Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Het voorliggende wetsvoorstel voorziet in de uitwerking van deze in het Stabiliteitsprogramma Nederland 2012 gemaakte afspraken en leidt ertoe dat in 2013 de AOW-leeftijd wordt verhoogd met één maand naar 65 jaar en één maand. In 2014 en 2015 wordt de AOW-leeftijd jaarlijks eveneens met één maand verhoogd, voor de periode 2016 tot en met 2018 jaarlijks met twee maanden en voor 2019 met drie maanden, zodat in 2019 de AOW-leeftijd 66 jaar is. In de periode 2020 tot en met 2023 wordt jaarlijks de AOW-leeftijd eveneens met drie maanden verhoogd, zodat in 2023 de AOW-leeftijd 67 jaar is. Voorts wordt vanaf 2024 de AOW-leeftijd op gezette tijden aangepast aan de stijging van de gemiddelde resterende levensverwachting in stappen van drie maanden per jaar. Jaarlijks wordt bezien of de ontwikkeling van de levensverwachting aanleiding geeft om de AOW-leeftijd te verhogen.

In het Witteveenkader wordt de pensioenrichtleeftijd in 2014 verhoogd naar 67 jaar. Vervolgens wordt deze pensioenrichtleeftijd net als de AOW-leeftijd gekoppeld aan de ontwikkeling van de levensverwachting. Een verhoging van de pensioenrichtleeftijd vindt, anders dan bij de AOW-leeftijd, steeds plaats in stappen van een jaar. Daarnaast worden de maximumopbouwpercentages voor middelloonregelingen en eindloonregelingen aangepast en wordt dienovereenkomstig de ruimte voor opbouw op basis van beschikbare premiestelsel aangepast. Op pensioenaanspraken die tot 2014 zijn opgebouwd blijft het huidige Witteveenkader van toepassing. De wijzigingen zien enkel op (toekomstige) pensioenopbouw, zodat bestaande aanspraken niet worden geraakt.

Het Nederlandse stelsel van voorzieningen, sociale zekerheid en zorg is breed van opzet en voorziet in investeringen in menselijke ontplooiing, bescherming tegen bestaansrisico’s, zorg en bescherming tegen armoede, arbeidsongeschiktheid en de lasten van ouderdom. Dit stelsel is opgebouwd in een periode van economische en demografische groei. Zowel het grote aantal betalenden als de groeiende welvaart maakten de ontwikkeling van steeds betere voorzieningen mogelijk. Het stelsel berust op solidariteit tussen verschillende groepen in de samenleving: tussen werkenden en niet-werkenden, tussen jongere generaties en oudere, tussen wie mogelijkheden heeft en wie beperkingen kent.

De betaalbaarheid van dit stelsel op lange termijn komt steeds meer onder druk te staan door maatschappelijke ontwikkelingen zoals vergrijzing en ontgroening. In de komende jaren versterken de demografische gevolgen van de naoorlogse geboortegolf en de forse daling van de bevolkingsgroei sinds het eind van de jaren zestig elkaar. Onder invloed van ontgroening zal de beroepsbevolking vanaf 2010 kleiner worden, terwijl het aantal 65-plussers naar verhouding snel toeneemt. Tegenover één AOW-gerechtigde stonden in 1957 nog ruim zes mensen in de leeftijd van 20 tot 64 jaar. Inmiddels is de verhouding één op vier, en op het hoogtepunt van de vergrijzing zal de verhouding bijna één op twee zijn. Dat betekent dus dat de grijze druk – de verhouding tussen 65-plussers en de potentiële beroepsbevolking – oploopt tot 50%. Dit is drie keer zo hoog als in de tijd dat de AOW werd ingevoerd.

Nationaal en internationaal is Nederland gewezen op de noodzaak tot een snelle verhoging van de pensioenleeftijd. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid wees al in 1999 in de publicatie Generatiebewust beleid op het probleem van de houdbaarheid2. Het Centraal Planbureau (CPB) heeft dit herhaald aangegeven in publicaties in 2000, 2006 en 2010, onder andere in «Ageing in the Netherlands»3. Het IMF heeft in 2006, maar ook bij andere gelegenheden, gepleit voor een verhoging van de AOW-leeftijd in Nederland, omdat de overheidsfinanciën anders niet langer houdbaar zouden zijn4. De interdepartementale Studiegroep begrotingsruimte gaf aan en onderbouwde, eveneens in 2006, in zijn rapport Vergrijzing en houdbaarheid, dat door de vergrijzing de kosten van de AOW en zorg uit de hand lopen5. De Europese Commissie heeft in 2009 gewezen op de houdbaarheidsproblemen die het gevolg zijn van de vergrijzing en gepleit voor een aanpassing van de AOW, en heeft Nederland in 2011 zelfs een formele aanbeveling gegeven om de pensioenleeftijd te verhogen6.

Ook in het op 10 juni 2011 bereikte pensioenakkoord7 tussen het kabinet en de sociale partners wordt de noodzaak en de urgentie van een verhoging van de AOW- en pensioenleeftijd onderkend. De vergrijzing noopt tot een nieuwe kijk op de arbeidsmarkt. De krimp van de beroepsbevolking en de toename van het aantal 65-plussers maken langer doorwerken noodzakelijk. Alleen zo kan, ook voor toekomstige generaties, het draagvlak voor de AOW worden veiliggesteld. De groei van het aantal ouderen zorgt ervoor dat de kosten van de AOW sterk zullen stijgen: van 4,9% bbp in 2010 naar 8,5 bbp in 2040. Dit zet de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, die door de economische crisis en de oplopende begrotingstekorten reeds uit het lood zijn geslagen, verder onder druk.

Daarnaast stijgt de levensverwachting: elke generatie leeft langer dan de vorige. Sinds de invoering van de AOW in de jaren vijftig zijn gepensioneerden vijf jaar langer blijven leven, zonder dat de AOW-leeftijd werd verhoogd. Tussen nu en 2 040 zal de levensverwachting nog verder toenemen. Mensen leven langer en krijgen dus steeds langer AOW. Verhoging van de AOW-leeftijd is dan ook redelijk. Uit cijfers van het Centraal Bureau van de Statistiek (CBS)8 blijkt dat de prognose voor de ontwikkeling van de levensverwachting naar boven moet worden bijgesteld ten opzichte van eerder ramingen uit 2008.

Vanaf 2024 wordt de AOW-leeftijd gekoppeld aan de stijging van de levensverwachting. Jaarlijks wordt bezien of de ontwikkeling van de gemiddelde resterende levensverwachting aanleiding geeft om de AOW-leeftijd met drie maanden te verhogen. Een verhoging van de AOW-leeftijd wordt minimaal vijf jaar van tevoren aangekondigd. Dit betekent dat vanaf 2019 jaarlijks zal worden bezien of de ontwikkeling van de levensverwachting aanleiding geeft voor een verhoging van de AOW-leeftijd vijf jaar later. Het aanpassen van de AOW-leeftijd aan de gemiddelde resterende levensverwachting gebeurt aan de hand van een formule die wordt vastgelegd in de wet. De benodigde ramingen voor de levensverwachting zullen door een onafhankelijke instantie, het CBS, worden gemaakt. Ieder jaar zal er een berekeningsmoment zijn. Aan de hand van de formule zal dan worden bepaald of de ontwikkeling van de levensverwachting een verhoging betekent van de AOW-leeftijd. Is de uitkomst van deze berekening dat de AOW-leeftijd verhoogd moet worden, dan gaat deze verhoging vijf jaar later in. Dit betekent dat uiterlijk 1 januari 2019 duidelijk zal zijn of de AOW-leeftijd moet worden verhoogd met ingang van 1 januari 2024. In de berekening wordt de toekomstige levensverwachting steeds afgezet tegen de macro gemiddelde resterende levensverwachting op 65-jarige leeftijd zoals die gold in de referentieperiode 2000–2009. Deze bedraagt volgens berekeningen van het CBS 18,26 jaar.

De formule die gehanteerd zal worden luidt als volgt: V = (L – 18,26) – (P – 65)

Waarbij:

V verhoging van de AOW-leeftijd in het aanpassingsjaar (in 2019 is dat 2024) ten opzichte van de daarvoor geldende AOW-leeftijd.

L geraamde macro gemiddelde resterende levensverwachting op 65-jarige leeftijd zoals die verwacht wordt in het aanpassingsjaar.

18,26 door CBS geraamde macro gemiddelde resterende levensverwachting op 65-jarige leeftijd in de referentie periode 2000–2009.

P geldende AOW-leeftijd in het aanpassingsjaar vóór de verhoging

65 geldende AOW-leeftijd in de referentieperiode 2000–2009.

De formule bestaat uit twee delen. Het eerste deel van de formule (L – 18,26) geeft het verschil aan tussen de geraamde macro gemiddelde resterende levensverwachting voor het aanpassingsjaar en de macro gemiddelde resterende levensverwachting op 65-jarige leeftijd zoals die gold in de referentieperiode. Dit eerste deel geeft daarmee aan in welke mate de levensverwachting is gestegen ten opzichte van de referentieperiode. Door de verwachte stijging van de levensverwachting zal er op gezette tijden een verhoging van de AOW-leeftijd plaatsvinden. Het is van belang dat al toegepaste verhogingen van de AOW-leeftijd geen rol spelen in het bepalen van de volgende verhoging.

Het tweede deel van de formule (P-65) zorgt ervoor dat er geen dubbeling kan ontstaan met de toegepaste verhogingen. In dit deel van de formule wordt de AOW-leeftijd zoals die geldt in het aanpassingsjaar vóór de aanpassing afgezet tegen de AOW-leeftijd in de referentieperiode. Op deze manier wordt rekening gehouden met alle aanpassingen van de AOW-gerechtigde leeftijd tot dat moment.

In de wet wordt vastgelegd dat de AOW-leeftijd alleen wordt verhoogd wanneer de stijging van de levensverwachting via de formule minimaal een verhoging van drie maanden rechtvaardigt. Tegelijkertijd wordt in de wet vastgelegd dat de verhoging van de AOW-leeftijd in dat jaar maximaal drie maanden zal bedragen, ook wanneer de stijging van de levensverwachting via de formule een grotere verhoging oplevert.

Het hanteren van een maximum zorgt ervoor dat er geen grote schokken in de stijging van de AOW-leeftijd ontstaan. Daarnaast leidt een minimum ertoe dat niet elke stijging van de levensverwachting direct wordt omgezet in een stijging van de AOW-leeftijd.

Ten tweede wordt een vrijwillige voorschotregeling geïntroduceerd. Deze voorschotregeling geldt tot en met 2015 en biedt de mogelijkheid voor pensioengerechtigden van wie de AOW-leeftijd één, twee of drie maanden is verhoogd om vanaf de 65^ste verjaardag een voorschot over respectievelijk één, twee of drie maanden te krijgen op de AOW, voordat het recht op de AOW daadwerkelijk ontstaat.

Daarbij geldt dat het voorschot over een vastgestelde termijn dient te worden terugbetaald, volgens onderstaand schema.

De AOW kent een opbouwsystematiek waarbij men in de leeftijd tussen 15 en 65 jaar 2% AOW-pensioen per jaar opbouwt. Dit geldt voor ingezetenen en personen die in Nederland werken. De mogelijkheid van een onvolledig AOW-pensioen is inherent aan deze opbouwsystematiek. Voor 65-plussers met een onvolledige AOW-pensioen en zonder aanvullend pensioen (inclusief wettelijk pensioen uit een ander land) of andere inkomsten, fungeert de algemene bijstand op grond van de Wet werk en bijstand als vangnet13.

De regering kiest ervoor de opbouwperiode te handhaven op 50 jaar en voorkomt daarmee dat de eisen voor een volledig AOW-pensioen verzwaard zouden worden. Deze verzwaring zou zich voordoen als de opbouwperiode bij elke verhoging van de AOW-leeftijd met een overeenkomstige periode zou worden verlengd zodat de opbouwperiode zou oplopen naar 51 jaar in de periode tot en met 2019 (van 15–66 jaar) en in de periode 2020 tot en met 2023 naar 52 (van 15–67 jaar). De regering acht dit niet wenselijk. In een opbouwperiode van 50 jaar komt de langdurige band met Nederland, die voorwaarde is voor een volledig AOW-pensioen, voldoende tot uitdrukking.

Als gevolg van de verhoging van de AOW-leeftijd verschuift de opbouwperiode met een overeenkomstige periode. Bij een AOW-leeftijd van 65 jaar en één maand in 2013 is de opbouwperiode tussen 15 jaar en één maand en 65 jaar en één maand. Bij een AOW-leeftijd van 65 jaar en twee maanden in 2014 is de opbouwperiode tussen 15 jaar en twee maanden en 65 jaar en twee maanden. In 2024 wordt de AOW-leeftijd gekoppeld aan de stijging van de levensverwachting. De opbouwperiode verschuift dan overeenkomstig de verhoging van de AOW-leeftijd op grond van de stijging van de levensverwachting.

De verschuiving van de opbouwperiode heeft voor mensen die gedurende hun hele leven in Nederland wonen geen effect. Een opbouwmaand of opbouwmaanden die vervallen aan het begin van de opbouwperiode doordat de opbouwperiode mee schuift met de AOW-leeftijd wordt volledig gecompenseerd door de extra opbouwmaand of opbouwmaanden die ontstaan door diezelfde verschuiving aan het einde van de opbouwperiode. Wanneer bijvoorbeeld de AOW-leeftijd 65 jaar en twee maanden is, begint de opbouw op 15 jaar en twee maanden. De twee opbouwmaanden die men had op 15-jarige leeftijd vervallen, maar dit wordt gecompenseerd door de extra opbouwmaanden op de leeftijd 65 jaar en twee maanden.

Een AOW-gerechtigde die een jongere partner heeft zonder of met weinig eigen inkomen, kan aanspraak maken op de AOW-partnertoeslag. Deze toeslag ontvangt de AOW-gerechtigde thans tot het moment dat de jongere partner 65 jaar wordt en hiermee zelf recht krijgt op een AOW-pensioen. Als de AOW-leeftijd wordt verhoogd, ontstaat recht op een partnertoeslag als AOW-gerechtigde leeftijd wordt bereikt. In 2013 en 2014 betekent dit dat recht op een partnertoeslag kan ontstaan op het moment dat de AOW-gerechtigde de AOW-leeftijd bereikt van respectievelijk 65 jaar en één maand en 65 jaar en twee maanden.

De AOW-partnertoeslag wordt voor nieuwe gevallen afgeschaft op 1-1-2015; bestaande gevallen worden daarbij ontzien. Voor mensen die geboren zijn in november en december 1949 wordt in dit wetsvoorstel een overgangsregeling voorgesteld waarin het afschaffen van de partnertoeslag voor deze groep met drie maanden wordt uitgesteld (zie paragraaf 3.2.4). Voor de bestaande gevallen is voorts van belang dat met dit wetsvoorstel bepaald wordt dat de duur van de AOW-partnertoeslag zal aansluiten op de geldende AOW-leeftijd.

De vrijwillige verzekering AOW zal aangepast worden aan de nieuwe AOW-leeftijd. Voorheen was vrijwillige verzekering, waarbij mensen bij vertrek uit Nederland op vrijwillige basis de AOW-verzekering voortzetten, mogelijk tot aan de leeftijd van 65. In de nieuwe situatie zal dat tot de nieuwe AOW-leeftijd zijn.

Voor mensen, die zich later in Nederland vestigen en hier verplicht verzekerd raken voor de volksverzekeringen bestaat de mogelijkheid gemiste opbouwjaren voor de AOW in te kopen. Voor de verplichte verzekering geldt nu een bovengrens van 65 jaar. Met dit wetsvoorstel past de regering deze grens aan. Inkoop van AOW-opbouwjaren zal mogelijk zijn voor personen die vóór de voor hen geldende AOW-leeftijd verplicht verzekerd zijn geraakt.

Personen die zich in het verleden hebben ingekocht zullen door de verschuiving van de opbouwperiode, in gelijke mate als verplicht verzekerden, een opbouwmaand of opbouwmaanden missen aan het begin van de opbouwperiode, waarvoor zij wel vrijwillig premie hebben betaald (bij een AOW-leeftijd van 65 jaar en twee maanden begint de opbouwperiode twee maanden later namelijk op 15 jaar en twee maanden). Door de verschuiving van de opbouwperiode ontstaat er echter aan het einde van de opbouwperiode een extra opbouwmaand of extra opbouwmaanden. De opbouwmaand of maanden die aan het begin van de opbouwperiode vervallen, worden hierdoor volledig gecompenseerd. De regering kiest er daarom niet voor over te gaan tot restitutie van premies aan personen die zich hebben ingekocht. Te meer omdat dit zou leiden tot ongelijke behandeling ten aanzien van verplicht verzekerden.

De AOW kent een systematiek waarin recht op AOW-pensioen eerst ontstaat wanneer de pensioengerechtigde leeftijd is bereikt en men in het opbouwtijdvak verzekerd is geweest, waarbij voor elk jaar dat men niet verzekerd is geweest een korting van 2% wordt toegepast. In het kader van het Europees Verdrag tot Bescherming van de rechten van de mens (EVRM) vormen opbouwjaren geen opeisbaar recht. Als door het verschuiven van de opbouwperiode er een opbouwmaand of opbouwmaanden vervallen, hoeft dit niet te worden gecompenseerd.

Krachtens jurisprudentie van het Europese Hof van de rechten voor de mens dienen uit de wet voortvloeiende sociale zekerheidsrechten te worden beschouwd als eigendomsrechten waarop het Eerste protocol bij het EVRM van toepassing is. Dit betekent dat het inbreuk maken op opeisbare uitkeringsrechten (reeds toegekende uitkeringen) alleen is toegestaan indien aan een aantal voorwaarden is voldaan, zoals regeling bij wet, aanwezigheid legitieme doelstelling van algemeen belang en proportionaliteit van de maatregel. Hoewel AOW-opbouwjaren geen opeisbare rechten vormen, is niettemin naar de mening van de regering voldaan aan de bedoelde voorwaarden van het EVRM. Overigens ziet de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in deze voorwaarden geen belemmering voor de wetgever om ook voor reeds toegekende uitkeringen tot beperking van uit de wet voortvloeiende uitkeringen over te gaan, mits voorzien is in een redelijke overgangsperiode. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een dergelijke redelijke overgangsperiode doordat de AOW-leeftijd niet in één keer met een grote sprong wordt verhoogd, maar over de komende jaren geleidelijk en stapsgewijs in de eerste drie jaar met één maand wordt verhoogd en de daaropvolgende drie jaar jaren met twee maanden. Pas in 2019 wordt de AOW-leeftijd verhoogd met drie maanden. Door de verhoging van de AOW leeftijd zo veel mogelijk te spreiden over deze periode kunnen de inkomenseffecten voor de mensen die het dichtst tegen hun pensioen aanzitten worden beperkt. Daarnaast wordt er een voorschotregeling geïntroduceerd en kan in individuele gevallen bijzondere bijstand worden verstrekt. Voorts voorziet dit wetsvoorstel in een overgangsregeling voor mensen die geboren zijn in november en december 1949. Voor hen wordt de afschaffing van de partnertoeslag in 2015 met drie maanden uitgesteld.

Verder is het wetsvoorstel in overeenstemming met de overige voor Nederland relevante internationaalrechtelijke verplichtingen inzake de pensioenleeftijd, zoals neergelegd in artikel 26 van de Europese Code inzake sociale zekerheid (inclusief het Aanvullend Protocol), de artikelen 26 en 27 van de Europese Code inzake sociale zekerheid (herzien) (voor Nederland nog niet in werking getreden) en artikel 15 van ILO-Verdrag 1283. Deze verdragsbepalingen verplichten de staat ertoe om zorg te dragen dat er in principe, bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, aanspraak bestaat op een ouderdomsuitkering van een door de verdragen nader bepaalde omvang. Hierin voorziet de AOW thans, en dit recht wordt door het wetsvoorstel niet aangetast. In verband hiermee hoeft niet te worden ingegaan op de mogelijkheden die de genoemde verdragen bieden om de pensioenleeftijd hoger te stellen dan 65 jaar.

Op verzoek heeft de SVB op 21 mei 201215 een uitvoeringstoets uitgebracht. Een oordeel over de invoerbaarheid per 1 januari 2013 ontbrak in deze toets. Dit oordeel is gegeven in de brief van 1 juni 201216. De SVB geeft aan invoering van het wetsvoorstel per 1 januari 2013 krap en risicovol wordt, maar niet onmogelijk wordt geacht. De implementatie van het wetsvoorstel vergt een zeer grote ICT-inspanning en kent beperkte implementatieduur. Door aanpassing van het aanvraag- en bevorderingsproces is het volgens de SVB mogelijk tijd te creëren om de noodzakelijke systeemaanpassingen te realiseren. Om klanten van dienst te zijn die in januari 2013 65 jaar worden, moet uiterlijk 1 november 2012 het merendeel van de aanpassingen gereed zijn. De SVB geeft aan dat invoering van het wetsvoorstel gevolgen heeft voor andere trajecten, waaronder de realisatie van de taakstelling.

De SVB deelt niet de visie dat artikel 4:95 Algemene wet bestuursrecht als basis kan dienen. Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State heeft de regering besloten de beoogde voorschotregeling in de AOW op te nemen (zie artikel I, onderdeel H).

De opmerking van de SVB ten aanzien van het voorgestelde artikel 7a heeft geleid tot aanpassing en verduidelijking van de toelichting.

De verhoging van de AOW-leeftijd heeft geen structurele gevolgen voor de administratieve lasten van burgers en bedrijven, omdat er geen nieuwe informatieverplichtingen worden gecreëerd. Wel ontstaat er een eenmalige administratieve last voor ongeveer 450 000 personen die een aangepaste beschikking van de SVB zullen ontvangen in verband met de wijziging van de verzekerde periode. Ook voor mensen die in de periode 2013–2015 gebruik maken van de voorschotfaciliteit zal tijdelijk sprake zijn van een hogere administratieve last. Naar schatting bedragen de incidentele administratieve lasten voor burgers als gevolg van de aanpassingen in de AOW in totaal 200 000 uur en € 50 000.

De stapsgewijze verhoging van de leeftijd waarop recht op ouderdomspensioen ontstaat (de pensioengerechtigde leeftijd) van 65 naar 67 jaar en de daarop volgende koppeling van die leeftijd aan de geraamde macro gemiddelde resterende levensverwachting brengt met zich dat alle artikelen in de AOW waarin de leeftijd van 65 jaar voorkomt, moeten worden aangepast. In dit wetsvoorstel wordt geregeld dat in al die artikelen de leeftijdsaanduiding van 65 jaar wordt vervangen door de omschrijving «pensioengerechtigde leeftijd». De pensioengerechtigde leeftijd wordt in het voorgestelde nieuwe onderdeel van artikel 1, eerste lid, omschreven als «leeftijd, bedoeld in artikel 7a, waarop recht op ouderdomspensioen ontstaat». In artikel 7a wordt bepaald dat de pensioengerechtigde leeftijd in elf stappen van één tot drie maanden wordt verhoogd tot 67 jaar in 2023. De verdere verhoging van die leeftijd moet jaarlijks bij algemene maatregel van bestuur (amvb) worden vastgesteld, voor de eerste maal uiterlijk op 1 januari 2019 voor het jaar 2024. Die verhoging treedt dan telkens in werking 5 jaar na de uiterste datum van vaststelling, voor de eerste maal met ingang van 1 januari 2024.

Op deze wijze wordt bereikt dat de stapsgewijze verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd niet in ieder artikel waarin thans de pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar voorkomt behoeft te worden opgenomen en kan het in de toekomst verder verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd eenvoudigweg worden gerealiseerd door middel van vaststelling van de in artikel 7a bedoelde amvb.

Het voorgaande geldt ook voor de aanvangsleeftijd. In dit wetsvoorstel wordt geregeld dat in al die artikelen waarin de leeftijd van 15 jaar voorkomt, de leeftijdsaanduiding van 15 jaar wordt vervangen door de omschrijving «aanvangsleeftijd». De aanvangsleeftijd wordt in het voorgestelde nieuwe onderdeel van artikel 1, eerste lid, omschreven als «leeftijd, bedoeld in artikel 7a, met ingang waarvan een niet verzekerd tijdvak leidt tot een korting op het ouderdomspensioen». In artikel 7a wordt bepaald dat de aanvangsleeftijd in elf stappen van één tot drie maanden wordt verhoogd tot 17 jaar in 2023. De verdere verhoging van die leeftijd moet jaarlijks bij amvb worden vastgesteld, voor de eerste maal uiterlijk op 1 januari 2019 voor het jaar 2024. Die verhoging treedt dan telkens in werking vijf jaar na de uiterste datum van vaststelling, voor de eerste maal met ingang van 1 januari 2024.

In artikel 7a, vierde lid, wordt het CBS aangewezen als de instantie die de ramingen van de macro gemiddelde resterende levensverwachting uitvoert en vaststelt. In verband daarmee wordt in artikel 1, eerste lid, een definitie van het CBS opgenomen.

Verder bepaalt het artikel dat er ieder jaar, voor de eerste maal uiterlijk op 1 januari 2019, bij amvb een besluit moet worden genomen over de verdere verhoging van de pensioengerechtigde en de aanvangsleeftijd, indien uit de berekening aan de hand van de genoemde formule blijkt dat de ontwikkeling van de levensverwachting daar aanleiding toe geeft. Die verhoging treedt telkens in werking vijf jaar na de uiterste datum waarop de amvb moet worden vastgesteld (derde lid). De eventuele eerste verhoging treedt in werking met ingang van 1 januari 2024 en zal betrekking hebben op de personen die zijn geboren na 31 december 1956.

De verhoging moet worden vastgesteld volgens de in het tweede lid opgenomen formule. Verder is bepaald dat de jaarlijkse verhoging niet meer dan drie maanden mag bedragen en dat als de toepassing van de formule tot een negatieve uitkomst of vóór afronding tot een verhoging van minder dan drie maanden leidt de verhoging nihil is (tweede lid).

In de formule wordt uitgegaan van de geraamde macro gemiddelde resterende levensverwachting op 65-jarige leeftijd in de periode 2000–2009 (de zogenaamde referentieperiode, weergegeven met het getal «18,26») en de geraamde macro gemiddelde resterende levensverwachting op 65 jarige leeftijd in het kalenderjaar van de verhoging. De ramingen voor dit laatste getal moeten worden uitgevoerd en bekendgemaakt door het Centraal Bureau voor de Statistiek. Bekendmaking is voorgeschreven om te waarborgen dat de ramingen openbaar zijn.

Het ouderdomspensioen, bedoeld in de AOW, is onder meer afhankelijk van het aantal verzekerde jaren. Wie tussen het 15de en 65ste jaar, dus gedurende 50 jaar, verzekerd is geweest, krijgt recht op het volledige ouderdomspensioen. Voor elk niet verzekerd jaar vindt een korting van (100:50=) 2% op het ouderdomspensioen plaats.

Als de leeftijd waarop recht op ouderdomspensioen ontstaat wordt verhoogd dan zou, zonder verdere aanpassingen, daarmee tevens de opbouwperiode worden verlengd. Daarom is er in artikel 7a voor gekozen om tegelijk met de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd ook de leeftijd waarop de opbouw van het ouderdomspensioen start (de aanvangsleeftijd) te verhogen. Daartoe is het noodzakelijk om ook artikel 13 aan te passen.

Het voorgestelde nieuwe artikel 22 van de AOW strekt er toe voor de SVB een verplichting in het leven te roepen om een voorschot te betalen in de maand of de maanden tussen de 65ste verjaardag en de pensioengerechtigde leeftijd. De SVB is verplicht een voorschot te verlenen als een toekomstige pensioengerechtigde daarom vraagt. Het recht om een voorschot op het ouderdomspensioen te vragen is alleen toegekend aan personen waarvan de pensioengerechtigde leeftijd overeenkomstig artikel 7a, eerste lid, onderdelen b, c of d, in de jaren 2013, 2014 en 2015 is vastgesteld op respectievelijk 65 jaar en een maand, 65 jaar en twee maanden of 65 jaar en drie maanden. Op grond van het tweede lid gaat het voorschot in met ingang van de dag waarop de verzoeker de leeftijd van 65 jaar bereikt. Indien een voorschot wordt verleend aan een toekomstige pensioengerechtigde waarvan de AOW-leeftijd met een maand is verhoogd dan wordt dat voorschot verrekend met het ouderdomspensioen over de eerste zes volledige kalendermaanden na het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Indien een voorschot wordt verleend aan een toekomstige pensioengerechtigde waarvan de AOW-leeftijd met twee maanden is verhoogd dan wordt dat voorschot verrekend met het ouderdomspensioen over de eerste twaalf volledige kalendermaanden na het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Indien een voorschot wordt verleend aan een toekomstige pensioengerechtigde waarvan de AOW-leeftijd met drie maanden is verhoogd dan wordt dat voorschot verrekend met het ouderdomspensioen over de eerste achttien volledige kalendermaanden na het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd.

De voorschotregeling is bedoeld als een tijdelijke regeling alleen bestemd voor pensioengerechtigden waarvan de pensioengerechtigde leeftijd in de jaren 2013, 2014 en 2015 is vastgesteld op respectievelijk 65 jaar en een maand, 65 jaar en twee maanden en 65 jaar en drie maanden. Daarom vervalt de regeling nadat deze feitelijk is uitgewerkt.

De aanpassing van de periode waarin de opbouw van het ouderdomspensioen plaatsvindt impliceert dat ook de leeftijdsgrenzen in de artikelen die betrekking hebben op het tijdvak van opbouw van het vrijwillige ouderdomsverzekering dienovereenkomstig moeten worden aangepast.

Artikel 35, eerste lid, bepaalt dat de gewezen verzekerde van 15 jaar of ouder zich, zolang hij de leeftijd van 65 jaar nog niet heeft bereikt, vrijwillig kan verzekeren over een periode van maximaal 10 jaar met ingang van de dag waarop de verplichte verzekering is geëindigd. Dit artikel wordt zodanig aangepast (zie ook artikel I, onderdeel B), dat voor de gewezen verzekerde die de aanvangsleeftijd heeft bereikt de mogelijkheid van vrijwillige verzekering blijft bestaan zolang hij de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt.

In artikel 37, aanhef en onderdeel b, is bepaald dat de vrijwillige verzekering eindigt met ingang van de dag waarop de gewezen verzekerde 65 jaar wordt. Ook in dit artikelonderdeel wordt de leeftijdsgrens vervangen door de aanduiding «pensioengerechtigde leeftijd».

Artikel 38 regelt dat een verzekerde die niet eerder verplicht verzekerd is geweest zich, zolang hij de leeftijd van 65 jaar niet heeft bereikt, vrijwillig kan verzekeren vanaf de 15-jarige leeftijd over de achterliggende periode waarin hij niet verzekerd is geweest. Ook de aanduiding van de leeftijdsgrenzen in dit artikel wordt aangepast.

Volledigheidshalve wordt erop gewezen dat de leeftijdsgrenzen die zijn opgenomen in de paragrafen 1 (artikel 55) en 2 (artikel 58) van hoofdstuk VIII niet behoeven te worden aangepast. Deze paragrafen bevatten het overgangsrecht ten tijde van de invoering van de AOW met ingang van 1 januari 1957. De stapsgewijze verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd is niet van invloed op dit overgangsrecht, omdat voor degenen die geboren zijn voor 1 januari 1948 de AOW-leeftijd niet verandert.

Paragraaf 2 (artikelen 58 tot en met 61) heeft betrekking op personen die vóór of op 1 januari 1957 de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt. Artikel 58 bepaalt dat degene die voor of op 1 januari 1957 de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt en die – al dan niet onafgebroken – gedurende zes jaren na de voleindiging van zijn 59ste levensjaar in Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba heeft gewoond, recht heeft op ouderdomspensioen. Van de categorie personen waar het hier om gaat, zou de jongste persoon, dat wil zeggen degene die daags voor 1 januari 1957 65 is geworden per 1 januari 2012 120 jaar zijn. Omdat er geen AOW-gerechtigden van die leeftijd zijn, heeft paragraaf 2 feitelijk geen betekenis meer en kan deze vervallen.

In verband met het vervallen van paragraaf 2 van hoofdstuk VIII wordt paragraaf 3 van dat hoofdstuk vernummerd tot paragraaf 2.

Op grond van artikel 3.68, eerste lid, van de Wet IB 2001 geldt thans een percentage van 12% van de winst voor de jaarlijkse dotatie aan de fiscale oudedagsreserve (FOR). Vanwege de voorgestelde aanpassing van de opbouwruimte in hoofdstuk IIB van de Wet op de loonbelasting 1964 (Wet LB 1964) (werknemerspensioen) en de voorgestelde verlaging van de fiscaal gefaciliteerde premieaftrek in de (bancaire en niet-bancaire) lijfrentesfeer, wordt voorgesteld het dotatiepercentage van de FOR te verlagen. Het is de bedoeling dat in 2014 het dotatiepercentage wordt verlaagd naar 10,9%. Vervolgens wordt het dotatiepercentage gekoppeld aan de ontwikkeling van de macro gemiddelde resterende levensverwachting. Daartoe wordt geregeld dat het dotatiepercentage jaarlijks bij algemene maatregel van bestuur wordt gewijzigd. Het dotatiepercentage wordt steeds verlaagd met 0,4%-punt zodra de pensioenrichtleeftijd, bedoeld in artikel 18a, zesde lid, Wet LB 1964, met een jaar wordt verhoogd. Net als bij een verhoging van de hiervoor bedoelde pensioenrichtleeftijd, zal de verlaging van het dotatiepercentage voor de oudedagsreserve minimaal een jaar voorafgaand aan de wijziging worden bekendgemaakt.

Met de voorgestelde wijziging van artikel 3.127 van de Wet IB 2001 wordt de fiscale ruimte voor aftrek van de inleg in (bancaire en niet-bancaire) lijfrenten die dienen ter compensatie van een pensioentekort verminderd. Het (maximum) premiepercentage van 17% van de premiegrondslag wordt in dat kader in 2014 verlaagd naar 15,5%. Vervolgens wordt dat premiepercentage gekoppeld aan de ontwikkeling van de macro gemiddelde resterende levensverwachting. Daartoe wordt geregeld dat het premiepercentage jaarlijks bij algemene maatregel van bestuur wordt gewijzigd. Het percentage wordt verlaagd met 0,6%-punt zodra de pensioenrichtleeftijd, bedoeld in artikel 18a, zesde lid, van de Wet LB 1964, met een jaar wordt verhoogd. Net als bij een verhoging van de hiervoor bedoelde pensioenrichtleeftijd, zal een verlaging van het (maximum) premiepercentage voor (bancaire en niet-bancaire) lijfrenten minimaal een jaar voorafgaand aan de wijziging worden bekendgemaakt.

Naast deze verlaging van het premiepercentage is een aanpassing van de zogenoemde imputatieregeling in de derde pijler opgenomen. Op grond van de op dit punt voorgestelde wijziging wordt de vermenigvuldigingsfactor van 7,5 in 2014 verlaagd tot 7,2. Vervolgens wordt deze factor, waarvan de hoogte mede afhankelijk is van de hoogte van het premiepercentage, automatisch aangepast bij een volgende wijziging van het premiepercentage als gevolg van de ontwikkeling van de levensverwachting. Net als de wijziging van het premiepercentage wordt de wijziging van de vermenigvuldigingsfactor daartoe gekoppeld aan de met de ontwikkeling van de levensverwachting samenhangende verhogingen van de pensioenrichtleeftijd in de tweede pijler. Deze wijziging voorkomt dat het in de tweede pijler opgebouwde pensioen via de imputatieregeling sterker zou doorwerken in de bepaling van de (resterende) opbouwruimte in de derde pijler dan nu het geval is.

Het in de Wet LB 1964 opgenomen regime voor het werknemerspensioen wordt gewijzigd. De in dat kader voorgestelde wijziging van artikel 18a van de Wet LB 1964 ziet allereerst op de inperking van het zogenoemde Witteveenkader in verband met de stijging van de levensverwachting van de Nederlandse bevolking. Om hiermee rekening te houden wordt de fiscale pensioenrichtleeftijd verhoogd in verband met de ontwikkeling van de resterende levensverwachting op 65-jarige leeftijd. De pensioenrichtleeftijd wordt in 2014 verhoogd naar 67 jaar en vervolgens vindt een koppeling aan de ontwikkeling van de macro gemiddelde resterende levensverwachting plaats. Jaarlijks wordt bepaald in hoeverre de ontwikkeling van de levensverwachting tot een verdere verhoging van de pensioenrichtleeftijd leidt. Deze aanpassing vindt bij algemene maatregel van bestuur plaats in stappen van één jaar. Die (eventuele) verhoging van de fiscale pensioenrichtleeftijd bij amvb vindt voor het eerst plaats per 1 januari 2015, waarbij een verhoging steeds ten minste één jaar van tevoren wordt bekendgemaakt. In de formule wordt uitgegaan van de geraamde macro gemiddelde resterende levensverwachting van de Nederlandse bevolking op 65-jarige leeftijd in de periode 2000–2009 (deze zogenaamde referentieperiode is weergegeven met het getal «18,26») en de geraamde macro gemiddelde resterende levensverwachting op 65 jarige leeftijd tien jaar na het kalenderjaar van de verhoging. De raming van dit laatste getal moet worden uitgevoerd en vastgesteld door het CBS, evenals dat is gebeurd ter bepaling van de referentieperiode.

In verband met de taakstellende opbrengst van € 700 miljoen worden tegelijkertijd de maximale opbouwpercentages per dienstjaar aangepast. Deze taakstelling leidt tot een verlaging van het maximumopbouwpercentage voor ouderdomspensioen tot 1,9% voor eindloon. Daarmee wordt het uitgangspunt dat in 37 jaar tot een ouderdomspensioen van 70% van het laatstverdiende loon kan worden gekomen. Voor middelloon wordt het maximumopbouwpercentage per dienstjaar vastgesteld op 2,15%. In lijn met het voorgaande wordt voor een op een beschikbare premiestelsel gebaseerd ouderdomspensioen geregeld dat ook bij de bepaling van de beschikbare premie voortaan wordt uitgegaan van 37 opbouwjaren in plaats van 35 opbouwjaren.

Met de voorgestelde wijziging van artikel 18b van de Wet LB 1964 worden de maximale opbouwpercentages voor partnerpensioen verlaagd in lijn met de verlaging van de percentages voor het ouderdomspensioen. Dit leidt tot een percentage van 1,33 voor opbouw op basis van eindloon en 1,51 voor opbouw op basis van middelloon. Voor beschikbare premieregelingen hoeft hier niets te worden geregeld, omdat de met betrekking tot het ouderdomspensioen aangebrachte wijziging op grond van artikel 18b, derde lid, van de Wet LB 1964 automatisch van overeenkomstige toepassing is op het partnerpensioen.

Met de voorgestelde aanpassing van artikel 18c van de Wet LB 1964 worden de maximale opbouwpercentages voor wezenpensioen in lijn met de percentages voor ouderdomspensioen en partnerpensioen verlaagd. De maximale opbouwpercentages voor wezenpensioen bedragen dan 0,27 voor opbouw op basis van eindloon en 0,3 voor opbouw op basis van middelloon. Voor beschikbare premieregelingen hoeft hier niets te worden geregeld, omdat de met betrekking tot het ouderdomspensioen aangebrachte wijziging op grond van artikel 18c, derde lid, van de Wet LB 1964 automatisch van overeenkomstige toepassing is op het wezenpensioen.

Verder wordt aan artikel 18d, eerste lid, van de Wet LB 1964 een onderdeel toegevoegd dat regelt dat een overschrijding van de wettelijke maxima voor ouderdomspensioen is toegestaan voor zover deze het gevolg is van een aanpassing van de in de pensioenregeling vastgestelde ingangsdatum van het ouderdomspensioen aan de pensioenrichtleeftijd. Dit maakt het mogelijk om bestaande pensioenaanspraken na een verhoging van de pensioenrichtleeftijd ten gevolge van ontwikkelingen in de levensverwachting op collectieve basis actuarieel neutraal om te zetten in aanspraken op basis van de nieuwe pensioenrichtleeftijd. Overschrijding van de wettelijke maxima voor ouderdomspensioen is in die situatie in zoverre toegestaan. Hiermee wordt onder meer bewerkstelligd dat een collectieve aanpassing van opgebouwde pensioenaanspraken aan de nieuwe pensioenrichtleeftijd niet wordt verhinderd door de zogenoemde 100%-begrenzing in artikel 18a van de Wet LB 1964.

Met de voorgestelde wijzigingen in artikel 18, 18e en 38g van de Wet LB 1964 wordt geregeld dat de relevante grenzen voor de thans nog als 40-deelnemingsjarenpensioen aangeduide pensioenvorm worden aangepast. Dit geldt zowel voor het vereiste aantal deelnemingsjaren als voor het leeftijdscriterium. Deze criteria zullen op gelijke wijze aangepast worden als de wijziging van de AOW-leeftijd. Als gevolg van deze wijzigingen mag bijvoorbeeld per 2019 het 41-deelnemingsjarenpensioen bij ingang van het pensioen op 64-jarige leeftijd (en ten minste 41 deelnemingsjaren) met inbegrip van het ouderdomspensioen (en vanaf het moment waarop de AOW-gerechtigde leeftijd wordt bereikt tevens met inbegrip van een forfaitair AOW-bedrag) 70% van het pensioengevend loon bedragen. In 2019 is immers voorzien dat de AOW-leeftijd met één jaar is opgehoogd. Per 2021, het tijdstip waarop de AOW-leeftijd 66,5 jaar zal belopen, zal het wettelijk vereiste aantal deelnemingsjaren op 41,5 worden gesteld. De vereiste leeftijd bij ingang van deze pensioenvorm bedraagt dan 64,5 jaar. Vanaf 2024, nadat de AOW-leeftijd van 67 jaar is bereikt, wordt de AOW-leeftijd aangepast aan de ontwikkeling van de macro gemiddelde resterende levensverwachting. Mutatis mutandis zullen zowel het deelnemingsjarencriterium als het leeftijdcriterium deze ontwikkeling volgen. Dit laatste zal steeds bij algemene maatregel van bestuur geschieden via het voorgestelde artikel 18e, zesde lid, van de Wet LB 1964.

Zoals in het algemeen deel van deze memorie is aangegeven zullen de overige sociale verzekeringen en sociale voorzieningen doorlopen tot de nieuwe AOW-leeftijd. Daartoe is het nodig de sociale zekerheidswetten aan te passen. Ook andere wetten waarin leeftijdsgrenzen voorkomen die overeenkomen met of zijn ontleend aan de AOW-leeftijd zullen moeten worden aangepast. Om burgers, bedrijven en instellingen zoveel mogelijk tijd te geven om zich op deze aanpassingen voor te bereiden, dienen de noodzakelijke aanpassingen op zo kort mogelijke termijn tot stand te komen, zodat er voldoende tijd van voorbereiding is tot aan het beoogde tijdstip van inwerkingtreding van 1 januari 2013. Om dit te bereiken is in artikel V een tijdelijke grondslag opgenomen om de in verband met de verhoging van de AOW-leeftijd noodzakelijke aanpassingen in formele wetgeving bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen. Omdat een dergelijke algemene maatregel van bestuur naar verwachting sneller tot stand zal komen dan een aanpassingswet wordt daarmee bereikt dat er na de totstandkoming van de betreffende wetswijzigingen tot aan de inwerkingtreding daarvan sprake zal zijn van aanzienlijk meer tijd voor voorbereiding.

De delegatiebepaling geeft de regering de bevoegdheid om de noodzakelijke wetswijzigingen bij algemene maatregel van bestuur te realiseren. De regering streeft er naar dit wetsvoorstel zo spoedig mogelijk in werking te laten treden en doet een dringend beroep op de beide kamers der Staten-Generaal om het wetsvoorstel nog voor het zomerreces van 2012 te behandelen. Alleen dan zal het mogelijk zijn de verhoging van de AOW-leeftijd per 1 januari 2013 te realiseren.

De regering realiseert zich dat zij in dit verband voorstelt haar een uitzonderlijke bevoegdheid te verstrekken. De regering vertrouwt er op dat voor de noodzaak van deze stap begrip zal bestaan. Die noodzaak wordt ingegeven door de in het Stabiliteitsprogramma Nederland opgenomen maatregel om de pensioengerechtigde leeftijd al met ingang van 1 januari 2013 te verhogen.

De maatregelen die met gebruikmaking van de bedoelde bevoegdheid tot stand worden gebracht moeten zo spoedig mogelijk na vaststelling van de algemene maatregel van bestuur alsnog in een voorstel van wet worden opgenomen, zodat de Staten-Generaal kunnen bepalen of de wijzigingen in stand blijven dan wel ongedaan moeten worden gemaakt.

Zoals in het artikel aangegeven, kan de bevoegdheid uitsluitend worden gebruikt voor wijzigingen die noodzakelijk zijn in verband met de in de AOW opgenomen stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd.