Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Voorts vindt een aantal aanpassingen van uiteenlopende aard plaats. Zo wordt bijvoorbeeld de invloed van de raden op de begroting en de jaarrekening van het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk orgaan versterkt. Daarnaast wordt een regeling getroffen voor de bekendmaking van gemeenschappelijke regelingen. Wegens het ontbreken daarvan bestaat in de praktijk onduidelijkheid over de vraag of, en zo ja, door wie de regeling gepubliceerd moet worden. Verder wordt de samenstelling geregeld van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam waaraan uitsluitend colleges en burgemeesters deelnemen. Tevens wordt de samenstelling van het dagelijks bestuur in relatie tot het algemeen bestuur van het openbaar bestuur geregeld. Daarnaast wordt een begrenzing aangebracht in de – in gemeenschappelijke regeling toegekende – bevoegdheid van het algemeen bestuur om wijzigingen aan te brengen in de gemeenschappelijke regeling, in die zin dat de mogelijkheid wordt uitgesloten dat het algemeen bestuur kan besluiten tot het overdragen van bevoegdheden van de deelnemers aan het bestuur van het openbaar lichaam. Voor een nadere toelichting op deze en andere voorgestelde wijzigingen en de achtergrond daarvan, wordt verwezen naar hoofdstuk 5.

Tot slot wordt een aantal redactionele wijzigingen in de Wgr aangebracht, zoals het schrappen van de zinsnede «het bepaalde in» en het op eenduidige wijze hanteren van het begrip «Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties».

In onderhavig wetsvoorstel is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de structuur van de Wgr te verhelderen door een andere indeling van afdelingen en paragrafen, waarbij de structuur van de Gemeentewet en de Provinciewet als voorbeeld heeft gediend.

De beoogde structuur van hoofdstuk I van de Wgr (Regelingen tussen gemeenten) is nu als volgt:

Afdeling 1. Bevoegdheid tot het treffen van een regeling

Afdeling 2. Algemene bepalingen

§ 1. Inhoud van de regeling

§ 2. Inrichting en samenstelling van het bestuur van het openbaar lichaam en de bedrijfsvoeringsorganisatie en van het gemeenschappelijk orgaan

§ 3. De commissies

§ 4. Bekendmaking en inwerkingtreding van een gemeenschappelijke regeling

§ 5. Provinciegrensoverschrijdende samenwerking

Afdeling 3. Bevoegdheden

§ 1. De bevoegdheid van het bestuur van het openbaar lichaam en de bedrijfsvoeringsorganisatie en van het gemeenschappelijk orgaan

§ 2. Bijzondere voorzieningen

§ 3. Bekendmaking en inwerkingtreding van besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden

§ 4. De bevoegdheid van het algemeen bestuur

§ 5. De bevoegdheid van het dagelijks bestuur

§ 6. De bevoegdheid van de voorzitter

§ 7. Financiën

Afdeling 4. Schorsing en vernietiging

De voorgestelde wijzigingen zijn van toepassing op gemeenschappelijke regelingen tussen (bestuursorganen van) gemeenten, provincies, waterschappen en andere openbare lichamen (zoals het Rijk) en andere rechtspersonen. Voor het leesgemak worden de voorgestelde wijzigingen in deze memorie van toelichting beschreven ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen tussen (bestuursorganen van) gemeenten.

De voorgestelde wijzigingen zijn niet van toepassing op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Daarmee wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt van legislatieve «terughoudendheid» ten aanzien van de BES-eilanden.2

In de afgelopen jaren zijn diverse discussies gevoerd over de Wgr naar aanleiding van signalen uit de samenwerkingspraktijk, onderzoeksrapporten en wetenschappelijke publicaties. De discussie ging in de eerste plaats over de juridische vormgeving van samenwerking tussen decentrale overheden. Uit onderzoek in 2005 in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is gebleken, dat decentrale overheden vaker kiezen voor privaatrechtelijke samenwerking dan voor samenwerking door middel van gemeenschappelijke regelingen op grond van de Wgr.3 In onderzoeksrapporten en wetenschappelijke publicaties wordt de onbekendheid bij decentrale overheden met de mogelijkheden die de Wgr biedt als een verklaring gezien voor het feit dat decentrale overheden vaker kiezen voor samenwerking op privaatrechtelijke dan op publiekrechtelijke grondslag.4

Een ander onderwerp, waarover discussie werd gevoerd is de democratische controle op gemeenschappelijke regelingen. Uit onderzoek in 2005 door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar de democratische legitimatie van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden komen knelpunten naar voren als het gaat om betrokkenheid, invloed en financiële controle door de gemeenteraden ten aanzien van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden.5 In dat onderzoek komt ondermeer naar voren, dat raadsleden aangeven dat gemeenschappelijke regelingen niet hun primaire interesse hebben en dat bij veel raadsleden niet bekend is welke instrumenten hen ter beschikking staan om een gemeenschappelijke regeling effectief te kunnen controleren. Daarnaast wordt door zowel raadsleden als regiosecretarissen aangegeven dat de invloed van het algemeen bestuur op de besluitvorming van het openbaar lichaam te gering is.6

In het voorjaar van 2007 heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vier expertmeetings georganiseerd met vertegenwoordigers van gemeenten, provincies, waterschappen, gemeenschappelijke regelingen en de wetenschap, waarvan de resultaten zijn gebundeld in het rapport Herziening van de Wet gemeenschappelijke regelingen.7 Deze bijeenkomsten leverden als conclusie op dat er geen behoefte bestaat aan een ingrijpende (algehele) herziening van de Wgr, maar wel dat er breed draagvlak bestaat voor minder ingrijpende wijzigingen die zijn gericht op:

• – de behoeften van samenwerkende decentrale overheden in de praktijk;

• – het plegen van noodzakelijk onderhoud van de Wgr als gevolg van ontwikkelingen in de praktijk, wetgeving en rechtspraak, en

• – het «gebruiksvriendelijk» maken van de Wgr met betrekking tot de toegankelijkheid, duidelijkheid en volledigheid van de wettekst8.

De regels voor het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk orgaan zijn deels vastgelegd in de Wgr, onder andere als het gaat om de samenstelling van de besturen, de relatie van de besturen tot de deelnemers en de mogelijkheid tot het instellen van commissies. Deels verwijst de Wgr naar bepalingen in de Gemeentewet en deels bevat de Wgr opdrachten aan de deelnemers om in de gemeenschappelijke regeling het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan vorm te geven respectievelijk de relaties tussen het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan en de deelnemers nader te regelen.

Voor een onbepaald aantal aspecten van het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk orgaan biedt artikel 33, eerste lid, van de Wgr een vangnet, namelijk voor de gevallen waarin de gemeenschappelijke regeling onduidelijkheid laat of geen regeling biedt. Artikel 33, eerste lid, bepaalt dat ten aanzien van de bevoegdheden van het bestuur van het openbaar lichaam of van het gemeenschappelijk orgaan de regels, in de ruimste zin, die bij of krachtens de wet zijn gesteld voor de verdeling van de bevoegdheden van de gemeentebesturen over de gemeentelijke bestuursorganen, voor de uitoefening van die bevoegdheden en voor het toezicht daarop van overeenkomstige toepassing zijn. In geval van onduidelijkheid kan met behulp van artikel 33, eerste lid, van de Wgr een parallel worden getrokken met de bevoegdheidsverdeling c.a. in het gemeentebestuur, om daarmee de onduidelijkheid op te heffen. Gelet op deze functie zou artikel 33, eerste lid, zonder een bijzondere voorziening bewerkstelligen dat elementen van het gedualiseerde gemeentelijke bestuursmodel ook zouden doorwerken in het bestuursmodel van het gemeenschappelijk openbaar lichaam dat is geënt op het gemeentelijke bestuursmodel van vóór de dualisering. Het inmiddels vervallen artikel VIIIa, eerste lid, van de Wet dualisering gemeentebestuur en artikel XV, eerste lid, van de Wet dualisering provinciebestuur (thans artikel 136, eerste lid, van de Wgr, zoals gewijzigd bij de Wet revitalisering generiek toezicht13) bepaalt daarom dat wanneer de Wgr verwijst naar de Gemeentewet, deze verwijzing moet worden gezien als een verwijzing naar de tekst van de Gemeentewet, zoals die luidde direct vóór de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur op 7 maart 2002, respectievelijk de Provinciewet, zoals die luidde direct vóór de inwerkingtreding van de Wet dualisering provinciebestuur op 12 maart 2003. Hiermee heeft de wetgever willen voorkomen dat de «dualistisch vormgegeven bepalingen van de Gemeentewet (en Provinciewet) via onder andere artikel 33 Wgr doorwerken binnen het verband van intergemeentelijke samenwerking»14. Voor zover in artikel 33 Wgr wordt verwezen naar regels voor de verdeling van bevoegdheden van de gemeentebesturen over de gemeentelijke bestuursorganen, voor de uitoefening van die bevoegdheden en het toezicht daarop, en die regels bevinden zich in de Gemeentewet, dient uitgegaan te worden van de regeling zoals die in de Gemeentewet gold direct vóór de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur.15

Deze verwijzingssystematiek zorgt in de praktijk voor onduidelijkheid. Bovendien bleek tot 1 oktober 2012 uit de tekst van de Wgr zelf niet dat met «Gemeentewet» gedoeld werd op de Gemeentewet, zoals die luidde op 6 maart 2002, maar moest dit worden gelezen in samenhang met de overgangsrechtelijke bepaling van de Wet dualisering gemeentebestuur. Om deze reden is het wenselijk de overgangsbepaling van artikel 136, eerste lid, van de Wgr, dat evenals zijn voorlopers – het inmiddels vervallen artikel VIIIa, eerste lid, Wet dualisering gemeentebestuur en het eveneens vervallen artikel XV van de Wet dualisering provinciebestuur – is bedoeld als voorlopige maatregel in afwachting van een standpuntbepaling over de gevolgen van de dualisering voor het bestuursmodel van het openbaar lichaam, te vervangen door een definitieve regeling.

Om enerzijds de vangnetfunctie van artikel 33 te kunnen beëindigen en anderzijds aanpassingen uit hoofde van andere ontwikkelingen, zoals de wijzigingen in de Provinciewet en in de Gemeentewet in verband met de Wet revitalisering generiek toezicht17 op te kunnen nemen, zijn in het wetsvoorstel voorzieningen opgenomen met betrekking tot:

• – de toedeling van overgedragen bevoegdheden aan het algemeen bestuur van het openbaar lichaam (§ 3.1.1);

• – delegatie van bevoegdheden van het algemeen bestuur aan het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam (§ 3.1.2);

• – de eigen bevoegdheden van het dagelijks bestuur en de voorzitter van het openbaar lichaam (§ 3.1.3);

• – schorsing en vernietiging van beslissingen van bestuursorganen van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of van het gemeenschappelijk orgaan (§ 3.1.4);

• – taakverwaarlozing door bestuursorganen van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of door het gemeenschappelijk orgaan (§ 3.1.5);

• – oprichting van en deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen door het openbaar lichaam of het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie (§ 3.1.6);

• – het geven van informatie («bericht en raad») door het bestuur van het openbaar lichaam, bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (§ 3.1.7);

• – inwerkingtreding van besluiten van het openbaar lichaam, die zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften (§ 3.1.8).

Voor zover in artikel 33 Wgr wordt verwezen naar regels voor de verdeling van bevoegdheden van de gemeentebesturen over de gemeentelijke bestuursorganen en die regels bevinden zich in de Gemeentewet, dient op grond van artikel 136, eerste lid, Wgr uitgegaan te worden van de regeling zoals die in de Gemeentewet gold vóór de dualisering. Het primaat lag daarin bij de raad. Wat dit precies betekent en hoe bijvoorbeeld een overgedragen bevoegdheid binnen het openbaar lichaam toebedeeld moet worden, is echter niet altijd duidelijk. Uitgangspunt is dat indien de gemeenschappelijke regeling hierover geen duidelijkheid biedt, een bevoegdheid die op gemeentelijk niveau toekomt aan de raad, na overdracht aan het openbaar lichaam, toekomt aan het algemeen bestuur en een bevoegdheid die op gemeentelijk niveau toekomt aan het college, bij een openbaar lichaam waaraan ook raden deelnemen, na overdracht toekomt aan het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam.

Het is echter niet zonder meer duidelijk hoe bijvoorbeeld bevoegdheden moeten worden verdeeld over de bestuursorganen van het openbaar lichaam waaraan uitsluitend door colleges of burgemeesters wordt deelgenomen en de gemeenschappelijke regeling daarover zwijgt. Zou de hierboven genoemde hoofdregel worden gevolgd, dan zouden deze bevoegdheden toekomen aan het dagelijks bestuur. Dat betekent echter dat het algemeen bestuur, dat aan het hoofd staat van het openbaar lichaam (artikel 12, tweede lid, Wgr), geen zeggenschap heeft over de verdeling van de overgedragen bevoegdheden binnen het bestuur van het openbaar lichaam. Om recht te doen aan het uitgangspunt dat in de Wgr het gemeentelijke bestuursmodel van vóór de dualisering wordt gehanteerd, wordt in het voorgestelde nieuwe artikel 33 bepaald dat de door de deelnemers overgedragen bevoegdheden toekomen aan het algemeen bestuur, tenzij in de gemeenschappelijke regeling anders is bepaald.

In het kader van de dualisering zijn in de Gemeentewet bepalingen opgenomen die bepaalde – tot dan toe impliciete – bevoegdheden van gemeentelijke bestuursorganen hebben geëxpliciteerd.18 Daarmee werd een aantal onbenoemde bestuursbevoegdheden aan het college van burgemeester en wethouders toebedeeld. Zo is in artikel 160, eerste lid, sub e, van de Gemeentewet opgenomen dat het college bevoegd is te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente. In lijn met het opnemen van deze bevoegdheid in de Gemeentewet wordt in het voorgestelde artikel 33b de attributie van deze bevoegdheid aan het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam geregeld. Hetzelfde geldt voor enkele andere bevoegdheden van het college van burgemeester en wethouders die met de Wet dualisering gemeentebestuur in het huidige artikel 160 van de Gemeentewet zijn gecodificeerd, zoals het vaststellen van regels over de ambtelijke organisatie, het besluiten tot privaatrechtelijke handelingen (zie echter ook § 3.1.6) en het besluiten om namens het bestuur rechtsgedingen te voeren. Deze bevoegdheden worden in het voorstel aan het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam toebedeeld. Deze elementen uit de dualiseringsoperatie zijn in het voorstel opgenomen om te komen tot een praktische werkverdeling tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur wat betreft die aangelegenheden die naar hun aard vragen om behartiging door een select aantal leden van het algemeen bestuur dat het «dagelijks bestuur» van het openbaar lichaam voert. Dit neemt niet weg, dat het algemeen bestuur in dat verband bepaalde kaders kan stellen en dat de leden van het dagelijks bestuur over het gevoerde bestuur verantwoording schuldig zijn aan en een informatieplicht hebben tegenover het algemeen bestuur.

De voorzitter van het openbaar lichaam is zowel afzonderlijk bestuursorgaan als voorzitter van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur.19 Op grond van de artikelen 33, eerste lid en 136, eerste lid, van de Wgr jo artikel 171 van de Gemeentewet-oud komt aan de voorzitter de bevoegdheid toe het openbaar lichaam in en buiten rechte te vertegenwoordigen. Met het vervallen van artikel 33 Wgr is het aangewezen deze bevoegdheid van de voorzitter zelfstandig te regelen in de Wgr.

De voorgestelde regeling voor schorsing en vernietiging wijkt op één punt af van de regels in de Gemeentewet en de Provinciewet, namelijk wat betreft de positie van de voorzitter van het openbaar lichaam. Die heeft geen positie die vergelijkbaar is met die van de burgemeester en de commissaris van de Koning. Behoudens de bevoegdheden op grond van artikel 24, tweede en derde lid (voordracht voor instelling van een vaste adviescommissie aan de voorzitter onderscheidenlijk het instellen van andere adviescommissies aan de voorzitter) en het voorgestelde artikel 33d, heeft de voorzitter van het openbaar lichaam geen bevoegdheden op grond van de Wgr. Voor het overige geldt dat indien en voor zover de voorzitter van het openbaar lichaam eigen bevoegdheden heeft, het gaat om overgedragen bevoegdheden door het dagelijks bestuur en/of het algemeen bestuur op grond van de gemeenschappelijke regeling. Tegen deze achtergrond ligt het niet in de rede een regeling te treffen voor schorsing en vernietiging van besluiten van de voorzitter van een openbaar lichaam.

De procedure voor schorsing en vernietiging is geregeld in de voorgestelde afdeling 4. Daarbij is aangesloten bij de procedure voor schorsing en vernietiging in de artikelen 268 tot en met 281a van de Gemeentewet en de artikelen 261 tot en met 274a van de Provinciewet.

Bij gemeenschappelijke regelingen waaraan besturen van zowel gemeenten als provincies en/of waterschappen deelnemen, is de regeling voor taakverwaarlozing afhankelijk van de vraag of ook bevoegdheden van gemeenten of provincies zijn overgedragen of dat uitsluitend bevoegdheden door gemeenten of waterschappen zijn overgedragen. Voor een uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.

Tot besluit wordt opgemerkt dat de voorstellen met betrekking tot taakverwaarlozing ook van toepassing zijn op het openbaar lichaam als bedoeld in de Wet op de veiligheidsregio’s, voor zover in die wet niet anders is bepaald.

Het openbaar lichaam heeft vanwege de rechtspersoonlijkheid die het bezit de bevoegdheid privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Vanwege het vervallen van de vangnetfunctie van artikel 33 dient ook voor deze bevoegdheid, analoog aan de regeling in de Gemeentewet en de Provinciewet, een regeling te worden getroffen.

Zoals aangegeven, wordt het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam op grond van het voorgestelde artikel 33b bevoegd te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen. Hierop wordt echter één uitzondering gemaakt, namelijk de bevoegdheid te besluiten tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen. De oprichting van en de deelneming in voornoemde privaatrechtelijke rechtspersonen wordt in het voorgestelde artikel 31a in handen gelegd van het algemeen bestuur, dat aan het hoofd staat van het openbaar lichaam (artikel 12, tweede lid) en waarin in beginsel alle deelnemers vertegenwoordigd zijn. Om bovendien te verzekeren dat de oprichting van of deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen past binnen het publieke karakter van de gemeenschappelijke regeling en te voorkomen dat reeds op afstand gezette taken nog verder op afstand kunnen worden gezet, wordt bepaald dat het algemeen bestuur van het openbaar lichaam slechts daartoe kan besluiten indien de gemeenschappelijke regeling in deze mogelijkheid voorziet en dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Daarnaast wordt ter verzekering van de betrokkenheid van de raden van de deelnemende gemeenten geregeld dat het besluit tot oprichting van en deelneming in de voornoemde privaatrechtelijke rechtspersonen niet wordt genomen dan nadat de raden een ontwerpbesluit is toegezonden en zij in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen ter kennis van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam te brengen (analoog aan artikel 160, tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 158, tweede lid, van de Provinciewet).

Het bovenstaande is ook van toepassing ten aanzien van besluiten tot oprichting van en deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen door het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie met rechtspersoonlijkheid (zie verder hoofdstuk 4).

Het voorgestelde artikel 19b regelt het geven van informatie («bericht en raad») door het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie en het gemeenschappelijk orgaan aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het provinciebestuur op hun verzoek. De achtergrond hiervan is als volgt. Artikel 118 van de Gemeentewet luidt: «Over al hetgeen de gemeente betreft dient het college Onze Minister en het provinciebestuur desgevraagd van bericht en raad, tenzij dit uitdrukkelijk van de burgemeester wordt verlangd». Artikel 33 van de Wgr heeft, blijkens de wetsgeschiedenis, ook op dit artikel uit de Gemeentewet betrekking.20 Met het vervallen van deze vangnetbepaling moet in de Wgr een eigen regeling worden getroffen. In de huidige situatie is bovendien niet duidelijk welke regels voor de verhouding tussen het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gelden. Mag bijvoorbeeld het dagelijks bestuur rechtstreeks in contact treden met de minister, of is dat pas toegestaan nadat het algemeen bestuur daarmee heeft ingestemd of daarin is gekend?

Op het eerste gezicht ligt het voor de hand dat, op grond van het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur, de eindverantwoordelijkheid voor de gemeenschappelijke regeling berust bij de deelnemende gemeentebesturen en aldus in de wet geen mogelijkheden worden geboden voor het bestuur van het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie en het gemeenschappelijk orgaan om zonder betrokkenheid van de deelnemende gemeentebesturen contact te onderhouden met de minister. Daar staat echter tegenover dat de praktijk zich zodanig heeft ontwikkeld dat ministers rechtstreeks informatie vragen aan het desbetreffende bestuur van de gemeenschappelijke regelingen. Het komt de regering voor dat het omslachtig zou zijn indien het bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan eerst toestemming zou moeten vragen aan de deelnemers wanneer de gevraagde informatie bij het bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan zelf voorhanden is. Daarom wordt voorgesteld om artikel 118 van de Gemeentewet te vertalen naar een regeling in de Wgr, waaraan is toegevoegd dat het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam de deelnemers informeert als een verzoek om bericht en raad wordt gedaan. Deze toevoeging is gedaan gelet op de verhouding tussen openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan enerzijds en de deelnemers anderzijds.

Indien een openbaar lichaam is opgericht bestaat de mogelijkheid dat de deelnemers de bevoegdheid overdragen om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. De Wgr bevat thans geen voorschriften over bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften die op grond van de gemeenschappelijke regeling door het openbaar lichaam zijn genomen. Ingevolge artikel 33 van de Wgr zijn de gemeentewettelijke regels van overeenkomstige toepassing. Vanwege het vervallen van de vangnetfunctie van artikel 33 is het nodig een eigen regeling in de Wgr op te nemen voor de bekendmaking van besluiten die zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften. In de huidige situatie moet elke deelnemer dergelijke besluiten zelf bekend maken volgens de regeling van artikel 139 e.v. van de Gemeentewet. Besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden verbinden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt. Bij gemeenschappelijke regelingen waarbij sprake is van veel deelnemers moet dus worden gewacht tot het moment waarop de laatste deelnemer het besluit bekend heeft gemaakt, wat tot onzekerheid kan leiden bij de overige deelnemers en bij burgers of, en wanneer dat het geval is. Om deze onduidelijkheid weg te nemen wordt voorgesteld de verantwoordelijkheid voor de bekendmaking van besluiten die zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften te leggen bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam. De wijze waarop de bekendmaking plaatsvindt is analoog aan de regeling die de Gemeentewet (artikel 139 e.v.) hierover bevat, zoals die luidt met ingang van 1 januari 2014. Op dat moment treedt een bepaling van de Wet elektronische bekendmaking in werking die artikel 139 van de Gemeentewet wijzigt in die zin dat bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften elektronisch geschiedt. Deze regeling gaat ook gelden voor openbare lichamen. Er is voor gekozen om de bekendmaking via de gemeentebladen van de deelnemende gemeenten te laten verlopen en niet via een eigen publicatieblad van het openbaar lichaam, omdat deze bladen door het ontbreken van een overzicht van openbare lichamen voor burgers onvindbaar kunnen zijn. Het is voor een burger echter wel altijd duidelijk van welk waterschap, gemeente of provincie hij inwoner is. Via deze elektronische bladen is ook te achterhalen welke algemeen verbindende voorschriften van openbare lichamen in een bepaalde gemeente van toepassing zijn.

Voorts dienen teksten van besluiten van het bestuur van het openbaar lichaam die algemeen verbindende voorschriften inhouden in geconsolideerde vorm voor een ieder beschikbaar te zijn door middel van een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen algemeen toegankelijk elektronisch medium. Dit zal geschieden door plaatsing op internet, zoals dat ook geldt voor gemeenten op grond van artikel 140 van de Gemeentewet.

Ten aan zien van besluiten die niet zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften, zijn de artikelen 3:40 e.v. van de Awb over de bekendmaking en mededeling van besluiten van toepassing.

In de hiervoor vermelde brief van 26 mei 2004, waarin het toenmalige kabinet aangaf dat dualisering van het bestuursmodel van het openbaar lichaam niet wenselijk is, werd voorgesteld twee elementen te introduceren in de Wgr, die zijn ontleend aan de Wet dualisering gemeentebestuur en die beogen de positie van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam te versterken. Dit echter zonder dat deze elementen specifiek zijn gerelateerd aan een dualistisch stelsel. De regering is van oordeel dat de geconstateerde problemen in het functioneren van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam, zoals dat in onderzoek naar voren is gekomen22, door overneming in de Wgr van de twee hierna volgende elementen van de Wet dualisering gemeentebestuur kunnen worden verholpen of althans in voldoende mate kunnen worden verminderd.

Concreet wordt in artikel 19a voorgesteld om:

• a. het algemeen bestuur de wettelijke bevoegdheid te geven om één of meer leden, de voorzitter inbegrepen, van het dagelijks bestuur te ontslaan indien deze niet meer het vertrouwen bezitten van het algemeen bestuur. Deze regeling strekt zich niet alleen uit tot de leden van het dagelijks bestuur, de voorzitter inbegrepen, die door en uit het algemeen bestuur zijn aangewezen (artikel 14, eerste lid) maar ook tot de leden die niet afkomstig zijn uit het algemeen bestuur, zoals genoemd in artikel 14, tweede lid. Zoals aangegeven is het thans zo, dat leden van het dagelijks bestuur alleen kunnen worden heengezonden door het algemeen bestuur indien de gemeenschappelijke regeling in die mogelijkheid voorziet (artikel 16, tweede lid). De mogelijkheid tot ontslag is in verantwoordingsrelaties een zeer wezenlijk instrument; alleen al het feit dat een algemeen bestuur deze bevoegdheid niet krachtens de wet heeft, maakt zijn positie zwakker. Door de bevoegdheid tot ontslag van leden van het dagelijks bestuur in de wet te regelen wordt de positie van het algemeen bestuur versterkt.23 Omdat de gronden waarop leden van het dagelijks bestuur door het algemeen bestuur kunnen worden ontslagen niet wezenlijk zullen verschillen als die waarop wethouders door de raad tot ontslag worden gedwongen, wordt analoog aan artikel 50 van de Gemeentewet bepaald dat de rechter niet treedt in de beoordeling van de gronden waarop het algemeen bestuur tot het ontslag van een lid van het dagelijks bestuur heeft besloten alsook – analoog aan artikel 49 van de Gemeentewet – dat op het ontslagbesluit artikel 4:8 van de Awb (hoorplicht) niet van toepassing is.

  In het geval een of meer leden van het dagelijks bestuur, de voorzitter inbegrepen, worden ontslagen is het de taak van het algemeen bestuur uit zijn midden het nieuwe lid of de nieuwe leden van het dagelijks bestuur aan te wijzen en aldus te voorzien in de ontstane vacature(s). Dit volgt uit artikel 14, eerste lid, waarin tevens is bepaald dat het aanwijzen van leden van het dagelijks bestuur door het algemeen bestuur moet plaatsvinden met inachtneming van wat daarover in de gemeenschappelijke regeling is bepaald alsook dat de aldus aangewezen leden van het dagelijks bestuur niet allen afkomstig mogen zijn uit dezelfde gemeente.

  In dat verband wordt opgemerkt dat in het «monistische» bestuursmodel van het openbaar lichaam besloten ligt, dat een ontslagen lid van het dagelijks bestuur lid blijft van het algemeen bestuur. Dat neemt niet weg dat het bestuursorgaan – de raad of het college – dat het betrokken lid van het algemeen bestuur heeft aangewezen, kan besluiten hem – al dan niet op eigen verzoek – ontslag te verlenen als lid van het algemeen bestuur.

• b. het dagelijks bestuur te verplichten om het algemeen bestuur van het openbaar lichaam actief inlichtingen te verstrekken. Thans is het zo, dat in de gemeenschappelijke regeling moet worden bepaald op welke wijze de inlichtingen worden verschaft. Ook hiervoor geldt dat door regeling van de informatieplicht van het dagelijks bestuur in de Wgr, de positie van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam wordt versterkt.

Naast de regeling die de inlichtingen- en verantwoordingsverplichtingen van het dagelijks bestuur richting het algemeen bestuur regelt, bevat de Wgr ook inlichtingen- en verantwoordingsverplichtingen met betrekking tot de verhouding tussen het bestuur van het openbaar lichaam en gemeenschappelijk orgaan of de individuele leden van dat bestuur enerzijds en de deelnemende bestuursorganen en de raden anderzijds. In deze verplichtingen worden geen inhoudelijke wijzigingen aangebracht, afgezien van het feit dat aan het bestuur van het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk orgaan het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie wordt toegevoegd. Voor de verhouding tussen het bestuur van het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie en het gemeenschappelijk orgaan enerzijds en de deelnemende gemeentebesturen anderzijds is van belang dat er een inlichtingenplicht bestaat tussen het bestuur van het openbaar lichaam, de bedrijfvoeringsorganisatie en het gemeenschappelijk orgaan tegenover de raden van de deelnemende gemeentebesturen (artikel 17).

Voor individuele leden van het algemeen bestuur, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan geldt niet alleen een inlichtingenplicht, maar ook een verantwoordingsplicht jegens de deelnemende bestuursorganen die hen hebben aangewezen. De concrete invulling hiervan is door de wetgever overgelaten aan de deelnemende bestuursorganen, in die zin dat is bepaald dat de gemeenschappelijke regeling bepalingen moet bevatten over de zogeheten externe verantwoordings- en informatieplicht van leden van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan aan de raad die hen heeft aangewezen (artikel 16, eerste, derde en vierde lid). Op grond van het vijfde lid van artikel 16 kan bij raadsregelingen de raad het door hem aangewezen lid ontslag verlenen. Artikel 18 van de Wgr bepaalt dat deze verantwoordings- en informatieplichten óók gelden voor de leden van het algemeen bestuur, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie en van het gemeenschappelijk orgaan jegens het college dat hen heeft aangewezen. Daarnaast geldt dat bij college- en burgemeestersregelingen de individuele leden van het algemeen bestuur, het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie en van het gemeenschappelijk orgaan ook een informatie- en verantwoordingsplicht hebben ten aanzien van de raden van de gemeente waaruit het lid afkomstig is (artikel 19). Dit betekent dat ook voor de nieuwe samenwerkingsvorm «bedrijfsvoeringsorganisatie» de verantwoording richting de gemeenteraad in gelijke mate geldt als dat voor openbare lichamen en gemeenschappelijke organen het geval is.

De Wgr voorziet uitdrukkelijk niet in een verantwoordingsplicht en een terugroepingsrecht tussen de leden van het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam als zodanig enerzijds en de deelnemende gemeentebesturen anderzijds. De leden van het dagelijks bestuur hebben geen enkele verantwoordingsrelatie met de gemeentebesturen die hen hebben aangewezen. Zij hebben dit alleen ten opzichte van het algemeen bestuur. Wel zijn zij, omdat zij tevens lid zijn van het algemeen bestuur, in alle opzichten verantwoording schuldig aan het bestuursorgaan van de gemeente dat hen heeft aangewezen en aan de raden.

De Wgr kent twee samenwerkingsvormen waarbij in een gemeenschappelijke regeling een bestuursorgaan kan worden ingesteld ter behartiging van bepaalde belangen of taken: het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk orgaan.

Het openbaar lichaam in de zin van artikel 8, eerste lid, van de Wgr heeft rechtspersoonlijkheid. De keuze voor het openbaar lichaam als samenwerkingsvorm wordt vaak gemaakt, omdat het rechtspersoonlijkheid bezit. Het bezit van rechtspersoonlijkheid betekent dat het openbaar lichaam bevoegd is zelfstandig aan het maatschappelijk verkeer deel te nemen en privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Daarbij kan worden gedacht aan het sluiten van overeenkomsten en het in dienst nemen van zowel ambtenaren (artikel 1 Ambtenarenwet) als personeel met een arbeidsovereenkomst naar privaatrecht (artikelen 7:6 jo. 6:213 jo. 3:32 jo. 2:5 BW). Een andere juridische consequentie van de rechtspersoonlijkheid van het openbaar lichaam is dat het ook aanbestedingen kan doen die mede onder de reikwijdte van de Aanbestedingsrichtlijn en/of de Dienstenrichtlijn kunnen vallen.

Het gemeenschappelijk orgaan in de zin van artikel 8, tweede lid, van de Wgr bezit geen rechtspersoonlijkheid, waardoor het personeel «van» een gemeenschappelijk orgaan altijd in dienst moet zijn van één of meer van de deelnemers. Dat kan leiden tot aansturingsproblemen, nu dit personeel slechts in hiërarchische lijn tot de desbetreffende deelnemer(s) staat.

De wetgever heeft een voorkeursvolgorde voor ogen gehad als het gaat om de instelling van een openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan: «In artikel 5 [het huidige artikel 8] wordt thans meer op de voorgrond gesteld dat een openbaar lichaam kan worden ingesteld, als het meest voorkomende geval, dat tevens de meest uitgebreide wettelijke regeling eist. (...) Het openbaar lichaam dient uiteraard rechtspersoonlijkheid te bezitten. Het is op grond van artikel 1, tweede lid, van Boek 2 NBW noodzakelijk de rechtspersoonlijkheid bij de wet toe te kennen. Bij de regeling kunnen de bevoegdheden die een rechtspersoon van rechtswege bezit worden beperkt. (...) Slechts in daarvoor bijzonder in aanmerking komende gevallen zal van de algemene gedragslijn, dat een openbaar lichaam wordt ingesteld, kunnen worden afgeweken en een gemeenschappelijk orgaan kunnen worden ingesteld. Het gaat hier om regelingen van zeer eenvoudige aard, veelal met een enkelvoudige, beperkt omschreven doelstelling, die geen geleed bestuur noch rechtspersoonlijkheid – onontbeerlijk voor deelneming aan het maatschappelijk verkeer – eist».25

Het openbaar lichaam is in de Wgr dus uitgangspunt. Die samenwerkingsvorm heeft rechtspersoonlijkheid en een geleed bestuur, bestaande uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. De «zwaardere» status van het openbaar lichaam ten opzichte van het gemeenschappelijk orgaan komt in de Wgr onder andere tot uitdrukking in het volgende:

• – aan het bestuur van het openbaar lichaam kunnen in beginsel alle bevoegdheden worden overgedragen waarover de deelnemende besturen van gemeenten (provincies en waterschappen) beschikken, waaronder de bevoegdheid tot het geven van algemeen verbindende voorschriften en de bevoegdheid tot het heffen van de belastingen als genoemd in artikel 30, eerste lid, sub a;

• – het algemeen bestuur van het openbaar lichaam kan bestuurscommissies instellen waaraan bevoegdheden kunnen worden overgedragen;

• – het algemeen bestuur van het openbaar lichaam kan adviescommissies instellen.

De aard van de overgedragen bevoegdheid zou volgens de regering bepalend moeten zijn voor de vraag of een samenwerkingsverband bestaat uit meerdere organen dan wel sprake is van een ongeleed bestuursorgaan.

Bij regelingen waaraan uitsluitend of ook gemeenteraden deelnemen, kunnen bevoegdheden als het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften en het heffen van bepaalde belastingen worden overgedragen. Ook bij college- en burgemeestersregelingen kunnen bevoegdheden met veel beleidsruimte worden overgedragen. Het gelede bestuur van het openbaar lichaam biedt voor deze situaties de mogelijkheid van interne checks en balances tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. Daarnaast bestaat voor het dagelijks bestuur de mogelijkheid om externe leden te benoemen, wanneer het belang waartoe de regeling is aangegaan daartoe aanleiding geeft, met dien verstande dat zij nimmer een meerderheid van het dagelijks bestuur mogen uitmaken (artikel 14, tweede lid). Dit biedt de mogelijkheid om personen vanwege hun specifieke deskundigheid op een bepaald terrein te benoemen in het dagelijks bestuur. Gezien de «zwaarte» van de hiervoor bedoelde bevoegdheden biedt dit de mogelijkheid om voldoende deskundigheid in huis te halen. Deze mogelijkheid bestaat echter niet voor het algemeen bestuur.

Voor raadsregelingen zou als uitgangspunt moeten gelden, teneinde de legitimiteit van de besluiten van het algemeen bestuur te waarborgen, dat alle raden van de deelnemende gemeenten in het algemeen bestuur vertegenwoordigd zijn. Namens hen kan worden besloten over verordeningen en de heffing van bepaalde belastingen. Het dagelijks bestuur is belast met de voorbereiding en de uitvoering van de besluiten van het algemeen bestuur.

Een geleed bestuur zou ook voor college- en burgemeestersregelingen voor de hand kunnen liggen als alle deelnemers wel in het bestuur vertegenwoordigd willen zijn met een eigen vertegenwoordiger maar dit gezien de omvang van het aantal deelnemers tot een onwerkbare situatie zou leiden. Een dagelijks bestuur heeft dan als voordeel dat het niet alleen besluiten van het algemeen bestuur kan voorbereiden en uitvoeren, maar dat ook bevoegdheden aan het dagelijks bestuur gedelegeerd kunnen worden.

Zoals aangegeven, is de aanleiding voor het voorafgaande de vanuit de samenwerkingspraktijk geuite wens om in de Wgr een nieuwe vorm van samenwerking te introduceren die beter is toegesneden voor gemeenschappelijke regelingen gericht op bedrijfsvoering en uitvoering. In het geval gemeenten besluiten gemeenschappelijk taken op het gebied van bedrijfsvoering te behartigen, kan dat vragen om een samenwerkingsvorm die zelf direct en slagvaardig de organisatie kan aansturen, eigen personeel in dienst kan nemen, opdrachten kan geven en overeenkomsten kan sluiten. Dat vraagt om een nieuwe samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid en een ongeleed bestuur, ter onderscheiding van het openbaar lichaam (met rechtspersoonlijkheid en een geleed bestuur) en het gemeenschappelijk orgaan (zonder rechtspersoonlijkheid en met een ongeleed bestuur).

Om deze reden wordt voorgesteld om in de Wgr, naast het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk orgaan, een nieuwe samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid en een ongeleed bestuur te introduceren onder de naam «bedrijfsvoeringsorganisatie». Als het gaat om aangelegenheden op het gebied van bedrijfsvoering die ten behoeve van de deelnemers kunnen worden behartigd, denkt de regering onder meer aan de volgende zaken: personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, administratie, communicatie en huisvesting.26 Onder bedrijfsvoering wordt verstaan de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren.

Ook zou de uitvoering van bepaalde taken onder het bereik van de bedrijfsvoeringsorganisatie gebracht kunnen worden, wanneer dergelijke taken naar hun aard geen of weinig bestuurlijke aansturing en controle vragen in de vorm van een samenwerkingsverband met een geleed bestuur. De regering denkt daarbij aan taken waarbij geen beleidsmatige keuzes door de bedrijfsvoeringsorganisatie gemaakt worden, zoals het opleggen van belastingaanslagen en het invorderen van belastingen, groenvoorziening, afvalinzameling, gemeentereiniging, leerlingenvervoer en het uitvoeren van de Leerplichtwet. De keuze voor een bedrijfsvoeringsorganisatie is volgens de regering aangewezen indien sprake is van uitvoerende taken, waarbij de mogelijkheid bestaat dat voor een efficiënte en effectieve uitvoering een bepaalde mate van keuzeruimte binnen het belang van de bedrijfsvoering aanwezig is voor de bedrijfsvoeringsorganisatie. Beleidsmatige keuzes horen thuis bij een gemeente of een openbaar lichaam. Door deze beperking van de taken acht de regering het gerechtvaardigd dat de bedrijfsvoeringsorganisatie rechtspersoonlijkheid heeft, maar een ongeleed bestuur.

Voor beleidsmatige samenwerking en samenwerking op het gebied van uitvoerende taken waar een eenduidig beleid van de deelnemers minder voor de hand ligt en er ook beleidsruimte bestaat voor de uitvoerende ambtenaren (bijv. t.a.v. geldelijke voorzieningen of handhaving) blijft het openbaar lichaam met een geleed bestuur de aangewezen samenwerkingsvorm.

De bedrijfsvoeringsorganisatie kan worden ingesteld bij gemeenschappelijke regeling waaraan uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders deelnemen in het geval de gemeenschappelijke regeling uitsluitend wordt getroffen ter behartiging van aangelegenheden op het gebied van bedrijfsvoering en uitvoeringstaken ten behoeve van de deelnemers. Het bestuur bestaat uit leden die uit de colleges zijn aangewezen. De regeling over de samenstelling van het bestuur is gelijk aan de regeling over de samenstelling van het algemeen bestuur bij collegeregelingen.

Gemeenten kunnen in beginsel bevoegdheden zowel delegeren als mandateren aan een bedrijfsvoeringsorganisatie, als die bevoegdheden maar uitsluitend betrekking hebben op de uitvoering van taken waarin geen beleidsruimte bestaat voor de uitvoerende ambtenaren van de bedrijfsvoeringsorganisatie. Dit kan ook gaan om de bevoegdheid beschikkingen te nemen. De desbetreffende deelnemer kan ervoor kiezen zelf verantwoordelijk te blijven (in geval van mandatering) dan wel die verantwoordelijkheid over te dragen (in geval van delegatie). Is wel sprake van beleidsruimte op uitvoeringsniveau, dan moet een dergelijke bevoegdheid worden ondergebracht in een openbaar lichaam (met de interne checks and balances tussen algemeen en dagelijks bestuur).

Met de hierna volgende voorstellen wordt beoogd de sturing van de raden op de begroting en rekening van het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk orgaan te vergroten.

In het nieuwe artikel 34b wordt geregeld dat het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan uiterlijk op 15 april van het lopende jaar de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het volgende begrotingsjaar aanbiedt aan de raden van de deelnemende gemeenten, zodat de raden deze informatie beschikbaar hebben ten behoeve van de zogeheten voorjaarsnota. De algemene financiële en beleidsmatige kaders bevatten in ieder geval een indicatie van de gemeentelijke bijdrage aan het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan, de beleidsvoornemens voor het volgende begrotingsjaar en de prijscompensatie. Daarnaast wordt 15 april van het lopende jaar ook de uiterste datum waarop de voorlopige jaarrekening, inclusief het accountantsrapport, dient te worden aangeboden aan de raden van de deelnemende gemeenten. Aldus kan de betrokkenheid van de raden bij het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan worden vergroot door te bewerkstelligen dat de begrotingscycli van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan, en van de deelnemende gemeenten beter op elkaar aansluiten.

Voorts wordt voorgesteld de termijn voor het geven van zienswijzen op de ontwerpbegroting te verlengen van zes naar acht weken, zodat afzonderlijke raden beter in staat worden gesteld om hun zienswijze voor te bereiden en, zo nodig, onderling met elkaar af te stemmen. In verband met deze verlenging van twee weken, wordt de uiterste datum van inzending van de vastgestelde begroting van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan eveneens met twee weken verlengd tot 1 augustus van het lopende jaar. Voor de inzending van de vastgestelde jaarrekening van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan blijft de huidige datum van 15 juli van het lopende jaar gehandhaafd. De reden hiervoor is dat 15 juli tevens de datum is waarop gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen via het systeem van Single informatie, Single audit (SiSa) hun verantwoordingsinformatie over het afgelopen jaar dienen te verstrekken wat betreft de besteding van specifieke uitkeringen.

De Wgr geeft geen regels over de inwerkingtreding van een gemeenschappelijke regeling. Een gemeenschappelijke regeling kan pas in werking kan treden nadat zij bekend is gemaakt. In het voorgestelde artikel 26 worden regels gesteld voor de bekendmaking en inwerkingtreding van een nieuwe gemeenschappelijke regeling.

De inhoud van het huidige eerste lid blijft grotendeels gehandhaafd. De gemeente die daartoe in de gemeenschappelijke regeling is aangewezen, zendt de regeling aan gedeputeerde staten van de provincie of provincies waarin de deelnemende gemeenten zijn gelegen. Dit is alleen anders indien bij de gemeenschappelijke regeling een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan wordt opgericht. Dan is de gemeente van de plaats van vestiging verantwoordelijk voor het toezenden van de gemeenschappelijke regeling aan gedeputeerde staten.

In het voorgestelde tweede lid wordt een eenduidige regeling gegeven voor de bekendmaking van de gemeenschappelijke regeling. Dit biedt meer duidelijkheid dan de huidige formulering, waarin besturen van deelnemende gemeenten wordt opgedragen «op de gebruikelijke wijze zorg te dragen voor de bekendmaking van de regeling».

De besluiten tot het treffen van een gemeenschappelijke regeling dienen op grond van artikel 3:42, tweede lid, van de Awb door de deelnemende gemeenten bekend gemaakt te worden in hun eigen gemeente. Daarnaast wordt één gemeente verantwoordelijk gemaakt voor de bekendmaking van de gemeenschappelijke regeling zelf. Het gemeentebestuur dat daartoe bij de regeling is aangewezen of (bij instelling van een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan) het bestuur van de gemeente van de plaats van vestiging maakt de regeling bekend door kennisgeving van de inhoud in een officiële overheidspublicatie of in een dagblad dat in het hele grondgebied van de gemeenschappelijke regeling wordt uitgebracht. Tevens wordt bepaald, dat de gemeenschappelijke regeling in werking treedt op de in de regeling aangewezen dag.

Een vergelijkbare regeling is getroffen voor gemeenschappelijke regelingen tussen andere openbare lichamen dan gemeenten (zie de artikelen 42, 53, 62a, 75 en 85).

Het huidige artikel 13, eerste lid, regelt de samenstelling van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam dat is ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling die is getroffen of mede is getroffen door raden. Daarover is bepaald dat «het algemeen bestuur (...) bestaat uit leden, die per deelnemende gemeente door de raad uit zijn midden, de voorzitter inbegrepen, en uit de wethouders worden aangewezen». Deze formulering laat de ruimte open dat leden van het college door de raden worden aangewezen om zitting te nemen in een algemeen bestuur van het openbaar lichaam dat is ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling waaraan uitsluitend raden deelnemen. Ten aanzien van deze zogeheten «zuivere» raadsregelingen past dit niet bij de gedualiseerde gemeentelijke verhoudingen. Ook bestuurscommissies die door de raad worden ingesteld mogen immers niet bezet worden door de burgemeester en door wethouders. Om die reden wordt voorgesteld artikel 13, eerste lid, aan te passen in die zin dat de mogelijkheid wordt uitgesloten om collegeleden zitting te laten nemen in het algemeen bestuur van een openbaar lichaam dat is ingesteld bij gemeenschappelijke regeling waaraan uitsluitend raden deelnemen.

Ten aanzien van de samenstelling van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam dat is ingesteld op grond van gemeenschappelijke regelingen die mede zijn getroffen door raden wordt in het gewijzigde artikel 13, eerste lid, aan de raden overgelaten om naast raadsleden ook collegeleden aan te wijzen om in het algemeen bestuur zitting te nemen. Hiermee wordt geen inhoudelijke wijziging voorgesteld.

Uit het huidige artikel 30, eerste lid, vloeit voort dat overdracht van bevoegdheden aan een openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan slechts bij gemeenschappelijke regeling kan geschieden. Wijziging in de overgedragen bevoegdheden kan in beginsel slechts bij wijziging van de gemeenschappelijke regeling. In dat kader is ook artikel 10, tweede lid, van belang. De eerste volzin van deze bepaling schrijft voor dat een gemeenschappelijke regeling moet aangeven welke bevoegdheden door de deelnemende gemeentelijke bestuursorganen aan het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan bij het treffen van de gemeenschappelijke regeling worden overgedragen. De ratio hiervan is dat de deelnemers in de regeling nauwkeurig moeten omschrijven welke bevoegdheden naar het openbaar lichaam onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan overgaan.

In dat verband moet worden gewezen op de betekenis van de tweede volzin van artikel 10, tweede lid, die in de praktijk tot ongewenste effecten kan leiden. De tweede volzin van artikel 10, tweede lid, luidt als volgt: «Een regeling als hier bedoeld kan bepalingen inhouden omtrent de wijze waarop verandering kan worden gebracht in de overgedragen bevoegdheden». De strekking van deze bepaling is dat indien de gemeenschappelijke regeling dat bepaalt, ook zonder wijziging daarvan verandering kan worden aangebracht in overgedragen bevoegdheden. Dat kan bijvoorbeeld door een meerderheidsbesluit van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam, mits de gemeenschappelijke regeling dat mogelijk maakt. In dat geval ontstaat bijvoorbeeld de situatie dat bij besluit van het algemeen bestuur bevoegdheden van de deelnemers aan het bestuur van het openbaar lichaam worden overgedragen zonder dat deze deelnemers daartoe zelf expliciet hebben besloten. De regering is, mede naar aanleiding van de reactie van de VNG en reacties vanuit de internetconsultatie, van mening dat de bevoegdheid van het algemeen bestuur tot wijziging van de gemeenschappelijke regeling op dit punt dient te worden begrensd. In het voorgestelde regeling wordt daarom bepaald dat – als de gemeenschappelijke regeling dat mogelijk maakt – het algemeen bestuur veranderingen kan aanbrengen in de gemeenschappelijke regeling, maar dat het algemeen bestuur niet kan besluiten tot het overdragen van bevoegdheden van de deelnemers aan het bestuur van het openbaar lichaam.

In het voorstel is het pleidooi van de VNG overgenomen om de uiterste datum waarop de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het volgende begrotingsjaar alsook de voorlopige jaarrekening, inclusief het accountantsrapport, van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan moeten worden aangeboden aan de raden van de deelnemende gemeenten te bepalen op 15 april van het lopende jaar in plaats van 1 april. Dit met als doel dat de raden deze informatie beschikbaar hebben tijdens de behandeling van de voorjaarsnota.

Daarnaast heeft de VNG voorgesteld om de uiterste datum van inzending van de vastgestelde begroting door het algemeen bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan aan gedeputeerde staten in de wet te verlengen van 15 juli naar 15 september van het lopende jaar. Dit voorstel is niet overgenomen vanwege de praktische problemen die aan deze verlenging verbonden zijn met betrekking tot de eigen begrotingscyclus van gemeenten en provincies. Wel is het zo dat wordt voorgesteld om vanwege de verlenging van de termijn van zienswijzen op de ontwerpbegroting door de raden van zes naar acht weken, de uiterste datum van inzending van de vastgestelde begroting te verlengen van 15 juli naar 1 augustus van het lopende jaar. De uiterste datum van inzending van de vastgestelde jaarrekening blijft gehandhaafd op 15 juli van het lopende jaar (zie ook hoofdstuk 5.1).

De VNG geeft verder aan dat met de voorgestelde bepaling dat het aantal leden van het dagelijks bestuur nimmer de meerderheid van het algemeen bestuur mag uitmaken (zie hoofdstuk 5.6), het niet meer mogelijk zou zijn om «kleine en efficiënte openbare lichamen te hebben voor eenvoudige taken met een beleidsmatige component». De Unie van Waterschappen geeft aan dat er gemeenschappelijke regelingen bestaan waar niet aan het criterium kan worden voldaan dat het aantal leden van het dagelijks bestuur niet de meerderheid mag vormen van het algemeen bestuur. De Unie van Waterschappen pleit daarom voor een overgangsregeling.

In hoofdstuk 5.6 is de regering ingegaan op de overwegingen die ten grondslag liggen aan het voorstel om in de wet vast te leggen dat het aantal leden van het dagelijks bestuur nimmer de meerderheid mag vormen van het algemeen bestuur.

Voorts is specifiek ingegaan op de getalsmatige verhouding tussen het wettelijk minimum aantal van drie leden van het dagelijks bestuur (artikel 14, eerste lid) en het algemeen bestuur. Daarbij is aangegeven, dat bij een openbaar lichaam met minder dan zes deelnemende gemeenten voldaan kan worden aan het bedoelde criterium indien per deelnemende gemeente meer dan één lid is vertegenwoordigd in het algemeen bestuur. Zodoende is het volgens de regering wel degelijk mogelijk om een openbaar lichaam in te stellen waarbij enerzijds sprake is van weinig deelnemers en enerzijds kan worden voldaan aan de eis dat het dagelijks bestuur niet de meerderheid vormt van het algemeen bestuur. De enige uitzondering hierop is de situatie, zoals toegelicht in hoofdstuk 5.6, waarbij sprake is van burgemeestersregelingen waaraan minder dan zes gemeenten deelnemen. Tot besluit is het voorstel overgenomen van de Unie van Waterschappen om een overgangsregeling in het voorstel op te nemen om bestaande gemeenschappelijke regelingen aan te kunnen passen aan de eis dat het aantal leden van het dagelijks bestuur niet de meerderheid mag vormen van het algemeen bestuur.

De VNG en de Unie van Waterschappen gaan in op de voorgestelde regeling ten aanzien van de oprichting van en deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen door het openbaar lichaam. De strekking van de reacties is dat de voorgestelde regeling «te zwaar» zou zijn of, anders geformuleerd, de mogelijkheid voor het openbaar lichaam om privaatrechtelijke rechtspersonen in het leven te roepen dan wel daaraan deel te nemen te veel zou beperken.

De regering deelt deze kritiek niet. In de eerste plaats wijst zij er op, dat de voorgestelde regeling in de kern analoog is aan de regeling in de Gemeentewet (artikel 160, tweede lid) en in de Provinciewet (artikel 158, tweede lid) wat betreft de oprichting van en deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen door het college van burgemeester en wethouders onderscheidenlijk gedeputeerde staten. Daarnaast is de regering van mening dat in het bijzonder bij samenwerking op basis van verlengd lokaal bestuur de vraag aan de orde is of de oprichting van en deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen past binnen het belang of de belangen die met de gemeenschappelijke regeling worden behartigd. Om te verzekeren dat dit het geval is en te voorkomen dat reeds op afstand gezette taken zondermeer nog verder op afstand worden gezet, wordt bepaald dat het algemeen bestuur van het openbaar lichaam slechts daartoe kan besluiten indien de gemeenschappelijke regeling in deze mogelijkheid voorziet en dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Daarnaast wordt ter verzekering van de betrokkenheid van de raden van de deelnemende gemeenten geregeld, dat het besluit tot oprichting van en deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen niet wordt genomen dan nadat de raden een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen ter kennis van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam te brengen.

Het IPO heeft de vraag gesteld of de artikelen 32g en 32j uitsluitend van toepassing zijn op indeplaatsstelling dan wel een verdergaande strekking hebben. Hierover merkt de regering op dat deze bepalingen inderdaad uitsluitend betrekking hebben op indeplaatsstelling.

Daarnaast heeft het IPO de vraag gesteld of de verordeningen ex artikelen 212, 213 en 213a van de Gemeentewet opgenomen zouden moeten worden in artikel 33a, tweede lid, dat gaat over bevoegdheden van het algemeen bestuur die niet mogen worden overgedragen aan het dagelijks bestuur. Hierover merkt de regering op dat deze artikelen van de Gemeentewet niet kunnen worden overgedragen omdat de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet (artikel 33a, eerste lid).

In het huidige artikel 50h is bepaald dat een gemeenschappelijke regeling die uitsluitend is getroffen tussen bestuursorganen van waterschappen goedkeuring van gedeputeerde staten behoeft. Deze goedkeuringseis geldt alleen wanneer bij de gemeenschappelijke regeling een openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan of een centrumconstructie wordt ingesteld of wanneer het reglement van het waterschap bepaalt dat goedkeuring vereist is. De Unie van Waterschappen stelt voor om deze goedkeuringseis te schrappen in het kader van het terugdringen van bestuurlijke drukte en stelt dat deze bepaling niet meer van deze tijd is vanwege het groter worden van de beheergebieden van de waterschappen.

De regering ziet geen zwaarwegende redenen om de aparte goedkeuringseis ex artikel 50h te handhaven. In de eerste plaats merkt zij op dat deze goedkeuringseis niet geldt in het geval besturen van waterschappen deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling waaraan ook gemeenten en/of provincies deelnemen. Daarnaast is per 25 november 2009 het hoofdstuk over goedkeuring in de Waterschapswet vervallen.29 Schrappen van de goedkeuringsregeling in de Wgr is hiermee in lijn.

De internetconsultatie heeft tien reacties opgeleverd. Vijf van deze reacties kwamen van individuen, vijf kwamen van organisaties. Op een aantal punten is, mede naar aanleiding van de reacties, een wijziging aangebracht in het voorstel.

De eerste wijziging heeft betrekking op de invoering van een bedrijfsvoeringsorganisatie met rechtspersoonlijkheid. Er is duidelijk onderscheid gemaakt tussen de rechtspersoon («bedrijfsvoeringsorganisatie») enerzijds en het orgaan ervan met een ongeleed bestuur anderzijds. Indien deelnemers aan een bestaand openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan in plaats daarvan een bedrijfsvoeringsorganisatie willen oprichten, dan is daartoe wijziging van de gemeenschappelijke regeling vereist.

Voorts is naar aanleiding van vragen over de bekendmaking van besluiten van het openbaar lichaam, die zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften, het voorgestelde artikel 32k is aangepast in die zin, dat deze besluiten bekend gemaakt worden door het dagelijks bestuur. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 3.1.8. Daarnaast is de regeling voor de bekendmaking van gemeenschappelijke regelingen verduidelijkt. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 5.2.

Tot slot zijn bij de internetconsultatie opmerkingen gemaakt over de voorgestelde regeling ten aanzien van de oprichting van en deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen door het openbaar lichaam, de uitbreiding van taken van de bedrijfsvoeringsorganisatie en het voorstel om het algemeen bestuur alleen de bevoegdheid te geven wijzigingen van ondergeschikt belang van de gemeenschappelijke regeling door te voeren. Voor een reactie hierop wordt verwezen naar paragraaf 6.1.

In het derde lid wordt de nieuwe samenwerkingsvorm ingevoerd, die is beschreven in hoofdstuk 4 van het algemeen deel van deze toelichting. Bij de regeling waaraan uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders deelnemen kan een bedrijfsvoeringsorganisatie worden opgericht. Daarbij kan het uitsluitend gaan om uitvoerende taken (zoals gemeentereiniging) en aangelegenheden op het gebied van bedrijfsvoering, de zogeheten PIOFACH-taken.

In het nieuwe vierde lid wordt de regeling voor de zogeheten centrumconstructie verduidelijkt. Daarmee wordt geen inhoudelijke wijziging beoogd. Uit de huidige tekst blijkt niet duidelijk dat bij een centrumconstructie uitsluitend sprake is van mandatering van bevoegdheden en niet van delegatie. De centrumgemeente oefent namens de deelnemers hun bevoegdheden uit. Aan een centrumgemeente kunnen geen bevoegdheden worden overdragen, maar kan slechts van mandaat gebruik worden gemaakt.30 De artikelen 10:1 tot en met 10:12 van de Algemene wet bestuursrecht, die bepalingen over mandaat bevatten, zijn van toepassing. De regeling heeft als praktisch voordeel dat er geen aparte mandaatsbesluiten nodig zijn, maar dat volstaan kan worden met een opsomming in de gemeenschappelijke regeling van bevoegdheden die gemandateerd worden. Dat neemt niet weg dat daarnaast aparte mandaatsbesluiten op grond van de Algemene wet bestuursrecht mogelijk blijven.

Het huidige artikel 9, eerste lid, geeft aan dat een voor een onbepaalde tijd getroffen gemeenschappelijke regeling bepalingen inhoudt omtrent wijziging, opheffing, toetreding en uittreding. Wat betreft het onderdeel «uittreding» gaat het om het regelen van de gevolgen van uittreding voor de gemeenschappelijke regeling. Het gaat niet zozeer om de uittreding als zodanig; dat is een bevoegdheid van de desbetreffende deelnemer om te besluiten daartoe over te gaan. Om dit te verduidelijken wordt «uittreding» vervangen door «de gevolgen van uittreding».

Op grond van artikel 9, eerste lid, moet de regeling bepalingen bevatten omtrent wijziging van de regeling. Dit laat ruimte om in de regeling te bepalen dat de regeling bij besluit van het algemeen bestuur kan worden gewijzigd. De regering acht het niet wenselijk dat het algemeen bestuur zelf kan besluiten om een regeling te wijzigen of op te heffen, of om tot toe- of uittreding te besluiten, maar wil het primaat bij de deelnemers laten, conform het uitgangspunt van artikel 1. Dit betekent dat niet het algemeen of dagelijks bestuur, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan, maar de desbetreffende deelnemende bestuursorganen daartoe individueel of gezamenlijk bevoegd zijn, en bovendien toestemming van de raad vereist is op grond van artikel 1, tweede lid. Om dit te verduidelijken wordt aan artikel 9, eerste lid, toegevoegd, dat de bepalingen in de regeling over wijziging, opheffing, toetreding en uittreding, opgesteld moeten worden met inachtneming van artikel 1.

Tevens worden de bepalingen over vereffening van het vermogen en het voortbestaan van ontbinding ook van toepassing op een bedrijfsvoeringsorganisatie, nu dit een rechtspersoon is met een afgescheiden vermogen.

De wijziging van artikel 10, tweede lid, is toegelicht in hoofdstuk 5.7 van het algemeen deel.

De in het vierde lid van artikel 10 genoemde bepalingen uit de Provinciewet en de Waterschapswet met betrekking tot de ombudsman of ombudscommissie worden geschrapt en verplaatst naar de hoofdstukken over regelingen tussen provincies onderscheidenlijk waterschappen. Hoofdstuk I gaat uitsluitend over samenwerking tussen gemeenten en daar horen deze bepalingen strikt genomen niet in thuis. Dit is een technische aanpassing.

In het eerste lid van artikel 13 wordt geregeld dat bij zuivere raadsregelingen uitsluitend raadsleden deel kunnen uitmaken van het algemeen bestuur. Ten aanzien van de samenstelling van het algemeen bestuur bij regelingen die mede zijn getroffen door raden wordt in het eerste lid bepaald dat naast raadsleden ook collegeleden kunnen worden aangewezen. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 5.4.

Voorts wordt in het zesde lid omwille van de duidelijkheid uitgeschreven wat de samenstelling van het algemeen bestuur is bij regelingen die uitsluitend door colleges van burgemeester en wethouders zijn getroffen. In dat geval bestaat het algemeen bestuur uit leden van de colleges. In het huidige zesde lid wordt het eerste lid van overeenkomstige toepassing verklaard. Door de herformulering van het eerste lid zou dit voor collegeregelingen tot onduidelijkheden kunnen leiden.

Voorts wordt een nieuw tiende lid toegevoegd, dat een regeling geeft voor de samenstelling van het algemeen bestuur van een regeling waaraan uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders en burgemeesters deelnemen. Een regeling voor deze specifieke samenstelling ontbrak vooralsnog (hoofdstuk 5.5).

Met deze wijziging wordt een artikel uit de Gemeentewet van vóór 7 maart 2002, dat inmiddels vervallen is, vervangen door de huidige bepaling waarin dezelfde materie geregeld wordt. Voorts wordt verwijzing naar de artikelen 139 tot en met 144 van de Gemeentewet vervangen door de artikelen 32k en 32l, omdat in het wetsvoorstel een eigen regeling is opgenomen voor de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften.

De toestemming van raden voor het instellen van bestuurscommissies door het algemeen bestuur wordt vervangen door in kennis stelling en invoering van de mogelijkheid om wensen en bedenkingen te uiten. Deze aanpassing is nader toegelicht in hoofdstuk 5.3 van het algemeen deel.

Artikel 85, tweede lid van de Gemeentewet, bevat de bevoegdheid van de gemeenteraad, het college of de burgemeester om besluiten van een door een van hen ingestelde bestuurscommissie te vernietigen. Door het vervallen van artikel 33 van de Wgr heeft deze bepaling geen doorwerking meer ten aanzien van besluiten van een bestuurscommissie van een openbaar lichaam. Artikel 10:34 van de Algemene wet bestuursrecht eist een wettelijke grondslag voor de vernietigingsbevoegdheid. Om die reden wordt deze in het nieuwe achtste lid van artikel 25 opgenomen.

In het voorgestelde artikel 26 worden regels gesteld voor de bekendmaking en inwerkingtreding van een nieuwe regeling. De inhoud van het huidige eerste lid blijft grotendeels gehandhaafd. De gemeente die daartoe in de regeling is aangewezen zendt de regeling aan gedeputeerde staten. Dit is alleen anders als bij de regeling een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan wordt opgericht. Dan is de gemeente van de plaats van vestiging verantwoordelijk voor het toezenden van de regeling aan gedeputeerde staten.

In het voorgestelde tweede lid wordt een eenduidige regeling gegeven voor de bekendmaking van de regeling. Dit biedt meer duidelijkheid dan de huidige formulering, waarin besturen van deelnemende gemeenten wordt opgedragen «op de gebruikelijke wijze zorg te dragen voor de bekendmaking van de regeling». De besluiten tot het treffen van een regeling dienen op grond van artikel 3:42, tweede lid, van de Awb door de deelnemende gemeenten bekend gemaakt te worden in hun eigen gemeente. Daarnaast wordt in artikel 26 van de Wgr één gemeente verantwoordelijk gemaakt voor de bekendmaking van de regeling zelf. Het gemeentebestuur dat daartoe bij de regeling is aangewezen of (bij instelling van een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan) het bestuur van de gemeente van de plaats van vestiging maakt de regeling bekend door kennisgeving van de inhoud in een officiële overheidspublicatie of in een dagblad dat in het hele grondgebied van de gemeenschappelijke regeling wordt uitgebracht.

De Wgr bevat op dit moment geen bepaling over de inwerkingtreding van de regeling. Het moment van inwerkingtreding dient in beginsel in de regeling zelf te worden bepaald. Het daarvoor verantwoordelijke gemeentebestuur dient ervoor zorg te dragen dat de regeling tijdig, dat wil zeggen vóór het tijdstip van inwerkingtreding zoals opgenomen in de regeling, bekend wordt gemaakt. Analoog aan de regel dat een besluit niet in werking treedt voordat het is bekendgemaakt, verschuift het moment van inwerkingtreding naar een later moment, als het gemeentebestuur dat daarvoor verantwoordelijk is de regeling pas ná dat tijdstip bekendmaakt.

Besluiten tot wijziging, verlenging of opheffing van de regeling en besluiten tot toetreding en uittreding, worden op dezelfde wijze bekend gemaakt (kennisgeving van de inhoud in een officiële overheidspublicatie of in een dagblad dat het hele grondgebied van de gemeenschappelijke regeling omvat). Dit gebeurt door het gemeentebestuur dat daartoe in de regeling is aangewezen, of, als een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan is opgericht, door dat bestuur. Bij instellingsregelingen is dit nog het bestuur van de gemeente van de plaats van vestiging, omdat deze lichamen nog niet bestaan. Bij alle wijzigingen nadien kan de verantwoordelijk voor de bekendmaking wel worden gelegd bij het bestuur van het openbaar lichaam of de bedrijfsvoeringsorganisatie of bij het gemeenschappelijk orgaan.

Voor een toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 3.1.5.

De regeling voor taakverwaarlozing in de Wgr is analoog aan de regeling in de Gemeentewet en de Provinciewet, zoals opgenomen in de Wet revitalisering generiek toezicht.31 Op één punt wordt afgeweken, namelijk waar het de positie van de burgemeester respectievelijk de commissaris van de Koning betreft. De voorzitter van het algemeen en het dagelijks bestuur heeft op grond van de Wgr vrijwel geen eigen wettelijke taken. Zijn positie is daarom niet vergelijkbaar met die van burgemeester of commissaris van de Koning. Om die reden worden de bepalingen over taakverwaarlozing die louter zien op deze beide bestuursorganen, niet overgenomen in de Wgr.

Voor regelingen tussen gemeenten gaat het om de artikelen 123 tot en met 124i van de Gemeentewet. De taakverwaarlozingsregeling ziet op de uitoefening van bevoegdheden in medebewind («andere dan deze wet»). Dit geldt ook voor zover deze bevoegdheden zijn overgedragen aan een openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan. Om die reden wordt in de tekst gesproken over «andere wet dan de Gemeentewet».

De naastbij gelegen hogere bestuurslaag is wat gemeentelijke regelingen betreft gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten zijn bevoegd in de plaats van het algemeen of het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of van het gemeenschappelijk orgaan te treden, als die hun taken verwaarlozen. Indien de deelnemende gemeenten in meerdere provincies zijn gelegen, is op grond van artikel 29 van de Wgr bevoegd gedeputeerde staten van de provincie, waarin de plaats van vestiging is gelegen.

Op grond van artikel 32b, eerste lid, besluiten gedeputeerde staten ten laste van het openbaar lichaam of de bedrijfsvoeringsorganisatie, dan wel, indien sprake is van een gemeenschappelijk orgaan, ten laste van de deelnemende gemeenten. Dit omdat een gemeenschappelijk orgaan zonder rechtspersoonlijkheid geen eigen vermogen heeft.

Een besluit tot indeplaatsstelling alsmede het voornemen daartoe worden niet alleen aan het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan gezonden, maar ook aan de raden van de deelnemende gemeenten (artikel 32b, vierde lid).

Voor de in de bijlage bij de Gemeentewet opgenomen wetten worden de bevoegdheden van gedeputeerde staten uitgeoefend door de minister wie het aangaat (artikel 32d). Dit geldt ook voor de regeling in de Wgr. Het gaat daarbij onder meer om de Drank- en Horecawet, de Wet werk en bijstand, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Wet werk en inkomen kunstenaars, de Wet sociale werkvoorziening en de Wet investeren in jongeren.

De naastbij gelegen hogere bestuurslaag is wat provinciale regelingen betreft de daarvoor verantwoordelijke minister.

Voor de waterschappen is aangesloten bij de regeling van artikel 60 van de Waterschapswet. Anders dan in de Gemeente- en Provinciewet gaat het in de Waterschapswet niet alleen om verwaarlozing van de medebewindstaak, maar ook van de reglementaire taak.32

Voor een toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 3.1.8 van het algemeen deel.

Het voorgestelde artikel 32k geeft een regeling voor de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften die zijn vastgesteld door een openbaar lichaam dat is ingesteld bij regelingen waaraan in ieder geval raden van deelnemende gemeenten meedoen. Alleen als raden van gemeenten deelnemen kan de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften aan het openbaar lichaam worden overgedragen. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam is verantwoordelijk voor de juiste bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften. De bepaling is conform de regeling in artikel 139 van de Gemeentewet, zoals dat luidt met ingang van 1 januari 2014. De overige bepalingen van de Gemeentewet die zien op de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften zijn van overeenkomstige toepassing verklaard. Algemeen verbindende voorschriften moeten in alle deelnemende gemeenten bekend worden gemaakt.

Voor regelingen tussen provincies is aangesloten bij de artikelen 136 tot en met 140 van de Provinciewet en voor regelingen tussen waterschappen bij de artikelen 73 tot en met 76 van de Waterschapswet.

Het voorgestelde artikel 32l geeft een regeling voor het in geconsolideerde vorm beschikbaar stellen van teksten van besluiten die algemeen verbindende voorschriften bevatten. Deze bepaling is analoog aan artikel 140 van de Gemeentewet.

Voor gemeentelijke regelingen is aangesloten bij de artikelen 156 en 157 (voor het vijfde lid van artikel 33a) van de Gemeentewet, dat delegatie van bevoegdheden van de raad aan onder andere het college van burgemeester en wethouders regelt. Voor artikel 33a, tweede lid, is aangesloten bij de formulering van artikel 25 van de Wgr, dat regelt welke bevoegdheden het algemeen bestuur niet kan overdragen aan een bestuurscommissie.

Voor provinciale regelingen is de regeling eensluidend. Zij komt overeen met de artikelen 152 en 153 van de Provinciewet.

Teneinde het primaat van het algemeen bestuur te benadrukken, is in het vierde lid bepaald dat het algemeen bestuur beperkingen kan stellen aan de uitoefening van de overgedragen bevoegdheid. Dit is in afwijking van artikel 10:16, eerste lid van de Awb, waarin tot uitdrukking wordt gebracht dat een bestuursorgaan alleen nog beleidsregels kan geven ter zake van de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheid.

Voor waterschappen is de regeling anders, omdat in de Waterschapswet niet expliciet de bevoegdheden van het dagelijks bestuur van het waterschap zijn opgenomen. Aangesloten is bij artikel 84 van de Waterschapswet. Het dagelijks bestuur is bij regelingen tussen waterschappen uitsluitend belast met dagelijkse aangelegenheden en de voorbereiding en uitvoering van besluiten van het algemeen bestuur. Het is niet bevoegd om bijv. tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van het openbaar lichaam te besluiten.

Bij samenwerkingsvormen waaraan waterschappen deelnemen geldt deze beperking in bevoegdheden van het dagelijks bestuur ook, indien en voor zover de bevoegdheden van het bestuur van het openbaar lichaam uitsluitend door de besturen van de deelnemende waterschappen zijn overgedragen.

Voor een toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 3.1.4 van het algemeen deel.

De regeling voor schorsing en vernietiging in de Wgr is analoog aan de regeling in de Gemeente- en Provinciewet, zoals opgenomen in de Wet revitalisering generiek toezicht. Net als bij de regeling over taakverwaarlozing wordt op één punt afgeweken, namelijk waar het de positie van de burgemeester respectievelijk de commissaris van de Koning betreft. De voorzitter van het algemeen en het dagelijks bestuur heeft op grond van de Wgr vrijwel geen eigen wettelijke taken. Zijn positie is daarom niet vergelijkbaar met die van burgemeester of commissaris van de Koning. Om die reden worden de bepalingen over schorsing en vernietiging die zien op deze beide bestuursorganen, niet overgenomen in de Wgr.

Voor regelingen tussen gemeenten gaat het om de artikelen 268 tot en met 281a van de Gemeentewet. Deze bepalingen zijn overgenomen in de voorgestelde artikelen 36 tot en met 39f. Voor regelingen tussen provincies zijn deze bepalingen in artikel 49 van overeenkomstige toepassing verklaard.

Voor waterschappen luidt de regeling enigszins anders. Aangesloten is bij de bepalingen over schorsing en vernietiging in de Waterschapswet (artikelen 156 tot en met 163).

Indien sprake is van regelingen waarbij door de desbetreffende bestuursorganen van gemeenten, provincies en/of waterschappen bevoegdheden zijn overgedragen aan een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan, zijn in beginsel de bepalingen van toepassing van de regeling van schorsing en vernietiging van gemeenschappelijke regelingen tussen gemeenten/provincies. Dit is alleen anders als uitsluitend bevoegdheden van deelnemende waterschappen zijn overgedragen. In dat geval zijn de bepalingen voor regeling tussen waterschappen (artikel 50l tot en met 50o) van toepassing.