging tot het stelsel en toezicht te houden op de goede toepassing ervan in de praktijk. De daarmee verbonden handhavingsbevoegdheden zijn beperkt tot maatregelen die gericht zijn op de toelating van het instrument voor kwaliteitsborging, zoals het geven van een waarschuwing aan de instrumentaanbieder en het schorsen of intrekken van de toelating.

In het nieuwe stelsel ziet het bevoegd gezag er, net als in de huidige situatie, op toe dat niet in strijd met de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 of zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning wordt gebouwd. Het bevoegd gezag kan handhavend optreden als sprake is van een overtreding ter zake. Echter, anders dan in het huidige stelsel, kan het bevoegd gezag ten aanzien van bouwwerken die met toepassing van een instrument voor kwaliteitsborging dienen te worden gebouwd, erop vertrouwen dat in overeenstemming met de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 wordt gebouwd, voor zover sprake is van een bouwwerk waarvoor gebruik moet worden gemaakt van een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging, dat geschikt is voor de gevolgklasse waaronder het bouwwerk valt, en voor zover dit instrument met toestemming van de instrumentaanbieder wordt toegepast door een kwaliteitsborger.

Het voldoen aan deze voorwaarden levert een zogenoemd bewijsvermoeden op dat gebouwd wordt met inachtneming van de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012.

Het spreekt voor zich dat het bevoegd gezag en de toelatingsorganisatie elkaar goed informeren om dubbel werk te voorkomen, zodat in voorkomende gevallen bekeken kan worden welke maatregelen dienen te worden getroffen. Indien het bevoegd gezag overtredingen constateert, zal de toelatingsorganisatie de ruimte moeten krijgen om te beoordelen of en op welke onderdelen het toegelaten instrument niet goed werkt of niet goed wordt toegepast en of dit in het concrete geval of structureel dient te worden opgelost. Het bevoegd gezag zal vervolgens zijn handhavingsbevoegdheden kunnen inzetten, indien andere maatregelen zijn uitgeput of in situaties waarin onmiddellijk actie is vereist in verband met de gevaren voor de naaste omgeving, zoals het zonodig kunnen stopleggen van de bouwactiviteiten. Bij de implementatie van dit wetsvoorstel zal met het bevoegd gezag en de toelatingsorganisatie worden bekeken op welke wijze de samenwerking zo kan worden georganiseerd dat beiden hun taken optimaal kunnen uitvoeren.