Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 juni 2011
In het advies van de commissie Oosting (Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen) Van specifiek naar generiek van september 20071 werd gesteld dat in het kader van de herziening van de taakverwaarlozingsregeling «zou kunnen worden bepaald dat de bevoegdheid tot in de plaats treden niet alleen kan worden gebruikt voor een incidenteel geval, maar zo nodig ook gedurende een nader te bepalen periode.» «De toepassing van zo’n gedifferentieerd toezichtarrangement zou kunnen worden beëindigd zodra is gebleken dat de decentrale overheid weer in staat is de taak adequaat uit te voeren.»
In de kabinetsreactie uit 20082 op het advies van de commissie Oosting werd aangegeven dat het kabinet «aanleiding ziet om nader onderzoek te verrichten naar de suggestie van de commissie om analoog aan de financiële artikel 12-regeling een bestuurlijke artikel 12-regeling te introduceren».
Sindsdien is de probleemanalyse (aanleiding tot de roep om een bestuurlijke artikel 12-regeling), de noodzaak van een dergelijke regeling en eventuele alternatieve oplossingsrichtingen in kaart gebracht. Getracht is een categorisering aan te brengen in de diversiteit aan problemen die zich kunnen aandienen bij «probleemgemeenten», waarmee gemeenten worden bedoeld waar zich over een langere periode bestuurlijke problemen voordoen die doen vermoeden dat daaraan dieper liggende onevenwichtigheden ten grondslag liggen. Dat is één van de achtergronden voor de vermeende analogie met artikel 12 Financiële-verhoudingswet. Dit instrument maakt het mogelijk om op verzoek van een gemeente die in een in financieel opzicht structureel onevenwichtige positie verkeert, de helpende hand te bieden, mits de betrokken gemeente zelf orde op zaken stelt en daarbij een strikt toezicht van de zijde van het Rijk aanvaardt. De nadruk in de verkennende besprekingen over bestuurlijke probleemgemeenten lag merendeels op situaties waarin sprake was van ernstige, structurele problemen in gemeenten («aanhoudende bestuurscrisis»).
In paragraaf 2 wordt het (grond)wettelijk kader geschetst van het ingrijpen bij een decentrale overheid. In paragraaf 3 wordt een mogelijk bestuurlijke artikel 12-regeling nader geduid. In paragraaf 4 worden voorbeelden gegeven van reeds bestaande instrumenten in de praktijk van ondersteuning, stimulering en bestuurlijke interventie, zowel in de horizontale als de verticale keten. Tot slot worden in paragraaf 5 de belangrijkste bevindingen beschreven.
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Provincies en gemeenten zijn autonome bestuurslagen met een eigen, grondwettelijk gegarandeerde positie binnen het bestuurlijk bestel. Vanuit bestuurlijk oogpunt staat de eigen verantwoordelijkheid van provincies en gemeenten voorop. Binnen de grenzen van de wet en in het kader van de eigen (open) huishouding zijn gemeenten en provincies vrij eigen afwegingen te maken. In beginsel moet over het handelen door het college verantwoording worden afgelegd aan provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad. Het is vervolgens aan provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad om hier in het kader van de horizontale verantwoording een oordeel over uit te spreken.
Hoger gezag kan in het kader van interbestuurlijk toezicht alleen interveniëren in de decentrale besluitvorming indien er strijd is met het recht of het algemeen belang (vernietiging door de Kroon, artikel 132, vierde lid, Grondwet) of indien een decentrale overheid nalaat beslissingen te nemen die door een wet worden gevorderd (taakverwaarlozing, artikel 132, vijfde lid, Grondwet). In dat laatste geval kan een hoger orgaan in de plaats treden van het orgaan dat zijn taak verwaarloost en namens dat orgaan alsnog het door de wet gevorderde besluit tot stand brengen.
De Grondwet biedt geen basis om op te treden (indeplaatsstelling) als een decentrale overheid zijn autonome taak verwaarloost. Wel maakt de Grondwet ingrijpen mogelijk wanneer sprake is van grove taakverwaarlozing in de autonome sfeer. Artikel 132, vijfde lid, tweede volzin bepaalt dat in een dergelijke situatie een aparte wet nodig is en dat daarin kan worden afgeweken van de artikelen 125 (het gemeentebestuur bestaat uit de raad als hoofd van de gemeente, het college van B&W en de burgemeester) en 127 (de raad stelt de verordeningen vast) van de Grondwet. Dit kan betekenen dat het gemeentebestuur terzijde wordt geschoven en dat een regeringscommissaris voor de tijd die nodig is om orde op zaken te stellen, de gemeente bestuurt. De Grondwet laat in het midden wanneer sprake is van grove taakverwaarlozing bij autonome taakuitvoering; dat oordeel komt aan de wetgever toe.3
Tegen de achtergrond van het in paragraaf 2 geschetste grondwettelijk kader, zal duidelijk zijn dat het begrip probleemgemeente te onbepaald is, maar bovenal dat er een groot grijs gebied ligt tussen het «gewone» interbestuurlijke toezicht, gericht op het verzekeren van wetsconform handelen van decentrale organen in incidentele gevallen en de ingrijpende interventie bij grove taakverwaarlozing als reactie op een diepgaand disfunctioneren van de decentrale overheid als zodanig. In de laatste situatie is overigens van belang dat kan worden vastgesteld waaruit dat disfunctioneren bestaat en in welke besluiten, of het gebrek daaraan, dat disfunctioneren zich manifesteert. Het is duidelijk dat niet van een probleemgemeente kan worden gesproken als een gemeente door middel van het «gewone» interbestuurlijke toezicht één of meerdere malen moet worden gecorrigeerd. Het wordt moeilijker als het niet of niet naar behoren naleven van de wettelijke taken een uiting zijn van dieper liggende oorzaken, die het functioneren van de gemeente als zodanig betreffen. In dat geval is een scala van gradaties denkbaar voordat van grove taakverwaarlozing kan worden gesproken.
In het rapport «Organische bijstand» uit 20084 behandelt professor dr. F. Fleurke de vraagstelling wat bij een aanhoudende bestuurlijke crisissituatie in een gemeente de werking is van de ten dienste staande interventiemechanismen van buitenaf en hoe deze kunnen worden verbeterd. Fleurke stelt dat als het zelfreinigende vermogen van de gemeente tekort schiet om aan bestuurlijke problemen het hoofd te bieden, de provincie, met op de achtergrond het Rijk, de helpende hand moet bieden. Het huidige toezicht biedt volgens Fleurke geen oplossing voor bestuurlijke problematiek. Hij vindt dat meer structureel naar het voorkómen van bestuurlijke problemen moet worden gekeken. Gemeenten zouden zich ten minste eens in de zes jaar moeten doorlichten. Zo kunnen ze zicht krijgen op mogelijke haarscheuren en tijdig zelf maatregelen nemen. Ook pleit hij voor een meer faciliterende rol, die hij organische bijstand noemt, van provincie en Rijk als gemeenten er zelf niet meer uitkomen. Fleurke benoemt in zijn rapport drie typen probleemgemeenten: de armlastige gemeente, de slecht presterende gemeente, en de gemeente in aanhoudende bestuurscrises. Deze derde categorie gemeenten zou eventueel in aanmerking kunnen komen voor toepassing van een bestuurlijke artikel 12-regeling. Bij de interbestuurlijke bespreking van het rapport was echter geen eensluidende roep om een wettelijke regeling te horen.
Mr. J.L.W. Broeksteeg constateert in 20095 dat in gemeenten waar zich langdurig bestuurlijke problemen voordoen, het lastig is aan te tonen dat autonome taken grovelijk worden verwaarloosd. Van verwaarlozing van autonome taken die gemeenten volgens de Gemeentewet verplicht zijn uit te voeren en autonome taken die wezenlijk zijn voor het functioneren van de gemeenten, zoals onderhoud van nutsvoorzieningen, is in dergelijke gemeenten vaak (nog) geen sprake. Het zou bij dergelijke gemeenten meer schorten aan het (niet-verplichte) ontwikkelen van beleid op de langere termijn op gebieden waar een gemeente autonoom is. Daarbij kan echter volgens Broeksteeg vrijwel nooit sprake zijn van grove taakverwaarlozing in de zin van de Grondwet. Ingrijpen via een artikel 12-achtige constructie op deze autonome gebieden zou volgens Broeksteeg een ernstige inbreuk vormen op het beginsel van decentralisatie en op de autonomie van decentrale overheden.6
In de besprekingen over een bestuurlijke artikel 12-regeling is de mate van overeenstemming van een dergelijke regeling met de kenmerken en vereisten van de gedecentraliseerde eenheidsstaat en de dualisering van het bestuur nadrukkelijk aan bod gekomen. Voorop staat dat het oplossen van problemen dient te worden overgelaten aan het zelfreinigende vermogen van de gemeente. Een cruciale vraag die gesteld moet worden, is wie of welke instantie beoordeelt of er een probleem is, en aan welke criteria de problematiek moet worden getoetst. Het «in opstand» komen van de inwoners van een gemeente zou kunnen gelden als een serieus signaal dat er iets mis is.
In de situatie van een gemeente waar zaken structureel mislopen, zowel bestuurlijk als qua taakuitvoering, is er vaak geen balans tussen de hoeveelheid taken die rusten op de gemeente en de mate waarin de gemeente door bepaalde interne omstandigheden deze taken aankan. In geval van problemen naar aanleiding van externe omstandigheden lijkt de oplossing vaak gelegen te zijn in herindeling of een vorm van samenwerking met andere gemeenten. De oplossingen liggen minder voor de hand indien de problemen vanuit de interne organisatie lijken te komen. Een sterke invulling van de rol van de burgemeester, de commissaris van de Koningin of een extern college zou goed kunnen werken indien er sprake is van een «pure» bestuurscrisis.
Hieronder wordt een beschrijving gegeven van de bestaande mogelijkheden voor ondersteuning, stimulering en bestuurlijke interventie bij aantoonbare problemen tot aan de fase van daadwerkelijke indeplaatsstelling in het geval van taakverwaarlozing bij gevorderd bestuur (medebewind). Hierbij zij ook verwezen naar de in de toelichting bij de Wet revitalisering generiek toezicht beschreven «interventieladder».7 Een juridische interventie als indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing in medebewind wordt, ook in de huidige bestuurspraktijk, voorafgegaan door een bestuurlijk traject. Het volgen van de interventieladder bevordert de transparantie van het proces.
In het algemeen blijkt bestuurlijk overleg en de dreiging van juridische interventie voldoende om daadwerkelijke taakverwaarlozing te voorkomen.
De hiernavolgende beschrijving van de mogelijke interventiemiddelen is ingedeeld aan de hand van de vier fasen die Fleurke in het rapport «Organische bijstand» beschrijft: de signalerende fase, de informele of bemiddelende fase, de interveniërende fase, en de fase van indeplaatsstelling.
Signalerende fase
In de kabinetsreactie op het advies van de commissie Oosting2 wordt aangegeven dat in het kader van het toekomstige interbestuurlijke toezicht de gelijkwaardigheid van de bestuurslagen dient te worden erkend door meer aan te sluiten bij de in 2002 ingevoerde dualisering van het gemeentebestuur (nieuwe verhoudingen en instrumenten, en betere ondersteuning) en te vertrouwen op de horizontale verantwoording. De mechanismen in het kader van de horizontale verantwoording- en controlecyclus door het college aan de gemeenteraad (van jaarrekening en begroting naar jaarverslag, verantwoording over de programma’s) vormen de basis voor de beoordeling van de prestaties van gemeenten. De burger kan op zijn beurt de gemeenteraad aanspreken op de controletaak. De controle door de raad moet toereikend worden geacht voor de borging van de kwaliteit van de uitvoering door gemeenten in individuele gevallen (bijvoorbeeld vergunningverlening en handhaving). Transparantie van gegevens en benchmarking, bijvoorbeeld via www.waarstaatjegemeente.nl, kan een belangrijk instrument zijn voor de horizontale verantwoording aan de gemeenteraden, maar ook aan burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties.
De lokale rekenkamer (onafhankelijke rekenkamer of rekenkamerfunctie) doet onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gemeentelijke beleid. De rapporten van de lokale rekenkamer kunnen voor de raad een ondersteuning zijn bij de controlerende taakuitvoering. Ook de beoordeling van visitatiecommissies over beleid en uitvoering door de gemeente en de inzet van burgerparticipatietrajecten kan versterkend werken in het kader van de horizontale kwaliteitsbewaking en controle.
In haar algemeenheid kan de bestuurlijke transparantie van een gemeente worden vergroot door het (preventief) (laten) uitvoeren van bestuurskrachtmetingen. In dat kader wordt onderzocht in hoeverre de gemeente in staat is haar maatschappelijke en bestuurlijke opgaven te vervullen. Vergroting van bestuurskracht betekent veelal vergroting van de kwaliteit van het gemeentelijk beleid en handelen.
In 2009 is in het kader van het bevorderen van kennisuitwisseling tussen gemeenten op initiatief van gemeenten zelf het Kwaliteitsinstituut Nederlandse gemeenten (KING) opgericht. KING biedt gemeenten de mogelijkheid om van elkaar te leren door kansen te herkennen en valkuilen te vermijden.
In deze signalerende fase is ook het instrument «begrotingsscan» noemenswaardig. Het gaat hierbij om een doorlichting van de financiële positie van de gemeente met het oog op inzicht daarin voor het gemeentebestuur, waarbij de inspecteur van BZK (in het kader van artikel 12 Financiële-verhoudingswet) en de provinciaal toezichthouder optreden als deskundigen. Zowel de raad (in het kader van zijn kaderstellende en controlerende taak) als het college (in het kader van hun uitvoerende taak en het aanbieden van de ontwerpbegroting aan de raad) hebben baat bij dit inzicht.
In het verlengde hiervan kan een gemeente ook onderzoek laten doen naar de financiële positie van een fictieve gemeente in het kader van een voorgenomen gemeentelijke herindeling (herindelingsscan). Het onderzoek verschaft de fusiepartners onder meer inzicht in de eigen financiële situatie en eventuele knelpunten.
Tot slot kan, zoals Fleurke benoemt in het rapport «Organische bijstand», een ambtsbezoek van de commissaris van de Koningin bijdragen aan het in beeld brengen van de staat van de gemeente.
Informele of bemiddelende fase
Volgens Fleurke kan de commissaris van de Koningin in de daarop volgende fase een bemiddelende rol spelen, gericht op het bevorderen van het zelfreinigende vermogen van de gemeente. Oorzaken van de problemen dienen in deze fase te worden benoemd en oplossingen dienen te worden aangedragen. Gedacht zou kunnen worden aan het inroepen van hulp van een buurgemeente, of bijstand (ambtelijke ondersteuning) vanuit de provincie of het Rijk.
Het handelen van politieke ambtsdragers kan een groot effect hebben op de problemen waar een gemeente zich mee geconfronteerd ziet. Politieke ambtsdragers vervullen een voorbeeldfunctie voor de burgers en voor hun ambtenaren. Onlangs heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een gezamenlijke handreiking met de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen uitgebracht, met als doel gemeenten, provincies en waterschappen te stimuleren en ondersteunen bij hun inspanningen om de bestuurlijke integriteit te versterken. Het in 2005 opgerichte Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) verschaft onder meer praktische handreikingen voor veel voorkomende integriteitsthema’s, modellen, risicoanalyses, dilemmatrainingen, opleidingen en workshops aan besturen.9
Een ander middel om de gemeentelijke bestuurskracht te vergroten, en waarbij in feite de hulp en/of bemiddeling van een andere partij wordt ingeroepen, is intergemeentelijke samenwerking. Hiervoor is een groot aantal vormen beschikbaar, zoals de Shared Service Centra (SSC), een gemeenschappelijke ambtelijke dienst, het uitbesteden van voorzieningen en diensten aan een centrumgemeente en samenwerking op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
Tot slot behoort ook gemeentelijke herindeling tot de mogelijkheden om de bestuurskracht van een gemeente te versterken.
Interveniërende fase
Indien de inzet van de commissaris van de Koningin of de inzet van andersoortige bemiddeling in de voorafgaande fase geen of onvoldoende effect heeft gehad, of indien de problemen in de gemeente ernstiger zijn dan aanvankelijk was verondersteld, dan krijgt de fase waarin de probleemgemeente zich bevindt een meer interveniërend karakter. Afhankelijk van de aard van de problematiek van de gemeente kan de commissaris van de Koningin bestuurlijke, personele, procedurele en/of financiële faciliteiten beschikbaar stellen die de interventie onderbouwen. De commissaris van de Koningin kan bijvoorbeeld adviseren om wethouders van buiten de gemeente aan te stellen (extern college). Ook kan gedacht worden aan het benoemen van een waarnemende burgemeester.
In deze fase kan in geval van verregaande problemen van financiële aard, de inzet van de regeling op basis van artikel 12 Financiële-verhoudingswet aan de orde zijn. In dat artikel is bepaald dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Financiën op verzoek van de gemeenteraad een aanvullende uitkering uit het Gemeentefonds aan een gemeente kan verlenen. De aanvullende uitkering wordt slechts verleend indien de algemene middelen van de gemeente aanmerkelijk en structureel tekort zullen schieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien, terwijl de eigen inkomsten van de gemeente zich op een redelijk peil bevinden. In geval van verlening van een aanvullende uitkering uit het Gemeentefonds is nadrukkelijk voorgeschreven dat de gemeente zelf maatregelen moet nemen om de financiële positie te verbeteren. Aan de verlening van de aanvullende uitkering gaat een uitgebreide procedure vooraf, welke uiteen is gezet in het Besluit financiële verhouding 2001.
Indeplaatsstelling
Indien de getroffen maatregelen en genomen initiatieven in de fasen hieraan voorafgaand niet hebben kunnen voorkomen dat moet worden geconstateerd dat de gemeente zijn in medebewind gegeven taken heeft verwaarloosd, zal het toezichthoudend orgaan de nodige maatregelen treffen om daadwerkelijk tot indeplaatsstelling over te gaan. Op dit punt wordt nogmaals verwezen naar de in de memorie van toelichting bij de Wet revitalisering generiek toezicht opgenomen «interventieladder», waarin stap voor stap wordt beschreven welke procedures kunnen gelden alvorens wordt overgaan tot het treffen van de gevorderde maatregelen namens en op kosten van het taakverwaarlozend bestuursorgaan.7 Voor besluiten genomen door het gemeentebestuur, zowel in de autonome als in de medebewindsfeer, geldt tevens dat de Kroon op grond van artikel 132, vierde lid, van de Grondwet bevoegd is deze te vernietigen wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
Bovenstaande beschrijving laat zien welke stappen in het kader van het «gewone» interbestuurlijke toezicht worden gezet, respectievelijk welke fasen worden doorlopen, om handelen van decentrale overheden dat niet in overeenstemming is met het recht, te voorkomen of te corrigeren. Duidelijk is dat in dat verband ook indicaties kunnen worden verkregen dat er meer aan de hand is. Het is van belang dat in dat geval wordt bezien wat daarvan de oorzaak is en hoe erger kan worden voorkomen. Van geval tot geval zal moeten worden bekeken wat de mogelijk te zetten stappen zijn.
Naar aanleiding van het advies van de commissie Oosting is onderzocht of er redenen zijn een bestuurlijke artikel 12-regeling te introduceren voor gemeenten waarbij zich over een langere periode bestuurlijke problemen voordoen. Sindsdien is getracht in kaart te brengen voor welk probleem een dergelijke regeling een oplossing zou kunnen bieden en wat de mogelijke inhoud en betekenis van een dergelijke regeling zou kunnen zijn. Daarbij is tevens geanalyseerd welke problemen in de huidige praktijk al dan niet kunnen worden opgelost door inzet van bestaande ondersteunings- en stimuleringsmiddelen of door inzet van reeds bestaande wettelijke instrumenten. Geconcludeerd is dat het uiterst lastig is een eenduidige probleemanalyse te formuleren. De globale aanduiding van een «bestuurlijke probleemgemeente» is niet scherp genoeg om op basis daarvan de noodzakelijkheid, toepasselijkheid, inhoud en betekenis van een aanvullend wettelijk instrumentarium te beschrijven. De bestaande praktijk van ondersteunings- en stimuleringsmogelijkheden en interventie- en correctiemechanismen biedt reeds meerdere mogelijkheden om gemeenten ertoe te brengen zelf de problemen op te lossen, eventueel daarbij een helpende hand te bieden of waar nodig in te grijpen. Bovendien geldt dat een dergelijke regeling in de ruimte die nu bestaat tussen het «gewone» interbestuurlijke toezicht en de noodgreep van ingrijpen bij grove autonome taakverwaarlozing een ernstige inbreuk zou vormen op het beginsel van decentralisatie en op de autonomie van decentrale overheden. Op dit moment wordt aldus geen aanleiding gezien een nieuwe wettelijke regeling te introduceren.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. P. H. Donner