Nr. 116 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen voorgelegd aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van 19 februari 2016 inzake de evaluatie van de innovatiebox van 2010 tot 2012 (Kamerstuk 34 302, nr. 111).

De Staatssecretaris heeft deze vragen beantwoord bij brief van 15 april 2016. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, Duisenberg

De adjunct-griffier van de commissie, Elferink

Vooropgesteld wordt dat de eisen voor toepassing van de innovatiebox voor alle ondernemers gelden, dus binnenlands en buitenlands. Een buitenlandse onderneming zonder in Nederland belastbare winst kan sowieso geen gebruik maken van de Nederlandse innovatiebox. Als een buitenlandse onderneming ook in Nederland belastbare winst behaalt, dan is voor toepassing van de innovatiebox over (een deel van) die winst allereerst nodig dat er voldoende «substance» is in Nederland. Daarvoor moet de belastingplichtige eerst in Nederland door middel van relevante «substance», zoals R&D-werknemers, zelf nieuwe immateriële activa voortbrengen waarvoor voor de ontwikkeling aan de belastingplichtige een S&O-verklaring is afgegeven dan wel een octrooi of kwekersrecht is verleend.

Met betrekking tot het bevorderen van innovatie onderschrijven Nederland en Duitsland de EU 2020-strategie en zetten beleidsmatig in op een ontwikkeling naar een concurrerende, sociale en groene markteconomie. Publieke en private partijen in beide landen investeren daarom fors in onderzoek en ontwikkeling. Er treden daarbij wel verschillen op, die samenhangen met historisch gegroeide verschillen in de economische structuur en de kennisinfrastructuur. Zo hangen de relatief grote uitgaven voor wetenschappelijk en toegepast onderzoek in buiten-universitaire onderzoeksinstituten (o.a. Max Planck en Fraunhofer) ook samen met de federale structuur van de Bondrepubliek, waarbij de federale overheid tot voor kort geen universitair onderzoek mocht financieren. De relatief hoge private investeringen in O&O in Duitsland (1,93% BBP in 2014)1, ten opzichte van Nederland (1,11% BBP in 2014), vloeien voor een groot deel voort uit het relatief grote aandeel van de industrie in het BBP: 22% resp. 12% (2013). Overigens is de bijdrage van kennisintensieve dienstverlening aan het BBP in Nederland juist weer relatief hoog.2 De publieke uitgaven aan O&O zijn in Nederland (0,86% BBP in 2014) iets lager dan in Duitsland (0,91% BBP in 2014).3 Een vergelijking van het innovatievermogen en de effectiviteit van het beleid is daarmee per definitie genuanceerd: Nederland en Duitsland kennen beide sterke en zwakke punten. In de Monitor Bedrijvenbeleid 2014 worden op basis van de scores van de beide landen in de Innovation Union Scoreboard 2014 deze relatieve sterktes en zwaktes samengevat.4 Zo scoren Nederlandse wetenschappers bijvoorbeeld relatief hoog qua internationale citaties, terwijl Duitsland relatief veel medium- en high tech producten exporteert. Alles bij elkaar genomen neemt Duitsland binnen de EU volgens de genoemde Innovation Scoreboard 2015 als één van de Innovation Leaders een vierde plek in. Nederland wordt met een vijfde plek leader of the followers genoemd.

De Duitse federale overheid kent sinds 2006 als thematische innovatiestrategie de zgn. Hightech-Strategie. Deze innovatiestrategie is over deze periode geëvolueerd. Tijdens de eerste fase (2006–2009) lag de nadruk op sleuteltechnologieën en Leitmärkte, terwijl in de tweede fase (2009–2013) werd gekozen voor een oriëntatie op de grote maatschappelijke uitdagingen. In de derde fase (vanaf 2014) geldt de Neue Hightech-Strategie, waarbij men de benaderingen uit de eerste en tweede fase wil verbinden. Investeringen in batterijtechnologie (sleuteltechnologie) staan bijvoorbeeld nadrukkelijk in het kader van duurzame mobiliteit. De Nederlandse overheid kent sinds 2011 als thematische innovatiestrategie het Topsectorenbeleid. Aan de basis van dit beleid staat het bevorderen van het groeivermogen van negen topsectoren waarin Nederland internationaal concurrerend is. Net als in Duitsland is hier in 2013 een oriëntatie op maatschappelijke uitdagingen aan toegevoegd.

Qua beleidsinstrumenten kiezen beide landen voor verschillende benaderingen. Het meest in het oog springt de Duitse keuze voor directe innovatiestimulering van bedrijven, terwijl in Nederland de nadruk op (fiscale) generieke innovatiestimulering ligt. Duitsland wijkt hiermee niet alleen af van Nederland, maar ook van omringende landen zoals Frankrijk, het VK en Oostenrijk. Het verschil tussen de Duitse directe en de Nederlandse fiscale generieke benadering is in de praktijk minder groot dan de omschrijving suggereert. De S&O-afdrachtvermindering is bijvoorbeeld heel direct in de ondersteuning van R&D. Projecten worden beoordeeld op innovatief karakter, op basis van deze beoordeling kan een bedrijf middels de loonbelasting een directe verlaging van de kosten krijgen. Door de RDA in de S&O-afdrachtvermindering op te nemen is Nederland nog verder opgeschoven richting directe stimulering van innovatie. De innovatiebox is wel indirect, maar door zijn vormgeving redelijk efficiënt. De Nederlandse Innovatiebox springt er in een studie van het IMF positief uit omdat alleen winsten uit eigen R&D-activiteiten fiscaal worden ondersteund.5

Fiscale stimulering van innovatie in bedrijven is ook een terugkerend thema in het debat over het innovatiebeleid in Duitsland. De onafhankelijke Expertenkommission Forschung und Innovation (EFI) brengt ieder jaar een advies (Gutachten) uit aan het Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF). De EFI pleit vanwege de dalende O&O-uitgaven van het Duitse MKB ook dit jaar nadrukkelijk voor invoering van fiscale stimulering van O&O. De innovatie – intensiteit (R&D + overige innovatieuitgaven / omzet) van het Duitse MKB (10–249 werknemers) is in de periode 2006–2014 gedaald van 1,7% naar 1,2%. Omdat Duitse MKB’ers onder meer de hoge kosten als knelpunt voor O&O-uitgaven noemen, wijst het EFI op de relatief lage publieke ondersteuning van R&D – uitgaven in het MKB: de publieke ondersteuning van R&D – uitgaven als percentage van de totale R&D – uitgaven van het MKB in Duitsland is 14%, terwijl die in Nederland 38% bedraagt. Het EFI concludeert hieruit dat voor het MKB fiscale stimulering van R&D veel effectiever uitpakt. Fiscale R&D – instrumenten zijn volgens het EFI goed planbaar, voor een brede groep MKB’ers benutbaar, bieden juridische zekerheid en kunnen zo directe R&D – stimulansen aanvullen. Het Duitse BMBF zal in de loop van dit jaar reageren op dit advies.

In een studie van het CPB in opdracht van de EC zijn verschillende belastingfaciliteiten om innovatie te bevorderen van verschillende landen met elkaar vergeleken. Hieruit blijkt dat meerdere landen één of meerdere fiscale faciliteiten hebben om innovatie te bevorderen. Uit dezelfde studie blijkt dat Duitsland geen fiscale stimulans kent voor R&D activiteiten. In de studie «Kansrijk innovatiebeleid» meldt het CPB dat Duitsland geen gebruik maakt van fiscale innovatieregelingen, maar in vergelijking met Nederland maakt Duitsland meer gebruik van directe subsidieregelingen voor R&D zowel op federaal als op deelstaatniveau.6

De aangehaalde quote «The impact on innovation of patent boxes is difficult to evaluate empirically as tax planning and tax competition induce measurement error in innovation indicators» komt uit de studie van de Europese Commissie (EC) over R&D Tax Incentives.7Op welke innovatie-indicatoren deze quote precies duidt is niet duidelijk. In deze evaluatie van de innovatiebox zijn de onderzoekers er in geslaagd, middels koppeling van verschillende data bestanden van het CBS, om empirisch onderbouwde conclusies te trekken over de impact van de innovatiebox op innovatie uitgaven van het bedrijfsleven. Een van deze conclusies is dat bedrijven die de innovatiebox toepassen daardoor meer R&D-uitgaven doen. In hoeverre belastingplanning en belastingconcurrentie impact hebben op de resultaten is niet gegeven. De onderzoekers stellen wel vast dat: «...mede op basis van de innovatiebox mogelijk meer R&D en innovatie in Nederland plaats heeft. Enerzijds doordat bestaande bedrijven meer aan innovatie gaan doen en anderzijds, doordat innovatieve ondernemingen naar Nederland worden gehaald of wellicht nog belangrijker dat R&D-intensieve ondernemingen voor Nederland behouden blijven. Dit alles draagt bij aan de (in belangrijke mate) toekomstige grondslagverbreding en meer Vpb-inkomsten (en overige inkomsten bijvoorbeeld in de vorm van inkomstenbelasting).»8 Overigens springt de Nederlandse innovatiebox er volgens het IMF, zeker in relatie tot andere landen met een patentbox, positief uit, omdat alleen winsten uit eigen R&D-activiteiten fiscaal worden ondersteund.9

Op grond van de beschikbare evaluaties van de innovatiebox en de S&O-afdrachtvermindering is op voorhand niet vast te stellen wat het effect is op innovatie, wanneer al het geld dat nu aan de innovatiebox wordt besteed wordt aangewend voor de S&O-afdrachtvermindering. De onderzoekers concluderen dat de innovatiebox de omvang van research & development (R&D)-activiteiten en innovatie van bedrijven in Nederland vergroot. Door de onderzoekers wordt echter ook geconstateerd dat de innovatiebox waarschijnlijk niet het meest krachtige middel is om R&D en innovatie te stimuleren. Daardoor ligt de gemiddelde bang-for-the-buck (BFTB) van de innovatiebox lager dan die van de S&O-afdrachtvermindering, maar zoals de onderzoekers aangeven is deze op basis van een andere methode tot stand gekomen en kan deze daarom niet zonder meer worden vergeleken. Uit de evaluatie blijkt in ieder geval dat de innovatiebox, naast het verbeteren van het vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijven en het daarmee aantrekken van R&D, ook een bijdrage levert aan het bevorderen van onderzoeks- en ontwikkelingswerk in Nederland. Het instrument is een onderdeel van het innovatiebeleid waarin de overheid R&D stimuleert via een fiscale tegemoetkoming op de R&D-uitgaven via de S&O-afdrachtvermindering (loonkosten en investeringen) en via een lager Vpb-tarief op winst behaald uit R&D-activiteiten.

Het CPB geeft aan dat S&O-afdrachtvermindering een effectiever instrument is om onderinvesteringen in R&D tegen te gaan dan de innovatiebox.10 Tegelijkertijd geeft het CPB aan dat het afschaffen van de innovatiebox Nederland fiscaal minder aantrekkelijk maakt.

De rangorde waar in deze vraag naar wordt gerefereerd ziet op de studie van het CPB in opdracht van de EC.11 Zoals aangegeven in de vraag hieronder is deze ranglijst op basis van een kwalitatieve vergelijking. Werkelijke effecten kunnen per land verschillen en een kwantitieve evaluatie zoals uitgevoerd voor de innovatiebox en de S&O-afdrachtvermindering kan meer inzicht geven in de effectiviteit van de regelingen. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de RDA, die inmiddels is afgeschaft, niet kwantitatief is geëvalueerd. Dat is wel het geval voor de innovatiebox en de S&O-afdrachtvermindering.

De innovatiebox heeft, anders dan S&O-afdrachtvermindering, twee beleidsdoelstellingen, te weten het bevorderen van innovatie en het versterken van het vestigingsklimaat voor het innovatieve bedrijfsleven. Gelet daarop is het niet goed mogelijk, op basis van de uitgevoerde evaluaties, uit een eventueel lagere BFTB voor de innovatiebox lering te trekken. In een vergelijking met andere patentboxen wordt de Nederlandse innovatiebox ook positief beoordeeld omdat alleen winsten uit eigen R&D-activiteiten fiscaal worden ondersteund.12 Wat betreft de lagere BFTB verdient verder opmerking dat bij de evaluatie van de S&O-afdrachtvermindering een andere onderzoeksmethode gehanteerd is dan bij de innovatiebox. In zoverre zijn de uitkomsten van beide onderzoeken ook niet zonder meer vergelijkbaar. Daar komt bij dat de S&O-afdrachtvermindering bij de evaluatie van de regeling een veel lager budgettair beslag kende dan nu het geval is. Het is niet zo dat de toentertijd geconstateerde gemiddelde en marginale BFTB nog steeds gelden. Dat betekent ook dat niet zonder meer kan worden gesteld dat het overzetten van het budget van de innovatiebox naar de S&O-afdrachtvermindering een positief effect zal hebben op de innovatie. Daarvoor moet je de marginale BFTB van beide regelingen kennen, gebaseerd op een gelijke onderzoeksmethode.

De evaluatie van de innovatiebox onder leiding van Dialogic is een ex-post evaluatie van de innovatiebox in lijn met de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). Het doel van dit onderzoek is om kaart te brengen in hoeverre de Nederlandse innovatiebox op een doeltreffende en doelmatige wijze bijdraagt aan de stimulering van innovatie en het (fiscale) vestigingsklimaat in Nederland. Hiertoe zijn econometrische analyses uitgevoerd op basis van verschillende data aanwezig bij het CBS. Daarnaast is dit aangevuld met kwalitatieve data uit door het onderzoeksbureau uitgevoerde interviews en enquête.

De studie naar fiscale R&D-instrumenten onder leiding van het CPB in opdracht van de EC heeft tot doel om inzicht te geven in de effectiviteit van verschillende fiscale R&D-instrumenten en daaruit «best practices» in kaart te brengen.13 Hiertoe heeft het CPB, op basis van verschillende bestaande onderzoeken, in kaart gebracht in hoeverre fiscale R&D-instrumenten werken. Daarnaast is een kwalitatieve vergelijking van 80 fiscale R&D-instrumenten opgesteld op basis van de «best practices».

Becijfering grondslag:	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Innovatiebox-voordeel (€ mln)	91	361	605	743	811	996	1.167	1.235
% aandeel Vpb-opbrengsten (excl. gas)	0.9%	3.1%	5.5%	7.3%	7.6%	7.6%	7.6%	7.6%

Na 2016 zal het budgettaire beslag ook sterk afhankelijk zijn van de wijzigingen in de innovatiebox als gevolg van de implementatie van de BEPS-maatregelen (onder andere invoering van de nexusbenadering). De budgettaire omvang van de innovatiebox is niet begrensd.

De evaluatie van de innovatiebox is uitgevoerd door een onafhankelijk extern onderzoeksbureau Dialogic. De keuze voor Dialogic is tot stand gekomen middels een aanbesteding, waarop verschillende partijen hebben gereageerd. Na selectie door de begeleidingscommissie is het onderzoeksvoorstel van Dialogic als «economisch meest voordelige inschrijving» beoordeeld, waarbij de kwaliteitseisen: validiteit, betrouwbaarheid, onafhankelijkheid en bruikbaarheid van het onderzoeksresultaat voorop stonden.

Het budgettair beslag van de innovatiebox is niet gerelateerd aan R&D-uitgaven, maar van de winsten uit innovatieve activiteiten die worden gemaakt in ons land. Gelet daarop bestaat er geen direct verband tussen het budgettair beslag van de innovatiebox en private R&D uitgaven. De cijfers van het CBS over de private R&D-uitgaven laten een trage oplopende trend zien.14 De trend van de budgettaire oploop van de innovatiebox stijgt sneller. Dit is voor een deel te verklaren, omdat er een aantal uitbreidingen zijn geweest van de innovatiebox (en voorloper octrooibox), die het budgettair beslag hebben opgehoogd (o.a. de S&O-verklaring als toegangsticket in 2008 en verlaging effectieve tarief naar 5% in 2010).

Private R&D-uitgaven in Nederland in absolute bedragen (€ mln.)

	2008	2009	2010	20111	20121	20131 X	20141 Y
Private R&D-uitgaven	5.263	4.900	5.218	6.922	7.078	7.095	7.355

Hoeveel banen en bedrijven het hebben van een innovatiebox oplevert voor Nederland is niet onderzocht. De onderzoekers concluderen dat de innovatiebox bijdraagt aan een gunstig vestigingsklimaat en zo ook aan het aantrekken en behouden van R&D-activiteiten en gerelateerde bedrijvigheid. Dit is en kon echter niet worden gekwantificeerd. Voorts is in de evaluatie geconcludeerd dat de innovatiebox additionele R&D-uitgaven oplevert. Een deel van deze kosten betreft loonkosten.

Uit de evaluatie van de innovatiebox blijkt dat iedere euro belastingvermindering door gebruik van de innovatiebox er gemiddeld 54 eurocent extra R&D-uitgaven zijn door de innovatiebox gebruiker. Dit is echter niet het totale effect. Het gaat volgens de onderzoekers ook om de spillover effecten die deze additionele R&D-uitgaven hebben elders in de economie, waardoor bijvoorbeeld via de innovatiebox tot stand gekomen kennis en ervaring ook ten goede komt aan andere ondernemingen en organisaties in Nederland. Het totale effect is niet gekwantificeerd. Uit onderzoek is wel bekend dat extra R&D een forse doorwerking heeft naar de productiviteit in de totale economie.15 In hoeverre het een verschuiving is van R&D-uitgaven van het buitenland naar Nederland is niet onderzocht. Wel is in de evaluatie opgenomen dat stakeholders de innovatiebox als waardevol instrument zien voor het aantrekken en behouden van innovatieve bedrijvigheid.

Dit is in de evaluatie niet onderzocht en niet bekend. Overigens is de innovatiebox een generiek instrument dat open staat voor alle bedrijven die willen innoveren (inclusief duurzame innovatie) maar wordt met de regeling niet beoogd specifieke vormen van innovatie zoals gericht op duurzaamheid te bevorderen.

Een belastingplichtige kan gebruik maken van de innovatiebox voor zelf voortgebrachte immateriële activa waarvoor een octrooi of kwekersrecht is verleend ofwel dat belastingplichtige een immaterieel activum heeft voortgebracht dat is voortgevloeid uit speur- en ontwikkelingswerk waarvoor aan hem een S&O-verklaring is afgegeven. De voorwaarden waaraan een belastingplichtige moet voldoen om in aanmerking te komen voor een S&O-verklaring zijn opgenomen in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen. In de kern gaat het hierbij om technologische ontwikkelingen. Innoverende activiteiten op het gebied van de bevordering van sociale en ecologische duurzaamheid kunnen in aanmerking komen voor de innovatiebox voor zover deze activiteiten voldoen aan de voorwaarden van de innovatiebox. De innovatiebox is evenwel niet specifiek gericht op sociale en ecologisch duurzaamheid.

In de huidige innovatiebox kan iedere belastingplichtige gebruik maken van de innovatiebox voor zelf voortgebrachte immateriële activa waarvoor een octrooi is verleend dan wel dat hij een immaterieel activum heeft voortgebracht dat is voortgevloeid uit speur- en ontwikkelingswerk waarvoor aan hem een S&O-verklaring is afgegeven. Start-ups zijn geen specifieke doelgroep, maar kunnen – net als andere bedrijven – gebruik maken van de innovatiebox als aan de voorwaarden is voldaan. Voor kleinere belastingplichtigen kent de innovatiebox overigens een forfaitaire regeling op grond waarvan kan worden gekozen voor een vast bedrag waarop u de innovatiebox kan worden toegepast. Dit vaste bedrag is 25% van de totale winst met een maximum van € 25.000 (belastbare winst van € 100.000). Voordeel van deze regeling is dat de belastingplichtige niet hoeft uit te rekenen hoeveel winst er precies toegerekend moet worden aan een immaterieel activum dat is voortgebracht.

De innovatiebox leent zich niet voor belastingontwijking. De Nederlandse innovatiebox kent namelijk internationaal gezien bovengemiddelde maatregelen om gebruikmaking van het regime voor belastingontwijking te voorkomen. Dat komt onder meer doordat het regime alleen open staat voor immateriële activa die ook in Nederland zijn voortgebracht. Daarvan is slechts sprake als de Nederlandse belastingplichtige zelf het speur- en ontwikkelingswerk heeft gedaan dat heeft geleid tot het immateriële activum. Als het onderzoekswerk dat leidt tot een immaterieel activum niet in Nederland plaatsvindt, bestaat dus voor dat activum geen recht op de innovatiebox. Verder wordt alleen winst die toerekenbaar is aan in Nederland ontplooide activiteiten en derhalve in Nederland wordt belast in aanmerking voor de innovatiebox. Dit wordt geborgd door de regelgeving met betrekking tot verrekenprijzen tussen gelieerde partijen, die is opgenomen in artikel 8b van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969) en in de bilaterale verdragen ter voorkoming van dubbele belasting die Nederland sluit. Ook daarmee wordt de substance met Nederland ingevuld.

Deze substancecriteria versterken het doel van de innovatiebox, te weten het verbeteren van het vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijven en het stimuleren van bedrijven tot het doen van meer onderzoek en ontwikkeling. Slechts substantiële activiteiten die een bijdrage leveren aan de concurrentiekracht van de Nederlandse economie komen voor de innovatiebox in aanmerking.

Andere landen met innovatie- of octrooiboxen hanteren niet altijd dergelijke stringente criteria. Daarom zijn in het BEPS-project afspraken gemaakt over ondergrenzen voor substance in innovatie- en octrooiboxen (de nexusbenadering). De nexusbenadering is een andere benadering van substance dan het huidige innovatieboxregime kent. Daarom zal ik op Prinsjesdag voorstellen aanbieden om de Nederlandse innovatiebox ook in lijn te brengen met de nexusbenadering.

In de BFTB (de additionele R&D-uitgaven) zijn de R&D-uitgaven verdisconteerd zoals die door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) worden gemeten in de R&D-statistiek. Dit gaat om de totale R&D-uitgaven, bestaande uit loonkosten, materiële uitgaven en uitgaven van machines/apparatuur en gebouwen. De loonkosten omvatten de lonen van onderzoekers, technisch assistenten en faciliterend/ondersteunend personeel dat direct werkzaamheden verricht voor R&D in een bedrijf.

In de huidige innovatiebox is het voor iedere belastingplichtige mogelijk gebruik te maken van de innovatiebox indien hij voor eigen rekening en risico een immaterieel activum heeft voortgebracht waarvoor hij S&O-werkzaamheden heeft verricht waarvoor een S&O-verklaring, aan belastingplichtige is afgegeven of indien een belastingplichtige een octrooi of kwekersrecht in zijn bezit heeft. Het mkb heeft dus in gelijke mate toegang tot de innovatiebox als het grootbedrijf. Voor het grootbedrijf wordt in BEPS actiepunt 5 een additionele voorwaarde opgenomen dat voor een immaterieel activum of daarmee samenhangende activa een octrooi, kwekersrecht, programmatuur of exclusieve licentie moet zijn afgegeven. Omdat deze voorwaarde alleen geldt voor het grootbedrijf gaat het mkb er als gevolg van de BEPS-afspraken ten opzichte van het grootbedrijf relatief gezien op vooruit. Wat betreft de toegankelijkheid van de regeling voor het mkb kan verder worden opgemerkt dat de innovatiebox sinds 2013 een forfaitaire regeling kent. De uitgevoerde evaluatie beslaat de periode 2010–2012, dus het effect van de forfaitaire regeling is niet in de uitkomsten verdisconteerd.

Hieronder ga ik kort in op een aantal kenmerken van de vennootschapsbelasting van Ierland, Letland, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. Vervolgens ga ik in op de concurrentiepositie van Nederland als vestigingsland.

In Ierland worden vennootschappen die inwoner zijn van Ierland belast voor hun wereldinkomen. Dividenden betaald tussen ondernemingen zijn in beginsel vrijgesteld van belastingheffing. Het vennootschapsbelastingtarief bedraagt 12,5%. Daarnaast kent Ierland nog een aantal tarieven voor winsten die worden behaald met specifieke activiteiten. Ierland heeft een zogenoemde knowledge development box. Ierland houdt in niet-EU situaties 20% bronheffing in op interest en patentgerelateerde royalty’s.

In Letland worden vennootschappen die inwoner zijn van Letland belast voor hun wereldinkomen. Het vennootschapsbelastingtarief in Letland bedraagt 15%. Voor kleine ondernemingen geldt een bijzonder regime. Deze ondernemingen zijn onderworpen aan een lager tarief (9%–12%). Letland heeft een deelnemingsvrijstelling en houdt in de meeste gevallen geen bronheffing in op interest en royalty’s. Verder heeft Letland geen patent- of innovatiebox, maar kent het wel bepaalde R&D-faciliteiten. Zo geldt er bijvoorbeeld een multiplier voor uitgaven aan salarissen van wetenschappelijk personeel.

In het Verenigd Koninkrijk worden vennootschappen die inwoner zijn van het Verenigd Koninkrijk belast voor hun wereldinkomen. Het vennootschapsbelastingtarief bedraagt 20%. Het Verenigd Koninkrijk heeft recent aangekondigd het vennootschapsbelastingtarief verder te verlagen naar 17% in 2020. Het Verenigd Koninkrijk heeft een deelnemingsvrijstelling en houdt geen bronbelasting in op dividenden. Het Verenigd Koninkrijk houdt in niet EU-situaties in beginsel 20% bronbelasting in op interest en royalty’s. Daarnaast heeft het Verenigd Koninkrijk een patentbox met een effectief tarief van 10% en een relatief ruime grondslag.

In Duitsland worden vennootschappen die inwoner zijn van Duitsland belast voor hun wereldinkomen. De uiteindelijke belastingdruk voor ondernemingen is opgebouwd uit verschillende tarieven, waarvan het vennootschapsbelastingtarief van 15% het belangrijkste is. Daarnaast zijn er de solidariteitstoeslag (5,5%), de ondernemingsbelasting (3,5% en een tarief dat per gemeente verschilt). Duitsland kent ook een deelnemingsvrijstelling. Verder kent Duitsland in niet EU-situaties een bronheffing van 25% op dividenden en op rente betaald op bepaalde typen leningen. In niet-EU-situaties heeft Duitsland een bronheffing van 15% op bepaalde royalty’s.

De aantrekkelijkheid van het Nederlandse vestigingsklimaat wordt niet alleen bepaald door het fiscale klimaat. Andere aspecten, zoals de kwaliteit van de infrastructuur, de stabiliteit van het overheidsbeleid en het opleidingsniveau van de beroepsbevolking, spelen daarbij ook een belangrijke rol. Nederland is wat die factoren betreft een aantrekkelijk vestigingsland voor veel internationaal opererende ondernemingen.16 Daarnaast heeft het fiscale stelsel een aantal kenmerken die Nederland aantrekkelijk maken als vestigingsland. Dit betreft onder andere de deelnemingsvrijstelling, het uitgebreide verdragennetwerk, de innovatiebox, de werkwijze van de Nederlandse belastingdienst, de mogelijkheid voor ondernemers om zekerheid vooraf te krijgen en het ontbreken van bronheffingen op interest en royalty’s. Nederland kan daarmee vooralsnog goed met andere EU-landen concurreren als het gaat om een aantrekkelijk vestigingsklimaat. Dat neemt niet weg dat Nederland met het oog op een verantwoord behoud van onze concurrentiepositie internationale ontwikkelingen nauwlettend volgt.

Vennootschappen in de Verenigde Staten zijn onderworpen aan federale vennotschapsbelasting. In de meeste gevallen zijn vennootschappen ook onderworpen aan een aanvullende vennootschapsbelasting op het niveau van de staten. Ten aanzien van het federale belastingsysteem, zijn entiteiten belastingplichtig voor hun wereldinkomen. Het nominale vennootschapsbelastingtarief bedraagt 35%. Het vennootschapsbelastingtarief in staten verschilt per staat en kan oplopen tot 12%. Op dividenden, interest en royalty’s houdt de VS in beginsel een bronheffing in van 30%. De Verenigde Staten kennen geen deelnemingsvrijstelling en geen patent- of innovatiebox. Wel wordt overwogen om een patentbox in te voeren.17

Het aandeel mkb-ondernemingen in aantallen is in de onderzochte periode vrijwel constant. Verwachting is evenwel dat het aantal mkb-ondernemingen dat gebruik maakt van de innovatiebox komende jaren zal toenemen als gevolg van de invoering van de forfaitaire regeling in de innovatiebox per 2013. Naar verwachting heeft dit beperkt invloed op het mkb-aandeel van het totale budgettaire beslag van de innovatiebox. Het is echter van belang dat de budgetten en het gebruik van de innovatiebox in samenhang dienen te worden bekeken met de S&O-afdrachtvermindering. Gezamenlijk leiden beide regelingen tot een evenwichtige verdeling van het totale fiscale innovatiebudget over het mkb en het grootbedrijf, zoals volgt uit de navolgende tabel.

	WBSO/RDA budget (2014)	Innovatiebox-voordeel (2012)	Totaal fiscale innovatie-instrumenten	Totaal R&D-uitgaven (2013)
Totaal in mln. euro’s	1.035	742	1.777	7.095
Aandeel mkb	67%	17%	46%	41%
Aandeel grootbedrijf	33%	83%	54%	59%

Het nu bekende deel van het totale fiscale voordeel van de fiscale innovatie-instrumenten (innovatiebox en S&O-afdrachtvermindering) dat ten goede komt aan het mkb (46%) is groter dan het deel van de R&D-uitgaven van het mkb in Nederland (41%). Het grootste deel van het budgettaire beslag van de innovatiebox komt ten goede aan het grootbedrijf, doordat deze meer innovatiewinsten maken die in aanmerking komen voor de innovatiebox. Waardoor mkb-ondernemingen minder in staat zijn innovatiewinsten te genereren die in aanmerking komen voor de innovatiebox is niet bekend. Dat mkb-ondernemingen een kleiner aandeel in het budgettaire beslag hebben impliceert niet dat mkb-ondernemingen onvoldoende toegang hebben tot de innovatiebox. Uit de enquête welke onderdeel was van de evaluatie blijkt dat mkb-ondernemingen gemiddeld genomen de totale administratieve lasten als lager beoordelen dan het grootbedrijf.

Een analyse van de verhouding van het budgettaire beslag van de Nederlandse innovatiebox tot het budgettaire beslag van dergelijke regelingen in andere EU landen is niet beschikbaar. In de studie van het CPB voor de EC18 is het budgettaire beslag van verschillende belastingfaciliteiten welke dienen ter stimulatie van private R&D-uitgaven in beeld gebracht. Hieruit blijkt dat in absolute getallen het budgettair beslag van de innovatiebox niet de meest omvangrijke faciliteit is. In de studie is eveneens gekeken naar de verhouding tussen private R&D-uitgaven in vergelijking met de totale ondersteuning van de overheid voor deze uitgaven.19 Uit deze vergelijking blijkt dat in Nederland de overheidsuitgaven ter ondersteuning van private R&D-uitgaven gemiddeld zijn. In deze overheidsuitgaven zitten zowel de subsidies als de fiscale faciliteiten. Een uitsplitsing naar alleen de innovatiebox is niet gemaakt.

De Nederlandse innovatiebox wordt niet gebruikt als middel om belasting te ontwijken. De Nederlandse innovatiebox bevat reeds in internationaal opzicht goede substancevereisten, die voorkomen dat de innovatiebox kan worden toegepast door ondernemingen met beperkte substance in Nederland. Dat geldt echter niet voor alle andere octrooiboxen in Europa. Daarom zijn in het BEPS-project afspraken gemaakt over een geharmoniseerde ondergrens voor het bepalen van substance (de nexusbenadering). Daarnaast wordt volgens deze afspraken de toegang voor het grootbedrijf beperkt tot activa waarvoor aan de belastingplichtige een octrooi of kwekersrecht is afgegeven, of dat bestaat uit software. Deze laatste beperking van de toegang is niet van toepassing op het mkb.

Het kabinet wil uw Kamer uiterlijk op Prinsjesdag 2016 voorstellen aanbieden doen over de verbeteringen van de innovatiebox. De uitkomsten van het evaluatierapport zullen daarbij worden betrokken. Ook de uitkomsten van de voorgenomen internetconsultatie van een concept-wetsvoorstel, dat ziet op de implementatie van Action Item 5 van het BEPS-project over de innovatiebox, zullen door het kabinet worden meegenomen. Met betrekking tot de aanbevelingen van de onderzoekers omtrent data, heeft het kabinet eerder aangegeven de mogelijkheden van het koppelen en verrijken van data door het CBS te willen bevorderen.

De substance-eisen van de Nederlandse innovatiebox zijn anders dan de OESO-afspraken en worden eind dit jaar met het Belastingplanpakket aangevuld. Daarnaast moet de toegang tot de innovatiebox voor het grootbedrijf met S&O-activa worden beperkt.

Een integrale kosten- en batenanalyse van de innovatiebox is niet gepland. Verwachting is dat een integrale kosten- en batenanalyse niet meer inzichten zal verschaffen dan de huidige evaluatie. Andere baten dan die in de BFTB zijn gekwantificeerd zijn niet of met een zeer grote onzekerheid in te schatten. Dat maakt een integrale kosten- en batenanalyse in kwantitatief opzicht moeilijk uitvoerbaar. Een vergelijking van de innovatiebox met een nul-scenario en met andere wijzen van R&D stimulering is eveneens niet aan de orde. Hier liggen dezelfde redenen aan ten grondslag.

In 2007 heeft Nederland de octrooibox ingevoerd. De invoering van de octrooibox komt voor uit het Lissabon-doelstelling waarbij de lidstaten werden opgeroepen om voorwaarden te scheppen voor investeringen in onderzoek en ontwikkeling. In 2010 is de octrooibox gewijzigd in de innovatiebox. Voor de innovatiebox geldt, als ook destijds bij de invoering van de octrooibox, onverminderd de doelstelling het bevorderen van de van innoverende activiteiten in Nederland. Verder draagt de innovatiebox bij aan een aantrekkelijk fiscaal vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijven.

De aantrekkelijkheid van de innovatiebox is vormgegeven in de toepassing van een verlaagd vpb-tarief waarbij de voordelen uit zelfontwikkelde immateriële activa slechts in aanmerking worden genomen voor 5/H-gedeelte. In deze formule staat «H» voor het hoogste tarief in de vennootschapsbelasting, zijnde 25%. Deze berekeningswijze resulteert erin dat voor een belastingplichtige de effectieve belastingdruk op de voordelen van de door haar zelf ontwikkelde immateriële vaste activa 5% bedraagt.

Materieel beschouwd leidt een lager effectief tarief op innovatieve winsten ook tot een verlaging van het effectieve tarief op de totale winst van bedrijven met innovatiewinst. Dat is echter geen onderdeel van de doelstelling.

Deze vraag komt voort uit de door de onderzoekers aangehaalde ideale situatie voor een econometrische analyse.20 Voor een econometrische analyse hangt het gebruik van de innovatiebox in een ideale situatie niet af van bedrijfsbeslissingen van ondernemingen. Voor een econometrische analyse is het ideaal als er twee identieke groepen gebruikers zijn van een regeling, waarbij de ene groep wel gebruik maakt van de innovatiebox en de andere groep niet (controle groep). Bij de econometrische analyse van de innovatiebox is dit niet het geval, omdat deelname aan de innovatiebox een keuze is die bedrijven zelf maken (er is geen sprake van een experiment). De deelnemende ondernemingen en niet-deelnemende ondernemingen zijn niet identiek in het geval van de innovatiebox. Hierdoor kunnen er verschillen ontstaan tussen de ondernemingen die niet alleen het gevolg zijn van de innovatiebox, maar tevens van bedrijfsbeslissingen. Oftewel de karakteristieken die deelnemende bedrijven onderscheiden van niet-deelnemers kunnen ook een invloed hebben op de omvang van de R&D inspanningen, en op de verandering daarvan over de tijd. Het is moeilijk om deze invloed te scheiden van de invloed van de innovatiebox. De gebruikte methoden van de onderzoekers waren er op gericht om deze effecten er zoveel mogelijk uit te halen. Beleidsmatig is deze ideale situatie niet relevant, omdat geen enkele onderneming hetzelfde is.

Welvaartsgroei kan tegenwoordig vrijwel niet zonder innovatie (nieuwe producten en diensten). Innovatie komt niet alleen ten goede aan consumenten maar is een bron van inkomsten voor bedrijven die door innoveren de concurrentie wereldwijd voorblijven. Vanuit de economische welvaartstheorie zouden stimuleringsregelingen gericht moeten zijn op het oplossen van marktfalens die innovatie belemmeren. Een voorbeeld van marktfalen is dat bedrijven een deel van de maatschappelijke baten van innovatie niet kunnen incasseren vanwege kennisspillovers. Maatschappelijk gezien wordt er dan mogelijk te weinig in R&D geïnvesteerd. Een stimuleringsregeling die zich op dit probleem richt, dient additionele inspanningen te bevorderen waarvan het aannemelijk is dat zij gepaard gaat met kennisspillovers. Vanuit dat oogpunt is de S&O-afdrachtvermindering volgens het CPB een effectief instrument21. Innovatie is vaak deels gebaseerd op kennis uit het buitenland en de voordelen van innovatie overschrijden vaak landsgrenzen. Daar waar de S&O-afdrachtvermindering zich richt op een verlaging van de loonkosten in relatie tot R&D activiteiten richt de innovatiebox zich op de winst uit innovatieve activiteiten. Middels de innovatiebox worden innovatieve activiteiten aangetrokken naar en behouden in Nederland. De innovatiebox richt zich op innovatieve activiteiten met een relatief mobiele winstgrondslag. Een lagere winstbelasting op innovatiewinst is dan vanuit het oogpunt van verstorende werking van belastingen economisch efficiënt. Over de innovatiebox geeft het CPB22 dan ook aan dat de innovatiebox effectief is om een fiscaal gunstig vestigingsklimaat te scheppen. De S&O-afdrachtvermindering en de innovatiebox vullen elkaar wat betreft stimulering R&D en het scheppen van een gunstig vestigingsklimaat goed aan. Hoewel geen modelberekeningen hiervoor beschikbaar zijn, kan worden gesteld dat het geheel eenzijdig door NL afschaffen van de huidige fiscale stimuleringsregelingen voor R&D en het budget daarvan te gebruiken voor een algemene tariefsverlaging van de vennootschapsbelasting ten koste gaat van onze concurrentiekracht en economische groei.

R&D-uitgaven zijn een belangrijke indicator voor hoe innovatief een onderneming is. Innovatief hangt echter niet alleen samen met de omvang van R&D-uitgaven. Sommige innovaties vergen bijvoorbeeld beperkte investeringen.

Voor het toekomstig verdienvermogen, waaronder het oplossen van maatschappelijke opgaven en het benutten van de economische kansen daarvan, zijn publieke en private investeringen in onderzoek en innovatie noodzakelijk.23 Het kabinet onderstreept dit belang en heeft als doelstelling dat in 2020 de R&D-investeringen 2,5% van het bbp bedragen. Daarbij is geen uitsplitsing gemaakt tussen publiek en privaat.

Om te bezien tot hoeveel uitgaven aan R&D iedere euro die publiek geïnvesteerd wordt in universiteiten leidt kan gekeken worden naar de structurele financiering van universiteiten (eerste geldstroom) en de tweede geldstroom. In de eerste geldstroom gaat gemiddeld 61% naar onderzoek.24 De tweede geldstroom wordt net als de eerste door het Rijk bekostigd en heeft als doel excellent en vernieuwend onderzoek te ondersteunen. Deze middelen worden hoofdzakelijk door NWO verdeeld en voor een beperkt deel door de KNAW. De tweede geldstroom wordt volledig aan onderzoek besteed.

Van belang in de gevraagde vergelijking is dat universiteiten vooral actief zijn op het gebied van research en minder op het gebied van development. Dit terwijl bedrijven meer doen aan development en er voor zorgen dat nieuwe toepassingen hun weg vinden naar de markt, wat weer van belang is voor productiviteit. Dit blijkt ook uit onderzoek. Op basis van een meta-analyse van empirische literatuur over het effect van R&D op productiviteit is de schatting dat 10% extra private R&D 0,6% meer productiviteit oplevert. Voor de Nederlandse situatie betekent dit dat een euro extra private R&D-uitgaven op termijn jaarlijks € 4,6 extra toegevoegde waarde oplevert. Voor publieke R&D is minder empirisch bewijs en is de schatting dat 10% extra publieke R&D vanzelfsprekend een lager effect heeft, omdat een deel van deze investeringen niet primair gericht is op innovatie en is de schatting dat het effect op 0,3% ligt.25

In de enquête waren de volgende mogelijke vestigingsplaatsfactoren opgenomen:

• − Beschikbaarheid van kwalitatief goed personeel;

• − Geografische ligging;

• − Persoonlijke redenen;

• − Kwaliteit kennisinfrastructuur (universiteiten, onderzoeksinstellingen en -netwerken);

• − Beschikbaarheid aantrekkelijke R&D en innovatiestimuleringsregelingen;

• − Aantrekkelijk woon- en leefklimaat;

• − Beschikbaarheid geschikte bedrijfsruimte/bedrijfsterreinen;

• − Kwaliteit fysieke infrastructuur (inclusief ICT-infrastructuur);

• − Kosten van arbeid;

• − Hoogte effectieve tarief vennootschapsbelasting; en

• − Logistieke voorzieningen.

Het is niet gespecificeerd welke regelingen in de enquête van de evaluatie precies onder de vestigingsplaatsfactor «beschikbaarheid aantrekkelijke R&D en innovatiestimuleringsregelingen» vallen. In de context van de vraag wordt geduid op alle mogelijke «R&D innovatiestimuleringsmaatregelen».