Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Werkgevers die derdelanders in Nederland willen tewerkstellen moeten, uitzonderingen daargelaten, een tewerkstellingsvergunning (hierna: twv) aanvragen op basis van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav). Derdelanders die naar Nederland willen komen voor een verblijf langer dan drie maanden moeten op basis van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: VW2000) een verblijfsvergunning aanvragen. Bij een verblijf van minder dan drie maanden kan – naast de tewerkstellingsvergunning – worden volstaan met een visum voor kort verblijf, met uitzondering van derdelanders voor wie geen visumvereiste geldt.

De vreemdeling (of zijn toekomstige werkgever) vraagt volgens artikel 23 VW2000 de verblijfsvergunning aan bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND). De twv kan alleen door de werkgever worden aangevraagd bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV). De twv is een belangrijke voorwaarde voor de verlening van een verblijfsvergunning van een arbeidsmigrant van buiten de EU. Pas als de twv door het UWV is verleend, kan de IND die verblijfsvergunning afgeven. Om naar Nederland te mogen komen en daar langer dan drie maanden te werken moeten op dit moment dus twee aanvragen bij twee verschillende instanties worden ingediend en twee vergunningen verleend worden. Met de invoering van de GVVA wordt dit voor een deel van de derdelanders teruggebracht naar één aanvraag bij één instantie.

Bij het vaststellen van de doelgroep voor de GVVA is de richtlijn gevolgd. Dat betekent dat:

• – de GVVA verplicht is voor: arbeid in loondienst voor zover niet uitgezonderd (zie volgende bullet), stagiaires en practicanten (lerend werken), kennismigranten en houders van een Europese blauwe kaart. Kennismigranten en EU-blauwe kaarthouders zijn volgens het huidige recht reeds vrijgesteld van de twv-plicht, dus voor hen verandert niets;

• – de GVVA is volgens de richtlijn niet verplicht voor: seizoenswerkers2, studenten, au-pairs, asielzoekers, asielstatushouders, ter beschikking gestelde werknemers, zeevarenden, langdurig ingezetenen, EU-burgers en hun gezinsleden, personen die op een visum komen en zelfstandigen, binnen een onderneming overplaatsbare personen. Zij worden daarom ook niet in dit wetsvoorstel opgenomen en blijven vallen onder het huidige systeem met een twv en een verblijfsvergunning. Daarmee blijft voor seizoenswerkers, studenten, asielzoekers, ter beschikking gestelde werknemers, zeevarenden, binnen een onderneming overplaatsbare personen en personen die op een visum komen een twv plicht bestaan. De meeste langdurig ingezetenen3, asielstatushouders, EU-burgers en hun gezinsleden en zelfstandigen zijn reeds in beginsel vrijgesteld van de twv plicht. Onderdanen van Kroatie vallen als EU-onderdanen niet onder de werkingssfeer van de GVVA en voor hen blijft in de overgangsperiode de twv-plicht gelden. Turkse onderdanen kunnen een gecombineerde vergunning aanvragen.

De verwachting is dat met deze doelgroepafbakening ongeveer 52% van de derdelanders voor wie nu een twv wordt afgegeven onder de GVVA gaan vallen. In 2014 zullen zo’n 6.000 GVVA’s worden aangevraagd en zo’n 5.500 twv’s.

De GVVA is een vergunning voor zowel verblijf als arbeid. Op dit moment is de IND, namens de Minister van Veiligheid en Justitie verantwoordelijk voor de aanvragen van de verblijfsvergunning. Deze taak is thans toegedeeld aan de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie die deze taak heeft gemandateerd aan IND. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de bevoegdheid tot het verlenen van een twv gedelegeerd aan het UWV. Omdat de GVVA bepalend is voor de toelating van de vreemdeling tot Nederland wordt de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie verantwoordelijk voor het verlenen van de GVVA. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid blijft verantwoordelijk voor de toelating tot de arbeidsmarkt. Daarom zal het UWV (daartoe aan te wijzen door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) bij de GVVA een advies geven over de toelating tot de arbeidsmarkt alvorens de GVVA kan worden verleend. In het advies zal aan dezelfde gronden worden getoetst waarop nu een aanvraag voor een twv wordt getoetst (met name: check op prioriteitgenietend aanbod, arbeidsvoorwaarden, nadere voorwaarden uit de lagere regelgeving). Op grond van artikel 3:7, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht stelt de IND aan het UWV, al dan niet op verzoek, de gegevens ter beschikking die nodig zijn voor een goede vervulling van diens adviestaak. In aanvulling daarop kan het UWV, om het advies te kunnen geven, contact opnemen met de (toekomstige) werkgever om nadere en aanvullende informatie te vragen (zie het voorgestelde artikel 5, vijfde lid, Wet arbeid vreemdelingen). Naar aanleiding van het advies van het UWV (op basis van het bij of krachtens de Wav bepaalde) en de toets van de IND (op basis van het bij of krachtens de VW2000 bepaalde), beslist de IND over de afgifte van de GVVA.

Een uitzondering op deze adviesaanvraag betreft de aanvragen om een verblijfsvergunning voor arbeid als kennismigrant en om een EU Blauwe Kaart. In de huidige situatie is er voor deze categorieën ook geen twv-plicht. Voornoemde adviesprocedure wordt geregeld in artikel 5 Wav en 14a VW2000.

De GVVA bestaat uit een verblijfspasje in combinatie met een aanvullend document. Dit betreft een aanvullend document als bedoeld in artikel 6, eerste lid, tweede alinea van de Richtlijn 2011/98/EU. Als de GVVA wordt verleend ontvangt de vreemdeling van de IND een bericht dat hij zijn verblijfsdocument en aanvullend document kan ophalen bij de IND. De werkgever ontvangt een kopie van deze brief.

Als verblijfsdocument ontvangt de vreemdeling een verblijfspasje waarop staat voor welke periode en voor welk verblijfsdoel hij in Nederland mag verblijven. Op de achterkant van dit pasje wordt vermeld dat hij in Nederland arbeid mag verrichten conform de voorschriften die zijn opgenomen in het aanvullend document. In het aanvullend document is opgenomen onder welke voorschriften de vreemdeling mag werken (de naam en de plaats van vestiging van de werkgever, de persoonsgegevens van de vreemdeling, duur waarvoor het verrichten van arbeid wordt toegestaan, alsmede een omschrijving van de aard en de plaats van de door de vreemdeling te verrichten arbeid, conform artikel 7 van de Wav). Het verblijfspasje in combinatie met het aanvullend document functioneert als de gecombineerde vergunning (GVVA).

De werkgever krijgt een kopie van het aanvullend document omdat hij medebelanghebbende is en het aanvullend document aangeeft onder welke voorschriften de vreemdeling mag werken en wat zijn rechten en plichten zijn. De werkgever moet een kopie van het aanvullend document in zijn administratie bewaren (samen met een kopie van het verblijfspasje) en desgevraagd kunnen tonen. Hierdoor is het voor de werkgever ook duidelijk wat zijn rechten en plichten zijn met betrekking tot de werknemer en of het is toegestaan dat de vreemdeling bij hem mag werken. Daarnaast is het van belang vanuit handhavingsoogpunt: het is meteen duidelijk of de desbetreffende werknemer legaal aan het werk is.

Het UWV adviseert over de duur waarbinnen de vreemdeling in Nederland arbeid mag verrichten. De duur van de GVVA wordt daarop gebaseerd. Voor een GVVA waarbij sprake is van een advies dat is getoetst aan de arbeidsmarkt geldt dat de duur ten hoogste 1 jaar bedraagt. Voor een GVVA met een advies dat is verleend zonder arbeidsmarkttoets (artikel 8, derde lid, onder b en c, Wav) kan de GVVA voor ten hoogste drie jaar worden verleend. De geldigheidsduur van de GVVA wordt – voor zover het een vergunning betreft onder de beperking «arbeid in loondienst» – geregeld in artikel 14, vijfde lid, VW2000. Voor zover het een vergunning onder de beperking «lerend werken» betreft (d.w.z. stagiairs of practicanten) is de geldigheidsduur reeds geregeld in artikel 3.58, zesde lid, en 3.59, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (ten hoogste een jaar, verlenging uitgesloten).

De GVVA kan worden verlengd bijvoorbeeld als een werkgever een vreemdeling langer in dienst wil houden. Bij verlenging van de GVVA zal opnieuw advies worden gevraagd bij het UWV over het arbeidsmarktgedeelte. Het vorige advies is namelijk alleen geldig voor de duur waarvoor de GVVA is afgegeven. Bij een aanvraag voor verlenging van de GVVA zal opnieuw worden getoetst aan de voorwaarden voor verblijf en arbeid. Dit is analoog aan de procedure voor de twv nadat de herziening van de Wav is ingevoerd.

Op dit moment geldt bij de Wav schorsende werking voor de twv gedurende de bezwaarprocedure. Dat betekent dat als de twv wordt ingetrokken (bijvoorbeeld bij een overtreding van de Wav of Wml (Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag) of omdat de gegevens voor aanvraag van de twv onjuist zijn verstrekt) de vreemdeling gedurende de bezwaar- of beroepsprocedure gewoon kan doorwerken bij de desbetreffende werkgever. Dit terwijl een overtreding door de werkgever is geconstateerd. Het feit dat de vreemdeling kan doorwerken, is niet wenselijk.

Daarom is bij het wetsvoorstel Herziening van de Wet arbeid vreemdelingen ervoor gekozen dat indien de twv wordt ingetrokken er geen schorsende werking meer geldt gedurende de bezwaar- of beroepsprocedure. Hierdoor kan de vreemdeling zodra de twv is ingetrokken meteen niet meer werken bij de betreffende werkgever (ook niet gedurende de bezwaar- en beroepsprocedure). De vreemdeling is nog wel in het bezit van een verblijfsvergunning en kan daarmee nog wel in Nederland verblijven en de resterende looptijd van de verblijfsvergunning – onder de voorwaarden van artikel 3.91 Vreemdelingenbesluit 2000 – zoeken naar een nieuwe baan (tenzij er naar aanleiding van de reden van intrekking van de twv ook aanleiding is de verblijfsvergunning in te trekken). Na de resterende looptijd loopt de verblijfsvergunning af als de vreemdeling nog geen nieuwe baan heeft gevonden. De vreemdeling moet dan Nederland verlaten. De tijd dat een vreemdeling naar een nieuwe baan mag zoeken zal worden teruggebracht naar drie maanden. Dit omdat de resterende looptijd een aanzienlijke periode kan zijn (tussen 1 en circa 34 maanden) en de vreemdeling dan wel in Nederland mag verblijven en zoeken naar een baan maar geen inkomsten heeft. Er is gekozen voor een zoektermijn van drie maanden omdat daarmee aangesloten wordt bij de zoektermijn voor kennismigranten – die ook drie maanden bedraagt – en drie maanden een redelijke termijn is voor het vinden van een nieuwe baan. Dit zal in lagere regelgeving worden geregeld. In de VW2000 geldt bij de intrekking van de verblijfsvergunning wel schorsende werking, tenzij de vreemdeling een gevaar oplevert voor de openbare orde.

De IND is, namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie verantwoordelijk voor de GVVA en krijgt hiervoor een advies van UWV. Met het oog op efficiency zal UWV direct contact met de werkgever kunnen opnemen om eventuele aanvullende informatie op te vragen die noodzakelijk is om te komen tot dit advies (zie het voorgestelde artikel 5, vijfde lid, Wav).

Bij signalen van derden dat de voorwaarden van de GVVA niet worden nagekomen zal de IND het UWV ook om een advies vragen over de arbeidsgerelateerde punten waarop het advies is verleend. Dit volgt uit het feit dat in het voorgestelde artikel 14a VW2000, op basis waarvan de IND niet besluit over een GVVA dan nadat het UWV advies heeft uitgebracht, ook wordt verwezen naar artikel 19 en 18, eerste lid, onder g. Dat is een verwijzing naar de intrekkingsgrond dat niet is voldaan aan de Wav. Aangezien de IND het bestuursorgaan is dat beslist op de aanvraag is de IND ook verantwoordelijk voor de bezwaar- en beroepsprocedures. Indien er arbeidsgerelateerde aspecten zijn, vraagt de IND het UWV om een advies. Ook kan de IND voor een zitting bij de rechtbank een deskundige uitnodigen van het UWV.

De incidentele invoeringskosten worden geschat op ongeveer 1,3 miljoen euro. Het overgrote deel (1,0 miljoen euro) betreft ICT aanpassingen. De rest zijn aanpassingen van communicatiemiddelen, invoeringsbegeleiding en aanpassingen van werkprocessen.

De structurele uitvoeringskosten gaan omhoog met ongeveer 0,8 miljoen euro. Deze extra uitvoeringskosten ontstaan doordat twee organisaties intensief zullen samen gaan werken bij de GVVA. IND en UWV behouden hun eigen bevoegdheden en blijven werken in de eigen ICT-systemen. Er zijn geen financiële gevolgen voorzien voor de rechtsbijstand omdat het alleen een verschuiving van taken van UWV naar IND betreft.

De werkgever hoeft in plaats van twee aanvragen (één bij de IND en één bij UWV) in de huidige situatie, bij de GVVA slechts één aanvraag in te dienen bij de IND. De werkgever hoeft daardoor een aantal bewijsstukken minder aan te leveren. Het gaat in totaal om ongeveer 6.000 GVVA-aanvragen per jaar. Vanwege dit geringe aantal is de administratieve lastenverlichting voor werkgevers beperkt.

In de huidige situatie ontvangt de vreemdeling een verblijfspasje als verblijfsvergunning. In de nieuwe situatie ontvangt de vreemdeling een verblijfspasje met een aanvullend document die samen de GVVA vormen.

In plaats van de twv die door UWV wordt afgegeven, zal de GVVA worden afgegeven door de IND. Deze GVVA wordt, voor wat de Wav betreft, getoetst aan dezelfde voorwaarden als de twv. Ambtenaren van de Inspectie SZW zijn aangewezen als toezichthouder van de Wav. De Inspectie SZW handhaaft straks dus zowel de twv als de GVVA. Aangezien de voorwaarden en de wijze van toetsing niet veranderen, zijn de handhavingsconsequenties zeer beperkt.

De IND wordt verantwoordelijk voor de afgifte van de GVVA. Voor een effectieve handhaving is het van groot belang dat de Inspectie SZW snelle toegang heeft tot actuele informatie over het recht op verblijf en het recht op arbeid. Het artikel in de VW2000 wordt op dit punt aangepast (artikel 107). In aanvulling daarop zal de Inspectie SZW de informatie van de IND krijgen die zij nodig heeft om haar taken uit te kunnen oefenen en andersom.

In de uitvoeringstoetsen en handhaafbaarheidstoets wordt aangegeven dat het wetsvoorstel uitvoerbaar en handhaafbaar is. Zowel IND als UWV geven aan dat beide nauw zullen moeten samenwerken en dat het van belang is dat de werkwijze en ICT-ondersteuning gezamenlijk verder moeten worden uitgewerkt. De eerste overleggen tussen IND en UWV hierover hebben inmiddels plaatsgevonden.

De IND geeft aan dat bij invoering van de GVVA waarschijnlijk sprake zal zijn van een overgangsfase waarbij nog niet gewerkt wordt in de ideale werkwijze tussen UWV en IND. Dit vergt namelijk de nodige systeemaanpassingen die niet op de gewenste termijn gerealiseerd kunnen worden. Dat betekent dat afgifte van GVVA wel geborgd is maar dat het wellicht in het begin extra werk en inzet vergt.

Artikel 5 is opnieuw vormgegeven. Het eerste lid is identiek aan het huidige eerste lid. Het huidige tweede lid is thans opgenomen als zesde lid.

Artikel 5, tweede lid, (nieuw) regelt dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een instantie aanwijst die de Minister van Veiligheid en Justitie adviseert over de vraag of voldaan is aan de Wav in de gevallen, bedoeld in artikel 14a van de VW2000. Het gaat hier om de gecombineerde vergunning. Aangezien het verlenen van twv’s thans is gedelegeerd aan UWV zal de door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan te wijzen instantie eveneens het UWV zijn. Op deze manier blijft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verantwoordelijk voor de toelating tot de arbeidsmarkt van arbeidsmigranten. Het advies zal aan dezelfde gronden worden getoetst waarop nu een aanvraag voor een twv wordt getoetst. De adviesprocedure is reeds beschreven in het algemeen deel van de memorie van toelichting. Uit het systeem van de Wav en uit artikel 16, eerste lid, onder f, 18, eerste lid, onder g, en 19 VW2000 vloeit voort dat de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie niet zelfstandig toetst of aan de Wav is voldaan omdat dit een verantwoordelijkheid is van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Uit het voorgestelde artikel 14a VW2000 blijkt dat in het advies door de aangewezen instantie getoetst dient te worden aan de Wav.

In het derde lid is de maximale wettelijke termijn bepaald waarbinnen de aangewezen instantie zijn advies moet uitbrengen. Het derde lid bepaalt dat het advies binnen vijf weken wordt gegeven. In het vierde lid is bepaald dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij ministeriële regeling nadere regels kan stellen met betrekking tot de advisering, bedoeld in het tweede lid. In het vijfde lid is de bevoegdheid opgenomen van de aangewezen instantie om de werkgever om inlichtingen te verzoeken die noodzakelijk zijn voor het uitbrengen van het advies.

Met aanvullend document wordt bedoeld het document in de zin van artikel 6, eerste lid, tweede alinea, van de Richtlijn. Het gaat hierbij om de informatie over de arbeidsrelatie die in artikel 7 van de Wav wordt genoemd.

Daarbij kan onder meer worden gedacht aan de aard van de werkzaamheden en identificerende gegevens van de werkgever.

Met deze wijzigingen ontstaat er een bevoegdheid voor de IND om de aanvraag voor een gecombineerde vergunning te weigeren om dezelfde redenen waaronder voorheen een tewerkstellingsvergunning zou zijn geweigerd. Voor de duidelijkheid is ervoor gekozen om deze weigerings- en intrekkingsgronden niet te kopiëren naar de vreemdelingenwetgeving. Dat is ook niet nodig: wanneer kan worden gesteld dat niet aan de Wav is voldaan, is dat nu reeds een weigeringsgrond voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, dus ook de gecombineerde vergunning. Dit staat in het huidige artikel 16, eerste lid, onder f, 18, eerste lid, onder g, en 19 VW2000.

Het voorgaande doet niet af aan de overige weigerings- en intrekkingsgronden voor de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd (artikel 16 en 18 jo. 19 VW2000); die gronden blijven bestaan.

De geldigheidsduur van de GVVA wordt – voor zover het een vergunning betreft onder de beperking «arbeid in loondienst» – geregeld in artikel 14, vijfde lid, VW2000. Voor zover het een vergunning onder de beperking «lerend werken» betreft (d.w.z. stagiairs of practicanten) is de geldigheidsduur reeds geregeld in artikel 3.58, zesde lid, en 3.59, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (ten hoogste een jaar, verlenging uitgesloten).

Artikel 14, vijfde lid, VW2000 sluit geheel aan bij de geldigheidsduur van een twv, die is geregeld in artikel 11, eerste en derde lid, van de Wav. De voorgestelde koppeling aan artikel 11 van de Wav bewerkstelligt dat een verblijfsvergunning met de beperking «arbeid in loondienst» voor ten hoogste één jaar geldig is, net zoals een tewerkstellingsvergunning in principe voor ten hoogste één jaar geldig is, tenzij bijvoorbeeld de uitzondering uit artikel 11, derde lid, van de Wav van toepassing is: de geldigheidsduur bedraagt ten hoogste drie jaar indien een vrijstelling geldt van de toets op prioriteitgenietend aanbod.