Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Een snelle invoering van de voorgestelde wetswijziging is wenselijk, zowel in het belang van de natuur als in het belang van de economie. De wetswijziging is nodig om de procedures voor de vaststelling van het programma en de opname van gebieden te verbeteren, de regels over de ecologische onderbouwing te verduidelijken en een effectieve uitvoering van het programma aanpak stikstof te verzekeren. Het programma moet leiden tot vermindering van de stikstofdepositie en de effecten van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden met het oog op behoud en – in voorkomend geval – herstel van de voor stikstof gevoelige habitats in Nederland. Tegelijk biedt het programma een kader op basis waarvan kan worden vastgesteld of projecten en andere handelingen die stikstofemissie veroorzaken toegestaan kunnen worden in het licht van enerzijds de maatregelen die worden getroffen om de stikstofbelasting terug te dringen en anderzijds de doelstellingen ten aanzien van behoud of herstel van habitats in de Natura 2000-gebieden. Het programma beoogt de thans moeizame vergunningverlening weer vlot te trekken en is dus ook van belang voor de economische ontwikkeling.

Het programma, zoals dat thans is ontwikkeld, kan eerst worden vastgesteld als het wetsvoorstel kracht van wet heeft verkregen en in werking is getreden. De ontwikkeling van het programma aanpak stikstof zèlf verkeert in een afrondende fase. Mijn streven blijft gericht op vaststelling van het programma op 1 januari 2014. Tegelijk is het zaak dat het programma aanpak stikstof een robuust juridisch houdbaar en uitvoerbaar programma is, terwijl de realiteit is dat de berekening van de voor prioritaire projecten benodigde ontwikkelingsruimte alsmede de gebiedsanalyses nog niet zijn afgerond, dat het ontwerp van het programma voor zienswijzen aan het maatschappelijk veld moet worden voorgelegd, dat voor de instemming met het definitieve programma de reguliere besluitvormingsprocedures bij de provincies moeten worden doorlopen en dat het onderhavige wetsvoorstel nog geen kracht van wet heeft.

Voor de beheerplannen die voor de eerste beheerplanperiode van zes jaar worden vastgesteld geldt als doelstelling dat de daarin opgenomen maatregelen de achteruitgang van de natuurwaarden in het desbetreffende gebied stoppen. Voor de daaropvolgende beheerplanperiode geldt als doel dat er ten aanzien van natuurwaarden en milieucondities een positieve trend wordt ingezet of gecontinueerd. Voor het realiseren van herstel, zodanig dat voor de betrokken habitats op landelijk niveau gesproken kan worden van een «gunstige staat van instandhouding», geldt geen concrete termijn.

Op grond van artikel 19b, vierde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 moet uit het beheerplan – mede om te komen tot een dragende motivering voor het besluit tot vaststelling van het plan – duidelijk worden welke afweging heeft plaatsgevonden ten aanzien van de noodzaak, evenredigheid en geschiktheid van de in het beheerplan beschreven maatregelen, in samenhang met de te realiseren instandhoudingsdoelstellingen in termen van behoud of herstel van de betrokken habitats. Daarbij moet ook worden aangegeven hoe bij de in het beheerplan op te nemen maatregelen rekening is gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede met de regionale en lokale bijzonderheden. Dat volgt uit zowel de Vogelrichtlijn1 als de Habitatrichtlijn.2

In artikel 39, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 is geregeld dat een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan voor een Natura 2000-gebied alleen kan zijn gericht op de onderdelen die betrekking hebben op de beschrijving van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Voor die handelingen fungeert het beheerplan immers als een besluit, omdat die handelingen niet vergunningplichtig zijn, ingevolge artikel 19d, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998. Onderdelen van het beheerplan die de beschrijving bevatten van het – op uitvoering gerichte – beleid dat het desbetreffende bevoegd gezag wenselijk acht, waaronder de beschrijving van de instandhoudingsmaatregelen, zijn niet aan te merken als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Tegen dergelijke onderdelen van het beheerplan kan geen bezwaar en beroep worden ingesteld.

Zoals aangekondigd in mijn brief aan de Tweede Kamer van 16 april 2013,4 heb ik ten laste van de middelen voor het programma aanpak stikstof verschillende regelingen opengesteld ter stimulering van de verduurzaming van de landbouwsector. Het gaat om subsidies voor de modules «praktijknetwerken», «investeringen in integraal duurzame stallen» en «beroepsopleiding en voorlichting». Verder zijn in het kader van de Small Business Research Innovation (SBIR) twee subsidiemodules opengesteld voor voer- en managementmaatregelen en het uitrijden van dierlijke mest. Doel van de subsidies is om de kennis over mogelijkheden om de uitstoot van ammoniak te verminderen te vergroten, innovatie te stimuleren en ook het daadwerkelijk toepassen van maatregelen te stimuleren. Bij gebleken belangstelling voor de subsidiemogelijkheden zal ik hiervoor ook volgend jaar middelen uit het budget voor de programmatische aanpak stikstof beschikbaar stellen. Ook financier ik met de middelen voor het programma aanpak stikstof onderzoek, om te komen tot nieuwe kennis over emissiebeperkende landbouwmaatregelen. De middelen worden dus conform de motie ingezet om te komen tot emissiebeperkende landbouwmaatregelen.

Daarnaast worden de middelen voor het programma aanpak stikstof gebruikt voor het financieren van herstelbeheer, waardoor ook ontwikkelingsruimte wordt gegenereerd, en voor het realiseren van het instrumentarium van het programma zelf.

Alle stikstofemitterende sectoren (landbouw, verkeer en industrie) zijn afgelopen decennia schoner geworden. In de komende decennia zal de uitstoot vanuit de landbouw en verkeer verder dalen.5 Door het terugdringen van stikstofemissies neemt ook de stikstofdepositie in natuurgebieden af. Het is deze daling van stikstofdepositie die enerzijds de realisatie van de natuurdoelstellingen mogelijk maakt en anderzijds ruimte creëert voor het beschikbaar stellen van ontwikkelingsruimte voor nieuwe initiatieven. De stikstofemitterende sectoren profiteren van het programma aanpak stikstof, maar dragen tegelijk via investeringen in technieken en andere maatregelen bij aan de daarmee te realiseren doelstellingen. Daarmee wordt invulling gegeven aan het beginsel «de vervuiler betaalt» en tevens aan het vereiste van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn dat bij de op grond van die richtlijnen te treffen maatregelen rekening wordt gehouden met onder meer de sociaaleconomische belangen.

De in de context van de programmatische aanpak stikstof mede nagestreefde duurzame economische ontwikkeling, maakt het ook voor bedrijven in de buurt van Natura 2000-gebieden mogelijk om uit te breiden en zo een concurrerende positie op de markt te houden, waarbij er voldoende inkomen wordt gegenereerd om de onderneming voort te zetten. Landbouwbedrijven die van de programmatische aanpak stikstof zullen profiteren zijn bijvoorbeeld grondgebonden bedrijven met melkkoeien. Waar een van de beleidsdoelen van de programmatische aanpak stikstof is om meer ruimte te bieden voor economische ontwikkeling door in extra maatregelen ten behoeve van de natuur te investeren en in dat kader ook extra inspanningen van landbouwbedrijven en andere bedrijven te verlangen, ligt de invoering van een heffing voor bedrijven niet voor de hand.

De doelstelling van de programmatische aanpak stikstof is om de instandhoudingsdoelen te waarborgen in de 128 Natura 2000-gebieden die volgens de laatste inzichten voor stikstof gevoelig zijn, en tegelijkertijd ontwikkelingsruimte te bieden voor verschillende economische sectoren. De ecologische vereisten van de instandhoudingsdoelen, de daaraan verbonden Europeesrechtelijke waarborgen waaraan op gebiedsniveau moet worden voldaan, de verschillende kenmerken van de gebieden, de vele onderscheiden emissiebronnen, het genereren van de best beschikbare kennis over emissies, deposities, de effecten daarvan en de effecten van maatregelen alsook de afstemming met vele betrokken bestuurlijke en maatschappelijke actoren maken dat de ontwikkeling van de programmatische aanpak stikstof een veelomvattend en complex proces is. Ook de wens van de regering om de regeldruk te verminderen werkt door in de inhoud van het programma. Zoals ik in het voorgaande in antwoord op vragen van de leden van de CDA-fractie heb aangegeven, verkeert de ontwikkeling van het programma aanpak stikstof thans in een afrondende fase en is mijn streven gericht op vaststelling per 1 januari 2014, al moet daarvoor nog wel een aantal essentiële stappen worden gezet.

Het opstellen van de ministeriële regeling vindt gelijktijdig plaats met het opstellen van het programma aanpak stikstof. Als het wetsvoorstel kracht van wet heeft verkregen, zullen de wetswijziging, de ministeriële regeling en het programma op dezelfde datum in werking treden.

De gebiedsanalyses zijn onderdeel van het programma. Dat geldt ook voor de herstelmaatregelen. Deze maatregelen moeten tijdig worden uitgevoerd, overeenkomstig het daarvoor in het programma vastgelegde tijdpad, in elk geval binnen de periode van zes jaar waarin het programma van kracht is.

Voor Natura 2000-beheerplannen is er geen procedurele koppeling met de totstandkoming van het programma aanpak stikstof. Beheerplannen moeten ingevolge artikel 19a, zevende lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 binnen drie jaar na de aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied worden vastgesteld. Het beheerplan geldt voor een periode van ten hoogste zes jaar (artikel 19a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998).

Ik ben voornemens de werking van het programma aanpak stikstof na drie jaar te evalueren en het programma op basis van de uitkomsten daarvan zo nodig bij te stellen. Indien het in uitzonderlijke omstandigheden noodzakelijk is om ontwikkelingen van nationaal belang doorgang te kunnen laten vinden, kan het programma ook tussentijds worden aangepast. Ik zal de Kamer informeren over de uitkomsten van deze evaluatie en wezenlijke aanpassingen van het programma.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft ten algemene de programmatische aanpak stikstof en de voorgestelde wijziging van de regeling van die aanpak in de Natuurbeschermingswet 1998. Over een aantal onderdelen van het wetsvoorstel heeft de Afdeling advisering opmerkingen gemaakt. De regering heeft aan de opmerkingen van de Afdeling advisering gevolg gegeven en de door de Afdeling geconstateerde gebreken gerepareerd. Daarmee zijn eventuele risico’s voor de juridische houdbaarheid van het programma die daarmee samenhingen, ondervangen.

Voor de juridische houdbaarheid van toestemmingsbesluiten die met toepassing van het kader van het programma aanpak stikstof worden genomen, is verder vooral van belang dat uit de gebiedsanalyses, die onderdeel zijn van het programma, voldoende zekerheid wordt verkregen dat de toegestane ontwikkeling met eventuele gebruikmaking van ontwikkelingsruimte in overeenstemming is met de in de betrokken Natura 2000-gebieden te realiseren instandhoudingsdoelstellingen. Het programma zal alleen worden vastgesteld als die zekerheid ten aanzien van elk van de betrokken Natura 2000-gebieden is verkregen, zodat ook op dat punt de juridische houdbaarheid is verzekerd.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of herstel- en verbetermaatregelen kunnen leiden tot een inperking van de ontwikkelingsruimte van agrarische bedrijven.

Ten algemene geldt dat herstel- en verbetermaatregelen niet alleen bijdragen aan behoud en herstel van natuurwaarden, maar ook ruimte creëren voor economische ontwikkelingen die kunnen leiden tot stikstofdepositie op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden. Voor de sector als geheel en voor veel individuele bedrijven leiden de maatregelen dus tot meer ontwikkelingsruimte; ontwikkelingsruimte die er nu niet is. In sommige individuele gevallen kunnen maatregelen echter beperkingen met zich brengen. Zo kan sprake zijn van beperkingen voor de ontwikkeling van agrarische bedrijven in de directe omgeving van Natura 2000-gebieden als sprake is van vernatting als gevolg van hydrologische maatregelen om verdroging tegen te gaan. In zulke gevallen is het aan de betrokken provincie, en wanneer er sprake is van vernatting ook het waterschap, om te bezien hoe voor het bedrijf een passende oplossing kan worden gevonden.

Het Europese Hof van Justitie heeft deze vragen nog niet beantwoord. De beantwoording van prejudiciële vragen duurt doorgaans één tot anderhalf jaar. Daarna zal de Afdeling bestuursrechtspraak de behandeling voortzetten en uitspraak doen in deze zaak.

De prejudiciële vragen die de Afdeling bestuursrechtspraak heeft gesteld houden verband met het verschil tussen mitigerende en compenserende maatregelen. De vragen zien op de specifieke situatie waarin de Minister van Infrastructuur en Milieu, ter bestrijding van de negatieve gevolgen voor een bestaande areaal van het habitattype blauwgraslanden op een bepaalde locatie, een nieuw areaal blauwgraslanden tot ontwikkeling wil brengen.

Ik acht de antwoorden van het Europese Hof uiteraard van belang en zal deze bestuderen. Op dit moment geven de prejudiciële vragen evenwel geen aanleiding tot wijzigingen van de systematiek van het programma aanpak stikstof. Het maatregelenpakket dat onderdeel uitmaakt van dat programma bevat zowel brongerichte maatregelen, die leiden tot een vermindering van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, als gebiedsgerichte maatregelen, die de kwaliteit van de Natura 2000-gebieden herstellen en verbeteren. De maatregelen zijn uit een juridisch oogpunt aan te duiden als instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in de zin van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn en als mitigerende maatregelen die bij de passende beoordeling van een project mogen worden betrokken. Het is daarbij feitelijk niet mogelijk om per maatregel aan te geven of deze als instandhoudingsmaatregel, passende maatregel of mitigerende maatregel moet worden beschouwd. Dat is ook niet relevant, aangezien met het pakket aan maatregelen op programmaniveau uitvoering wordt gegeven aan zowel de verplichtingen op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn als de verplichtingen in het kader van de concrete toestemmingverlening voor projecten met mogelijk significant negatieve gevolgen overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

Daarbij zij opgemerkt dat de Afdeling advisering van de Raad van State blijkens haar voorlichting over het programma-in-wording het standpunt van het kabinet, dat de te treffen brongerichte en gebiedsgerichte maatregelen ervoor zorgen dat voorkomen wordt dat projecten die op grond van de ontwikkelingsruimte kunnen worden toegestaan, schadelijke gevolgen hebben voor de stikstofgevoelige habitats en leefgebieden en dus in het kader van de passende beoordeling mogen worden meegenomen, verdedigbaar acht.

Ingevolge artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 moet een bestuursorgaan bij de vaststelling van een plan rekening houden met potentieel schadelijke effecten voor Natura 2000-gebieden. Voor plannen die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, moet het bestuursorgaan een passende beoordeling maken van de gevolgen voor het gebied, voordat het plan kan worden vastgesteld. Artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 geeft uitvoering aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waaronder de door de leden van de SGP-fractie aangehaalde uitspraak van 5 december 2012, moet in de passende beoordeling van een bestemmingsplan worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden die een plan biedt, en niet van een inschatting van wat er in werkelijkheid zal gaan gebeuren of van wat wordt beoogd. Bovendien moet de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan zijn verzekerd.

Dit betekent ten aanzien van de gevolgen voor de stikstofdepositie dat op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan moet vaststaan dat er voor de uitvoering van het bestemmingsplan voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is, uitgaande van de maximale ontwikkelingsmogelijkheden. Dat spreekt voor zich, omdat immers alle mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt in de praktijk kunnen worden benut. Het bestuursorgaan dat het plan vaststelt moet zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat ook in dat geval de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast. Het voorstel van de leden van de SGP-fractie om ruimte te bieden voor het nemen van «redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen» als uitgangspunt voor de passende beoordeling zou in strijd met de Habitatrichtlijn komen.

Gemeenten hebben overigens wel de mogelijkheid om de planologische mogelijkheden die een bestemmingsplan zelf biedt, af te stemmen op de redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen. Door in de planregels bij een bestemmingsplan beperkingen op te nemen, hoeven in het kader van de passende beoordeling van dat plan geen ontwikkelingen te worden meegerekend die redelijkerwijs ook niet zijn te verwachten.

In het geval dat de gemeente de uitbreidingsmogelijkheid voor een agrarisch bedrijf in het bestemmingsplan heeft voorzien en er bij de vaststelling van dat plan reeds een passende beoordeling is gemaakt, dan is op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 nog steeds een vergunning nodig voor de daadwerkelijke bedrijfsuitbreiding, indien deze mogelijke significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied heeft. De ontwikkelingsruimte zal aan het project worden toegedeeld bij het individuele toestemmingsbesluit voor dat project.

Wanneer bij de vaststelling van het bestemmingsplan de voor de volledige realisatie van een bestemmingsplan benodigde ontwikkelingsruimte van de beschikbare ontwikkelingsruimte zou worden afgeschreven, zou er een probleem kunnen ontstaan. Er zou dan onvoldoende ruimte kunnen resteren voor de toedeling van ontwikkelingsruimte aan andere ontwikkelingen en activiteiten. Een dergelijke handelwijze ligt ook al niet in de rede, omdat in werkelijkheid zelden alle ontwikkelingsmogelijkheden die een bestemmingsplan in theorie biedt, daadwerkelijk worden benut. Bovendien kan de verwezenlijking van de bestemmingen die in het plan zijn opgenomen zich uitstrekken over verschillende planperioden, terwijl de afschrijving van de voor volledige realisatie van het bestemmingsplan benodigde ontwikkelingsruimte ten laste komt van de beschikbare ontwikkelingsruimte voor de lopende periode van het programma aanpak stikstof. Er zou dan dus ten koste van andere ontwikkelingen en activiteiten in dezelfde periode een veel groter beroep op de beschikbare ontwikkelingsruimte worden gedaan dan wordt gerechtvaardigd door de ontwikkelingen die daadwerkelijk plaatsvinden.

Volgens de regeling in het wetsvoorstel vindt bij de vaststelling van een bestemmingsplan daarom nog geen toedeling van ontwikkelingsruimte plaats. Dit geschiedt pas in het kader van een toestemmingsbesluit dat is vereist voor de verwezenlijking van een bestemming die in het bestemmingsplan is opgenomen. Het voordeel hiervan is dat dan niet meer ontwikkelingsruimte wordt aangesproken dan overeenkomt met de depositie die wordt veroorzaakt door de verwezenlijking van het bestemmingsplan. Om te voldoen aan het vereiste dat de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan vooraf moet zijn zeker gesteld, moet bij de vaststelling van het bestemmingsplan verzekerd zijn dat alle ontwikkelingsruimte die gedurende de geldingsduur van het lopende programma aanpak stikstof benodigd is voor de uitvoering van plan, ook inderdaad beschikbaar kan worden gesteld. Dat kan door de benodigde ruimte voor projecten van maatschappelijk belang te reserveren, of door zich ervan te vergewissen dat er bij de verwachte ontwikkelingen voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar zal zijn en door afspraken te maken over de beschikbaarstelling van ontwikkelingsruimte in volgende perioden van het programma aanpak stikstof. De gemeente zal hierover contact moeten opnemen met het bevoegde gezag voor de toestemming, in het algemeen gedeputeerde staten.

In dit verband moet er voorts op worden gewezen dat voor veel toestemmingsbesluiten ter verwezenlijking van bestemmingen die zijn opgenomen in het bestemmingsplan, al op andere gronden ontwikkelingsruimte is gereserveerd. Zo zal ontwikkelingsruimte in voorkomende gevallen worden gereserveerd voor projecten opgenomen in het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT) of voor ontwikkelingen van haventerreinen. Er hoeft in zoverre voor de verwezenlijking van het bestemmingsplan uiteraard niet nog een tweede keer ontwikkelingsruimte voor dezelfde ontwikkeling te worden afgeschreven.

Met de voorgestane aanpak wordt voorkomen dat de vaststelling van bestemmingsplannen ten koste gaat van andere ontwikkelingen door toedeling of reservering van ontwikkelingsruimte voor ontwikkelingen die in werkelijkheid niet of pas later plaatsvinden.

Tegelijk met het van kracht worden van het programma aanpak stikstof komt het reken- en registratie-instrument AERIUS beschikbaar. Specifiek voor plannen is een onderdeel van AERIUS ontwikkeld, waarin de bevoegde gezagen voor plannen de details van een plan kunnen invullen, waarop AERIUS de eventuele toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats ten opzichte van de referentiesituatie weergeeft. Aan de hand daarvan kan het bevoegd gezag bepalen of voor een plan een passende beoordeling moet worden opgesteld. Ten behoeve van het opstellen van de passende beoordeling kan met behulp van AERIUS inzichtelijk worden gemaakt of voor het desbetreffende plan voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is en eventueel kan worden gereserveerd voor individuele projecten die in het plan zijn opgenomen. Bij de invoeringsbegeleiding van dit wetsvoorstel en van het programma aanpak stikstof zal voorlichting worden gegeven aan gemeenten hoe moet worden omgegaan met de passende beoordeling van bestemmingsplannen in relatie tot de programmatische aanpak stikstof.

Behalve realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden is ook het bieden van ruimte voor economische ontwikkeling doelstelling van de programmatische aanpak stikstof. Door de stikstofdepositie op kwetsbare natuur terug te dringen en herstelmaatregelen te nemen, wordt verzekerd dat geen verdere verslechtering van de natuurwaarden plaatsvindt en op termijn verbetering mogelijk is. Bij de vaststelling van de benodigde maatregelen wordt rekening gehouden met de benodigde ruimte voor bedrijfsontwikkeling, zodanig dat de toedeling van ontwikkelingsruimte niet ten koste gaat van de instandhoudingsdoelstellingen.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de regering onderschrijft dat er onderscheid is tussen verbetering van de milieucondities en verbetering van de watercondities.

De programmatische aanpak stikstof leidt tot ontwikkelingsruimte voor verschillende economische sectoren, waaronder verkeer en vervoer. Voor verschillende specifieke projecten, die zullen worden aangewezen bij ministeriële regeling, wordt op voorhand ruimte gereserveerd. Deze regeling stel ik vast samen met de Minister van Infrastructuur en Milieu en in overeenstemming met de Minister van Defensie en gedeputeerde staten van de provincies. In de regeling zullen ten minste de projecten uit het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT) worden aangewezen, andere projecten van nationaal belang, zoals defensieprojecten, en verschillende projecten van regionaal belang zoals die worden aangedragen door de provincies. Het MIRT is een dynamisch programma met projecten op het gebied van (aanleg van) wegen, vaarwegen, spoorwegen, hoogwaterveiligheid, havens. Om in te spelen op de dynamiek van het MIRT en andere ontwikkelingen, zal de projectenlijst zonodig in de ministeriële regeling halfjaarlijks worden geactualiseerd.

Vastgesteld beleid, waaronder de verhoging van de maximumsnelheid tot 130 kilometer per uur, is reeds onderdeel van de autonome ontwikkelingen, die het uitgangspunt vormen voor de bepaling van de benodigde maatregelen van het programma aanpak stikstof. Bij autonome ontwikkelingen is – aangezien het daar niet gaat om projecten of andere handelingen in de zin van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 – geen sprake van toedeling of reservering van ontwikkelingsruimte.

Doelstelling van het kabinet is om met het programma aanpak stikstof voor de komende zes jaar te verzekeren dat geen verdere achteruitgang van Natura 2000-waarden plaatsvindt. In de daarop volgende perioden kan gewerkt worden aan verdere uitbreiding en verbetering van habitattypen en habitats van soorten, voor zover sprake is van een hersteldoelstelling. Het toedelen van ontwikkelingsruimte ten behoeve van economische ontwikkelingen staat er niet aan in de weg dat per saldo sprake zal zijn van een daling van de stikstofdepositie door het programma aanpak stikstof. Deze daling, gecombineerd met de herstelmaatregelen die onderdeel zijn van het programma, verzekert dat de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald. De tijdspanne waarbinnen instandhoudingsdoelstellingen gerealiseerd worden, wordt vooral bepaald door de fasering van de herstelmaatregelen en de natuurlijke ontwikkeltijd van specifieke habitattypen en leefgebieden.

Het programma aanpak stikstof is primair gericht op de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen voor de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden en strekt derhalve tot implementatie van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Daarbij gaat het specifiek om de bescherming van habitattypen en habitats van soorten. Waar het programma voorziet in maatregelen die de uitstoot van stikstof door bijvoorbeeld landbouwbedrijven reduceren, draagt het evenwel ook bij aan het verminderen van de stikstofdepositie op het waterige milieu en daarmee aan de doelstellingen van de Kaderrichtlijn water.

De Kaderrichtlijn water heeft, anders dan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, betrekking op de algemene ecologische kwaliteit van oppervlaktewater en is niet gericht op de bescherming van specifieke habitattypen en soorten. De waterplannen in het kader van de Waterwet moeten deze algemene ecologische kwaliteit verzekeren, rekening houdend met alle relevante ontwikkelingen, waaronder de maatregelen in het kader van het programma aanpak stikstof.

De waterplannen en het programma aanpak stikstof moeten uiteraard over en weer op elkaar worden afgestemd, uitgaande van de verschillende doelstellingen van de achterliggende Europese regelgeving. De maatregelen die in het kader van het programma aanpak stikstof worden genomen ter verbetering van de waterkwaliteit of om verdroging tegen te gaan, zullen in het algemeen ook bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Kaderrichtlijn water. Indien dit niet het geval is moet een afweging worden gemaakt tussen de doelstellingen van beide richtlijnen. Zo kan verhoging van de grondwaterstand tijdelijk leiden tot verhoogde uitspoeling van stikstof en een hogere nitraatconcentratie in oppervlaktewater. Omgekeerd kunnen maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van het oppervlaktewater bijdragen aan de realisering van de doelstellingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, bijvoorbeeld de vermindering van de fosfaatconcentratie in de Waddenzee.

Bij de verlening van watervergunningen op grond van de Waterwet wordt rekening gehouden met de waterplannen.

Onder interne saldering wordt voor de toepassing van de Natuurbeschermingswet 1998 verstaan het treffen van maatregelen binnen dezelfde inrichting als onderdeel van hetzelfde project, waardoor een toename van stikstofdepositie die het gevolg is van bepaalde aspecten van het project, bijvoorbeeld uitbreiding van het aantal dierplaatsen, geheel of ten dele weer ongedaan worden gemaakt door andere aspecten van datzelfde project, bijvoorbeeld het treffen van emissiereducerende stalmaatregelen. Voor de toestemmingverlening voor projecten of andere handelingen en het daarbij in voorkomend geval toedelen van ontwikkelingsruimte als bedoeld in het voorgestelde artikel 19km, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (artikel I, onderdeel N, van het wetsvoorstel), is van belang wat per saldo het effect van de door het project veroorzaakte stikstofdepositie op de daarvoor gevoelige habitats is.

Het gebruik van emissiebeperkende huisvestingssystemen als voorgeschreven in het Besluit ammoniak en veehouderij is uiteraard zeer bepalend voor de stikstofdepositie die vanuit veehouderijbedrijven plaatsvindt: naarmate die eisen leiden tot minder depositie, zullen ook minder mitigerende maatregelen noodzakelijk zijn om de effecten van de depositie te ondervangen. Het gebruik maken van de mogelijkheid tot interne saldering als voorzien in het Besluit ammoniak en veehouderij, te weten het in bepaalde stallen niet toepassen van de «best beschikbare technieken» maar in andere stallen juist verdergaande technieken gebruiken, geldt ook als interne saldering voor de toepassing van de Natuurbeschermingswet 1998. Voor de Natuurbeschermingswet 1998 is de na toepassing van deze interne saldering resterende emissie relevant voor de beoordeling van de effecten op Natura 2000-gebieden.

Het kabinet streeft ernaar om alle stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden, waar aanvullende maatregelen getroffen moeten worden om de stikstofproblematiek hanteerbaar te maken, in het programma aanpak stikstof op te nemen op het moment van vaststelling van dat programma. Latere opname van gebieden is vooralsnog dan ook niet aan de orde. In het theoretische geval dat gebieden later in het programma worden opgenomen, leidt dit er voor die gebieden toe dat de in het programma opgenomen aanvullende maatregelen voor die gebieden in een korter tijdsbestek ten uitvoer moeten worden gelegd door de betrokken bevoegde gezagen en door de beheerders van de gebieden, namelijk in de resterende tijd van de periode waarvoor het programma is vastgesteld. Bij de vaststelling van het maatregelenpakket kan daar uiteraard rekening mee worden gehouden, mits een positief ecologisch resultaat voor het betrokken gebied blijkens de gebiedsanalyse verzekerd is.

Het programma aanpak stikstof is een gezamenlijk programma van het Rijk en de twaalf provincies, waar bestuurlijk groot commitment voor bestaat. Ik vrees derhalve niet voor een impasse.

De gebiedsanalyses moeten op een aantal punten nog worden aangescherpt alvorens opgenomen te kunnen worden in het programma aanpak stikstof. De gebiedsanalyses vormen een belangrijke bouwsteen van het programma aanpak stikstof. Zij bieden op gebiedsniveau de ecologische onderbouwing dat met de combinatie van de maatregelen van het programma, rekening houdend met de huidige stikstofdepositie en autonome ontwikkelingen en rekening houdend met het ter beschikking stellen van de voorziene ontwikkelingsruimte voor economische activiteiten, verzekerd is dat in het betrokken Natura 2000-gebied als gevolg van stikstofdepositie geen verslechtering van de kwaliteit van de typen habitats en habitats van soorten plaatsvindt en dat de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied in termen van behoud of – op termijn – herstel is geborgd. Daarmee zijn de gebiedsanalyses essentieel voor het programma.

In de gebiedsanalyse wordt uitgegaan van de best beschikbare wetenschappelijke kennis op het gebied van ecologische herstelstrategieën en (modellering van) stikstofdepositie. Bijstelling van de gebiedsanalyses vindt zo nodig plaats na 3 en 6 jaar. Indien dat noodzakelijk is om ontwikkelingen van nationaal belang doorgang te laten vinden, kan bijstelling bij wijze van uitzondering ook tussentijds plaatsvinden.

Bij de gebiedsanalyses wordt overigens niet alleen de ecologische effectiviteit beoordeeld, maar ook gekeken naar de kosteneffectiviteit en naar draagvlak bij de betrokken bestuursorganen en het maatschappelijk veld.

Er vindt een onafhankelijke beoordeling van de gebiedsanalyses plaats bij opname van deze analyses in het programma aanpak stikstof. Deze beoordeling wordt uitgevoerd door deskundigen die zijn aangesloten bij het door het Bosschap beheerde samenwerkingsverband «Kennisnetwerk Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit» (hierna: OBN). Zij kan worden gezien als een soort «ecologische accountantsverklaring» ten aanzien van de gebiedsanalyses.

De gebiedsgrenzen in de gebiedsanalyses worden bepaald door de begrenzing van het Natura 2000-gebied en de ligging van de stikstofgevoelige natuurwaarden in het gebied waarvoor Natura 2000-doelstellingen gelden. De depositieberekeningen die plaatsvinden met het rekeninstrument AERIUS hebben betrekking op de mate van stikstofbelasting van deze stikstofgevoelige natuurwaarden. Er is geen sprake van een onzekerheidsmarge bij de te hanteren gebiedsgrenzen.

In het beheerplan worden in onderlinge samenhang de specifieke maatregelen beschreven om de Natura 2000-doelstellingen te realiseren, stikstof gerelateerd en niet-stikstof gerelateerd. Voor de stikstofgerelateerde doelen zijn de in het programma aanpak stikstof opgenomen gebiedsanalyses essentieel voor het kunnen afronden van de Natura 2000-beheerplannen door de daarvoor bevoegde gezagen.

De gebiedsanalyses worden opgesteld door het voortouwnemende bevoegde gezag voor het beheerplan voor het desbetreffende Natura 2000-gebied, in overleg met de voor vaststelling van het beheerplan mede bevoegde gezagen. De kosten en de personele inzet worden grotendeels gedragen door de betrokken bevoegde gezagen (drie Ministers en gedeputeerde staten van twaalf provincies). Wel is in 2011 aan de provincies door de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie een aanvullend bedrag van afgerond 1 miljoen euro uitgekeerd. De bestuurlijke lasten en kosten voor het opstellen van de gebiedsanalyses zijn niet meegenomen in de door het Landbouw-Economisch Instituut (hierna: LEI) uitgevoerde analyse van de baten en kosten van de programmatische aanpak stikstof. Dit is terecht aangezien deze kosten ook zonder de programmatische aanpak gemaakt hadden moeten worden, namelijk voor het beheerplan. Over de kosten van het opstellen van beheerplannen leggen gedeputeerde staten in het kader van de jaarrekening verantwoording af ten overstaan van provinciale staten; de betrokken bevoegde gezagen van het Rijk leggen verantwoording aan beide Kamers der Staten-Generaal af in het kader van de begrotingscyclus. Transparantie is dus geborgd.

Zoals ik eerder heb aangegeven in antwoord op vragen van leden van de D66-fractie, streeft het kabinet ernaar dat alle voor stikstofbelasting gevoelige Natura 2000-gebieden in het programma aanpak stikstof zijn opgenomen op het moment van vaststelling van dat programma; van het later opnemen van gebieden is vooralsnog derhalve geen sprake. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is in dit verband sprake van 133 gebieden; volgens de laatste inzichten op basis van de gebiedsanalyses gaat het evenwel om 128 gebieden. In al deze gebieden moeten in verband met de stikstofbelasting in aanvulling op het generieke beleid specifieke maatregelen getroffen worden om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren.

Voordat gebieden in het programma opgenomen kunnen worden, moet een gebiedsanalyse zijn uitgevoerd, die wordt beoordeeld door onafhankelijke deskundigen. Verwezen zij dienaangaande naar het voorgaande antwoord op vragen van leden van de D66-fractie.

In het theoretische geval dat een gebied later aan het programma wordt toegevoegd, kan dat betekenen dat de maatregelen met betrekking tot dat gebied door de betrokken bevoegde gezagen en beheerders in een kortere periode moeten worden uitgevoerd, gelet op de nog resterende tijd van de programmaperiode. Het is raadzaam dat het voor het beheerplan van het desbetreffende gebied bevoegde gezag in dat geval toetst of dat haalbaar is. In het theoretische geval dat later een gebied wordt toegevoegd, heeft dat geen consequenties voor beheerplannen van reeds opgenomen gebieden. De ontwikkelingsruimte wordt per gebied bepaald en staat los van de te nemen maatregelen in andere gebieden. Wel kan het zijn dat voor economische activiteiten bij het ene gebied ook een beroep moet worden gedaan op ontwikkelingsruimte voor een ander gebied, omdat de betrokken activiteit ook effecten in dat andere gebied heeft. Dit onderstreept ook het belang om alle relevante voor stikstof gevoelige gebieden in het programma op te nemen.

In het voorgestelde onderdeel h van artikel 19kh, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (artikel I, onderdeel J) wordt bepaald welke elementen de gebiedsanalyse in elk geval moet bevatten. Volgens de voorgestelde wettelijke bepaling maakt de analyse onderdeel uit van het programma aanpak stikstof. Daarmee zijn ook de algemene bepalingen met betrekking tot het programma van toepassing, zoals de mogelijkheid om zienswijzen naar voren te brengen overeenkomstig afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Over de precieze uitvoering van de gebiedsanalyses zijn nadere bestuurlijke afspraken gemaakt tussen de bij het programma aanpak stikstof betrokken bevoegde gezagen.

Voor alle 128 Natura 2000-gebieden die in het programma worden opgenomen zijn gebiedsanalyses opgesteld. Deze zijn inmiddels beoordeeld door onafhankelijke deskundigen. De resultaten van deze beoordeling worden gebruikt om eind dit jaar tot afronding van de gebiedsanalyses te komen, zodat de gebiedsanalyses in het programma aanpak stikstof kunnen worden opgenomen.

Een definitief beeld over de beschikbare ontwikkelingsruimte per gebied en over in hoeverre deze voldoet aan de behoefte kan ik op dit moment nog niet geven. Vooralsnog is het beeld dat er gemiddeld genomen voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is om de verwachte behoefte te kunnen dekken. De huidige berekeningen in combinatie met de gebiedsanalyses kunnen aanleiding zijn om lokaal nader te bezien of de ruimte voldoende is, dan wel of aanvullende maatregelen voor dat gebied moeten worden voorzien.

Ten aanzien van de door deze leden specifiek genoemde ruimte voor bedrijven die tussen 2005 en 2009 op grond van een milieuvergunning zijn uitgebreid, zij opgemerkt dat het feitelijke gebruik is meegenomen als onderdeel van de bestaande depositie waarmee in het kader van het programma aanpak stikstof en de daarvan deel uitmakende gebiedsanalyses wordt gerekend. Het programma levert derhalve over het algemeen de onderbouwing dat vergunningverlening ter legalisering van deze bestaande situaties in overeenstemming is met de doelstellingen voor de onderscheiden Natura 2000-gebieden. Als er sprake is van een ten aanzien van de stikstofdepositie ongewijzigde situatie, hoeft daarvoor niet apart ontwikkelingsruimte te worden toegekend. In die gevallen dat er sprake is van een piekbelasting moet de situatie nader worden bekeken.

Het ligt in de bedoeling om in de ministeriële regeling op grond van het voorgestelde artikel 19kn, eerste lid (artikel I, onderdeel N, van het wetsvoorstel), ter uitvoering van het programma aanpak stikstof ontwikkelingsruimte te reserveren voor prioritaire projecten. De ontwikkelingsruimte die beschikbaar is voor de periode waarvoor het programma aanpak stikstof geldt, wordt verdeeld in twee segmenten. De ontwikkelingsruimte in het zogenoemde «segment één» zal alleen beschikbaar zijn voor specifieke prioritaire projecten, waarvoor in de ministeriële regeling beoogd wordt ontwikkelingsruimte te reserveren. Het betreft hierbij dan niet alleen rijksprojecten van nationaal belang, maar ook projecten die regionaal van belang zijn. De resterende ontwikkelingsruimte die dan beschikbaar zal zijn voor het tijdvak waarvoor het programma geldt, zal worden opgenomen in het zogenoemde «segment twee». De bevoegde gezagen voor de in het voorgestelde artikel 19km, eerste lid, bedoelde toestemmingsbesluiten kunnen de ontwikkelingsruimte uit segment twee alsdan toedelen aan projecten waarvoor niet specifiek ruimte is gereserveerd. Desgewenst kunnen provincies in aanvulling op de ministeriële regeling ontwikkelingsruimte uit segment twee reserveren in provinciale beleidsregels. De reserveringen in de ministeriële regeling zullen voorrang hebben op eventuele provinciale reserveringen die niet in de regeling hun beslag zullen krijgen.

Gelet op de gezamenlijke verantwoordelijkheid van het Rijk en de provincies, zullen de Ministers van Economische Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) en de Minister van Infrastructuur en Milieu de ministeriële regeling waarin de reserveringen worden opgenomen vaststellen in overeenstemming met de bestuursorganen die het beheerplan vaststellen voor de in het programma opgenomen Natura 2000-gebieden waarin de stikstofdepositie die de in het voorgestelde artikel 19kn, eerste lid, bedoelde projecten of andere handelingen veroorzaken, zich hoofdzakelijk voordoet: de Minister van Defensie en gedeputeerde staten van de twaalf provincies (voorgesteld artikel 19kq, derde lid; artikel I, onderdeel N, van het wetsvoorstel).

Een centrale registratie van de reservering en toedeling van ontwikkelingsruimte zal plaatsvinden met behulp van het door de Minister van Economische Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) beheerde reken- en registratie-instrument AERIUS. Provincies en Rijk zullen zich bij het toedelen van ontwikkelingsruimte baseren op dit systeem. In het programma aanpak stikstof zal worden vastgesteld welke reservering van ontwikkelingsruimte gemaakt kan worden voor specifieke projecten en welk deel van de ontwikkelingsruimte toegedeeld kan worden aan andere projecten. De ontwikkelingsruimte die voor projecten zal zijn gereserveerd, dient alsdan door bestuursorganen in acht te worden genomen bij het toedelen van ontwikkelingsruimte voor andere projecten (voorgesteld artikel 19km, tweede lid, eerste volzin). Het systeem van AERIUS zal verzekeren dat de gereserveerde ruimte niet aan andere projecten of handelingen kan worden toegedeeld. Door deze voorzieningen zal het dubbel reserveren en uitgeven van ontwikkelingsruimte worden voorkomen. Provincies ontwikkelen op dit moment beleidsregels om de toedeling van ontwikkelingsruimte transparant te laten verlopen.

Met «gebiedsniveau» wordt bedoeld dat – overeenkomstig de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn – het Natura 2000-gebied het uitgangspunt is. Voor de stikstofdepositieberekeningen met behulp van het reken- en registratie-instrument AERIUS wordt de begrenzing van het Natura 2000-gebied aangehouden en de ligging van de specifieke stikstofgevoelige typen natuurlijke habitats en habitats van soorten daarbinnen. Met AERIUS wordt voor elk gebied afzonderlijk de depositie vanuit alle bronnen berekend, zowel op korte als op lange afstand. Er wordt dus geen cirkel gehanteerd rondom elk gebied. Er is dus geen sprake van overlap van grenzen.

Conform de Europese kaders worden de netto «export» van stikstof vanuit Nederland alsook de «import» van stikstof uit het buitenland in het AERIUS-systeem meegenomen, ook bij de berekening van de belasting van de onderscheiden Natura 2000-gebieden die zijn opgenomen in het programma aanpak stikstof. Dat laatste is met name van belang voor de Natura 2000-gebieden die dicht bij de landsgrenzen zijn gelegen.

In AERIUS wordt voor de bepaling van de stikstofdepositie gebruik gemaakt van het verspreidingsmodel voor Operationele Prioritaire Stoffen (OPS) van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Belangrijke gegevens in dit model zijn de emissies van stikstofverbindingen in Nederland en andere Europese landen, de weersomstandigheden (hoe verspreidt de stikstof zich) en landgebruikeigenschappen (voor de bepaling van de hoeveelheid stikstof die er neerkomt). Het verspreidingsmodel OPS differentieert daar waar dat nodig is. De verspreiding van stoffen is universeel; de verschillende stikstofverbindingen worden dan ook identiek behandeld. Met verschillen in bronparameters (zoals de hoogte waarop de emissie wordt uitgestoten) en stofeigenschappen (bepalend bij de atmosferische omzetting en de depositie) wordt rekening gehouden. De beschrijving van en documentatie met betrekking tot het OPS-model is te vinden op de website van het RIVM.

Veel van in het AERIUS-model gebruikte gegevens (bijvoorbeeld chemische omzettingen, depositie) zijn gebaseerd op empirie. Er is sprake van een deterministisch model. Voor de verschillende stikstofverbindingen in AERIUS wordt gebruik gemaakt van verschillende emissiebronbestanden – qua hoeveelheid, ruimtelijke verdeling en bronkarakteristieken. Daarnaast worden stofspecifieke eigenschappen op basis van literatuurgegevens en metingen in het model ingevoerd.

De gegevens in het AERIUS-model worden gevalideerd en gekalibreerd door middel van meetgegevens met betrekking tot stikstofcomponenten (ammoniak, stikstofoxiden, ammonium, nitraat in regenwater) die afkomstig zijn uit het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit (LML) en het Meetnet Ammoniak Natuur (MAN) van het RIVM. AERIUS berekent alleen de hoeveelheid depositie van stikstof op een bepaalde locatie. De kwaliteit van de voor stikstof gevoelige habitats wordt gevolgd in het kader van de monitoring van het programma aanpak stikstof.

Hoewel een systeem zoals AERIUS als zodanig niet wordt gebruikt in de Europese Unie, zijn de rekenmethoden die ten grondslag liggen aan het model in de wetenschap algemeen geaccepteerd. Met AERIUS heeft Nederland een model ontwikkeld waarmee de daadwerkelijke depositie zo nauwkeurig mogelijk wordt bepaald. In andere lidstaten is er dan ook veel belangstelling voor.

Onlangs is door TNO een review van AERIUS uitgevoerd en is een internationale review uitgevoerd van het verspreidingsmodel OPS. Beide rapporten zijn te vinden op de website pas.natura2000.nl of aerius.nl.

Ontwikkelingsruimte kan ingevolge het voorgestelde artikel 19km, eerste lid (artikel I, onderdeel N, van het wetsvoorstel) door het desbetreffende bevoegde gezag worden toegedeeld aan projecten of andere handelingen bij de verlening van een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998, de vaststelling van een beheerplan voor een Natura 2000-gebied waarin projecten of andere handelingen worden opgenomen die daarmee zijn vrijgesteld van de vergunningplicht op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998, de verlening van een omgevingsvergunning waarbij de ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 vereiste toets op de gevolgen voor Natura 2000-gebieden is verricht, de vaststelling van een tracébesluit op grond van de Tracéwet, van een wegaanpassingsbesluit op grond van de Spoedwet wegverbreding, een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een ontwikkelingsgebied als bedoeld in artikel 2.3 van de Crisis- en herstelwet, of van een ander besluit dat bij ministeriële regeling is aangewezen.

Het gaat om alle projecten of andere handelingen die – kort gezegd – schadelijke gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben. Het kan gaan om landbouwactiviteiten, om infrastucturele activiteiten, maar ook bijvoorbeeld om industriële activiteiten of andere vormen van bedrijvigheid. Met behulp van het reken- en registatie-instrument AERIUS kan het bevoegd gezag voor het toestemmingsbesluit bepalen of het betrokken project of de andere handeling leidt tot een toename van stikstofdepositie op een daarvoor gevoelige habitat. Ingeval sprake is van een toename van de stikstofdepositie kan – ingeval bij het toestemmingsbesluit voldoende ontwikkelingsruimte wordt toegekend en wordt afgeschreven van de in totaal beschikbare ontwikkelingsruimte – op basis van het programma aanpak stikstof ecologisch worden onderbouwd dat het project of de andere handeling niet leidt tot een verslechtering van de kwaliteit van de betrokken habitats en ook de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied niet in gevaar brengt.

Voor projecten en andere handelingen die prioriteit hebben gezien hun nationale of regionale belang kan, zoals in het voorgaande in antwoord op vragen van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie is aangegeven, ontwikkelingsruimte worden gereserveerd. Zo wordt gewaarborgd dat deze in een later stadium doorgang kunnen vinden. Deze projecten en andere handelingen worden bij ministeriële regeling op grond van het voorgestelde artikel 19kn, eerste lid, aangewezen. Op de wijze waarop rekening is gehouden met de effecten van autonome ontwikkelingen – die niet als project of andere handeling zijn aan te merken en waarvoor geen toestemmingsbesluit als bedoeld in het voorgestelde artikel 19km, eerste lid vereist is – is in hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag naar aanleiding van een vraag van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie ingegaan.

Het ligt in het voornemen om de toedeling van ontwikkelingsruimte die niet is gereserveerd voor prioritaire projecten, te laten plaatsvinden op basis van aangevraagde vergunningen, overeenkomstig de uitgangspunten die daarvoor zijn vastgesteld in het programma aanpak stikstof, met inachtneming van het in het voorgaande beschreven onderscheid tussen «segment één» en «segment twee». Met inachtneming van die uitgangspunten kunnen de bevoegde gezagen voor de toestemmingsbesluiten in beleidsregels zelf beleid formuleren, bijvoorbeeld over de gevallen waarin, de mate waarin en de voorwaarden waaronder de toedeling van ontwikkelingsruimte geschiedt, welke prioriteiten daarbij gelden en in welke volgorde aanvragen worden behandeld.

De provincies ontwikkelen op dit moment beleidsregels om de toedeling van ontwikkelingsruimte transparant te laten verlopen. Als geen aanvullend beleid wordt geformuleerd, geldt de volgorde van ontvangst.

De omgevingsvergunning geldt uitsluitend voor bepaalde locatiegebonden activiteiten waarvoor de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een dergelijke vergunning voorschrijft, en dus niet in alle gevallen. Het kan zijn dat voor een specifieke activiteit geen omgevingsvergunning is vereist, maar dat wel een vergunningplicht geldt op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 of dat de natuurtoets onderdeel is van een ander besluit. Ingeval voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning vereist is en tevens een vergunning op grond van artikel 19d, van de Natuurbeschermingswet 1998, kan de op grond van dat artikel en de artikelen 19e, 19f en 19g van de Natuurbeschermingswet 1998 vereiste toets van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden meegenomen bij de verlening van de omgevingsvergunning. Als die toets positief uitvalt, verleent het normaliter bevoegde gezag voor de verlening van de Natuurbeschermingswetvergunning een verklaring van geen bedenkingen aan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning, doorgaans burgemeester en wethouders van een gemeente. In hoofdstuk IX van de huidige Natuurbeschermingswet 1998 is dit «aanhaken» bij de omgevingsvergunning geregeld.

De SP-fractieleden informeren of een aparte ambtelijke dienst wordt opgebouwd rond de programmatische aanpak stikstof.

De Natuurbeschermingswet 1998 verplicht het bevoegd gezag om een beheerplan op te stellen, waarin wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. De functie van het beheerplan wordt ondersteund door het programma aanpak stikstof. De partijen die bij de totstandkoming van het beheerplan zijn betrokken, zijn eveneens bij de gebiedsmaatregelen van het programma aanpak stikstof betrokken.

De belangrijkste functie van een beheerplan is de uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen en de maatregelen in omvang, ruimte en tijd. Het ziet daarbij, in tegenstelling tot het programma aanpak stikstof, niet alleen op de gevolgen van stikstofdepositie maar ook op andere aspecten, zoals watervervuiling of verstoringen. Beheerplannen zijn van grote waarde vanwege de samenhangende aanpak die daarmee door het bevoegd gezag kan worden gerealiseerd. Daarnaast is de waarde van een beheerplan mede gelegen in de duidelijkheid die het kan geven over mogelijkheden en beperkingen voor gebruikers van het Natura 2000-gebied en de burgers en ondernemers daar omheen. Het kan daartoe beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. Deze handelingen zijn ingevolge artikel 19d, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 uitgezonderd van de vergunningplicht. Om te onderbouwen dat de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar worden gebracht – of, in geval het een project dat significante gevolgen voor het gebied kan hebben betreft, dat is voldaan aan de voorwaarden, genoemd in de artikelen 19g en 19h van de Natuurbeschermingswet 1998 – kan het bevoegd gezag ingevolge artikel 19km, eerste lid, ontwikkelingsruimte toedelen in een beheerplan.

Als een project of andere handeling niet is opgenomen in het beheerplan, geldt de vergunningplicht onverkort. In dat geval kan het bevoegd gezag ontwikkelingsruimte gebruiken om het verlenen van een vergunning te onderbouwen, mits deze beschikbaar is. Hiermee wordt niet afgeweken van de thans bestaande situatie, waarbij het bevoegd gezag ook vergunningen kan verlenen aan bepaalde activiteiten die (nog) niet in een beheerplan zijn opgenomen.

Het voorgestelde artikel 19km, derde lid, bevat een verbod op externe saldering. Extern salderen houdt in dat een project of andere handeling die in een Natura 2000-gebied stikstofdepositie veroorzaakt, wordt toegestaan omdat in onmiddellijke samenhang daarmee een andere handeling die een grotere stikstofdepositie op dezelfde habitat veroorzaakt, wordt beëindigd of beperkt. Aan externe saldering bestaat geen behoefte meer. Het programma aanpak stikstof geldt immers als exclusief kader voor het verlenen van toestemming, voor projecten of andere handelingen die kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, onder toedeling van ontwikkelingsruimte.

Behoud van de mogelijkheid van externe saldering zou de werking van het programma aanpak stikstof ondergraven, omdat de ontwikkelingsruimte dan tweemaal zou worden benut. Dat is ook het geval als de in artikel 19kd opgenomen voorziening – tijdelijk – zou blijven bestaan naast het programma.

Overigens zij erop gewezen dat artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet 1998, gelet op het advies van de Afdeling advisering van de Afdeling bestuursrechtspraak en gezien de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, geen functie kan toekomen waar het een eventuele uitzondering op de vergunningplicht betreft. De Afdeling advisering heeft er in haar advies op gewezen dat een project dat significante gevolgen kan hebben, gelet op het bepaalde in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vooraf passend beoordeeld moet worden. Een uitzondering van de vergunningplicht, zoals beoogd met artikel 19kd, waarborgt niet dat een voorafgaande passende beoordeling van deze projecten plaatsheeft, aldus de Afdeling.

Voor de goede orde wijs ik er voorts op dat het voorgestelde verbod in artikel 19km, derde lid, geen betrekking heeft op interne saldering. Deze mogelijkheid blijft bestaan. Ik verwijs naar mijn antwoord op vragen van leden van de SGP-fractie over interne saldering aan het begin van dit hoofdstuk.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom de termen «ontwikkelingsruimte» en «depositieruimte» naast elkaar worden gebruikt.

Die prikkel om vaart te maken met de beheerplannen vervalt niet, aangezien het bevoegd gezag wettelijk verplicht is om binnen drie jaar na aanwijzing van een Natura 2000-gebied een beheerplan voor dat gebied vast te stellen (artikel 19a, zevende lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Het voorstel om de koppeling tussen toedeling van ontwikkelingsruimte en de vaststelling van het beheerplan te laten vervallen, laat overigens het belang van beheerplannen onverlet. Op de waarde van de beheerplannen ben ik hiervoor ingegaan in mijn antwoord op een vraag van de leden van de SP-fractie over beheerplannen.

Het feit dat beheerplannen thans nog niet zijn vastgesteld, hangt vaak samen met het feit dat er nog onduidelijkheden bestaan over de treffen maatregelen in verband met de stikstofbelasting van de gebieden en over de beschikbare ontwikkelingsruimte. Met het programma aanpak stikstof wordt daarover helderheid geboden, zodat de betrokken beheerplannen kunnen worden aangevuld en vastgesteld.

In de meeste gevallen zijn gedeputeerde staten van de provincies het bevoegd gezag voor het verlenen van vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Provincies kunnen ter voorkoming van het onbenut laten van ontwikkelingsruimte voorwaarden en beperkingen in de vergunning opnemen en bijvoorbeeld de vergunning intrekken of wijzigen als het project of de andere handeling niet binnen een bepaalde termijn daadwerkelijk is gerealiseerd of de toegedeelde ontwikkelingsruimte slechts ten dele is benut. Provincies kunnen op grond van de Provinciewet ook leges heffen voor de behandeling van vergunningaanvragen.

In de gevallen waarin de Minister van Economische Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) op grond van het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 bevoegd gezag is en beslist op aanvragen om een vergunning, betreft het doorgaans aanvragen van andere bestuursorganen van het Rijk. Mocht het nodig zijn, dan bestaat de mogelijkheid dat de Minister van Economische Zaken nadere voorwaarden en beperkingen in de vergunning opneemt en de vergunning wijzigt of intrekt, om een onnodig beslag op de ontwikkelingsruimte te voorkomen. Voor tracé- en wegaanpassingsbesluiten geldt dat deze van rechtswege vervallen indien deze niet binnen tien, respectievelijk twee jaar na het tijdstip waarop ze onherroepelijk zijn geworden in uitvoering zijn genomen.

Het voorgestelde artikel 19ko, tweede lid, voorziet in de verplichting voor het desbetreffende bevoegde gezag om, bij het intrekken van een besluit waarin het eerder ontwikkelingsruimte had toegedeeld of wanneer het vaststelt dat een dergelijk besluit is vervallen, de daarbij vrijkomende ontwikkelingsruimte bij te schrijven bij het totaal van beschikbare ontwikkelingsruimte (artikel I, onderdeel N, van het wetsvoorstel).

In het voorgaande ben ik naar aanleiding van vragen van leden van de SP-fractie ingegaan op de besluiten waarbij ingevolge het eerste lid van het voorgestelde artikel 19km toedeling van ontwikkelingsruimte kan plaatsvinden. In het navolgende zal ik naar aanleiding van vragen van de leden van de SGP-fractie nog nader ingegaan op de verhouding van die toestemmingsbesluiten tot plannen. Meer specifiek ten aanzien van het voorgestelde artikel 19km, eerste lid, onderdeel g, zij in aanvulling daarop opgemerkt dat dat artikellid – met het oog op de toekomstbestendigheid van artikel 19km – de mogelijkheid bevat ook andere toestemmingsbesluiten aan te wijzen, ingeval een specifieke wet erin voorziet dat – zoals dat ook ten aanzien van het tracébesluit en het wegaanpassingsbesluit is gebeurd – de in de artikelen 19d, 19e, 19f en 19g van de Natuurbeschermingswet 1998 voorziene toets in het kader van een in die specifieke wet voorgeschreven besluit plaatsvindt en niet nog eens een afzonderlijke vergunning op grond van artikel 19d van die wet behoeft te worden aangevraagd.

Het tweede lid van het voorgestelde artikel 19km bevat een technische bepaling die zeker stelt dat geen ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld die is gereserveerd voor andere projecten of handelingen, voor zover deze zijn aangewezen bij ministeriële regeling op grond van het voorgestelde artikel 19kn, eerste lid.

Op het in derde en vierde lid van het voorgestelde artikel 19km vastgelegde verbod op externe saldering ben ik het voorgaande naar aanleiding van vragen van de leden van de CDA-fractie ingegaan.

De afronding van de beheerplannen geschiedt in fasen en is volgend op de aanwijzing van een Natura 2000-gebied. Binnen drie jaar na het besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied moet er een beheerplan voor het desbetreffende gebied zijn vastgesteld (artikel 19a, zevende lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Over het ontwerp van het betrokken beheerplan kunnen overeenkomstig afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht zienswijzen worden uitgebracht (artikel 19a, vijfde lid, van die wet). Na verwerking van de zienswijzen kan het beheerplan definitief worden vastgesteld. Het is mijn planning om de concepten voor de beheerplannen waarbij ik het voortouw heb nog dit jaar op te leveren.

De beheerplannen gaan over alle voor de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied relevante aspecten, niet alleen stikstof. De maatregelen en daarmee gecreëerde ruimte voor ontwikkelingen vloeien onmiddellijk voort uit het programma aanpak stikstof en de daarin opgenomen gebiedsanalyses. Deze zijn voor de toekomstige beheerplannen een gegeven: de beheerplannen zullen op dat punt één-op-één aansluiten bij het programma aanpak stikstof.

De toekenning van de ontwikkelingsruimte geschiedt op grond van het programma aanpak stikstof en niet op grond van het beheerplan. Op het moment dat het programma aanpak stikstof met de daarin opgenomen gebiedsanalyses is vastgesteld, kan er ontwikkelingsruimte beschikbaar worden gesteld. Er is derhalve geen reden om met de toekenning van ontwikkelingsruimte te wachten tot voor alle gebieden het beheerplan is vastgesteld; dat zou bedrijfsontwikkeling onnodig hinderen.

Bij de reservering van ontwikkelingsruimte voor specifieke projecten hebben prioriteit de projecten die van nationaal belang zijn, zoals projecten die in het kader van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en transport (MIRT) zijn vastgesteld en verschillende defensieprojecten, alsmede projecten van regionaal belang die door provincies zijn aangedragen. In hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag is hierop naar aanleiding van vragen van onder meer de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren nader ingegaan.

De leden van de D66-fractie vragen of het mogelijk is om beroep of bezwaar aan te tekenen tegen het toedelen van ontwikkelingsruimte voor prioritaire projecten, bestemmingsplannen of gewone projecten.

Zoals ik in hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag in reactie op vragen van de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren heb aangegeven, zal ontwikkelingsruimte worden gereserveerd voor projecten van nationaal belang – waartoe gerekend worden MIRT-projecten en verschillende defensieprojecten – maar ook voor projecten van regionaal belang die zijn aangedragen door de provincies.

Zoals ik daar tevens heb aangegeven, is het besluit inzake de 130 kilometer per uur, staand beleid waarmee bij de totstandkoming van het programma aanpak stikstof rekening is gehouden. De daarmee samenhangende depositie is evenals de verminderde depositie door het gebruik van schonere motoren een gegeven. Er is geen sprake van een project waaraan afzonderlijk ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld en ook reservering van ontwikkelingsruimte is hier dus niet aan de orde.

Wat betreft nieuwe projecten en handelingen, zij opgemerkt dat halfjaarlijks zal worden bezien of actualisering nodig is van de ministeriële regeling waarin projecten en handelingen worden aangewezen waarvoor ontwikkelingsruimte wordt gereserveerd. Hierbij moet uiteraard rekening worden gehouden met de ontwikkelingsruimte die met vergunningen en andere toestemmingsbesluiten onherroepelijk is toegedeeld voor projecten en andere handelingen.

Het is de bedoeling dat halverwege de programmaperiode van zes jaar op grond van de monitoringsresultaten de balans wordt opgemaakt of het nog steeds waarschijnlijk is dat de doelstellingen van het programma aan het eind van de programmaperiode van zes jaar gehaald zullen worden. Zo niet, dan moet bijstelling plaatsvinden door extra maatregelen te nemen of minder ontwikkelingsruimte toe te delen. Hiervoor dient een buffer van ten minste 10% van het totaal aan ontwikkelingsruimte te zijn gereserveerd. Een buffer is evenwel niet alleen van belang om eventuele tegenvallers op te kunnen vangen, maar ook om de tweede helft van de programmaperiode voldoende ontwikkelingsruimte over te houden voor toedeling ten behoeve van nieuwe ontwikkelingen. Het is dan ook de bedoeling dat voor de tweede helft van de eerste programmaperiode een hoger percentage te reserveren. Over de exacte omvang van de reservering voor de buffer voor de tweede helft van de programmaperiode ben ik nog in overleg met de andere bestuursorganen die verantwoordelijk zijn voor het programma aanpak stikstof, te weten de Minister van Infrastructuur en Milieu, de Minister van Defensie en gedeputeerde staten van de twaalf provincies. De buffer zal zodanig zijn dat deze niet in de weg staat aan toedeling van ontwikkelingsruimte aan prioritaire projecten, aangewezen in de krachtens het voorgestelde artikel 19kn, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 vast te stellen regeling (artikel I, onderdel N).

Om de Natuurbeschermingswet 1998 bestendig te maken voor de langere termijn heeft het kabinet in navolging van de huidige wettelijke regeling ervoor gekozen ruimte te laten voor verschillende buffers voor verschillende programmaperiodes, en slechts een minimale buffer van 10% van de ontwikkelingsruimte wettelijk te verankeren. Artikel 19kn, vierde lid, biedt – onder meer – de mogelijkheid om bij ministeriële regeling voor een bepaalde programmaperiode een grotere buffer voor te schrijven. Het ligt evenwel in de bedoeling de hoogte van de buffer in het programma aanpak stikstof zelf te verankeren, in overeenstemming met alle bij de vaststelling van het programma betrokken bestuursorganen, in plaats van deze eenzijdig bij ministeriële regeling op te leggen. Het voorgestelde nieuwe vierde lid van artikel 19kh (artikel I, onderdeel J van het wetsvoorstel) biedt daarvoor de mogelijkheid.

Het voorgestelde artikel 19kj verplicht bestuursorganen de maatregelen die in het programma zijn voorzien daadwerkelijk uit te voeren. Dit kunnen bestuursorganen zijn van het Rijk (de Minister van Economische Zaken, ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris; de Minister van Infrastructuur en Milieu of de Minister van Defensie), van de provincies, gemeenten of waterschappen. De maatregelen worden in het programma opgenomen in nauwe samenspraak met de bestuursorganen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de maatregelen. De Minister van Economische Zaken (volgens de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) en de Minister van Infrastructuur en Milieu stellen het programma aanpak stikstof vast in overeenstemming met de Minister van Defensie en met gedeputeerde staten van de provincies, maar ook de waterschappen en gemeenten zijn nauw betrokken bij de totstandkoming van het programma.

Wanneer een betrokken bestuursorgaan in gebreke blijft met een tijdige uitvoering van de maatregelen in het programma, kan worden ingegrepen met inzet van de instrumenten van het interbestuurlijk toezicht. Ten aanzien van provincies en gemeenten zijn deze instrumenten opgenomen in de Provinciewet en de Gemeentewet. Bij taakverwaarlozing kan «indeplaatstreding» plaatsvinden: het Rijk kan de maatregelen treffen op kosten van de betrokken provincie onderscheidenlijk gemeente die in gebreke blijft. Ten aanzien van waterschappen kan worden teruggevallen op de Waterschapswet, die de mogelijkheid biedt dat gedeputeerde staten van de desbetreffende provincies waterschapsbesluiten vernietigen, in dit geval wegens strijd met het recht.

Zowel de uitvoering van de maatregelen als de effecten daarvan worden gemonitord, zodanig dat tijdig kan worden ingegrepen. De wijze van monitoring van de effecten van de maatregelen zal worden vastgelegd in het programma zelf (artikel 19kh, eerste lid, onderdeel f). Over de uitkomsten van de monitoring en eventueel gewenste bijsturing zal ik met de betrokken bestuursorganen het gesprek aangaan.

Voor de wijziging van maatregelen die in het programma zijn opgenomen, schrijft het wetsvoorstel geen specifieke procedure voor. Dat betekent dat het bevoegd gezag – de Minister van Economische Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) en de Minister van Infrastructuur en Milieu – bij besluitvorming over de wijziging van maatregelen in beginsel de reguliere procedure volgt die is beschreven in hoofdstuk 4 van de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 3:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht biedt bestuursorganen de mogelijkheid in een concreet geval, wanneer de verplichting daartoe niet uit de wet voortvloeit, ervoor te kiezen een besluit volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht voor te bereiden. Die procedure is bedoeld voor de voorbereiding van meer complexe besluiten, waarbij veel verschillende belangen in het geding zijn, zoals bijvoorbeeld de wijziging van bronmaatregelen om de stikstofuitstoot terug te brengen. De uniforme voorbereidingsprocedure biedt in dergelijke gevallen extra waarborgen dat geen belangen over het hoofd worden gezien, omdat aan belanghebbenden de mogelijkheid wordt geboden om zienswijzen in te dienen. Niet elke wijziging van de in het programma opgenomen maatregelen is echter complex of raakt rechtstreeks aan de belangen van burgers. Voor eenvoudige wijzigingen – bijvoorbeeld de vervanging van de herstelmaatregel «beweiden» door «maaien» – is de reguliere procedure aangewezen, zodat besluitvorming sneller kan plaatsvinden en de bestuurlijke lasten niet onnodig hoog zijn. Ingeval de wijziging van maatregelen tot gevolg heeft dat er minder ontwikkelingsruimte beschikbaar is met betrekking tot een Natura 2000-gebied, schrijft het wetsvoorstel voor dat de wijziging plaatsvindt in overeenstemming met de bestuursorganen die het beheerplan voor dat gebied vaststellen (voorgesteld artikel 19ki, eerste lid). Deze bestuursorganen kennen de situatie ter plekke goed, zodat een goede inventarisatie kan worden gemaakt of zich tegengestelde belangen voordoen.

Van inconsistentie in de procedures is geen sprake. Beide procedures zijn geregeld in de Algemene wet bestuursrecht.

De kern van de programmatische aanpak zoals het kabinet die voorstaat is dat er een nadrukkelijke en directe koppeling is tussen het maatregelenpakket dat is opgenomen in het programma en de ontwikkelingsruimte die op basis daarvan aan een project wordt toebedeeld. Zonder het pakket aan maatregelen is er geen ontwikkelingsruimte en zonder ontwikkelingsruimte kan geen toestemming worden gegeven voor de betrokken projecten, ingeval deze stikstofdepositie op een door stikstof overbelast Natura 2000-gebied veroorzaken. In de systematiek van het programma is de onmiddellijke samenhang tussen de maatregelen en de projecten waaraan ontwikkelingsruimte wordt toebedeeld een gegeven; deze samenhang behoeft als zodanig geen monitoring. Het is evenwel niet zo dat de maatregelen steeds dienen te worden uitgevoerd alvorens ontwikkelingsruimte kan worden benut. De positieve effecten van de maatregelen zullen in de loop van de programmaperiode ontstaan. Met de uitvoering van het gehele maatregelenpakket – ook rekening houdend met autonome ontwikkelingen en de toedeling van ontwikkelingsruimte – is verzekerd dat de realisatie instandhoudingsdoelstellingen van elk van de Natura 2000-gebieden niet in gevaar komt en dat het behoud van de natuurkwaliteit is gewaarborgd.

Uiteraard is het wel zaak dat de in het programma opgenomen maatregelen daadwerkelijk en tijdig worden uitgevoerd. Op grond van artikel 19kj, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 zijn de bestuursorganen die het aangaan daartoe verplicht. Het programma aanpak stikstof voorziet in een regelmatige monitoring van de uitvoering van de maatregelen (artikel 19kh, eerste lid, onderdeel f, van de Natuurbeschermingswet 1998).

Ontwikkelingsruimte komt in het programma aanpak stikstof beschikbaar door het treffen van de in het programma opgenomen maatregelen die leiden tot een afname van stikstofdepositie en van de effecten daarvan en tot een versterking van de natuurwaarden in de onderscheiden Natura 2000-gebieden. De uitvoering van het programma als geheel leidt derhalve tot een bepaald resultaat. Gelet hierop gelden reserveringen van ontwikkelingsruimte in beginsel voor de gehele programmaperiode.

Ik ben het met de leden van de ChristenUnie-fractie eens dat het niet wenselijk is dat onnodig ontwikkelingsruimte wordt gereserveerd. Om dat te voorkomen vervalt een reservering al vóór het einde van de programmaperiode wanneer het bevoegd gezag voor het toestemmingsbesluit ten behoeve waarvan de ontwikkelingsruimte is gereserveerd, heeft verklaard dat het de gereserveerde ontwikkelingsruimte of een deel daarvan gedurende de tijdvak van het programma niet zal toedelen (voorgesteld artikel 19kn, tweede lid). Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als het betrokken project of de andere handeling geen doorgang vindt of ingeval berekeningen hebben uitgewezen dat het project of de andere handeling minder stikstofdepositie veroorzaakt dan eerder geprognosticeerd. De gereserveerde ontwikkelingsruimte komt dan beschikbaar voor andere projecten of handelingen. Uiteraard zal zodra ontwikkelingsruimte voor een project daadwerkelijk is toegedeeld, de reservering van ontwikkelingsruimte voor dat project komen te vervallen (voorgesteld artikel 19ko, vierde lid).

Overigens is de reservering van ontwikkelingsruimte gekoppeld aan de toedeling van die ontwikkelingsruimte in besluiten als bedoeld in artikel 19km, eerste lid. Voor een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan voor een buitengebied als zodanig kan dan ook geen ontwikkelingsruimte worden gereserveerd. Hierna ga ik in reactie op vragen van leden van de SGP-fractie nader in op de relatie tussen ontwikkelingsruimte en bestemmingsplannen. Ik verwijs tevens naar het antwoord op vragen van deze leden over de passende beoordeling van bestemmingsplannen in hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe wordt geborgd dat emissies van bedrijven die al beëindigd zijn niet meer worden meegeteld in de depositieruimte.

In het scenario dat voor het programma aanpak stikstof wordt gebruikt om de daling van de stikstofdepositie voor de komende decennia te voorspellen wordt ervan uitgegaan dat er ook stikstofemitterende bedrijven zijn die zullen worden beëindigd. Voor de landbouwsector is bijvoorbeeld de voorspelling dat circa de helft van de bedrijven de komende twintig jaar wordt beëindigd en dat de resterende bedrijven groter worden. Het is nu nog onbekend welke bedrijven precies zullen worden beëindigd, maar het effect van de verwachte bedrijfsbeëindigingen is wel meegenomen in de prognoses van de achtergronddepositie en dus mede bepalend voor de omvang van de voor nieuwe ontwikkelingen beschikbare ontwikkelingsruimte.

Dat is ook de reden waarom extern salderen niet meer mogelijk is, als het onderhavige wetsvoorstel kracht van wet verkrijgt en in werking treedt. Als extern salderen zou worden toegestaan, dan zou de ontwikkelingsruimte die wordt gecreëerd door bedrijfsbeëindigingen kunnen worden benut zonder dat ontwikkelingsruimte wordt afgeschreven. Daarmee zou dezelfde ruimte als het ware tweemaal worden gebruikt en zou de ecologische onderbouwing van het programma worden ondergraven.

Of de achtergronddepositie zich daadwerkelijk zo ontwikkelt als geprognosticeerd wordt gevolgd via monitoring. Omdat bij het programma aanpak stikstof wordt uitgegaan van een hoog economisch groeiscenario is de kans op meevallers in de depositieontwikkeling groter dan op tegenvallers, en kunnen tegenvallers in de ene sector naar verwachting gecompenseerd worden door meevallers in een andere sector. Als de achtergronddepositie te weinig daalt om binnen een reële termijn de instandhoudingdoelen te realiseren, is evenwel bijsturing nodig.

Het wetsvoorstel voorziet erin dat de toedeling van ontwikkelingsruimte aan een project of andere handeling uitsluitend plaatsvindt bij de verlening van toestemming voor dat project of die handeling (voorgesteld artikel 19km, eerste lid). Ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld bij de volgende besluiten waarbij toestemming wordt verleend: een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998, een beheerplan voor een Natura 2000-gebied waarin projecten of andere handelingen worden opgenomen die daarmee zijn vrijgesteld van de vergunningplicht op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998, een omgevingsvergunning waarbij de ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 vereiste toets op de gevolgen voor Natura 2000-gebieden is verricht, een tracébesluit of een wegaanpassingsbesluit. Het voorgestelde artikel 19km, eerste lid, voorziet niet in de mogelijkheid om ontwikkelingsruimte toe te delen in een regulier bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening.

Een uitzondering geldt alleen voor een specifiek bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied – bijvoorbeeld een havengebied – als bedoeld in artikel 2.3 van de Crisis- en herstelwet; daarbij kan wel ontwikkelingsruimte worden toegedeeld. Een dergelijk bestemmingsplan kan de voorwaarden, voorschriften en beperkingen bevatten, bij voldoening waaraan een vergunning als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998 in elk geval wordt verleend. Daarmee is dat specifieke plan vergelijkbaar met een toestemmingsbesluit. Door de directe samenhang tussen dat specifieke bestemmingsplan en de vergunningverlening voor de betrokken projecten is een ongewenste interferentie die leidt tot het tweemaal afschrijven van ontwikkelingsruimte niet aan de orde.

Voor een regulier bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet op de ruimtelijke ordening geldt dat de gemeenteraad dat plan alleen vaststelt, indien hij op basis van een passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat de natuurwaarden van het gebied niet zullen worden aangetast. In hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag heb ik in reactie op de vragen van de leden van de SGP-fractie over de passende beoordeling van bestemmingsplannen aangegeven dat de gemeenteraad met behulp van het reken- en registratie-instrument AERIUS kan nagaan hoeveel ontwikkelingsruimte voor de uitvoering van het bestemmingsplan is benodigd. De benodigde ontwikkelingsruimte wordt niet gereserveerd voor of toegedeeld in het – reguliere – bestemmingsplan zelf.

Bij de totstandkoming van het programma aanpak stikstof wordt uitgegaan van de best beschikbare kennis. Voorts worden onzekerheidsmarges in acht genomen. Zo wordt bijvoorbeeld uitgegaan van een hoog economisch groeiscenario. De kans dat nieuwe wetenschappelijke inzichten leiden tot wezenlijke consequenties voor de beschikbare ontwikkelingsruimte en een risico gaan vormen voor de juridische houdbaarheid van besluiten acht ik derhalve niet groot. Niettemin voorziet het programma in monitoring en tijdige bijsturing ingeval nieuwe inzichten daartoe nopen.

Wanneer in het kader van de monitoring blijkt dat de uitvoering van maatregelen substantiële vertraging ondervindt of dat wezenlijke maatregelen niet worden genomen, kan dit betekenen dat (een gedeelte van) de depositieruimte en ontwikkelingsruimte pas beschikbaar komt op het moment dat de maatregelen alsnog uitgevoerd of geborgd zijn. Dat vergt dan aanpassing van het programma, zal van invloed zijn op de vergunningverlening van stikstofemitterende projecten en andere handelingen en kan ook gevolgen hebben voor de vrijstelling van de vergunningsplicht voor stikstofemitterende activiteiten en projecten die onder de bij ministeriële regeling bepaalde grenswaarde vallen; zonodig zal de grenswaarde moeten worden verlaagd of op nihil worden gesteld. Ik zal in voorkomend geval het initiatief nemen voor bijsturing op basis van de resultaten van de monitoring.

Ten algemene geldt evenwel dat, omdat bij het programma aanpak stikstof onzekerheidsmarges in acht zijn genomen, sprake is van een robuust systeem. Dat betekent dat niet onmiddellijk bijstelling nodig is ingeval van onvoorziene ontwikkelingen of van incidentele omstandigheden, zoals een extreem strenge winter, waar moeilijk op gestuurd kan worden. Voor de verzekering van robuustheid waarmee eventuele tegenvallers kunnen worden opgevangen is van belang om op dezelfde wijze om te gaan met eventuele meevallers: een lagere economische groei of een grotere effectiviteit van maatregelen dan geprognosticeerd, mag er niet toe leiden dat afgesproken maatregelen niet of later uitgevoerd worden. Zou dat wel gebeuren, dan zijn er immers geen marges meer om binnen het geldende programma tegenvallers op te vangen en zou elke tegenvaller tot aanpassing van het programma kunnen leiden. Dat komt de zekerheid van burgers en ondernemers niet ten goede.

Zoals geadviseerd door de Afdeling advisering van de Raad van State, wordt voor alle gebieden in het programma een tijdpad voor het realiseren van de gebiedsgerichte maatregelen in relatie tot de instandhoudingdoelstellingen opgenomen.

Het programma aanpak stikstof moet voldoen aan de eisen van het voorzorgbeginsel, zoals uitgewerkt in de verplichting om passende maatregelen te treffen om verslechtering en significante verstoringen te voorkomen, welke verplichting is neergelegd in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en in de verplichte toetsing van plannen en projecten met mogelijk significante gevolgen op basis van het «nee, tenzij-beginsel» als neergelegd in artikel 6, derde lid, van die richtlijn.

Essentieel daarvoor is dat aan een aantal randvoorwaarden wordt voldaan, zoals ook de Afdeling advisering van de Raad van State heeft opgemerkt in haar voorlichting over het programma-in-wording.14 De Afdeling wees erop dat gegarandeerd moet zijn dat Nederland de natuurdoelen van Natura 2000 binnen een redelijke termijn zal bereiken. De tijd die Nederland hiervoor neemt, moet ecologisch verantwoord zijn. Uit de gebiedsanalyses bij het opstellen van het programma (voorgesteld artikel 19kh, eerste lid, onderdeel h) zal daarom ook moeten blijken dat er als gevolg van het programma geen verslechteringen zullen optreden voor het desbetreffende Natura 2000-gebied.

Doorslaggevend voor het slagen van de programmatische aanpak is dat de maatregelen op de afgesproken tijd en wijze worden uitgevoerd. Alleen dan kan de zekerheid worden gegeven dat de benutting van de ontwikkelingsruimte voor projecten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantast. Daarvoor is voorzien in een plicht van de bestuursorganen om hiervoor zorg te dragen (voorgesteld artikel 19kj).

De Afdeling benadrukte verder het belang van monitoring en wees erop dat de programmatische aanpak de laatste stand van de wetenschap en techniek moet weerspiegelen.

In het programma aanpak stikstof, zoals dat na de voorlichting van de Afdeling advisering verder is ontwikkeld, is geborgd dat aan deze randvoorwaarden wordt voldaan. Om tijdig te kunnen bijsturen wordt in het programma voorzien in monitoring. De monitoring betreft de uitgifte van ontwikkelingsruimte, de ontwikkeling van de depositie en de uitvoering en effecten van herstelmaatregelen. Hiermee geef ik invulling aan het «hand aan de kraan»-principe en is het mogelijk tijdig bij te sturen wanneer de realisering van doelstellingen van het programma aanpak stikstof in gevaar dreigen te komen. Aangezien in het programma rekening is gehouden met onzekerheden en mogelijke tegenvallers, zoals ik in het voorgaande heb gemeld in antwoord op vragen van de leden van deze fractie en die van de SGP-fractie, is sprake van een robuust programma, dat niet telkens op basis van elk nieuw inzicht aangepast zal behoeven te worden.

Wanneer de effecten van herstelmaatregelen tegenvallen, is het allereerst zaak dat de betrokken overheden maatregelen treffen om alsnog het nodige effect en daarmee de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. De ontwikkelingsruimte hoeft in dat geval niet verkleind te worden, zodat er voldoende ruimte blijft bestaan om toe te delen aan prioritaire en andere projecten en handelingen.

Mocht het desondanks toch nodig zijn de ontwikkelingsruimte te verkleinen, dan zal de ruimte die is bestemd voor niet-prioritare projecten moeten worden verkleind. Zoals ik in het voorgaande heb aangegeven, is sprake van een robuust programma, dat niet telkens op basis van elk nieuw inzicht aangepast zal behoeven te worden.

Ingeval een wijziging, vervanging of toevoeging van in het programma opgenomen maatregelen leidt tot minder ontwikkelingsruimte voor het betrokken Natura 2000-gebied, wijzigen de Minister van Economische Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) en de Minister van Infrastructuur en Milieu die maatregelen in overeenstemming met de bestuursorganen die het beheerplan voor dat gebied vaststellen (voorgesteld artikel 19ki, eerste lid, derde volzin). De term «in overeenstemming met» houdt in dat de betrokken bestuursorganen met het besluit tot wijziging van de maatregelen moeten instemmen. Zij hoeven evenwel het besluit niet mede vast te stellen.

Gelet op het gezamenlijke belang van het Rijk en de provincies bij een goed functionerend programma aanpak stikstof en gegeven de ervaringen met het proces om gezamenlijk tot dat programma te komen, heb ik er alle vertrouwen in dat de betrokken partijen er ook bij een eventuele wijziging van maatregelen samen uit zullen komen.

De hoogte van grenswaarden en van de daarvoor benodigde depositieruimte moet zodanig zijn dat is verzekerd dat een vermindering van de stikstofdepositie zal worden gerealiseerd en dat voldaan blijft worden aan de eisen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, in het bijzonder artikel 6, tweede en derde lid van die richtlijn (voorgesteld artikel 19kh, achtste lid). Daarom moeten, zoals ik in paragraaf 2.1 van deze nota naar aanleiding van het verslag uiteen heb gezet in antwoord op vragen van de leden van de D66-fractie, de gebiedsanalyses voor de betrokken Natura 2000-gebieden verzekeren dat er als gevolg van stikstofdepositie geen verslechtering van de kwaliteit van typen habitats en habitats van soorten plaatsvindt en dat de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen is geborgd. Bovendien voorziet het wetsvoorstel in de voorwaarde dat op voorhand op grond van objectieve gegevens is aangetoond dat elk project en elke handeling die een stikstofdepositie veroorzaakt die onder de voorgenomen grenswaarde blijft, al dan niet in cumulatie met andere plannen of projecten, niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van enig Natura 2000-gebied (voorgesteld artikel 19kh, achtste lid, onder 2°). Dit gebeurt in een passende beoordeling die in het kader van de vaststelling van het programma aanpak stikstof wordt uitgevoerd.

Van belang hiervoor is een adequaat systeem van monitoring, dat tijdig een signaal geeft wanneer het gevaar kan ontstaan dat de doelstelling van het programma aanpak stikstof zonder ingrijpen niet meer zal kunnen worden gerealiseerd of dat in strijd met de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn wordt gehandeld. Dat zou aan de orde kunnen zijn als uit de monitoring blijkt dat de daadwerkelijke stikstofdepositie wezenlijk verschilt van de hoogte van de stikstofdepositie waar in het programma vanuit is gegaan. Een verklaring daarvoor kan zijn dat er meer projecten of andere handelingen worden gerealiseerd of verricht waarvan de stikstofdepositie onder de grenswaarde blijft dan waarvan bij voorbaat bij het vaststellen van het programma werd uitgegaan.

In die situatie zal het nodig zijn om in te grijpen. Er zijn verschillende mogelijkheden: het verruimen van de depositieruimte voor projecten en handelingen onder de grenswaarde ten koste van bij een toestemmingsbesluit toe te kennen ontwikkelingsruimte voor niet-prioritaire projecten, het verlagen van de grenswaarde of het vaststellen van gedifferentieerde grenswaarden voor verschillende Natura 2000-gebieden.

Voor een adequate monitoring en om op een effectieve wijze te kunnen ingrijpen, is het zaak dat het Rijk en de provincies overzicht hebben van de projecten en andere handelingen met een geringe stikstofdepositie onder de grenswaarde die dientengevolge zijn vrijgesteld van de vergunningplicht en gebruik maken van de beschikbaar gestelde depositieruimte. Dit geldt met name voor categorieën van projecten en handelingen die relatief gezien in aantal de grootste bijdrage leveren aan stikstofdepositie in de nabijheid van een Natura 2000-gebied, met name in de sectoren veehouderij, industrie en verkeer. Deze categorieën maken dientengevolge in belangrijke mate gebruik van – en zijn dus van bepalende invloed op – de depositieruimte.

Op dit moment onderzoek ik in hoeverre deze monitoring adequaat kan plaatsvinden op basis van bij bestuursorganen bekende gegevens over projecten en andere handelingen, zoals de locatie waar zij worden gerealiseerd of verricht, de aard en de omvang ervan.

Omdat ik op voorhand niet kan uitsluiten dat de beschikbare gegevens niet voldoende zijn voor een adequate uitvoering van de monitoring, is het wenselijk dat het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt om een meldingsplicht in te voeren. De nota van wijziging, die deze nota naar aanleiding van het verslag vergezelt, voorziet hierin. Wanneer ik een dergelijke meldingsplicht zal invoeren, geldt zij voor aan te wijzen categorieën van projecten en andere handelingen die onder de grenswaarde blijven (onderdeel A van de nota van wijziging). Mijn voornemen is om een meldingsplicht te beperken tot projecten en handelingen in de sectoren veehouderij, industrie en verkeer, gelegen in de nabijheid van een Natura 2000-gebied. Het ligt in de rede dat daarbij een uitzondering zal gelden voor projecten en handelingen die om een andere reden al bekend zijn bij een bevoegd gezag. Gedacht kan worden aan de situatie dat voor een project of handeling een vergunning, onder toedeling van ontwikkelingsruimte, wordt verleend vanwege de stikstofdepositie op een nabijgelegen Natura 2000-gebied, en dat project of handeling op een verder gelegen Natura 2000-gebied ook nog een lichte depositie veroorzaakt onder de grenswaarde.

Bij de totstandkoming van het programma aanpak stikstof wordt het totaal aan depositieruimte waarvan in het programma wordt uitgegaan passend beoordeeld. Met verwijzing naar de in het programma beschreven te nemen maatregelen uit de herstelstrategieën wordt onderzocht of bij gebruikmaking van die depositieruime de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Dit geldt voor projecten die gebruik maken van ontwikkelingsruimte, maar ook voor projecten en handelingen die onder de grenswaarde vallen.

Uit jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie15 volgt dat een passende beoordeling inhoudt dat op basis van de beste wetenschappelijke informatie ter zake, alle aspecten van plannen of projecten die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied in gevaar kunnen brengen moeten worden geïnventariseerd. Bij de uitvoering van een passende beoordeling van het programma aanpak stikstof geldt – mutatis mutandis – hetzelfde. De passende beoordeling krijgt haar beslag in de gebiedsanalyses die onderdeel zijn van het programma.

In mijn door de leden van de SP-fractie aangehaalde brief geef ik een samenvatting van deze uitspraak, die betrekking heeft op een vergunning voor het oprichten van een veehouderij in Luttenberg. Bij het verlenen van die vergunning hebben gedeputeerde staten van Overijssel het Overijsselse «Beleidskader Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen» en de «Beleidsregel Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen Overijssel» toegepast. Gedeputeerde staten merkten de toepassing van de beleidsregel en het beleidskader tezamen aan als een passende beoordeling in de zin van de Natuurbeschermingswet 1998. De Afdeling bestuursrechtspraak is van oordeel dat gedeputeerde staten zich niet slechts onder verwijzing naar het beleidskader en de beleidsregel op het standpunt hebben kunnen stellen dat verzekerd is dat de veehouderij niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied Boetelerveld. De Afdeling overweegt daartoe dat de beleidsregel enkel gericht is op de bijdrage van de veehouderijsector aan de vereiste totale reductie van de stikstofdepositie en geen betrekking heeft op het halen van het overige deel van de noodzakelijke reductie, die via andere bronnen dan veehouderijen moet worden bereikt.

De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak is voor het kabinet een bevestiging van het grote belang van een spoedige inwerkingtreding van het programma aanpak stikstof omdat daarin, anders dan in het Overijsselse beleidskader, wel met alle relevante omstandigheden rekening wordt gehouden en omdat het programma sectorbreed is. Zo borgt het programma niet alleen een daling van de stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door veehouderijen, maar ook de door andere sectoren als industrie en verkeer veroorzaakte depositie. In samenhang met de overkoepelende programmatische aanpak en de daaraan ten grondslag liggende onderbouwing kan de initiatiefnemer bij zijn aanvraag van een vergunning voor het onderdeel stikstof gebruik maken van de passende beoordeling van het programma. Aldus maakt het programma aanpak stikstof binnen de kaders van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn vergunningverlening weer mogelijk.

Eén van de uitgangspunten van het kabinetsbeleid is het verminderen van regeldruk.18 Het kabinet koerst aan op een structurele verlaging per 2017 met 2,5 miljard euro (ten opzichte van 2012) van de regeldruk voor bedrijven, professionals en burgers. Het verminderen van regeldruk betekent onder meer dat de administratieve lasten moeten worden teruggebracht.

Anders dan de leden van de D66-fractie lijken te veronderstellen, zijn het programma aanpak stikstof en de daarmee gepaard gaande uitgaven niet alleen bedoeld om de administratieve lasten te verminderen, maar ook om de natuurkwaliteit te verbeteren en bedrijfsontwikkeling mogelijk te maken door de vermindering van de belasting door stikstofdepositie en de vermindering van de effecten van deze belasting. Dat verklaart het verschil tussen de verwachte resultaten van de administratieve lastenverlichting en de uitgaven voor het programma.

Ik verwijs naar mijn antwoord op eerdere vragen van de leden van de VVD-fractie over de grenswaarden en de voorgestelde mogelijkheid tot invoering van een meldingsplicht in deze paragraaf.

De initiatiefnemer is zelf verantwoordelijk om met gebruik van het reken- en registratie-instrument AERIUS de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden als gevolg van zijn activiteit te berekenen. Wanneer de stikstofdepositie van zijn project of handeling hoger dan de grenswaarde blijkt te zijn, heeft hij toestemming nodig van het bevoegd gezag. Bij het toezicht op de naleving van de wet kan het bevoegd gezag AERIUS gebruiken om te bezien of het al dan niet terecht is dat geen vergunning is aangevraagd.

De schaalvergroting in de landbouw wordt veroorzaakt door macro-economische ontwikkelingen en niet door het programma aanpak stikstof. De omvang van de veehouderij en de omvang van stallen – het maximaal aantal te houden dieren op een veehouderijlocatie – hangen nauw samen met de inpassing ervan in de lokale omgeving. Elk gebied is anders en heeft zijn eigen landschappelijke en sociale kenmerken. Omdat de problematiek van de intensieve veehouderij grote regionale verschillen vertoont, moet deze afweging primair bij provincies en gemeenten liggen. Zij zijn immers primair verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening. Schaalvergroting gaat hand in hand met de beëindiging van kleinere bedrijven en leidt als zodanig niet tot een groter beslag op de depositieruimte door de veehouderijsector in zijn geheel. Vooral grondgebonden melkveebedrijven zullen, volgens de in paragraaf 2.1 van deze nota naar aanleiding van het verslag aangehaalde door het LEI uitgevoerde analyse van de baten en kosten van het programma aanpak stikstof, baat hebben bij het programma.

Voor prioritaire projecten van nationaal belang, zoals MIRT-projecten en verschillende defensieprojecten, en door provincies aangedragen prioritaire projecten van regionaal belang, wordt ontwikkelingsruimte gereserveerd, en krijgen voorrang bij de verdeling van ontwikkelingsruimte.

De toedeling van ontwikkelingsruimte bij toestemmingsbesluiten voor prioritaire projecten geschiedt in beginsel op volgorde van binnenkomst, tenzij door het bevoegde gezag, meestal de provincies, in beleidsregels andere uitgangspunten zijn vastgelegd. Verder neemt het bevoegd gezag bij de toedeling van ontwikkelingsruimte de reserveringen in acht (voorgesteld artikel 19km, tweede lid). Daarbij draagt het bevoegd gezag er zorg voor dat in de eerste helft van het tijdvak van het programma voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar blijft om te worden toegedeeld in besluiten waarvoor krachtens het voorgestelde artikel 19kn ontwikkelingsruimte is gereserveerd.

Er is een buffer om tegenvallers op te vangen en om te voorkomen dat voor de tweede helft van de programmaperiode geen ontwikkelingsruimte meer beschikbaar is. Ingevolge het wetsvoorstel moet ten minste 10% van de ontwikkelingsruimte worden gereserveerd voor de tweede helft van de programmaperiode (voorgesteld artikel 19kn, derde lid). Hiervoor, in paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding van het verslag, heb ik in antwoord op vragen van de leden van de D66-fractie aangegeven dat ik in overleg met de betrokken bevoegde gezagen bezie of voor de tweede helft van de programmaperiode een hoger percentage moet worden gereserveerd. Hoe groot deze reservering precies zal zijn, zal verschillen per gebied. In sommige gebieden zal een grotere reservering nodig zijn om invulling te kunnen geven aan het «hand aan de kraan-principe»«.

Artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt bij de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen rekening wordt gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden.

De gebiedsanalyses bevatten de ecologische beoordeling of de in het programma op te nemen maatregelen, rekening houdend met het voornemen om ontwikkelingsruimte beschikbaar te stellen, aan het eind van de programmaperiode leidt tot een situatie waarin de instandhoudingsdoelen voor het desbetreffende Natura 2000-gebied niet in gevaar komen en verslechtering van het Natura 2000-gebied wordt voorkomen. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met de in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn vermelde belangen. In artikel 19kh, eerste lid, onderdeel d, van de Natuurbeschermingswet 1998 is geregeld dat in het programma aanpak stikstof in elk geval wordt beschreven of genoemd wat de sociaaleconomische gevolgen zijn van de in het programma opgenomen maatregelen en dat deze gewogen dienen te worden op haalbaarheid en betaalbaarheid.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of een buffer van 10% een realistische buffer vormt.

Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord op een vraag van de leden van de D66-fractie, in paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding van het verslag.

Het voorgestelde artikel 19kp, dat inhoudelijk gelijk is aan het huidige artikel 19ke, voorziet in de opdracht aan provincies, en in enkele gevallen aan de Staatssecretaris van Economische Zaken, om passende maatregelen te treffen om te voorkomen dat de kwaliteit van voor stikstof gevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied verslechteren (voorgesteld eerste lid). Zonodig kunnen zij daartoe beperkingen opleggen ten aanzien van handelingen die stikstofdepositie veroorzaken. De Habitatrichtlijn vereist dat de overheid over dergelijke bevoegdheden beschikt (artikel 6, tweede lid).

De aanschrijvingsbevoegdheid is vooral van belang in situaties waarin een activiteit niet wordt gereguleerd via een vergunning. In dergelijke gevallen moet het bevoegd gezag de beschikking hebben over een alternatief instrument om passende maatregelen te treffen als nieuwe ontwikkelingen extra maatregelen nodig maken om de stikstofdepositie te verminderen.

De voorziening in het voorgestelde artikel 19kp van belang in verband met de mogelijkheid om op grond van artikel 19kd handelingen vrij te stellen van de vergunningplicht. Hoewel het wetsvoorstel voorstelt artikel 19kd te laten vervallen, is artikel 19kp van belang voor bestaande activiteiten die met toepassing van artikel 19kd in de periode tot de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zijn vrijgesteld van de vergunningplicht.

Ten aanzien van de rechtspositie van ondernemers in relatie tot de toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid merk ik het volgende op. Toepassing van deze aanschrijvingsbevoegdheid mag vanzelfsprekend niet leiden tot onduidelijke situaties voor ondernemers. Dat vergt bestendigheid van beleid ten aanzien van de toepassing van deze bevoegdheid. Daarin moeten het programma aanpak stikstof en de beheerplannen zoveel mogelijk voorzien. Dit laat natuurlijk onverlet dat bij onverwachte ecologische ontwikkelingen, of bij het uitblijven van verwachte effecten van de in het programma of het beheerplan opgenomen maatregelen, aanvullende maatregelen nodig kunnen zijn. In dat geval dient het bevoegd gezag de betrokken ondernemers tijdig te betrekken bij de voorbereiding van de te treffen maatregelen – spoedeisende situaties daargelaten. Dat geeft ondernemers de gelegenheid om nut en noodzaak en de verwachte effecten van de in voorbereiding zijnde maatregelen met het bevoegd gezag te bespreken. Het spreekt voor zich dat ondernemers een redelijke termijn zal worden gegeven om hun bedrijfsvoering aan te passen om aan nieuwe verplichtingen te voldoen.

In hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag ben ik in antwoord op vragen van de leden van de CDA-fractie ten algemene ingegaan op de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen beheerplannen.

Een peilbesluit is een besluit van een waterschap op grond van de Waterwet. Peilbesluiten komen tot stand met toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht). Tegen de vaststelling van een peilbesluit kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Tegen de uitspraak van de rechtbank is hoger beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Ik ga ervan uit dat de vraag van de leden van de SP-fractie betrekking heeft op de uitspraak die de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 4 september 2013 inzake de Buitenring Parkstad Limburg heeft gedaan.21 De voorzitter heeft de schorsing van het inpassingsplan dat voorziet in de realisatie van een ringweg (de Buitenring Parkstad Limburg) in het gebied van de stadsregio Parkstad Limburg bij deze uitspraak gedeeltelijk opgeheven. Hierdoor kan de provincie Limburg voorbereidende werkzaamheden ten behoeve van de ringweg verrichten, teneinde de vertraging en de financiële schade die de provincie dientengevolge lijdt te beperken. De voorzitter heeft daartoe – kort gezegd – besloten omdat van de voorbereidende werkzaamheden die het opheffen van de schorsing mogelijk maakt, geen onomkeerbare gevolgen zijn te verwachten voor de Natura 2000-gebieden Geleenbeekdal en Brunssummerheide.

De leden van de SP-fractie vragen voorts hoeveel ontwikkelingsruimte straks beschikbaar is voor de RWE-kolencentrale in de Eemshaven.

De RWE-kolencentrale in de Eemshaven beschikt over de vereiste vergunningen ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998. Het toedelen van ontwikkelingsruimte is derhalve niet aan de orde.

De meeste regels ten aanzien van de programmatische aanpak stikstof zijn opgenomen in de Natuurbeschermingswet 1998. De Natuurbeschermingwet 1998, zoals die zal luiden na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, bevat echter een aantal bepalingen die uitwerking vereisen in een ministeriële regeling. Het gaat hier om voorschriften die zich naar hun aard niet lenen voor regeling in de wet zelf en om voorschriften die voortvloeien uit de bestuurlijke afspraken die in het programma zelf worden neergelegd: dit is het geval bij het vaststellen van de hoogte van de grenswaarden en het aanwijzen van projecten of andere handelingen waarvoor ontwikkelingsruimte is gereserveerd (zogenoemde projectenlijst). Voorts ben ik voornemens in de ministeriële regeling nadere regels te stellen over de volgende onderwerpen:

• – het voorschrijven van het reken- en registratie-instrument AERIUS als methode voor het bepalen of projecten, andere handelingen of plannen leiden tot een toename van de stikstofdepositie op daarvoor gevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten;

• – de registratie van de omvang van de ontwikkelingsruimte op enig moment, uitgaande van de ontwikkelingsruimte zoals vastgesteld in het programma aanpak stikstof en mutaties door af- en bijschrijvingen;

• – de registratie van afschrijvingen, bijschrijvingen en het vervallen van reserveringen van ontwikkelingsruimte.

Het wetsvoorstel bevat geen basis om regels te stellen bij algemene maatregel van bestuur.

De aanpak van de stikstofproblematiek is in de Natuurbeschermingswet 1998 uitputtend geregeld. Dat betekent dat in een provinciale verordening geen aanvullende regels kunnen worden gesteld over het programma aanpak stikstof. Wel kunnen bevoegde gezagen, waaronder gedeputeerde staten van provincies, in beleidsregels neerleggen hoe zij invulling wensen te geven aan de wettelijke bevoegdheid om ontwikkelingsruimte toe te delen. In deze beleidsregels kunnen onder meer eisen worden gesteld aan de stikstofemissie van individuele initiatiefnemers die een vergunning aanvragen. Voorts kunnen in een provinciale verordening regels worden gesteld op grond van hun aanschrijvingsbevoegdheid (voorgesteld artikel 19kp, derde lid, tweede gedachtestreep) of op basis van de milieuregelgeving.

In paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding van het verslag ben ik in mijn antwoord op vragen van de leden van de CDA-fractie ingegaan op het voorgestelde verbod op externe saldering. In mijn reactie op de vraag van de leden van de SP-fractie ben ik ingegaan op de gevolgen van dit voorgestelde verbod voor de bestaande provinciale stikstofverordeningen. Vijf provincies hebben thans in een verordening de mogelijkheid van externe saldering vastgelegd. Gelet op het voorgestelde verbod op externe saldering in artikel 19km, derde lid, zullen die provincies hun verordeningen op dit punt moeten aanpassen, omdat die verordeningen anders in strijd komen met hogere regelgeving, de Natuurbeschermingswet 1998.

Ik zie het LEI-onderzoek als een ondersteuning van het belang van de programmatische aanpak stikstof. Het LEI voorziet positieve effecten van de programmatische aanpak, zowel op de werkgelegenheid als op de leefbaarheid. De uitkomsten worden in de verdere uitwerking van en besluitvorming over het programma meegenomen.

De provincie Overijssel heeft het LEI opdracht gegeven om aanvullend op de landelijke studie ook specifiek voor Overijssel de effecten in beeld te brengen. Daarbij is op zes gebieden ingezoomd en zijn ook de effecten van gebiedsmaatregelen meegewogen. Het Overijsselse rapport van het LEI laat zien dat de sociaaleconomische effecten van de programmatische aanpak stikstof op regionaal en provinciaal niveau positief zijn. Op lokaal niveau kunnen echter ingrijpende gevolgen optreden voor individuele bewoners en ondernemers in de directe nabijheid van een aantal Natura 2000 gebieden. De positieve effecten zijn groter dan de negatieve effecten die plaatselijk optreden. Voor deze negatieve effecten op lokaal niveau zal aandacht zijn bij de verdere uitwerking en uitvoering van het programma aanpak stikstof. Het onderzoek geeft daarmee geen aanleiding om, in aanvulling op overleg dat hier al over plaatsvindt, met provincies over de aanwijzingsbesluiten te spreken.

Over het aanscherpen van de huisvestingsmaatregelen merk ik het volgende op. De voorgenomen wijziging van het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij leidt tot het vaststellen van nieuwe maximale emissiewaarden voor verschillende diercategorieën. Hierbij wordt het principe «beste beschikbare technieken» (BBT) gehanteerd, waarbij tevens de haalbaarheid en betaalbaarheid van technieken voor de betreffende agrariër in aanmerking zijn genomen op het moment dat deze gaat investeren in een nieuwe stal. Daarnaast wordt er bij het vaststellen van de maximale emissiewaarde rekening gehouden met het aantal stalsystemen dat hieraan kan voldoen. De agrarische ondernemer heeft dan de vrijheid om te kiezen welk stalsysteem het best bij diens bedrijfsvoering past. Dit kan een luchtwasser zijn, maar dat hoeft niet. Voorts stimuleert het kabinet op dit moment al investeringen in energiebesparing of de totstandkoming van hernieuwbare energie via bijvoorbeeld de investeringsregeling milieuvriendelijke maatregelen. In het kader van het «Energieakkoord voor duurzame energie» wordt een krachtige impuls aan de groei van de economie en daarmee de werkgelegenheid gegeven. Momenteel vindt uitwerking van een marsroute met de betrokken partijen plaats.

Mondiaal staan we gezamenlijk voor de opgave om in 2050 negen miljard mensen te voeden, die door de toenemende welvaart naar verwachting meer dierlijke eiwitten gaan consumeren. Tegelijkertijd zullen natuurlijke hulpbronnen steeds schaarser worden. De sleutel is groene groei: meer produceren met minder input van grondstoffen. De Nederlandse intensieve veehouderijsectoren met de ermee verbonden agribusiness zijn bij uitstek in staat om binnen de veranderende maatschappelijke randvoorwaarden hier een bijdrage aan te leveren. In mijn brief van 14 juni 201325 heb ik het kabinetsstandpunt inzake de omvang van de intensieve veehouderij en schaalgrootte uiteengezet en aangegeven op welke wijze het kabinet de noodzakelijke transitie tot een zorgvuldige en duurzame veehouderij de komende jaren gaat vormgeven.

In het verleden zijn verschillende kosten- en batenanalyses uitgevoerd naar de intensieve veehouderij in Nederland. Ik verwijs u onder andere naar het onderzoek «Maatschappelijke effecten van intensieve veehouderij: een vergelijking van productiesystemen» dat in mei 2008 aan de Tweede Kamer is aangeboden.26 Ik zie in het licht van mijn brief van 14 juni 2013 geen meerwaarde in het opnieuw uitvoeren van een dergelijke analyse.