31 858
Intrekking van enige wetten betreffende het waterbeheer, aanpassing van een aantal andere wetten, regeling van het overgangsrecht en aanvulling van de Waterwet, met het oog op de invoering van die wet (Invoeringswet Waterwet)

nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

§ 1. Inleiding

Dit wetsvoorstel regelt de invoering van de Waterwet. De Waterwet regelt het beheer en gebruik van watersystemen, ter vervanging van in beginsel alle wetten of delen daarvan die betrekking hebben op het waterbeheer1. In aansluiting hierop is het noodzakelijk om bij invoeringswet een aantal onderwerpen te regelen. Hierbij moet worden gedacht aan het intrekken of aanpassen van de bestaande waterbeheerwetten die opgaan in de Waterwet, het aanpassen van verwijzingen naar die wetten in allerlei andere wetten van verschillende ministeries en het regelen van het overgangsrecht.

Gezien het doel en de functie van het onderhavige wetsvoorstel heeft dit in beginsel voornamelijk een technisch karakter. Van meer inhoudelijke aard zijn vooral enige aanvullingen van de Waterwet zelf. In de eerste plaats worden nieuwe voorzieningen opgenomen voor het waterbodembeheer, gepaard gaand met een wijziging van de Wet bodembescherming, en in de tweede plaats aanvullende voorschriften voor de handhaving. Nadere regeling van deze onderwerpen is reeds aangekondigd in de memorie van toelichting bij de Waterwet2. Ook omvat de invoeringswet, door wijziging van de Waterschapswet, enige beperking van de voorschriften over goedkeuring van en administratief beroep tegen besluiten die worden genomen in het kader van het waterbeheer.

In deze memorie zal eerst een toelichting worden gegeven op de meer inhoudelijke wijzigingen. Vervolgens komen de hoofdlijnen van de technische aanpassingen en van het overgangsrecht aan de orde.

In verband met de wijzigingen van de Wet bodembescherming en de Wet milieubeheer waarin dit wetsvoorstel voorziet, is de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) medeverantwoordelijk.

§ 2. Waterbodembeheer (aanpassing Waterwet en Wbb)

2.1. Algemeen

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Waterwet is reeds aangegeven dat de regulering van het beheer van de waterbodem onderdeel wordt van het integraal watersysteembeheer in de Waterwet. Deze keuze is te herleiden naar de Hoofdlijnennotitie Integratie waterwetgeving,3 waarin door de minister van Verkeer en Waterstaat, de minister van VROM en de Unie van Waterschappen integratie van wetgeving, waaronder de waterbodemregelgeving, in de Waterwet is verkend. In de Hoofdlijnennotitie werd geconstateerd dat sanering van waterbodems niet meer goed past binnen het systeem van de Wet bodembescherming omdat het saneringskader van deze wet niet aansluit bij de praktijk van het beheer van waterbodems als onderdeel van het integrale watersysteembeheer. In hetzelfde jaar werd met de Beleidsbrief Bodem4 een beleidsvernieuwingsproces ingezet, gericht op vereenvoudigde, minder versnipperde en meer samenhangende regelgeving. Regulering van waterbodems als onderdeel van het integrale watersysteembeheer van de Waterwet geeft voor waterbodems invulling aan deze beleidsvernieuwing.

Met de keuze voor regulering van het beheer van de waterbodem in de Waterwet komt de regeling in de Wet bodembescherming met betrekking tot waterbodems te vervallen.

2.2. Waterbodems in Wbb/Wvo

Op dit moment worden handelingen en activiteiten in de waterbodem overwegend via de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) en de Wet bodembescherming (Wbb) gereguleerd. Het voorkómen van verontreiniging van waterbodems, het preventieve spoor, loopt thans via de Wvo en de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb. De aanpak van verontreinigde waterbodems, het curatieve spoor, loopt via de Wbb. Voor waterbeheerders levert het onderscheid tussen de activiteiten onderhoudsbaggerwerk, herinrichting, en sanering problemen op.1 Ingrepen in de waterbodem door de beheerder zijn veelal gericht op onderhoud en herinrichting van het watersysteem en in veel mindere mate op louter sanering om milieuhygiënische redenen. De verwijdering van verontreinigd materiaal bij onderhoud en herinrichting wordt in de praktijk veelal als (deel-)sanering uitgevoerd.

2.3. Waterbodems in de Waterwet

In de Waterwet is de waterbodem integraal onderdeel van het watersysteem. Beide sporen (preventief en curatief) gaan op in het centrale begrip «beheer» van het watersysteem. Het Wbb-kader waarin het begrip «saneren» centraal staat komt daarmee als zodanig te vervallen, ook voor die gevallen waarbij wel sprake is van het om milieuhygiënische redenen ontgraven of baggeren van de waterbodem.

Het beheer van de waterbodem is, als integraal onderdeel van het beheer van het watersysteem, gericht op de behartiging en verwezenlijking van de doelstellingen van het waterbeheer zoals genoemd in hoofdstuk 2 van de Waterwet: het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met de bescherming en de verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

Daarmee staat de bescherming van de milieuhygiënische kwaliteit van de waterbodem niet langer centraal bij ingrepen in de waterbodem, maar is dat één van de doelstellingen.

Dit brengt veranderingen voor de aanpak van verontreinigde waterbodems met zich mee. Een verontreiniging van de waterbodem wordt niet langer beoordeeld en aangepakt via een gevalsdefinitie en een beoordeling van ernst en spoedeisendheid, maar in het bredere kader van verbeteren van de gebiedskwaliteit. Het huidige toetsingskader uit de Wbb zal dan ook niet langer van toepassing zijn onder de Waterwet. In plaats daarvan zal een nieuw, op waterbodems toegesneden toetsingskader voor ingrepen in de waterbodem worden opgesteld.

2.4. Toetsingskader en afwegingskader Waterwet

De hiervoor genoemde doelstellingen van de Waterwet zijn nader uitgewerkt in normen voor veiligheid, waterkwantiteit, chemische en ecologische kwaliteit en gebruiksfuncties. Deze normen worden door de beheerder vertaald in de gewenste gebiedskwaliteit. De beheerder maakt in zijn beheerplan duidelijk welke maatregelen hij zal nemen om deze gebiedskwaliteit voor de watersystemen in zijn beheer te realiseren. Hiervoor is een toetsingskader in ontwikkeling, waarmee een waterbeheerder kan vaststellen of waterbodems het bereiken van een bepaalde gebiedskwaliteit in de weg staan. Gebiedskwaliteit is een breed begrip en omvat zowel de chemische kwaliteit van water en bodem, de ecologische kwaliteit van het watersysteem als andere kwaliteitselementen in verband met de waterveiligheid en de functies die het watersysteem vervult (bijvoorbeeld de inrichting van de oever, of de diepgang in verband met scheepvaart). Het toetsingskader heeft alleen betrekking op de chemische en ecologische kwaliteit van het watersysteem, als onderdeel van de totale gebiedskwaliteit.

2.5. Afbakening Waterwet/Wet bodembescherming

In de beoogde nieuwe situatie waarin waterbodembeheer plaatsvindt onder de Waterwet, is uiteraard een duidelijke afbakening van landbodem en waterbodem van groot belang. Tot nog toe geeft deze afbakening op basis van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet bodembescherming nog wel eens aanleiding tot vragen.

De nieuwe afbakening knoopt aan bij het begrip oppervlaktewaterlichaam in de zin van artikel 1.1 van de Waterwet: een samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem en oevers, flora en fauna. De Waterwet is dan van toepassing op het beheer van de bodem en oevers van oppervlaktewaterlichamen (de waterbodem) en de Wet bodembescherming op de overige bodem. Hiertoe behoeft het begrip oppervlaktewaterlichaam nadere concretisering. Daarbij is van belang dat een oppervlaktewaterlichaam een groter gebied kan omvatten dan een oppervlaktewater in de zin van de Wvo, omdat voor de toepassing van de Waterwet niet slechts het «Wvo-areaal» moet worden bestreken, maar ook het huidige «Wbr-areaal». Dit ligt besloten in het begrippenstelsel van artikel 1.1 van de Waterwet, maar wordt thans door een toevoeging aan de begripsomschrijving van oppervlaktewaterlichaam beter tot uiting gebracht. De opsomming van bestanddelen in die begripsomschrijving wordt uitgebreid in die zin, dat naast oevers ook een categorie drogere oevergebieden wordt vermeld. Dit geschiedt echter met de toevoeging van een clausule waaruit blijkt dat die drogere oevergebieden uitsluitend deel uitmaken van een oppervlaktewaterlichaam voor zover die gebieden uitdrukkelijk worden aangewezen.

Bij de meeste oppervlaktewaterlichamen zal het niet nodig zijn om deze voorziening toe te passen. Daaraan bestaat slechts behoefte voor de oppervlaktewaterlichamen waartoe gronden behoren die niet of nauwelijks invloed ondergaan van het daarin voorkomende water. Vooral voor de oppervlaktewaterlichamen die behoren tot de rijksrivieren is dit laatste aan de orde. Voor dergelijke gronden is het niet nodig dat zij voor de toepassing van het lozingsverbod van artikel 6.2 worden gerekend tot het betrokken oppervlaktewaterlichaam; in dat artikel wordt thans een uitzondering van die strekking opgenomen. Daarentegen is het wel passend dat de Wet bodembescherming van toepassing blijft op deze drogere oevergebieden. In de nieuwe afbakeningsbepaling van de Wet bodembescherming worden de drogere oevergebieden niet genoemd. Hierdoor is de Wet bodembescherming niet van toepassing op de bodem en oevers van een oppervlaktewaterlichaam, maar wel op de drogere oevergebieden. De bodem en oevers van een oppervlaktewaterlichaam omvatten het deel dat in het kader van de Wvo beschouwd wordt als oppervlaktewater en waarvoor tot nog toe al een specifieke paragraaf van toepassing is binnen de Wbb. Er zijn overigens in de Wvo en de Wbb geen specifieke wettelijke criteria voorhanden voor de geografische grensafbakening van het oppervlaktewater.

De Waterwet bevat evenmin uitdrukkelijke criteria voor de grensafbakening tussen oevers en drogere oevergebieden, maar wel zullen de desbetreffende grenzen voortaan uitdrukkelijk – op kaarten – worden vastgelegd in regelingen van rijk en provincie. Dit verhoogt uiteraard de duidelijkheid en uitvoerbaarheid van de wet. Door het vooralsnog niet in de wet opnemen van uitdrukkelijke criteria kunnen verschuivingen in het areaal van waterbodem en oevers – ter gelegenheid van de overgang van de Wvo naar de Waterwet – die te voren niet goed op hun gevolgen voor de betrokken bestuursorganen kunnen worden bezien, worden vermeden. Bij de evaluatie van de wet, die vijf jaar na de inwerkingtreding zal plaatsvinden, zal worden bezien of de alsdan opgedane ervaringen aanleiding geven tot nadere afbakeningsbepalingen. Bij deze evaluatie wordt ook de financiering van ingrepen in de waterbodem betrokken.

2.6. Overgangsrecht waterbodems

Met de inwerkingtreding van de Waterwet komt de regeling van de Wet bodembescherming voor waterbodems te vervallen. In principe vervallen op dat tijdstip ook alle beschikkingen, bevelen en verplichtingen die op grond van de Wet bodembescherming gelden voor verontreinigingen in de waterbodem. Via het overgangsrecht in dit wetsvoorstel wordt echter aan bepaalde besluiten eerbiedigende werking toegekend. Dit geldt primair voor gevallen van verontreiniging die vóór inwerkingtreding van de Waterwet bij beschikking zijn aangemerkt als ernstig en spoedeisend. Voor deze categorie van gevallen is het redelijk om het regiem van de Wet bodembescherming overeind te houden, aangezien de sanering van deze gevallen reeds is gestart (of op relatief korte termijn zal worden aangevangen) en binnen afzienbare tijd zal zijn beëindigd. Bovendien is het, gezien de risico’s van deze gevallen, van belang dat eventuele derden in de directe omgeving van de verontreiniging niet in onzekerheid komen te verkeren over het recht ten aanzien van de bescherming van de waterbodemkwaliteit.

Nadat zo’n geval van ernstige, spoedeisende verontreiniging is gesaneerd, wordt de Waterwet alsnog volledig van toepassing. Het tijdstip waarop de Wet bodembescherming zijn gelding voor deze gevallen verliest, is het moment dat het bevoegde gezag ingevolge de Wet bodembescherming (de minister van Verkeer en Waterstaat of gedeputeerde staten) instemt met het evaluatieverslag van de sanering.

Overigens kende de Wet bodembescherming tot 2006 beschikkingen op urgentie in plaats van op spoedeisendheid. Via het overgangsrecht in de betreffende wetswijziging zijn beschikkingen op urgentie gelijkgeschakeld met beschikkingen op spoedeisendheid. Het hiervoor geschetste overgangsrecht is dus ook van toepassing op beschikkingen die nog onder de oude systematiek zijn genomen.

Daarnaast zullen bepaalde besluiten op grond van bepalingen in de Wet bodembescherming die via dit wetsvoorstel een tegenhanger krijgen in de Waterwet, worden gelijkgesteld met besluiten op grond van de Waterwet. Dit geldt onder meer voor bevelen op grond van artikel 30 en 43 van de Wet bodembescherming.

2.7. Nieuwe verontreinigingen van waterbodems

Onder het regiem van de Wet bodembescherming geldt voor «nieuwe» verontreinigingen (verontreinigingen die zijn ontstaan na 31 december 1986) een zorgplicht voor degene die bepaalde handelingen verricht waarvan hij weet of redelijkerwijs kon vermoeden dat deze een verontreiniging of aantasting van de bodem kunnen veroorzaken (artikel 13 Wbb). De zorgplicht strekt er toe dat alle maatregelen worden genomen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd, teneinde de verontreiniging of aantasting te voorkomen of, indien de verontreiniging of aantasting heeft plaatsgevonden, teneinde de verontreiniging of aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zo veel mogelijk ongedaan te maken. Deze zorgplicht wordt overgenomen in de Waterwet (artikel 6.7a). Ook na inwerkingtreding van de Waterwet geldt dus een zorgplicht ten aanzien van de kwaliteit van de bodem en oevers van oppervlaktewaterlichamen, voor een ieder die handelingen verricht die mogelijk tot verontreiniging of aantasting van die bodem of oever kunnen leiden. De zorgplicht in de Waterwet heeft wel een iets bredere strekking dan die van artikel 13 van de Wet bodembescherming: alle handelingen, of het nalaten van handelingen, die een verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kunnen veroorzaken, vallen onder de zorgplicht. In de Wet bodembescherming is de zorgplicht beperkt tot specifieke handelingen, waardoor de bescherming van de bodem in bepaalde gevallen niet toereikend is.

2.8. Samenloop van bevoegdheden

Er kunnen zich situaties voordoen waarbij een verontreiniging van de bodem zich zowel in de landbodem als in de waterbodem bevindt. Dit is bijvoorbeeld aan de orde indien iemand een handeling heeft verricht waardoor zowel de landbodem als de waterbodem is verontreinigd of aangetast. Als hij daarbij niet of niet voldoende gevolg heeft gegeven aan de zorgplichten die op hem rusten voor de kwaliteit van de landbodem (op grond van de Wet bodembescherming) en de waterbodem (op grond van de Waterwet, na wijziging door dit wetsvoorstel), dan kunnen zowel het bevoegde gezag ingevolge de Wet bodembescherming als de beheerder die zorgplicht handhaven. In dergelijke gevallen is het gewenst dat er overleg plaatsvindt tussen deze bestuursorganen, voordat zij van hun bevoegdheden gebruik maken.

Ook een historische verontreiniging (die is ontstaan voor 1 januari 1987) kan zich uitstrekken over zowel de landbodem als de waterbodem. Na inwerkingtreding van de Waterwet wordt zo’n verontreiniging in principe gesplitst in een geval van verontreiniging van de landbodem, waarop de saneringsparagraaf van de Wet bodembescherming van toepassing is, en een verontreiniging in de waterbodem, die onder de zorg van de beheerder valt. Dit gaat in ieder geval op voor diffuse verontreinigingen, die geen duidelijke bron hebben in ofwel de landbodem ofwel de waterbodem. Ook verontreinigingen die weliswaar in oorsprong een duidelijke bron hebben, maar waarbij een causaal verband tussen de bron en de (water)bodemverontreiniging niet meer volledig aantoonbaar is, zullen op deze wijze worden aangepakt. Een goed voorbeeld van dat laatste is de situatie in het Kempengebied, waar verschillende bronnen van verontreiniging zijn en waar verontreinigingen in de loop der jaren ten gevolge van verschillende handelingen (bijvoorbeeld het onderwerken van maaisel, beheer van watergangen en herinrichtingen) en door overstromingen van beken over een groot gebied verspreid zijn geraakt..

Als echter wel een duidelijke bron van de verontreiniging is aan te wijzen en er bovendien een noodzaak is om de verontreiniging onmiddellijk op te ruimen, dan zal de aanpak van de verontreiniging niet beperkt worden tot de (land- of water-)bodem waarin die bron zich bevindt. Hiertoe wordt in de Wet bodembescherming een artikel opgenomen dat regelt dat de bevoegdheid van het bevoegde gezag mede ziet op ernstige verontreinigingen in de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam, indien de bron van die ernstige verontreiniging zich in de landbodem bevindt en het geval van verontreiniging in de landbodem spoedeisend is. Andersom wordt in de Waterwet een artikel opgenomen dat bepaalt dat de beheerder die besluit tot een ingreep in de waterbodem, gericht op een verontreiniging waarvan de bron in de waterbodem is gelegen, ook dat deel van de daarmee samenhangende verontreiniging in de landbodem aanpakt, voor zover die landbodemverontreiniging tot ernstige risico’s leidt. In beide gevallen dienen de bevoegde gezagen met elkaar te overleggen, alvorens tot het toepassen van hun bevoegdheden over te gaan.

2.9. Financiering voor regionale waterbodems

De middelen die op de begroting van het ministerie van VROM zijn bestemd voor het verstrekken van bijdragen ten behoeve van de aanpak van verontreiniging van de regionale waterbodems, maken onderdeel uit van de middelen die thans zijn toegekend aan de bevoegde overheden op basis van de meerjarenprogramma’s Wet bodembescherming voor de sanering van verontreinigde bodems in het landelijk gebied. Genoemde middelen voor de regionale waterbodems zullen ook in de nieuwe programmaperiode (vanaf 2010) onderdeel uitmaken van de begroting van het ministerie van VROM, aangezien op grond van het overgangsrecht voor de aanpak van gevallen van verontreiniging die vóór inwerkingtreding van de Waterwet zijn aangemerkt als ernstig en spoedeisend, het regiem van de Wbb zal blijven bestaan. Voor die gevallen zal sprake zijn van uitgestelde werking van de Waterwet. De betreffende financiële bepalingen – voor het verstrekken van budget voor de regionale waterbodems – blijven derhalve gehandhaafd in de Wet bodembescherming. Bij de evaluatie van de Waterwet, die vijf jaar na de inwerkingtreding zal plaatsvinden, zal eveneens de financiering van de regionale waterbodems worden betrokken.

§ 3. Handhaving

3.1. Coördinatie

De milieucomponent speelt in de Waterwet een belangrijke rol. In de afgelopen jaren is veel inspanning geleverd om de milieuhandhaving te verbeteren, waarbij de afstemming en de samenwerking tussen de diverse op dat terrein actieve handhavingspartners van groot belang is. In onderdeel 13.3 van de memorie van toelichting bij de Waterwet is aangekondigd dat in de invoeringswet voor de samenwerking bij de milieuhandhaving bij de betrokken bepalingen van de Wet milieubeheer (Wm) of bij de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)1 zal worden aangesloten. Het betreft de bepalingen die zien op de doelmatige handhaving van de betrokken wetgeving. Dit krijgt thans zijn beslag door het van toepassing verklaren van de eerstgenoemde bepalingen, die In 2005 in de Wm zijn opgenomen via de Wet handhavingsstructuur)2.

Meer in concreto gaat het om regels voor beleid, planning en organisatie van de handhaving alsmede voor de afstemming en samenwerking met andere betrokken bestuursorganen en organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving. De betrokken artikelen 18.3 tot en met 18.3f en 18.8a en 18.8b van de Wm zullen overigens naar verwachting binnen afzienbare tijd worden vervangen door de artikelen 5.3 tot en met 5.9 en 5.24 en 5.25 van de Wabo. Mocht de Wabo eerder in werking treden dan de Waterwet, dan worden de coördinatiebepalingen uit de Wabo meteen van toepassing. In de laatstgenoemde situatie zal de coördinatie, anders dan thans, niet meer alleen op de handhaving van milieuvoorschriften zijn gericht. De regeling in de Wabo omvat immers in beginsel de handhaving van het gehele omgevingsrecht. De bestaande coördinatieregeling in de Wm beperkt zich tot de handhaving van milieukwaliteitsregels. De Wabo sluit wat dat betreft beter aan bij de Waterwet, die het gehele waterbeheer omvat en niet slechts waterkwaliteitsbeheer.

In de reactie van het kabinet op het rapport van de commissie-Oosting wordt aangekondigd dat de aanwijzingsbevoegdheden van gedeputeerde staten en de minister van VROM (artikelen 5.7 en 5.9 van de Wabo) en de vorderingsbevoegdheid van de minister van VROM of de andere betrokken minister (artikelen 5.24 en 5.25) binnen enkele jaren zullen worden aangepast. Alsdan zal dat automatisch doorwerken in de handhaving van de Waterwet.

Bij de totstandkoming van de Wet handhavingsstructuur en het daarop gebaseerde Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer is er bewust voor gekozen deze voorschriften ook te laten gelden voor de handhaving van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) en van de Wet verontreiniging zeewater (Wvz). De op grond daarvan tot stand gekomen afstemming en samenwerking tussen bestuursorganen die belast zijn met handhaving, zal onder de Waterwet worden voortgezet.

Met de Wet handhavingsstructuur werd destijds beoogd voorwaarden te scheppen voor versterking van (de kwaliteit van) de bestuursrechtelijk handhaving. De wet en het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer zijn overeenkomstig de opdracht van de wetgever recent geëvalueerd1. In het evaluatierapport wordt geconstateerd dat de problemen waarvoor de Wet handhavingsstructuur een remedie had moeten bieden, nog niet zijn opgelost. Het rapport bevat dan ook een groot aantal aanbevelingen ter verbetering. Het kabinet heeft in een brief aan de Tweede Kamer2 aangekondigd dat het de conclusies en de aanbevelingen uit het evaluatierapport zal inbedden in onder andere de Wabo.

3.2. Strafsancties

Zoals in onderdeel 13.4 van de memorie van toelichting bij de Waterwet is aangekondigd (blz. 66–67), wordt de strafrechtelijke sanctionering geregeld in het kader van de Wet op de economische delicten (WED). Dit sluit aan bij de huidige sanctionering van overtredingen van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet verontreiniging zeewater, alsmede van de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde voorschriften op basis van de Grondwaterwet. Het sluit ook aan bij de sanctionering van de milieuwetgeving. Alle genoemde wettelijke regimes betreffen zowel handelingen van burgers (particulieren) als van bedrijven. De Wet op de economische delicten kent met name in de sfeer van opsporing en vervolging een uitgebreider pakket aan bevoegdheden en bijkomende straffen (zoals gehele of gedeeltelijke stillegging van een bedrijf) dan het commune strafrecht. De WED is daardoor geschikt voor toepassing jegens bedrijven, maar kan ook zeer wel jegens particulieren worden toegepast.

Meer in het bijzonder wijzigt de Invoeringswet artikel 1a van de WED, waarin de strafbaarstellingen van milieudelicten zijn samengebracht. Bij deze keuze is een aandachtspunt dat moet worden voorzien in strafrechtelijke sanctionering van voorschriften waarin soms zowel milieuaspecten als andere invalshoeken een rol spelen, in één en dezelfde watervergunning of wetsbepaling. Hierbij moet echter in het oog worden gehouden dat niet voor alle wetten waarvan de overtreding in artikel 1a van de WED als economisch delict wordt aangemerkt, geldt dan wel behoeft te gelden dat deze uitsluitend strekken tot bescherming van het milieu. Van meet af aan zijn er in artikel 1a WED wat dit betreft uitzonderingen geweest – zie de memorie van toelichting bij de wijziging van de WED waarbij artikel 1a in die wet werd opgenomen3.

3.3. Nieuwe sanctiemethoden

In onderdeel 13.4 van de memorie van toelichting bij de Waterwet is ook vermeld dat nog nader zou worden bezien welke methoden voor sanctionering van overtreding door bestuursorganen zouden kunnen worden ingezet bij de handhaving van de wet. Twee figuren zijn hierbij van belang, de bestuurlijke strafbeschikking en de bestuurlijke boete.

De Wet OM-afdoening1 is op 1 februari 2008 in werking getreden. De wet geeft het OM de bevoegdheid om buiten de rechter om eenvoudige, op heterdaad vastgestelde strafbare feiten af te doen met een strafbeschikking. De wet voorziet eveneens in de mogelijkheid om deze bevoegdheid bij amvb toe te kennen aan bestuursorganen. De bestuursorganen oefenen de bevoegdheid vervolgens uit onder toezicht en volgens de richtlijnen van het College van procureurs-generaal. Het bestuursorgaan zal met deze bevoegdheid een eigen (beleids-)verantwoordelijkheid krijgen voor de handhaving van de betrokken regelgeving door middel van bestuurlijke strafbeschikkingen. De strafopleggingsbevoegdheid voor bestuursorganen is mede vastgelegd in de WED. Zoals zojuist vermeld gaat die wet ook voorzien in sanctionering van handelen in strijd met voorschriften van de Waterwet. Aldus wordt ook voor diverse overtredingen van de Waterwet het opleggen van een bestuurlijke strafbeschikking mogelijk. De concretisering hiervan via een algemene maatregel van bestuur is in voorbereiding.

Het wetsvoorstel Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht2, waarin de regeling van de bestuurlijke boete is opgenomen, is thans in behandeling bij de Eerste Kamer. Uit het verslag van de vaste commissie voor Justitie op het wetsvoorstel van november 2007 blijkt echter dat deze kritisch staat tegenover de bestuurlijke boete als handhavingsinstrument en het toepassingsbereik bij voorkeur niet wil uitbreiden.

Inmiddels heeft de minister van Justitie op 31 oktober 2008 – dus nadat het onderhavige wetsvoorstel de ministerraad was gepasseerd – een nota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel aan de Tweede en de Eerste Kamer aangeboden.3 De nota maakt onderscheid naar gelang de te handhaven voorschriften functioneren in «open context» dan wel«besloten context». Kenmerkend voor de besloten context is

a. het bestaan van een gespecialiseerd bestuursorgaan dat met de uitvoering van de wet is belast en uit dien hoofde te maken heeft met een afgebakende doelgroep;

b. dat tussen dat orgaan en de doelgroep verbindingen zijn ter uitvoering van de wet of het toezicht op de naleving daarvan.

Een en ander doet zich bij de Waterwet voor, omdat de waterschappen voor een groot deel de wet moeten handhaven, terwijl voorts de doelgroep van burgers en bedrijven die actief zijn in en rondom watersystemen voor een groot deel bekend is.

Voor de besloten context brengt de nota voorkeur tot uiting voor bestuurlijke boete, tenzij een dwingende bijzondere reden aanwezig is om te kiezen voor strafrecht. Een zodanige reden is onder andere de wenselijkheid om rechtseenheid te waarborgen. Als voorbeeld van een situatie waarin dit aan de orde is wordt in de nota de handhaving van milieuwetgeving genoemd, die de gemeenten verzorgen. Het rechtseenheidargument is, zo kan daaraan thans worden toegevoegd, ook aan de orde bij de handhaving van de Waterwet door waterschappen. Op basis van de meergenoemde nota kan voor deze wet dus niet, althans niet zonder meer, worden gekozen voor bestuurlijke boete.

In verband met het voorgaande en omdat de amvb die de bevoegdheid toedeelt om bestuurlijke strafbeschikkingen voor milieudelicten op te leggen gereed kan zijn vóór of kort na de inwerkingtreding van de Waterwet, is in het onderhavige wetsvoorstel uit pragmatische overwegingen nog slechts voorzien in de strafrechtelijke sanctionering van overtredingen van de Waterwet. Bij de evaluatie van de Waterwet zal worden bezien of het sanctiestelsel goed functioneert. Mocht alsdan bij nadere overweging alsnog de bestuurlijke boete een geschikt alternatief blijken voor bepaalde overtredingen, dan zal dit instrument in de Waterwet worden geïntroduceerd.

§ 4. Specifieke indirecte lozingen

In paragraaf 4.6 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Waterwet is uitgebreid ingegaan op de afbakening en afstemming tussen de watervergunning en de omgevingsvergunning. Kort samengevat komt het erop neer dat directe lozingen (vanuit bijvoorbeeld een individueel bedrijf of een enkele activiteit) in een oppervlaktewaterlichaam via het vergunningenstelsel van de Waterwet worden gereguleerd en indirecte lozingen (lozingen die niet rechtstreeks in een oppervlaktewaterlichaam plaatsvinden, maar in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, kortweg een rioolstelsel) via de Wet milieubeheer en de omgevingsvergunning. Een rioolstelsel kan daarbij zowel een vuilwaterriool zijn als bijvoorbeeld een hemelwaterstelsel of ontwateringsstelsel, en kan zowel particulier als openbaar zijn. Bij deze indirecte lozingen in rioolstelsels valt de uiteindelijke lozing vanuit het rioolstelsel of vanuit het zuiveringtechnische werk wel onder het vergunningenstelsel van de Waterwet, zodat de invloed van de waterbeheerder is gewaarborgd. In vergunningen of algemene regels op grond van de Waterwet kunnen immers aan de beheerder van dat stelsel voorschriften worden gesteld.

In de praktijk is bovenbeschreven onderscheid tussen individuele directe lozingen en lozingen in rioolstelsels niet zo scherp. Er doen zich ook situaties voor waarbij een beperkt aantal lozingen via één werk plaatsvindt, zonder dat daarbij sprake is van een rioolstelsel, dat als oogmerk heeft inzameling en transport van afvalwater vanuit een bepaald gebied. Gedacht kan ondermeer worden aan situaties waarbij afvalwater van een aantal bedrijven wordt samengebracht in één (niet openbaar) lozingswerk, om te voorkomen dat het afvalwater door een aantal afzonderlijke leidingen naar hetzelfde oppervlaktewaterlichaam moet worden getransporteerd. Dit werk kan een rioolbuis zijn, maar bijvoorbeeld ook een gezamenlijke afvoerleiding. Het gezamenlijke werk dient daarbij uitsluitend voor transport; er vindt verder geen behandeling van het afvalwater plaats. Veelal zal dit lozingswerk in eigendom en beheer van een van de bedrijven zijn. Deze situatie komt in de praktijk relatief vaak voor. Het lozingswerk kan echter ook in beheer bij een derde zijn (bijvoorbeeld een stichting, gemeente of waterschap). Deze situatie komt onder meer voor in de provincie Groningen, waarbij het afvalwater van een aantal bedrijven via twee afvoerleidingen naar de Waddenzee wordt getransporteerd.

In beide gevallen ligt toepassing van het getrapte stelsel voor indirecte lozingen zoals dat hierboven is beschreven niet voor de hand. De situatie verschilt niet wezenlijk van een situatie waarbij de bedrijven via afzonderlijke werken zouden lozen.

Het nieuwe derde lid van artikel 6.2 maakt duidelijk dat de hier bedoelde lozingen door middel van een gezamenlijk lozingswerk, dat geen rioolstelsel is, als directe lozingen in een oppervlaktewaterlichaam worden beschouwd, die onder de vergunningplicht van de Waterwet vallen en waarvoor de minister van Verkeer en Waterstaat of het waterschap bevoegd is. De vergunningplicht geldt afzonderlijk voor elk van de bedrijven die afvalwater op de hier bedoelde wijze lozen. Vanwege het derde lid wordt de vergunningplicht als het ware verplaatst van de eindlozing in het oppervlaktewater naar de oorspronkelijke, individuele lozers. De afzonderlijke watervergunningen hebben betrekking op het aandeel van iedere lozer in de eindlozing. Er is daarom ook geen sprake van stapeling van vergunningen, zodat onnodige administratieve lasten worden voorkomen.

§ 5. Nadere voorschriften grondwater

Op verzoek van het IPO worden enkele wijzigingen aangebracht ter verhoging van de uitvoerbaarheid van de bepalingen over grondwateronttrekkingen. Ook worden verbeteringen aangebracht in de regeling van de provinciale grondwaterheffing, in samenhang met het regime voor vergoeding van schade die kan ontstaan door grondwateronttrekkingen. Voor beide aspecten wordt nauwer aangesloten bij de goed functionerende voorschriften van de Grondwaterwet.

In de eerste plaats gaat het om enkele terminologische bijstellingen. Met name keert het inrichtingsbegrip terug in de begripsomschrijving van het onttrekken van grondwater. Dit is van belang voor een goede uitvoering van de Waterwet zelf, maar ook van de voorschriften over grondwaterbelasting in de Wet belastingen op milieugrondslag en de toepassing van het hoofdstuk milieueffectrapportage van de Wet milieubeheer op bepaalde grotere grondwateronttrekkingen. Deze verbeteringen zijn reeds mogelijk in afwachting van het bij de parlementaire behandeling van de Waterwet aangekondigde1 beleidskader over onttrekkingen in het kader van bodemenergiesystemen.

In de tweede plaats worden de bestedingsmogelijkheden voor de opbrengst van de provinciale grondwaterheffing op enkele punten nader geregeld. Verduidelijkt wordt dat de besteding gericht moet zijn op de kosten die ten laste van de provincie komen bij de uitvoering van enige met name genoemde grondwatergerelateerde taken. Dit was tot nog toe in de Waterwet op minder sluitende wijze geregeld. Eén van de bedoelde taken was als zodanig ook nog niet in de Waterwet genoemd, maar is niet nieuw ten opzichte van het nog geldende regime van de grondwaterheffing in de Grondwaterwet. Het gaat om het op verzoek (doen) verrichten van onderzoek naar schade die een derde (rechthebbende ten aanzien van gronden) mogelijk lijdt als gevolg van een vergunde grondwateronttrekking, in samenhang met de gedoogplicht die hoofdstuk 5 voor zodanige rechthebbenden bevat. Die taak is thans hernieuwd.

§ 6. Revisievergunning

Met het nieuwe artikel 6.15a van de Waterwet wordt voorzien in het aanvragen en verlenen van een revisievergunning. In het belang van een doelmatige uitvoering en handhaving is het in beginsel gewenst dat afzonderlijke vergunningplichtige handelingen van een vergunninghouder die – vanwege functionele of fysieke samenhang – kunnen worden gezien als één samenstel van handelingen, worden bestreken door één watervergunning voor die vergunninghouder. Via het instrument van de revisievergunning kan met name worden bewerkstelligd dat vergunningen (watervergunningen) voor een handeling die deel uitmaakt van een samenstel en van rechtswege ontstaan via het overgangsrecht van deze invoeringswet, niet voor onbepaalde tijd afzonderlijk blijven voortbestaan. Deze vergunningen worden geleidelijk, naargelang de houders initiatieven nemen tot wijziging, vervangen door een meeromvattende «integrale» watervergunning per vergunninghouder, althans waar het gaat om handelingen die onderlinge functionele of fysieke samenhang vertonen. Bovendien kan ingevolge het nieuwe artikel 6.15b Waterwet een van de bevoegde gezagen voor de vergunningen voor handelingen als zoëven bedoeld ambtshalve overgaan tot verlening van een revisievergunning. Voorwaarde is uiteraard wel dat daarover overeenstemming is bereikt met de bevoegde gezagen voor andere handelingen van dat samenstel. Zowel bij revisievergunningen die op verzoek als die ambtshalve worden verleend is een randvoorwaarde dat geen afbreuk wordt gedaan aan de rechten die de vergunninghouder ontleent aan de bestaande«deelvergunningen».

§ 7. Essentialia verontreinigingsheffing in de wet

Artikel 1.10, dat de Waterwet wijzigt, bevat een aantal aanvullingen op paragraaf 1 van hoofdstuk 7 van die wet, waarin de heffingen zijn geregeld. Het gaat in hoofdzaak om bepalingen die betrekking hebben op de eenheid van de heffingsmaatstaf van de verontreinigingsheffing en de wijze waarop het aantal vervuilingseenheden van die heffing wordt berekend. Hiermee wordt de wettekst meer in overeenstemming gebracht met de regeling van de – op veel punten vergelijkbare – zuiveringsheffing in het kader van de recente modernisering van het waterschapsbestel. De waterschappen zullen beide heffingstelsels moeten toepassen, waartoe uiteraard onnodige verschillen moeten worden vermeden. De Unie van Waterschappen heeft in haar reactie op het voorontwerp voor deze invoeringswet aangedrongen op een sterkere verankering van de essentialia van de verontrenigingsheffing in de wet. In de Waterschapswet zijn die essentialia reeds op wetsniveau verankerd.

In de memorie van toelichting bij de Waterwet (blz. 61) is opgemerkt dat de essentiële bepalingen ter zake van heffingen door het Rijk op grond van artikel 104 van de Grondwet in de formele wet zelf dienen te worden opgenomen. Genoemd werden onder andere de heffingsmaatstaf en de eenheid van de heffingsmaatstaf. Artikel 7.3, eerste lid, tweede volzin, van de Waterwet, betreffende de verontreinigingsheffing, bepaalt echter wat betreft de heffingsmaatstaf slechts dat als zodanig geldt de vervuilingswaarde, uitgedrukt in bij algemene maatregel van bestuur te bepalen vervuilingseenheden. In de wet ontbreekt dus een definitie van vervuilingseenheid. Zoals is aangekondigd in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer, in antwoord op een opmerking van de leden van de CDA-fractie1, wordt thans voorgesteld de omissie weg te nemen.

In de Waterwet zijn voorts tot nog toe geen regels opgenomen voor het bepalen van het aantal vervuilingseenheden dat wordt geloosd. Daarom wordt eveneens voorgesteld de hoofdregels voor het berekenen van het aantal vervuilingseenheden in de Waterwet op te nemen. Dit bevordert de duidelijkheid en vergroot de rechtszekerheid voor de heffingplichtigen. Om te voorkomen dat de paragraaf over de heffingen in de Waterwet door het opnemen van nieuwe bepalingen te veel uitdijt, worden zo veel mogelijk de betrokken bepalingen voor de zuiveringsheffing in de Waterschapswet van overeenkomstige toepassing verklaard. Hierdoor kan worden volstaan met het toevoegen aan de Waterwet van drie artikelen (artikel 7.3a tot en met 7.3c).

§ 8. Droge delen Wet beheer rijkswaterstaatswerken en Waterstaatswet 1900

De bestaande waterwetten worden grotendeels ingetrokken. Het vooralsnog niet geheel intrekken van alle bestaande waterbeheerwetten heeft te maken met twee bij de Waterwet betrokken wetten die niet enkel op de «natte» waterstaat, maar ook op de «droge» waterstaat, met name het wegenbeheer, zien. Dit zijn de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) en de Waterstaatswet 1900. In het geval van de Wbr gaat het dan uitsluitend om wegen. In het geval van de Waterstaatswet 1900 gaat het ook om wegen, maar bestaat ook de (althans theoretische) mogelijkheid dat enkele bepalingen nog relevant kunnen zijn voor andere droge waterstaatswerken (bijvoorbeeld spoorbruggen).

Bij de voorgenomen en in voorbereiding genomen herziening van de Wegenwet zullen de droge bepalingen van de Wbr en Waterstaatswet 1900 in de Wegenwet worden geïntegreerd en kunnen deze wetten worden ingetrokken. In dat kader zal ook onderzocht worden of en in hoeverre de intrekking van de Waterstaatswet 1900 effecten heeft voor andere droge waterstaatswerken. Vooralsnog worden de Wbr en de Waterstaatswet 1900 bij dit wetsvoorstel gewijzigd in de zin dat de artikelen en zinsneden die louter betrekking hebben op de «natte» waterstaat en waarin wordt voorzien door de Waterwet komen te vervallen. In de artikelsgewijze toelichting wordt dit meer in detail toegelicht.

§ 9. Vervallen van goedkeuring en administratief beroep in de Waterschapswet

Naast enkele meer technische aanpassingen van de Waterschapswet verdient afzonderlijk aandacht het vervallen van de artikelen 148, 153 en 155 van die wet, inzake provinciale goedkeuring van en administratief beroep bij Gedeputeerde Staten tegen bepaalde besluiten van waterschapsbesturen.

Genoemd artikel 148 strekt ertoe dat, «buiten de bij de wet aangewezen besluiten», «slechts» aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten (GS) kunnen worden onderworpen (voor zover bij reglement bepaald):

– besluiten van het waterschapsbestuur die betrekking hebben op de regeling van de waterbeheersing (het betreft hier uitsluitend peilbesluiten); en

– beslissingen van het waterschapsbestuur tot de aanleg en verbetering van waterstaatswerken door het waterschap (in termen van de Waterwet: projectplannen).

Op grond van artikel 151, eerste lid, kan tegen een goedkeuringsbesluit beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.

Artikel 153, eerste lid, onderdeel a, bepaalt dat, indien de in artikel 148 genoemde besluiten niet aan goedkeuring zijn onderworpen, tegen deze besluiten administratief beroep bij GS kan worden ingesteld. Tegen de beslissing in administratief beroep kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.

De invoeringswet voorziet thans in het vervallen van de goedkeuringsfiguur in de Waterschapswet. Wat dit betreft kan worden verwezen naar de memorie van toelichting bij de Waterwet (blz. 26). Aldaar is aangeknoopt bij de in april 2005 uitgebrachte notitie van het IPO en de Unie van Waterschappen getiteld «Afstemmen van taken in het regionaal waterbeheer», waarin die organisaties hun gemeenschappelijke toekomstvisie op samenwerking en onderlinge verhoudingen van provincies en waterschappen hebben verwoord. Daarbij is ook ingegaan op het interbestuurlijk toezicht. Wat dat betreft geeft het rapport onder andere aan dat in de toekomst minder behoefte is aan het instrument goedkeuring van allerlei besluiten. Deze conclusie is in de memorie onderschreven. Wel bevatte de memorie van toelichting een inconsistentie wat dit betreft, omdat in de toelichting op het artikel betreffende de peilbesluiten (blz. 92) werd gesteld dat weliswaar de mogelijkheid van administratief beroep bij GS tegen niet aan goedkeuring onderworpen peilbesluiten zou worden geschrapt (in artikel 153 van de Waterschapswet), maar dat de mogelijkheid voor de provincie om bij reglement bepaalde peilbesluiten aan goedkeuring te onderwerpen (in artikel 148 Waterschapswet) gehandhaafd zou blijven. Gelet op de eerder vermelde notitie van IPO en Unie is, met instemming van de betrokken organisaties, toch voorzien in schrapping van laatstbedoelde goedkeuringsfiguur. Ingevolge de Waterwet is overigens nog wel goedkeuring van GS vereist voor het regionale waterbeheerplan en de projectplannen van waterschappen waarvoor de specifieke projectcoördinatieregeling van die wet wordt toegepast.

Daarnaast wordt thans, in overeenstemming met de lijn (aansluiten bij de algemene regeling van de Algemene wet bestuursrecht) die is geschetst op blz. 68 van de memorie van toelichting bij de Waterwet, artikel 153 van de Waterschapswet dat, voorziet in administratief beroep tegen peilbesluiten en besluiten betreffende aanleg en verbetering van waterstaatswerken geschrapt. Ook met betrekking tot projectbesluiten van waterschappen aangaande de «droge» waterstaatswerken is er dan voortaan uitsluitend beroep bij de rechter mogelijk. Het IPO en de Unie van Waterschappen hebben hiermee ingestemd.

§ 10. Aanpassingen van diverse wetten met betrekking tot plannen

Bij de aanpassing van andere wetten is een aantal verwijzingen in diverse wettelijke planstelsels betreffende onderdelen van het ruimtelijk relevante bestuursrecht aan de orde, te weten in de Planwet verkeer en vervoer, de Wet milieubeheer en de Natuurbeschermingswet 1998. Tot nog toe bestaat wat dit betreft een stelsel van over en weer «haasje-over» springen van de verschillende wettelijke plannen, waarbij mede de nota waterhuishouding en het provinciaal plan voor waterhuishouding (gebaseerd op de thans in te trekken Wet op de waterhuishouding), alsmede streekplannen op basis van de inmiddels vervallen Wet op de ruimtelijke ordening zijn betrokken. Dit houdt in dat bij wijziging van een plan mede de gevolgen voor belendende terreinen worden geschetst, alsmede voornemens tot aanpassing van de op die terreinen geldende plannen. In de Waterwet is dit stelsel verlaten, met name vanwege de waarborg voor afstemming die is gelegen in de interdepartementaal gedeelde verantwoordelijkheid voor het nationale waterplan en de overeenkomstige gedeelde verantwoordelijkheid voor het regionale waterplan op provinciaal niveau (zie de memorie van toelichting, blz. 34 en 35). Het zou echter in het kader van deze invoeringswet te ver voeren om betrokken bepalingen in de wetten van andere ministeries te herzien overeenkomstig hoofdstuk 4 van de Waterwet. Volstaan is met technische aanpassing van de verwijzingen naar waterplannen.

§ 11. Aanpassingen van de Wet milieubeheer

De meest omvangrijke wijzigingen van andere wetten, na die van de Wet bodembescherming (die reeds aan de orde kwamen in paragraaf 2 van deze memorie), worden aangebracht in de Wet milieubeheer. Laatstgenoemde wet en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren verwijzen op veel plaatsen over en weer naar elkaar. Thans worden verwijzingen naar het bestuursorgaan dat bevoegd is tot vergunningverlening ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren vervangen door verwijzingen naar het bestuursorgaan dat ingevolge artikel 6.2 of 6.3 van de Waterwet bevoegd is tot vergunningverlening (voor lozen of storten). Er is echter ook een meer inhoudelijk aspect.

Doordat de Waterwet – evenals de Wabo – wat betreft beroep de Algemene wet bestuursrecht volgt en dus niet voorziet in rechtstreeks beroep op de Raad van State (zie hiervoor hoofdstuk 14 van het algemeen deel van de memorie van toelichting bij de Waterwet), treedt thans een verschil op met de Wet milieubeheer. Op het algemene uitgangspunt van de Waterwet inzake beroep wordt in verband hiermee een uitzondering gemaakt, waarbij het rechtstreeks beroep op de Raad van State zoals ook de Wet verontreiniging oppervlaktewateren dat – op grond van artikel 20.1 van de Wet milieubeheer – tot nog toe kent, gedeeltelijk wordt gehandhaafd. De uitzondering betreft de beschikkingen inzake aanvragen om vergunningen voor het lozen van stoffen waarvan de voorbereiding en vaststelling ingevolge artikel 6.23 van de Waterwet procedureel is gelijkgeschakeld met de procedure voor beschikkingen inzake aanvragen om vergunningen krachtens de Wet milieubeheer voor een inrichting waartoe een zogenaamde gpbv-installatie1 behoort. Voorts betreft de gelijkschakeling nog vergunningen op basis van de Kernenergiewet.

Het ligt in de rede dat ook in de beroepsfase gelijkschakeling passend is. Daarbij is mede van belang dat genoemd artikel 6.23 in het achtste lid bepaalt dat de uitspraak ten aanzien van een beschikking inzake de vergunning krachtens de Wet milieubeheer of de Kernenergiewet mede betrekking kan hebben op een daarmee samenhangende beschikking inzake een watervergunning. Daarom wordt voor deze gelijkgeschakelde beschikkingen vastgehouden aan rechtstreeks beroep op de Raad van State.

§ 12. Geen concentratie van beroep

De Waterwet sluit met betrekking tot de rechterlijke beroepsinstanties aan bij het algemene stelsel van de Algemene wet bestuursrecht. Er is dus rechtsbescherming in twee instanties. De memorie van toelichting bij de Waterwet vermeldde wat dit betreft wel als bijzonder punt van aandacht dat het beroep in twee instanties tegen watervergunningen met een Wvo- of Wvz-component niet zou mogen leiden tot verbrokkeling van deskundigheid bij de rechterlijke macht. Volgens de memorie vergt de behandeling van Wvo-en Wvz-zaken, onder meer vanwege de samenhang met de Wet milieubeheer, specifieke deskundigheid, die tot nog toe is gewaarborgd door het beroep in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Om recht te doen aan het uitgangspunt van beroep in twee instanties en tevens de benodigde deskundigheid te blijven waarborgen, werd in de memorie aangekondigd dat het beroep in eerste instantie, waar het gaat om watervergunningen met bijzondere milieu-aspecten, bij een beperkt aantal gespecialiseerde rechtbanken zou worden geconcentreerd. Dit zou de betrokken rechtbanken in staat stellen om de benodigde specialistische kennis op te bouwen en ook te onderhouden. Een zelfde opzet werd voorzien bij de voorbereiding van het wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht, voor de Wet milieubeheer-component.

Inmiddels is wat dit betreft in het kabinet nadere gedachtevorming gaande. De minister van VROM heeft in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer2 bij het wetsvoorstel voor de Wabo vermeld dat door de minister van Justitie een wetsvoorstel zal worden voorbereid ter uitvoering van het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport van de Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie. De minister van VROM kondigde aan dat, in afwachting daarvan, geen regelgeving in procedure zal worden gebracht om voor zaken die op de omgevingsvergunning betrekking hebben, het beroep in eerste aanleg te concentreren bij een aantal rechtbanken. Eenzelfde gedragslijn, zo kan daaraan worden toegevoegd, geldt voor beroep tegen besluiten krachtens de Waterwet. De Invoeringswet Waterwet bevat dus geen voorzieningen voor concentratie van beroep tegen watervergunningen die een component voor lozen of storten inhouden.

§ 13. Uitvoering Scheepsafvalstoffenverdrag Rijn- en binnenvaart

De invoeringswet voorziet ook in een wijziging van de wet van 26 november 1998 (Stb. 687), houdende goedkeuring en uitvoering van het onder auspiciën van de Centrale commissie voor de Rijnvaart op 9 september 1996 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn- en binnenvaart (Trb. 1996, 293). Die wet wordt hierna veelal aangeduid als de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag. Het gaat bij de voorliggende wijziging van die wet vooral om de overheveling naar de Binnenvaartwet van een aantal bepalingen die ingevolge de aanvankelijke opzet van de wet zouden worden opgenomen in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Dit heeft de volgende achtergrond.

Het genoemde verdrag bevat regels ter voorkoming en beperking van verontreiniging van oppervlaktewateren (vaarwegen) als gevolg van lozing van scheepsafvalstoffen. Die regels betreffen drie deelterreinen:

– deel A, betreffende het machinekamerafval (voluit olie- en vethoudend scheepsbedrijfsafval);

– deel B, inzake afval van de lading (dat veelal ontstaat tijdens laden en lossen van schepen) en

– deel C, voor het overig scheepsafval (bijvoorbeeld sanitair afval en klein gevaarlijk afval).

Voor een uitgebreider uiteenzetting over de inhoud van het verdrag kan worden verwezen naar de memorie van toelichting bij het voorstel van wet houdende goedkeuring en uitvoering van het op 9 september 1996 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn- en binnenvaart (Kamerstukken II 1997/98, 25 851, nr. 3).

De thans over te hevelen wettelijke bepalingen dienen voor de uitvoering van genoemd deel A. Dat deel A kent een stelsel waarbij het machinekamerafval, hoofdzakelijk bestaande uit met olie verontreinigd water (bilgewater), «gratis» kan worden afgegeven bij inzamelaars. Deze voorziening wordt bekostigd door middel van een voor eigenaren van binnenvaartuigen verplichte verwijderingsbijdrage, die wordt voldaan bij het tanken van scheepsbrandstof. In dit stelsel speelt per verdragsstaat een nationaal instituut (NI) een centrale coördinerende rol. Het NI verkoopt betaalmiddelen aan de scheepseigenaren en contracteert inzamelaars. Het NI neemt ook deel aan de periodieke internationale «verevening» van opbrengsten en kosten. In het bestuur van het NI moeten vertegenwoordigers van de binnenvaartbranche zijn opgenomen. Het NI zal ook uitvoering geven aan een kortingsregeling voor relatief weinig vervuilende schepen, die de vorm zal aannemen van een terugbetaling aan de betrokken eigenaren/bedrijven.

De instelling, taken en werkwijze van het NI en de subsidiëring van de apparaatskosten van dat instituut worden in de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag geregeld. Tevens bevat die wet onder andere een aantal bepalingen over de verwijderingsbijdrage (afvalbeheerbijdrage), die mede voorzien in naheffing in gevallen waarin in eerste instantie ten onrechte niet is betaald. Daarbij is er in eerste instantie in voorzien dat de bedoelde bepalingen worden opgenomen in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, gelet op het achterliggende doel. Als niet betaald behoeft te worden ter gelegenheid van afgifte van het afval, is de kans veel kleiner dat men zich er via (illegale) lozing in de vaarweg van zal ontdoen. De bepalingen over de afvalbeheerbijdrage en het NI hebben weinig raakpunten met de overige inhoud van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren c.q. de Waterwet.

Ten tijde van de voorbereiding van de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag bestond de Binnenvaartwet nog niet. De meergenoemde voorschriften over het NI en de afvalbeheerbijdrage zullen thans ingevolge de in deze invoeringswet opgenomen wijzigingen van de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag worden overgeheveld naar de Binnenvaartwet, omdat zij gericht zijn tot binnenvaartbedrijven c.q. de bedrijfstak van de binnenvaart. Naast regels over de veilige vaart zal die wet dan ook enige regels met als achterliggend doel de voorkoming van de verontreiniging van de vaarweg, dus het oppervlaktewaterlichaam, gaan bevatten..

Voor alle duidelijkheid verdient het hier vermelding dat de uitvoering van de bepalingen in de delen A, B en C van het verdrag die rechtstreeks betrekking hebben op lozing van stoffen dan wel het laden en lossen van schepen, waarbij het risico van lozingen bestaat, wél in uitvoeringsregels op basis van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren c.q. de Waterwet zal plaatsvinden.

§ 14. Hoofdlijnen overgangsrecht

Met betrekking tot het overgangsrecht is het uitgangspunt dat de Waterwet geen onmiddellijke werking zal hebben voor «oude gevallen», maar zogenaamde eerbiedigende werking. Eerdere rechtsgeldig genomen besluiten op basis van de in te trekken (onderdelen van) wetten, zoals vergunningen, vrijstellingen, ontheffingen of concessies behouden zoveel mogelijk hun rechtskracht doordat zij worden gelijkgesteld met vergelijkbare rechtsfiguren van de Waterwet. Aanvraag- en besluitvormingsprocedures voor vergunningen en dergelijke die voor de inwerkingtreding van de Waterwet zijn gestart, worden afgewikkeld volgens het tot nog toe geldende recht. Dit voorkomt dat de inwerkingtreding van de Waterwet onnodige extra bestuurslasten zal veroorzaken.

Daar waar het Waterwet-instrumentarium specifieke nieuwe mogelijkheden biedt, kunnen die mede via de genoemde gelijkstelling worden benut. Te denken valt aan de mogelijkheid om aan de vergunning een voorschrift te verbinden dat de houder financiële zekerheid moet stellen voor schade die voortkomt uit de vergunde handelingen of de (te abrupte) beëindiging daarvan. Een dergelijk voorschrift kan via ambtshalve wijziging aan de watervergunning worden verbonden, ook als die watervergunning is ontstaan door wettelijke gelijkstelling als hierboven bedoeld.

Voor voorschriften in algemene maatregelen van bestuur die berusten op de artikelen 2a en volgende van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren wordt de mogelijkheid benut tot «omhanging». Daarbij behouden die voorschriften eveneens hun rechtskracht, maar komen voor het vervolg uitdrukkelijk te berusten op de artikelen 6.6 en 6.7 van de Waterwet. Dit zal in de desbetreffende algemene maatregelen van bestuur tot uitdrukking worden gebracht. Het gaat hier om de zogenaamde lozingenbesluiten alsmede voorschriften die onderdeel uitmaken van bredere regelingen die mede berusten op de Wet milieubeheer of de Wet bodembescherming. Die maatregelen zullen bij die gelegenheid ook enkele technische aanpassingen ondergaan.

§ 15. Uitvoering en naleving

15.1. Overheden

Het wetsvoorstel is voorbereid door een projectorganisatie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, in nauw overleg met de koepelorganisaties van provincies, waterschappen en gemeenten (IPO, Unie van Waterschappen en VNG). Daarbij is veel aandacht besteed aan de uitvoerbaarheid van de aanvullingen van de Waterwet. Voorts heeft Rijkswaterstaat (RWS) een beknopte toets op uitvoerbaarheid op rijksniveau gedaan. Een en ander is met name van invloed geweest op de vormgeving van de bepalingen over waterbodems en de afbakening tussen Waterwet en Wet bodembescherming. Op zich beperkt de overgang van waterbodembeheer naar de Waterwet reeds de structurele bestuurslasten voor de beheerders.

Voorts zijn diverse voorzieningen in de sfeer van het overgangsrecht opgenomen ter vermijding van eenmalige extra bestuurslasten voor de uitvoerders ter gelegenheid van de invoering van de Waterwet, uiteraard met name in de sfeer van het overgangsrecht.

Met het oog op de invoering van de Waterwet vindt een uitgebreid implementatie- en communicatietraject plaats, waarbij allerlei activiteiten worden uitgevoerd om de beheerders en andere betrokkenen voor te bereiden op de komst van de Waterwet. Tal van voorlichtingsactiviteiten worden in directe samenwerking met de betrokken decentrale overheidspartners vormgegeven. Niet in de laatste plaats wordt ook nauw samengewerkt tussen de ministeries van Verkeer en Waterstaat en van VROM, met name waar het de vormgeving betreft van de digitale Landelijke Voorziening Omgevingsloket, waarvan een afzonderlijke watermodule deel uitmaakt.

15.2. Burgers en bedrijven

De Invoeringswet Waterwet heeft geen gevolgen voor de omvang van de administratieve lasten. Het Adviescollege voor de toetsing van administratieve lasten (ACTAL) heeft daarom besloten de Invoeringswet Waterwet niet te selecteren voor een toets op de gevolgen voor de administratieve lasten.

§ 16. Advisering

Een voorontwerp van het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan de Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving. Het beknopte advies van de commissie bevat enkele opmerkingen over passages van de memorie van toelichting die betrekking hebben op bepalingen die uiteindelijk niet zijn opgenomen in de Invoeringswet.

Het wetsvoorstel is ter informatie toegezonden aan het Overlegorgaan Water en Noordzee (OWN), waarin diverse maatschappelijke organisaties zijn vertegenwoordigd. Bij het OWN bleek geen behoefte aanwezig om hierover overleg te voeren.

ARTIKELEN

HOOFDSTUK 1. WIJZIGING VAN DIVERSE WETTEN

Artikel 1.1. (Algemene douanewet)

Dit betreft aanpassing van enkele verwijzingen.

Artikel 1.2 (Algemene wet bestuursrecht)

In onderdeel A wordt de verwijzing in artikel 1:8, tweede lid, onder b, naar artikel 33 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren geschrapt. Genoemd artikel 33 bevat een voorhangverplichting in relatie tot artikel 2a, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, dat voorziet in het stellen van ministeriële regels over lozingen ter implementatie van EG-regelingen. De Waterwet bevat geen bepaling die overeenkomt met de specifieke bepaling van artikel 2a, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en bijgevolg evenmin een opvolger van artikel 33.

In onderdeel B wordt door opneming van enige artikelen van hoofdstuk 4 van de Waterwet in onderdeel D van de bijlage bij de Awb beroep tegen de wettelijke waterplannen uitgesloten. Wat dit betreft wordt de benadering gevolgd die de Awb reeds kent met betrekking tot de milieubeleidsplannen en de ruimtelijke structuurvisies. Dit is vooral gewenst omdat de in de artikelen 4.1 en 4.4 van de Waterwet geregelde plannen voor de ruimtelijke aspecten tevens de status van structuurvisie hebben.

Ook artikel 6.24 van de Waterwet wordt thans vermeld in genoemde bijlage. De aanwijzing die is geregeld in artikel 7d van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren keert inhoudelijk ongewijzigd terug in artikel 6.24 van de Waterwet. De uitsluiting van beroep tegen een dergelijke aanwijzing, via vermelding van het artikelnummer in de bijlage bij de Awb, blijft gewenst.

Artikel 1.3 (Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat)

In de Waterwet is een algemene grondslag opgenomen voor subsidieverlening op het terrein van het waterbeheer, met inbegrip van verstrekking van zogenaamde specifieke uitkeringen aan overheidslichamen. Deze grondslag (artikel 7.17) vormt echter in belangrijke mate een doublure met de algemene subsidiegrondslag in de Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat. De reden voor het opnemen van een grondslag in de Waterwet was dat in het waterbeleid mede gebruik wordt gemaakt van specifieke uitkeringen, zoals de Tijdelijke regeling eenmalige uitkering bestrijding regionale wateroverlast en de Regeling eenmalige uitkering baggerwerkzaamheden bebouwd gebied, waarvoor geen grondslag aanwezig leek te zijn in de wetgeving op het terrein van de waterstaat. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat is destijds namelijk gesteld dat die wet niet voorziet in specifieke uitkeringen. Voor verstrekking van specifieke uitkeringen aan provincies en gemeenten is echter wel een wettelijke grondslag vereist ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet.

Aangezien specifieke uitkeringen aan allerlei overheidslichamen – bijvoorbeeld ook zogenaamde WGRplus-regio’s – ook op andere beleidsterreinen van Verkeer en Waterstaat aan de orde (kunnen) zijn is het gewenst, mede met het oog op doorzichtigheid en harmonisatie van subsidieregimes, dat er voor het gehele door Verkeer en Waterstaat bestreken terrein één algemene grondslag bestaat voor subsidiëring, met inbegrip van verstrekking van specifieke uitkeringen, waarin mede wordt voorzien in toepasselijkheid de subsidietitel van de Awb. Dat laatste moet uitdrukkelijk gebeuren, omdat het een afwijking vergt van artikel 4:21, derde lid, van de Awb, dat inhoudt dat de subsidietitel van die wet in beginsel niet van toepassing is op specifieke uitkeringen.

In de bedoelde algemene grondslag voor subsidiëring wordt nu voorzien via de in deze Invoeringswet opgenomen overheveling van meergenoemd artikel 7.17 naar de Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat, onder verbreding van de reikwijdte van die bepaling tot alle in de kaderwet genoemde beleidsterreinen. De opzet van de kaderwet komt na de wijziging overeen met die van de Kaderwet EZ-subsidies. De overheveling naar de Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat is naar huidig inzicht heel wel mogelijk, in weerwil van de mededeling in de bovengenoemde memorie van toelichting dat die wet niet voorziet in specifieke uitkeringen. In die memorie werd gesteld dat de niet-toepasbaarheid van de kaderwet voor het verstrekken van specifieke uitkeringen voortvloeit uit artikel 4:21, derde lid, van de Awb (Kamerstukken II 1996/97, 25 534, nr. 3, blz. 2). Daarbij werd uit het oog verloren dat de verstrekking van financiële middelen aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld op zich wel valt onder het subsidiebegrip van de Awb. Bij bijzondere wet, zoals de genoemde kaderwetten, kan dan ook worden afgeweken van artikel 4:21, derde lid, van de Awb en kan de subsidietitel van die wet voor een bepaald deelterrein van overheidsbestuur wél van toepassing worden verklaard op specifieke uitkeringen.

In het artikel van deze Invoeringswet dat wijzigingen aanbrengt in de Waterwet wordt het meergenoemde artikel 7.17 geschrapt en artikel 7.18 van de Waterwet dienovereenkomstig aangepast.

Artikelen 1.4 en 1.5 (Natuurbeschermingswet 1998 en Planwet verkeer en vervoer)

Zie paragraaf 10 van het algemeen deel.

Artikel 1.6 (Provinciewet)

De bijlage, bedoeld in artikel 291, tweede lid, van de Provinciewet, houdt verwijzingen in naar de nota waterhuishouding en het beheerplan voor de rijkswateren. In die bijlage staan wetten opgesomd waarin kan worden afgeweken van de beperkingen die artikel 108 van de Provinciewet kent ten aanzien van het voorschrijven van provinciale planverplichtingen. De artikelen van de Waterwet die – mede ter uitvoering van de planverplichtingen van de Kaderrichtlijn water – voorzien in vaststelling en zesjaarlijkse hernieuwing van de plannen, houden zodanige afwijkingen in. De verwijzingen in de bijlage bij de Provinciewet kunnen ter gelegenheid van de intrekking van de Wet op de waterhuishouding vervallen.

Artikel 1.7 (Spoedwet wegverbreding)

Aangezien via de wijziging in het kader van artikel 1.11 de «natte» waterstaatswerken – die komen te vallen onder de Waterwet – niet langer waterstaatswerken in de zin van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken zullen zijn, behoeven die waterstaatswerken thans uitdrukkelijk vermelding in de verwijzingen naar rijkswaterstaatswerken die voorkomen in de Spoedwet wegverbreding.

Artikel 1.8 (Waterschapswet)

A, C en D

Deze onderdelen betreffen technische aanpassingen op onderdelen waar voorschriften van de Waterwet in de plaats komen van overeenkomstige voorschriften van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Voor het overige vloeien zij voort uit de aanvulling van de bepalingen over de verontreinigingsheffing in de Waterwet (zie paragraaf 7 van het algemeen deel).

B, E en F

Deze onderdelen zijn reeds toegelicht in paragraaf 9 van het algemeen deel.

Artikel 1.9 (Waterstaatswet 1900)

A en B

In de Waterstaatswet 1900 worden de artikelen die louter betrekking hebben op de natte waterstaat en waarin wordt voorzien door de Waterwet geschrapt. Het betreft: de artikelen 6, 7, 9, tweede en derde lid, 10, eerste en derde lid, 11 tot en met 12a, 12c en de gehele§ 17. Ook artikel 5 betreffende het Rijkswaterstaatsbestuur, dat voorziet in een algemene maatregel van bestuur voor de inrichting van die dienst, wordt geschrapt, nu in op grond van artikel 44 Grondwet in de regeling van de departementale organisatie kan worden voorzien bij ministeriële regeling.

Wat resteert van de Waterstaatswet 1900 zijn bepalingen over:

– overdracht of overneming van waterstaatswerken in beheer (artikelen 1 en 2);

– voorzieningen in waterstaatsbelangen, bij gemis aan regeling door de bevoegde instanties (§ 2);

– twee ook voor wegbeheer relevante duldplichten (gravingen, opmetingen, stellen van tekens op gronden en aanbrengen en behouden van electrische geleidingen t.b.v. een waterstaatsbelang), en de daarop betrekking hebbende bepaling over schadevergoeding (artikelen 9, eerste en vierde lid, 10, tweede lid, en 12b);

– een voorziening voor gevallen van schadevaring aan bijvoorbeeld bruggen (artikel 12c);

– interbestuurlijk toezicht: mede van belang in verhouding tot bijvoorbeeld de Tunnelwet Westerschelde (artikelen 37 t/m 39, 42, 42b t/m 44 en 66).

Deze onderwerpen zullen alle worden betrokken bij de herziening van de Wegenwet.

C

Tot slot wordt een artikel ingevoegd dat er in voorziet dat deze wet niet van toepassing op waterstaatswerken als bedoeld in de Waterwet.

Artikel 1.10 (Waterwet)

A

De definitie van oppervlaktewaterlichaam gaat, naast de (water-)bodem en oevers, als bestanddeel mede drogere oevergebieden omvatten. De drogere oevergebieden komen dus te staan naast de oevers (de delen die min of meer regelmatig beïnvloed worden door het water) als bestanddeel van oppervlaktewaterlichamen. Op grond van artikel 6.2, vierde lid (nieuw), worden deze gebieden voor de toepassing van dat artikel niet gerekend tot het oppervlaktewaterlichaam waarin zij zijn gelegen. In deze drogere oevergebieden blijft de Wet bodembescherming wel van toepassing.

De meest omvangrijke drogere oevergebieden bevinden zich in het rivierbed van de rijksrivieren. Voor dat rivierbed in zijn geheel is er in de Wet beheer rijkswaterstaatswerken een uitdrukkelijke begrenzing via het op artikel 1a van die wet gebaseerde Besluit rijksrivieren. De buitendijkse gebieden die op grond van artikel 1a Wet beheer rijkswaterstaatswerken behoren tot de rijksrivieren, kunnen alle worden gezien als delen van oppervlaktewaterlichamen in de zin van de Waterwet. Volgens de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (blijkens art. 2a dat terugverwijst naar art. 1a) geeft artikel 1a immers een begrenzing van «het rivierbed». De toevoeging van drogere oevergebieden past dan ook goed in de definitie van oppervlaktewaterlichaam, ook al gaat het om gebieden die in de praktijk een zo geringe overstromingsfrequentie hebben dat zij niet relevant zijn voor de chemische waterkwaliteit. Dergelijke gebieden zijn overigens ook in andere rijkswateren, zoals het IJsselmeer, aanwezig, alsmede in regionale wateren. Vanuit waterveiligheidsoptiek zijn in deze gebieden wel beheersmaatregelen van kracht.

Onder de Waterwet maken van oppervlaktewaterlichamen slechts drogere oevergebieden deel uit, indien die gebieden uitdrukkelijkzijn aangewezen. Zie hiervoor de toelichting bij onderdelen F en G (artikelen 3.1 en 3.2 Waterwet). Er is geen verplichting tot het aanwijzen van drogere oevergebieden. Soms zal wellicht voor oppervlaktewaterlichamen die wel gebieden kennen die voor een zodanige aanwijzing in aanmerking zouden kunnen komen, door het rijk of het betrokken provinciaal bestuur worden afgezien van die aanwijzing, omdat in de praktijk geen waterbeheer plaatsvindt voor die gebieden en daartoe ook geen voornemens bestaan. Het oppervlaktewaterlichaam blijft dan in geografisch opzicht beperkt tot het gebied van waterbodem en oevers.

Voor zover in de drogere oevergebieden kleine wateren (sloten en plassen) zijn gelegen, worden die als zodanig voor de toepassing van artikel 6.2 overigens onverminderd beschouwd als oppervlaktewaterlichaam en is de Wet bodembescherming op de bodem en oevers van die wateren weer niet van toepassing.

Verder wordt het begrip zuiveringtechnisch werk verduidelijkt. De tot nog toe opgenomen begripsomschrijving bevat een onduidelijkheid die is gelegen in de ogenschijnlijke overlap van die definitie met de begripsomschrijving van openbaar vuilwaterriool in de Wet milieubeheer, zijnde een voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door de gemeente met het beheer is belast. De nieuwe begripsomschrijving maakt duidelijk dat niet elk werk voor het transport van stedelijk afvalwater deel uitmaakt van het zuiveringtechnisch werk; het betreft alleen de transportwerken die daadwerkelijk behoren bij het zuiveringtechnische werk.

In de praktijk wordt als grens tussen het openbare vuilwaterriool en het zuiveringtechnisch werk een overdrachtspunt gehanteerd. Op dit overdrachtspunt vindt de feitelijke overdracht van stedelijk afvalwater van de gemeente aan het waterschap plaats. Het werk voor het transport van stedelijk afvalwater vóór het overdrachtspunt is een openbaar vuilwaterriool; na het overdrachtspunt behoort dit werk tot het zuiveringtechnisch werk.

B

De wijziging van het tweede lid van artikel 2.7 heeft te maken met de in het eerste lid van dat artikel bedoelde handhaving van de veiligheidsnorm door de landwaartse verplaatsing van de kustlijn van Rijkswege te voorkomen of tegen te gaan. Volgens het huidige beleid wordt, ter uitvoering van artikel 10 van de Wet op de waterkering, niet de gemiddelde laagwaterlijn maar de zogenaamde basiskustlijn aangehouden. Aangezien artikel 2.7 de voortzetting inhoudt van genoemd artikel 10, is het deze basiskustlijn die moet worden aangegeven op de peilkaart.

C

Het gebruik van de term «regels» in artikel 2.8 heeft hier en daar geleid tot de veronderstelling dat in dit artikel de basis zou worden gelegd voor een zeer gedetailleerd normenstelsel. Deze normen zouden worden vastgesteld door waterschappen op basis van meer globale normen en voorschriften in provinciale verordeningen. Het is echter niet de bedoeling om een zeer gedetailleerde uitwerking te geven aan de desbetreffende afspraken uit het eerste Nationaal Bestuursakkoord Water. De normen met betrekking tot wateroverlast zullen worden vastgesteld in provinciale verordeningen; dit is thans met zoveel woorden in de wettekst verankerd.

D

In onderdeel 15.3 van de memorie van toelichting bij de Waterwet is voor enige voorschriften van de Waterwet aangegeven dat zij uitputtend zijn bedoeld. Voor de door die voorschriften bestreken terreinen is er, anders gezegd, geen ruimte voor «autonome» decentrale verordeningen, op grond van artikel 59 van de Waterschapswet en vergelijkbare bepalingen in de Gemeentewet en de Provinciewet. In aanvulling op de beschouwing in onderdeel 15.3 van de memorie van toelichting verdient het vermelding dat ook hoofdstuk 2 van de Waterwet – dat onder andere een aantal voorschriften van de Wet op de waterkering vervangt – uitputtend is bedoeld. In verband daarmee wordt in dit wetsvoorstel nog aanvullend voorzien in een provinciale normeringsbevoegdheid (artikel 2.11 van de Waterwet). In concreto is dit van belang voor provinciale verordeningen inzake het beheer van vaarwegen die gelegen zijn in regionale wateren.

E

Aan artikel 3.1 worden een nieuw tweede en derde lid toegevoegd, waarin wordt voorzien in het vastleggen van de grenzen van de ingevolge het eerste lid als zijnde in rijksbeheer aangewezen oppervlaktewaterlichamen en een grondslag voor de aanwijzing van drogere oevergebieden.

De aanwijzing van watersystemen of onderdelen daarvan die in beheer zijn bij het rijk, is nauw verweven met het vastleggen van de grenzen van die systemen. Dit laatste kan als het ware in één adem met de beheerstoedeling geschieden. Aldus is het nu uitdrukkelijk geregeld in het tweede lid: bij de aanwijzing worden tevens de grenzen van de betrokken oppervlaktewaterlichamen bepaald. Naar verwachting kan dit bij en krachtens algemene maatregel van bestuur doelmatiger geschieden dan in het kader van voorbereiding van rijksleggers,

Het tweede lid is zoals gezegd beperkt tot de oppervlaktewaterlichamen van de rijkswateren. Voor andere bestanddelen van watersystemen is uitdrukkelijke begrenzing in regelingen niet nodig. Voor eventuele bergingsgebieden die in beheer zouden komen bij het rijk zal de begrenzing voldoende blijken uit het betrokken besluit krachtens de Wet ruimtelijke ordening als bedoeld in de definitie van bergingsgebied in artikel 1.1. Die begripsomschrijving gaat er overigens ook van uit dat bergingsgebieden worden vermeld op de legger. Er wordt voorts niet voorzien dat van rijkswege grondwaterlichamen beheerd zullen worden. Begrenzing van waterkeringen (waarvoor ingevolge de Wet op de waterkering reeds een leggerplicht van kracht is) alsmede kunstwerken ten slotte kan worden overgelaten aan de legger.

Het tweede lid neemt voor de rijksrivieren de inhoud over van artikel 1a Wet beheer rijkswaterstaatswerken, betreffende de begrenzing van die rivieren via de buitenkruinlijn van de primaire waterkering dan wel de bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen lijn van de hoogwaterkerende gronden. Dit is geconcretiseerd in het Besluit rijksrivieren en de daarbij behorende kaarten. Voor de begrenzing van andere rijkswateren dan rivieren is het uitgangspunt dat bij de zee de lijn van de duinvoet wordt gevolgd en bij kanalen en andere kunstmatige wateren de insteek van de oever. Dit kan echter niet in de wet worden voorgeschreven omdat er vele plaatsgebonden afwijkingen kunnen zijn, zoals natuurvriendelijke oevers van kanalen zonder duidelijke insteek.

Voor de aanwijzing van gebieden waarbinnen de vergunningplicht voor het maken van werken en dergelijke ingevolge artikel 2a Wet beheer rijkswaterstaatswerken niet van toepassing is, is in de Waterwet geen afzonderlijke bepaling nodig op wetsniveau. De vergunningplicht voor het maken van werken en dergelijke wordt in de Waterwet niet ingesteld in de wet zelf, zoals in artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, maar bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ex artikel 6.5 van de Waterwet. Daarbij kan maatwerk worden geleverd waardoor de vergunningplicht slechts van toepassing zal zijn in de gebieden waarvoor dat passend is en dus met name niet in de gebieden die krachtens de Wbr zijn uitgezonderd in het Besluit rijksrivieren.

Ook het onderwerp van het derde lid, de aanwijzing van drogere oevergebieden, sluit goed aan bij de toedeling van beheer. De grenslijn tussen oevers en drogere oevergebieden is geen algemene beheergrens, maar de grens tussen de Waterwet en de Wet bodembescherming voor het desbetreffende oppervlaktewaterlichaam. In de drogere oevergebieden, die voor waterbodemkwaliteitsbeheer niet tot dat oppervlaktewaterlichaam gerekend worden, blijft het bestuur van de provincie of de gemeente bevoegd gezag voor de Wet bodembescherming.

Door het opnemen van de mogelijkheid van subdelegatie in artikel 3.1, eerste tweede en derde lid, zal er voldoende flexibiliteit zijn voor de uitwerking van details van beheergrenzen van rijkswateren op kaarten, voor te bereiden in overleg per regionale dienst van Rijkswaterstaat met de betrokken provincies en waterschappen. Het vierde en vijfde lid, inzake de interbestuurlijke consultatie, komen inhoudelijk overeen met het voormalige tweede en derde lid.

F

De formulering van het eerste lid is meer in lijn gebracht met de definitie van beheer, waarin sprake is van een overheidslichaam dat is belast met het beheer.

De aanpassing van artikel 3.2, tweede lid, heeft betrekking op de uitzonderingsgevallen waarin niet een waterschap, maar een provincie of gemeente wordt belast met een of meer onderdelen van de waterstaatkundige verzorging van gebieden. Dit houdt veelal verband met bestaand provinciaal of gemeentelijk bakbeheer van vaarwegen, havens, vijvers of grachten. Het is ongewenst dat daardoor nieuwe planverplichtingen of complicaties in het stelsel van vergunningen en algemene regels zouden ontstaan, zo is gesteld in de memorie van toelichting. Artikel 3.2 maakt daarom weliswaar de aanwijzing van andere openbare lichamen dan waterschappen als beheerders mogelijk, maar niet voor de toepassing van de hoofdstukken 4, 6, 7 en 8 van de Waterwet.

Deze uitzondering van diverse hoofdstukken gaat echter verder dan nodig is voor het geschetste doel. Daarom wordt artikel 3.2, tweede lid, nu nader geconcretiseerd. De uitzondering wordt beperkt tot enkele artikelen. In de eerste plaats gaat het om artikel 4.6; er behoeft dus door een provincie of een gemeente geen beheerplan te worden vastgesteld. Het vaarwegbeheer en de grondwatervergunningverlening die op provinciaal niveau worden behartigd kunnen zonodig aan de orde komen in het door provinciale staten vast te stellen regionale waterplan. Ook is een uitzondering opgenomen voor de leggerplicht van artikel 5.1, nu het niet gebruikelijk is dat provinciale of gemeentelijjke vaarwegbeheerders leggers vaststellen voor dat beheer.

Voorts is het duidelijk dat de beheertaak met betrekking tot vaarweg- of bakbeheer geen aanleiding mag geven tot het instellen van een verontreinigingsheffing; daarom is ook artikel 7.2 uitgezonderd.

Hoofdstuk 6 is op zich al niet van toepassing op gemeenten als (deel-)beheerders, omdat in dat hoofdstuk slechts sprake is van vergunningen en algemene regels van de minister van Verkeer en Waterstaat, Gedeputeerde Staten of waterschappen. In hoofdstuk 8 behoeft daarom evenmin een taak van gemeenten te worden vastgelegd met betrekking tot de handhaving van vergunningstelsels en algemene regels. Hoofdstuk 8 was al uitgezonderd. Thans is in de wettekst aangegeven dat de uitzondering specifiek de artikelen 8.1 en 8.2 betreft.

Artikel 5.24, betreffende het houden van oefeningen en het calamiteitenplan, geldt in beginsel niet voor provincies en gemeenten als beheerders. Artikel 3.2 voorziet er nog wel in dat bij of krachtens de provinciale verordening artikel 5.24 voor gemeenten van toepassing kan worden verklaard voor daarbij aan te wijzen waterstaatswerken, in verband met de bijzondere betekenis van die waterstaatswerken. Dit is een voortzetting van het bepaalde in de artikelen 68, tweede lid, en 69, vierde lid, van de Waterstaatswet 1900.

Voor de regionale wateren zijn leggers reeds geruime tijd gebruikelijk en is een bepaling over begrenzing als voor rijkswateren opgenomen in artikel 3.1, tweede lid, niet nodig. Wel wordt In het nieuwe derde lid van artikel 3.2 ook voor de regionale wateren de mogelijkheid geopend dat (via provinciale verordeningen) drogere oevergebieden worden aangewezen.

G

Het zesjaarsritme van de Europese waterrichtlijnen is via de eerste nota van wijziging (Kamerstukken II 2007/08, 30 818, nr. 7) al verwerkt in diverse artikelen van hoofdstuk 2 van de Waterwet, maar moet ook doorwerken in artikel 3.3.

H

De formulering is aangepast omdat de wettekst er – evenals artikel 3 van de Wet op de waterhuishouding – rekening mee moet blijven houden dat een stroomgebiedbeheerplan slechts nationaal van aard zal zijn, ingeval geen internationale overeenstemming wordt bereikt. Overigens berust deze aanpassing niet op concrete inhoudelijke aanwijzingen dat dit zich voor zou gaan doen.

I

Bij nader inzien wordt de opschorting van uitvoering van het nationaal waterplan die is voorzien in artikel. 4.2 geschrapt, wegens de spanning die het voorschrift inzake opschorting van de uitvoering van het plan oplevert met de KRW. Die richtlijn gaat uit van de vaststelling van voldragen stroomgebiedbeheerplannen, uiterlijk op 22 december 2009 (en zesjaarlijks daarna), die meteen uitgevoerd moeten gaan worden. Artikel 4.2 Waterwet regelt daarom nog slechts de toezending van het plan aan de Staten-Generaal.

Voor de minder direct KRW-relevante ruimtelijke aspecten van het nationale waterplan zal een voorschrift inzake tijdelijke opschorting van de uitvoering wel gelden, omdat dat deel van het plan de status krijgt van structuurvisie in het kader van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. De Wro voorziet voor rijksstructuurvisies in een opschorting van de uitvoering hangende de parlementaire behandeling.

J

In artikel 4.3, eerste lid, aanhef, is het passend om de vormgeving van het nationale waterplan te schrappen in de opsomming van onderwerpen waarover regels (moeten) worden gesteld, aangezien geen voornemens bestaan om in het waterbesluit over die vormgeving voorschriften vast te stellen. Verder is de formulering aangepast aan de herziene formulering van artikel 4.1, derde lid, onderdeel a.

L

Door het samenbrengen van de voorschriften voor beheerplannen voor rijkswateren en voor regionale wateren in een regime (van de artikelen 4.6 en 4.7) is voor het eerstgenoemde beheerplan wat betreft de raadpleging van gemeenten een onuitvoerbaar voorschrift ontstaan. Raadpleging van de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten waarin de rijkswateren zijn gelegen zou, gelet op het grote aantal en de geografische spreiding van die watersystemen, betekenen dat een groot deel van de Nederlandse gemeentebesturen betrokken zou moeten worden bij het beheerplan rijkswateren. In verband daarmee wordt het voorschrift inzake de raadpleging beperkt tot de decentrale beheerplannen. Voor de leesbaarheid is artikel 4.7, eerste lid, nader verdeeld in subonderdelen.

M

Artikel 4.8 is via de eerste nota van wijziging opgenomen in het wetsvoorstel (toen nog genummerd als artikel 4.8a). In de toelichting bij die nota van wijziging is over de mogelijkheid om voor onderdelen van een plan bij algemene maatregel van bestuur een kortere herzieningstermijn dan zes jaar voor te schrijven opgemerkt, dat deze voorziening is ingegeven door ervaringen met de zwemwaterrichtlijn, die een jaarlijkse aanwijzing van zwemwateren voorschrijft. Hoewel deze richtlijn in beginsel niet op grond van de Waterwet zal worden geïmplementeerd, illustreert zij – zo werd daaraan toegevoegd – dat er niet zonder meer van mag worden uitgegaan dat Europese richtlijnen steeds op alle onderdelen de systematiek van de kaderrichtlijn water (KRW) zullen volgen.

Inmiddels is echter het samenstel van Europese richtlijnen met betrekking tot het waterbeheer nagenoeg voltooid. Ook de recent tot stand gekomen Kaderrichtlijn mariene strategie1 kent voor de periodieke herziening van diverse onderdelen van de daarin geregelde mariene strategie – die in aanmerking komen om te worden geïmplementeerd in het planstelsel van de Waterwet – een termijn van zes jaar. Dit is dezelfde herzieningstermijn als die van de KRW en de Richtlijn overstromingsrisico’s. Het ligt in de rede dat een eventuele richtlijn inzake waterschaarste geen andere termijn zal inhouden. Voorts is voor de implementatie van de genoemde zwemwaterrichtlijn reeds een afzonderlijk wetsvoorstel aanhangig bij de Staten-Generaal. In dit licht is een voorziening voor een kortere herzieningstermijn dan zes jaar in het planstelsel van de Waterwet niet nodig. Daarom wordt die voorziening thans via de invoeringswet geschrapt, zoals reeds is aangekondigd in de memorie van antwoord bij de Waterwet aan de Eerste Kamer2.

N

In artikel 5.1 is een vrijstellingsmogelijkheid ingebouwd ten aanzien van de leggerverplichtingen. Zonder een zodanige voorziening is de leggerplicht, die onder andere noopt tot normatieve beschrijving van het profiel van «de bak» van een oppervlaktewaterlichaam, onevenredig belastend voor de beheerder met betrekking tot grote wateren als Noordzee, Waddenzee en IJsselmeer alsmede vrij meanderende wateren. Ditzelfde bezwaar geldt vanwege het grote aantal ook voor regionale wateren die op basis van de indeling naar functie voor het watersysteem niet behoren tot de belangrijkere categorieën.

O

In verband met integratie van het beheer van waterbodems in de Waterwet en het vervallen van de regeling van waterbodems in de Wet bodembescherming, wordt in de Waterwet in hoofdstuk 5 een paragraaf ingevoegd die de bevoegdheden regelt van de beheerder bij verontreinigingen van de bodem en oever van oppervlaktewaterlichamen. In deze paragraaf is een aantal van de bepalingen overgenomen die thans in de Wet bodembescherming staan. Daarnaast is voorzien in samenloopbepalingen, die de tegenhanger vormen van de voorgestelde bepalingen in paragraaf 5 van hoofdstuk IV van de Wet bodembescherming.

Artikel 5.14a

Dit artikel zet het huidige artikel 35, eerste lid, in samenhang met artikel 30 van de Wet bodembescherming voort en regelt de verplichtingen en bevoegdheden van de beheerder bij ongewone voorvallen die een zodanige verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam vormen, dat het bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit wordt belemmerd. Aangezien de regeling inhoudelijk geen wijziging behoeft behoudens de aanduiding van het bevoegde gezag, is artikel 30 van de Wet bodembescherming grotendeels van overeenkomstige toepassing verklaard.

Artikel 5.14b

Met dit artikel wordt een deel van de regeling in het huidige artikel 43 van de Wet bodembescherming overgenomen in de Waterwet. Het artikel biedt de beheerder de bevoegdheid om, indien een verontreiniging van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam is ontstaan die mogelijk een belemmering vormt voor het bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit, rechthebbenden ten aanzien van de betreffende gronden een bevel te geven tot het doen van onderzoek naar die verontreiniging. Voorwaarde is, net als in artikel 43 van de Wet bodembescherming, dat de rechthebbende de grond tevens in gebruik heeft of heeft gehad in de uitoefening van een bedrijf. Indien de verontreiniging daadwerkelijk een belemmering vormt voor het bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit, kan deze rechthebbende ook bevolen worden om tijdelijke beveiligingsmaatregelen te treffen. Daarnaast kan een onderzoeksbevel gegeven worden aan degene door wiens handelen een verontreiniging is veroorzaakt.

Artikel 5.14b bevat enkele terminologische verschillen met de regeling in artikel 43 van de Wet bodembescherming. De termen «onderzoeksgeval», «nader onderzoek», «geval van ernstige verontreiniging» en «saneren» hebben in de Wet bodembescherming een specifieke betekenis, die niet aansluit bij het integrale watersysteembeheer van de Waterwet. Het onderzoek naar verontreinigingen van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam zal zich richten op de mate waarin de verontreiniging een belemmering vormt voor het bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit. Een ingreep in de waterbodem door de beheerder zal vervolgens gericht zijn op het zo veel mogelijk realiseren van die gebiedskwaliteit, die een uitwerking vormt van de doelstellingen van artikel 2.1 van de Waterwet. Het is hierbij niet nodig om een «geval van verontreiniging» te definiëren. Saneren van de verontreiniging, in de betekenis van de Wet bodembescherming, is evenmin aan de orde: de beheerder richt zich niet op het ongedaan maken van een verontreiniging, maar op het het realiseren van de gewenste gebiedskwaliteit. Ook de beoordeling van de ernst van verontreinigingen van waterbodems zal veranderen. Dit is thans uitgewerkt in interventiewaarden, die voor waterbodems zijn opgenomen in de Circulaire sanering waterbodems 2008. Deze circulaire komt echter met de inwerkingtreding van de Waterwet te vervallen. Het toetsingskader (zie paragraaf 2.4 van het algemene deel van deze toelichting) zal voorzien in een nieuwe operationalisering van de ernst van verontreinigingen.

Artikel 5.14c en 5.14d

Deze artikelen betreffen de samenloop van bevoegdheden bij verontreinigingen die zich zowel in de landbodem als de waterbodem bevinden. De hoofdlijnen van de samenloopbepalingen zijn verwoord in paragraaf 2.8 van het algemene deel van deze memorie.

In bepaalde gevallen kan het voorkomen dat een bron van verontreiniging in de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam ook de landbodem beïnvloedt. Deze beïnvloeding vindt dan in het algemeen plaats via grondwaterstromen. Als deze verontreiniging volgens het eerdergenoemde toetsingskader noodzaakt tot ingrijpen, zal de beheerder maatregelen nemen als bedoeld in artikel 4.6, tweede lid, onder a, om de belemmering voor het bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit weg te nemen.

Als de verontreiniging bovendien zodanig is dat deze ernstige risico’s voor (het grondwater in) de landbodem veroorzaakt, dienen de maatregelen zich niet te beperken tot de bodem en oever van een oppervlaktewaterlichaam, maar dient de beheerder ook maatregelen in de landbodem te nemen. Dit is de strekking van artikel 5.14c, eerste lid. Verwacht wordt dat dit zich slechts sporadisch zal voordoen. Verontreinigingen in de waterbodem zijn in het algemeen diffuus, zodat geen duidelijke bron van die verontreiniging aanwijsbaar is.

Maatregelen in de landbodem zijn met name nodig indien de aanpak van de bron niet afdoende is. De maatregelen kunnen bijvoorbeeld gericht zijn op isolatie van de verontreiniging of het tegengaan van verdere verspreiding van de verontreiniging.

Het tweede lid bepaalt dat de beheerder overlegt met het bevoegde bestuursorgaan ingevolge de Wet bodembescherming, alvorens hij overgaat tot het nemen van de bedoelde maatregelen. Daarnaast bepaalt het derde lid dat in die gevallen de saneringsparagraaf van de Wet bodembescherming niet van toepassing is. Nu de beheerder tot het treffen van maatregelen overgaat op grond van het toetsingskader onder de Waterwet, kan van hem niet gevergd worden dat hij de maatregelen ook nog overeenkomstig de (daarvan afwijkende) kaders en normering van de saneringsparagraaf uitvoert. Overigens zal het toetsingskader voor waterbodems ten aanzien van de beoordeling van samenhangende grondwaterverontreinigingen in de landbodem verwijzen naar het Wbb-toetsingskader voor de landbodem, omdat het voor die sporadische gevallen niet loont om een apart toetsingskader te formuleren. De eenheid in het bodembeschermingsbeleid wordt hiermee bovendien bevorderd.

Artikel 5.14d is de spiegelbepaling van het voorgestelde artikel 63b van de Wet bodembescherming. Dit artikel bepaalt dat, indien een verontreiniging waarop de zorgplicht van het voorgestelde artikel 6.7a van de Waterwet van toepassing is, zich mede uitstrekt tot de landbodem, de beheerder – voordat hij tot toepassing van zijn bevoegdheden overgaat – overlegt met het bevoegde bestuursorgaan ingevolge de Wet bodembescherming. In zo’n geval kan dat bevoegde bestuursorgaan immers toepassing geven aan zijn bevoegdheden op grond van artikel 13 en 27 van de Wet bodembescherming.

Artikel 5.14e

Artikel 5.14e maakt het mogelijk om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen welke criteria de beheerder moet hanteren om te bepalen of de kwaliteit van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam een belemmering vormt voor het bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit. Deze criteria worden thans, in overleg met het ministerie van VROM, de Unie van Waterschappen en het Interprovinciaal Overleg, uitgewerkt in het toetsingskader voor waterbodems. Vooralsnog wordt er van uitgegaan dat het toetsingskader in gezamenlijkheid als beleidsregel kan worden vormgegeven. Mocht dat niet lukken, dan biedt dit artikel de mogelijkheid om het toetsingskader bij amvb of ministeriële regeling vast te stellen.

Het toetsingskader is mede bedoeld om gevallen te benoemen waarin een ingreep in de waterbodem zonder meer vereist is, vanwege de belemmeringen die de kwaliteit van de waterbodem oplevert voor het bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit. Voor die gevallen waarin uit het toetsingskader volgt dat een ingreep in de waterbodem niet zonder meer vereist is, dient die ingreep te worden afgewogen tegen andere maatregelen waarmee de gewenste gebiedskwaliteit bereikt kan worden.

P

De uitzondering met betrekking tot artikel 10.2 van de Wet milieubeheer was niet passend, omdat dat artikel zich richt tot degene die de afvalstoffen «stort» (neerlegt) en niet tot degene die in het kader van artikel 5.18 specie of maaisel (afvalstoffen) moet ontvangen.

Q

De nadere begripsomschrijving van onttrekken van grondwater in artikel 6.1, eerste lid, met behulp van het inrichtingsbegrip en de toevoeging van het samenhangcriterium in het tweede lid brengen de Waterwet meer in overeenstemming met het begrippenstelsel van de Grondwaterwet. Een en ander is vooral van belang om het «knippen» van (vergunningplichtige) onttrekkingen tegen te gaan. Gewaarborgd wordt dat grondwateronttrekkingen die onder de vergunningplicht van artikel 6.4 of 6.5, onderdeel b, moeten vallen, niet door degene die onttrekt door opknippen in diverse kleinere onttrekkingen onder algemene regels kunnen worden gebracht, via de debietgrens van artikel 6.4 of een overeenkomstige krachtens artikel 6.5 vastgestelde grens. De omvang van de onttrekking is voorts beslissend voor de vraag of een milieueffectrapport moet worden opgesteld dan wel zogenaamde m.e.r-beoordeling moet worden uitgevoerd. Ook is van belang dat de Wet belastingen op milieugrondslag tot nog toe voor de grondwaterbelasting aanknoopt bij het inrichtingsbegrip van de Grondwaterwet.

De nieuwe definitie omvat mede de zogenaamde monobronsystemen voor de benutting van bodemenergie, in overeenstemming met de strekking van het tijdens de Tweede Kamerbehandeling van de Waterwet aanvaarde amendement-Boelhouwer1.

In artikel 6.1 wordt thans de term «onttrekkingsinrichting» gebruikt waar in de Grondwaterwet sprake was van een inrichting. De term inrichting komt namelijk elders in de Waterwet (in de artikelen 3.4 en 6.23) voor met weer andere betekenissen.

R

Eerste lid:

De toevoeging strekt tot het wegnemen van een doublure in vergunningplichten voor lozen en storten in het zeegebied.

Derde lid:

In paragraaf 4 is al toegelicht dat alsnog in de Waterwet bepaalde samengevoegde «indirecte» lozingen worden meegenomen. Indien de samengevoegde afvalwaterlozingen vóór lozing in een oppervlaktewaterlichaam in een centrale zuivering (die geen zuiveringtechnisch werk is) worden behandeld, is het derde lid niet van toepassing. Er is dan sprake van inzameling en transport van afvalwater naar de gezamenlijke zuivering. De beheerder van die zuivering zal de watervergunning moeten aanvragen voor het lozen van het gezuiverde afvalwater op oppervlaktewater. Derden die gebruik maken van de diensten van die beheerder behoeven voor hun lozingen naar of op die zuivering een omgevingsvergunning, of vallen onder algemene regels op grond van de Wet milieubeheer.

Het derde lid is ook niet van toepassing indien verschillende bedrijven liggen binnen de begrenzing van een particulier terrein, en op de riolering van dat terrein lozen. Ook in dat geval wordt een dergelijke lozing gezien als een lozing in een (niet openbare) voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, los van de vraag of die voorziening naar een zuivering leidt, of – zoals veelal bij lozing van hemelwater – zonder zuivering in een oppervlaktewaterlichaam plaatsvindt.

Het nieuwe derde lid van artikel 6.2 geldt wel voor elk van de afzonderlijke lozingen van afvalwater die, anders dan via een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, rechtstreeks plaatsvinden op een zuiveringtechnisch werk, waarop het tweede lid van toepassing is. Naar verwachting zal deze situatie zich sporadisch voordoen.

Vierde lid

Deze nieuwe bepaling legt de juridische strekking van de drogere oevergebieden vast.

S

Hoewel onderdeel a van artikel 6.4, eerste lid, geen inhoudelijke wijziging bevat, bleek bij het IPO wel behoefte te bestaan aan nadere toelichting bij het begrip industriële toepassingen, dat in de Waterwet niet is gedefinieerd. In de nota naar aanleiding van het verslag1 is benadrukt dat het uitsluitend gaat om grote industriële onttrekkingen uit het diepe grondwater. In de artikelsgewijze toelichting2 is het begrip aanvankelijk beperkt tot onttrekkingen ten behoeve van hoogwaardige toepassingen zoals water benodigd voor de productie van levensmiddelen zoals frisdranken, of de bereiding van levensmiddelen zoals het wassen van groenten. In de toelichting op de eerste nota van wijziging3 is hierover echter opgemerkt dat deze beperking ten onrechte is gesteld en dat de wettekst, die deze beperking niet kent, beslissend is. Hiermee is in ieder geval duidelijk dat de hoog- dan wel laagwaardige toepassing van het onttrokken grondwater niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een industriële toepassing, maar wordt geen antwoord gegeven op de vraag wat wel bepalende kenmerken zijn.

Omdat het middels een definitiebepaling inkaderen van dit begrip erg lastig is, kan het volgende dienen ter nadere duiding van het begrip industriële toepassingen. Een niet-limitatieve opsomming op te nemen van onttrekkingen die in ieder geval niet onder het begrip «industriële toepassing» vallen is wel mogelijk. Daarbij kan gedacht worden aan onttrekkingen ten behoeve van bronbemaling, beregening, grond(water)sanering, ontwatering, bodemenergiesystemen, openbare drinkwatervoorziening. De benaderingswijze is dat bij eventuele twijfel de onttrekking wordt geacht een industriële toepassing te zijn en dat de grens van 150 000 m³/jaar bepalend is voor de vraag wie bevoegd gezag is. Aanvullend wordt hier vermeld dat bij onttrekkingen ten behoeve van industriële toepassingen gedacht moet worden aan bedrijven die grondwater onttrekken ten behoeve van aanwending in het productieproces of bedrijfsvoering, waarbij benadrukt dient te worden dat deze algemeen geformuleerde kenmerken ruim dienen te worden opgevat.

De nieuwe term bodemenergiesystemen is passend volgens IPO én de interdepartementale werkgroep bodemenergiesystemen. Opslag van thermische energie, die vereist is bij gebruik van de term «koude- en warmteopslag» is geen passend beperkend criterium voor de omschrijving van de diverse verwante systemen voor benutting van temperatuurverschillen tussen zich veelal bovengronds bevindende objecten enerzijds en grondwater anderzijds. Tot die systemen behoren ook de zogenaamde monobronsystemen, waarbij grondwater niet boven het maaiveld wordt gepompt. Bodemenergiesystemen waarbij het onttrokken grondwater weliswaar dient als medium voor warmteof koudeoverdracht, maar waarbij het onttrokken grondwater vervolgens wordt geloosd op oppervlaktewater of riool, vallen niet onder artikel 6.4, onderdeel b.

Het infiltreren van water is overigens niet aan de orde bij bodemenergiesystemen, het gaat daar om het in de bodem brengen van eerder onttrokken grondwater, niet om aanvulling van grondwater.

Het nieuwe tweede lid maakt het mogelijk om vrijstellingen voor kleine onttrekkingen in de categorieën waarop het eerste lid van toepassing is, zoals die tot nog toe mogelijk zijn ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Grondwaterwet, inhoudelijk voort te zetten onder de Waterwet. \ {tk2}U}

Artikel 6.7a neemt de zorgplicht, die thans ingevolge artikel 13 van de Wet bodembescherming mede voor de bodem onder oppervlaktewater geldt, over in de Waterwet. Waar artikel 13 van de Wet bodembescherming verwijst naar handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van die wet, is in het voorgestelde artikel gekozen voor een bredere omschrijving van de zorgplicht: de zorgplicht geldt voor ieder die handelingen verricht of nalaat en die redelijkerwijs weet of had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden aangetast. Aanleiding hiervoor is dat de laatste jaren is gebleken dat de zorgplicht van artikel 13 van de Wet bodembescherming, door de strikte omschrijving van typen handelingen waarop die zorgplicht betrekking heeft, niet altijd succesvol gehandhaafd kan worden. De zorgplicht zoals die in artikel 6.7a is verwoord, ziet in ieder geval op handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming, maar ook op andere handelingen die niet volledig voldoen aan de omschrijving in die artikelen, en op het nalaten van handelingen waardoor een verontreiniging of aantasting van de bodem ontstaat. Bij dit laatste wordt bijvoorbeeld gedacht aan het niet nemen van de nodige maatregelen om een verontreiniging, die niet ontstaat door enig actief handelen maar bijvoorbeeld door een ongeluk of calamiteit, te voorkomen of te beperken.

Artikel 6.7b regelt hetzelfde als artikel 27, eerste en tweede lid, van de Wet bodembescherming. Degene die handelingen als bedoeld in artikel 6.7a verricht en bemerkt dat daardoor een verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam ontstaat, meldt dit zo spoedig mogelijk bij de beheerder, onder vermelding van de maatregelen die hij treft of heeft getroffen. De beheerder kan aanwijzingen geven over de te nemen maatregelen.

Net als de verplichtingen van de artikelen 13 en 27 van de Wet bodembescherming, wordt overtreding van de verplichtingen van de artikelen 6.7a en 6.7b als economisch delict aangemerkt, door opname in artikel 1a van de Wet op de economische delicten, via artikel 1.14 van deze invoeringswet.

V

1. De vervanging van «het zeegebied» in onderdeel b door «de zee» ligt in het verlengde van de overeenkomstige terminologische wijziging van de artikelen 6.1 en 6.3 in het kader van de eerste nota van wijziging bij de Waterwet (Kamerstukken II 2007–08, 30 818, nr. 7).

2. Het geherformuleerde onderdeel d houdt nu mede een afbakening met de Mijnbouwwet in voor onttrekkingen van water uit grondwaterlichamen. Dit voorziet in een omissie en is al aangekondigd tijdens behandeling van de Waterwet in de Tweede Kamer. Tot nog toe is een overeenkomstige afbakeningsbepaling van kracht in de Grondwaterwet (artikel 1, derde lid, onder b).

W

Artikel 6.15a is geformuleerd volgens hetzelfde stramien als artikel 8.4 van de Wet milieubeheer, betreffende de revisie van milieuvergunningen voor inrichtingen, maar uiteraard toegesneden op de watervergunning.

Z

1. Omdat in de artikelen 7.7 tot en met 7.9 op diverse plaatsen wordt verwezen naar de Algemene wet inzake rijksbelastingen, wordt aan de definities in artikel 7.1 (eerste lid) een verkorte aanduiding van deze wet toegevoegd.

2. De in artikel 7.1, tweede lid,opgenomen uitzondering voor drogere oevergebieden ligt in het verlengde van de overeenkomstige uitzondering die in artikel 6.2, vierde lid, is opgenomen. Zonder deze uitzondering zou de reikwijdte van de verontreinigingsheffing onbedoeld worden uitgebreid tot handelingen in gebieden die tot nog toe niet in de heffing worden betrokken. Dit laatste geldt ook voor de uitzondering die is toegevoegd ten aanzien van de exclusieve economische zone.

AA

In artikel 7.3, tweede lid, van de Waterwet wordt een omschrijving van de vervuilingseenheid opgenomen. Voor elke heffingsparameter wordt aangegeven welke gewichtshoeveelheden overeenkomen met één vervuilingseenheid. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen zuurstofbindende stoffen en andere stoffen. Bij zuurstofbindende stoffen wordt het jaarlijkse zuurstofverbruik van het geloosde afvalwater gemeten. Eén vervuilingseenheid zuurstofgebruik geeft de hoeveelheid zuurstof aan die nodig is om het afvalwater dat één persoon op jaarbasis produceert biologisch af te breken. Bij de andere stoffen worden de hoeveelheden van de geloosde stoffen als uitgangspunt genomen. De heffingsparameters en gewichtshoeveelheden zijn overgenomen uit artikel 19, vierde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Nu het begrip vervuilingseenheid in de wet wordt gedefinieerd en de hoofdregels voor de berekening van de vervuilingseenheden door het onderhavige wetsvoorstel (artikel W, onder artikel 7.3b) eveneens in de wet zelf worden geregeld, kunnen de delegatiegrondslagen in het eerste lid van artikel 7.3 vervallen.

In het voorgestelde derde lid van artikel 7.3 is geregeld ten aanzien van welke heffingsparameters geen heffing plaatsvindt door het Rijk. De bepaling komt overeen met artikel 23, vijfde lid, van de Wvo. Het oude derde lid van artikel 7.3 is met het vierde en vijfde lid overgeheveld naar het nieuwe artikel 7.3c.

AB

Artikel 7.3a

Eerste lid

Het eerste lid van het nieuwe artikel 7.3a stemt inhoudelijk overeen met artikel 23, zesde lid, van de Wvo. Het voorziet voor een oppervlaktewaterlichaam in beheer bij het Rijk in toepassing van een aftrek voor zware metalen bij de berekening van de vervuilingswaarde voor bedrijfsruimten, rioleringen en zuiveringtechnische werken. Tevens worden regels gegeven voor het bepalen van de hoogte van die aftrek. Met deze aftrek kan worden voorkomen dat lozingen vanuit deze bedrijfsruimten en werken verhoudingsgewijs zwaarder worden belast dan lozingen vanuit woonruimten. Uit doelmatigheidsoverwegingen worden woonruimten namelijk slechts aangeslagen voor de lozing van zuurstofbindende stoffen, terwijl in het afvalwater van woonruimten ook een (geringe) hoeveelheid zware metalen voorkomt. Om die reden wordt bij de berekening van het aantal vervuilingseenheden voor bedrijfsruimten, rioleringen en zuiveringtechnische werken de gemiddelde vervuilingswaarde van zware metalen in huishoudelijk afvalwater afgetrokken van de totaal geloosde hoeveelheid vervuilingseenheden zware metalen.

Tweede lid

Het tweede lid van artikel 7.3a geeft een drempelwaarde voor lozingen van zware metalen. Een heffing ter zake van zware metalen voor lozingen met een vervuilingswaarde van minder dan tien vervuilingseenheden wordt niet doelmatig geacht. De bepaling is overgenomen uit artikel 23, zevende lid, van de Wvo.

Derde lid

In het derde lid wordt op de verontreinigingsheffing van de waterschappen artikel 122f, derde lid, van de Waterschapswet van overeenkomstige toepassing verklaard. Omdat de waterkwaliteit kan verschillen per beheersgebied, kunnen de waterschappen op grond van deze bepaling zelf regelen voor welke gewichtshoeveelheden van de stoffen geen heffing wordt opgelegd. Daarnaast biedt de bepaling de mogelijkheid een franchise vast te stellen voor zware metalen De waterschappen kunnen ook een drempelwaarde bepalen. De regeling komt overeen die van artikel 19, vijfde lid, van de Wvo.

Artikel 7.3b

Eerste lid

In het voorgestelde artikel 7.3b, eerste lid, is de hoofdregel uit de Wvo overgenomen, dat de vervuilingswaarde wordt berekend met behulp van meting, bemonstering en analyse, die gedurende ieder etmaal plaatsvindt. De meting betreft de bepaling van de hoeveelheid geloosd afvalwater, de bemonstering en analyse de bepaling van de concentratie van de relevante parameters in het afvalwater. Het eerste lid van artikel 7.3 bepaalt tevens dat voor oppervlaktelichamen in beheer bij de waterschappen nadere regels met betrekking tot het verrichten van metingen, bemonsteringen en analyses worden gesteld bij belastingverordening. Voor oppervlaktelichamen in beheer bij het Rijk worden de nadere regels vanwege het technische karakter en gedetailleerdheid daarvan gesteld bij ministeriële regeling.

Tweede lid

Meting, bemonstering en analyse kunnen kostbaar zijn voor de heffingplichtige. In het tweede lid van artikel 7.3b is daarom bepaald dat de beheerder onder voorwaarden toestaat dat meting, bemonstering en analyse niet gedurende ieder etmaal plaatsvinden, indien door de heffingplichtige aannemelijk wordt gemaakt dat met meting, bemonstering en analyse gedurende een geringer aantal etmalen kan worden volstaan. Dit besluit wordt ook wel meetbeschikking genoemd. De meetbeschikking wordt bij voor bezwaar vatbare beschikking genomen, zodat tegen die beslissing beroep mogelijk is bij de belastingrechter. De Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) is immers op basis van artikel 7.7, tweede lid, van de wet grotendeels op de door het Rijk ingestelde verontreinigingsheffing van toepassing en op basis van artikel 123, tweede lid, van de Waterschapswet ook op de heffing van de waterschappen. De regeling betreffende de meetbeschikking is overgenomen uit artikel 20, vierde en vijfde lid, van de Wvo.

Derde en vierde lid

Het derde lid schrijft voor dat de bepaling van het zuurstofverbruik van de geloosde stoffen plaatsvindt op basis van de som van het chemisch zuurstofgebruik en het zuurstofgebruik door omzetting van stikstofverbindingen. In het vierde lid wordt de grondslag voor een correctie daarop gegeven. Deze correctie kan nodig zijn, omdat de methode van het bepalen van het chemisch zuurstofverbruik bij een aantal bedrijven leidt tot een onevenredig hoge heffing. De vervuilingswaarde werd namelijk in eerste instantie bepaald op basis van het biochemisch zuurstofverbruik, maar later op basis van het chemisch zuurstofgebruik vanwege betrouwbaarder resultaten. Bedrijven die biologisch niet of nauwelijks afbreekbare stoffen lozen met een hoog gehalte organische stoffen werden na deze omslag geconfronteerd met een veel hogere heffing.

De technische uitwerking van de correctie vindt plaats bij ministeriële regeling, of voor de heffing van de waterschappen, bij belastingverordening. De regelingen in het derde en vierde lid zijn ontleend aan artikel 20, zesde en zevende lid, en artikel 23, elfde lid, van de Wvo.

Vijfde lid

In het vijfde lid van artikel 7.3b wordt een aantal artikelen uit de Waterschapswet van overeenkomstige toepassing verklaard. Het betreft bepalingen waarin uitzonderingen worden geformuleerd op hoofdregel dat de vervuilingswaarde van geloosde stoffen wordt vastgesteld met behulp van door meting, bemonstering en analyse verkregen gegevens.

Met betrekking tot lozingen vanuit woonruimten en glastuinbouwbedrijven vindt de heffing, evenals onder de Wvo, plaats op basis van forfaits. De vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een woonruimte worden geloosd, wordt daarbij gesteld op drie vervuilingseenheden. Wordt de woonruimte door één persoon gebruikt, dan bedraagt de vervuilingswaarde één vervuilingseenheid. Voor glastuinbouwbedrijven wordt de vervuilingswaarde gesteld op drie vervuilingseenheden per hectare vloeroppervlak en per deel van een hectare op een evenredig deel daarvan. Ook op kleine bedrijfsruimten kan een forfaitaire regeling worden toegepast. De vervuilingswaarde is drie vervuilingseenheden respectievelijk één vervuilingseenheid, mits de heffingplichtige aannemelijk maakt dat de vervuilingswaarde minder dan vijf vervuilingseenheden respectievelijk één vervuilingseenheid of minder bedraagt. Omdat de forfaitaire regelingen vrijwel identiek zijn aan die voor de zuiveringsheffing in de Waterschapswet, worden de desbetreffende bepalingen uit die wet in het vijfde lid van artikel 7.3b van overeenkomstige toepassing verklaard. Het betreft artikel 122h, eerste, vijfde en zesde lid en artikel 122i van de Waterschapswet.

Voor zogenoemde tabelbedrijven bevat artikel 122k van de Waterschapswet een alternatieve methode voor het berekenen van de vervuilingswaarde. Gezien de relatief hoge kosten voor de heffingplichtige van meting, bemonstering en analyse bij kleinere bedrijfsmatige lozingen bestaat voor bedrijven de mogelijkheid om de vervuilingswaarde voor het zuurstofverbruik vast te stellen aan de hand van een tabel met afvalwatercoëfficiënten. Voor de overige parameters is in beginsel geen meting, bemonstering en analyse vereist. De gewichtshoeveelheden met betrekking tot de andere heffingsparameters zijn namelijk vrijwel altijd geringer dan de aftrek en de drempelwaarden die gelden op grond van het voorstelde artikel 7.3a. De tabel bestaat uit vijftien vervuilingsklassen met een bijbehorende afvalwatercoëfficiënt, die het aantal vervuilingseenheden per kubieke meter ingenomen water aangeeft. Het aantal vervuilingseenheden met betrekking tot het zuurstofverbruik is het product van het aantal kubieke meters in het kalenderjaar ingenomen water en de toepasselijke afvalwatercoëfficiënt. Nadere regels voor de bepaling van de vervuilingswaarde per kubieke meter ingenomen water voor bedrijfsruimten zijn vastgesteld in het Besluit vervuilingswaarde ingenomen water.

De tabel kan worden toegepast indien de heffingplichtige aannemelijk heeft gemaakt dat het aantal vervuilingseenheden met betrekking tot het zuurstofgebruik 1000 of minder bedraagt en dat dit aantal aan de hand van de hoeveelheid ingenomen water kan worden bepaald. De regeling kan ook worden toegepast als het aantal vervuilingseenheden meer dan 1000 bedraagt, maar daarvoor moet de heffingplichtige aannemelijk maken dat de berekening van de vervuilingswaarde met behulp van de tabel niet resulteert in een lager aantal vervuilingseenheden dan berekening met behulp van door meting, bemonstering en analyse verkregen gegevens. De regeling voor de vaststelling van de vervuilingswaarde aan de hand van een afvalwatercoëfficiënt is afkomstig uit artikel 22 van de Wvo.

Artikel 122j van de Waterschapswet bepaalt in welke situaties de beheerder gebruik mag maken van de bevoegdheid om de vervuilingswaarde door middel van schatting vast te stellen. Ook deze bepaling is ontleend aan de Wvo (artikel 20, achtste lid) en van overeenkomstige toepassing verklaard in artikel 7.3b, vijfde lid.

Artikel 7.3c

Artikel 7.3c bestaat uit het oude derde tot en met vijfde lid van artikel 7.3.

AC

In de tot nog toe bestaande tekst van artikel 7.4, onder d, was sprake van vergoeding ingevolge artikel 7.11, eerste lid, van schade, voortvloeiend uit «de uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer». De bestedingsmogelijkheid wordt thans uitdrukkelijk beperkt tot de bestrijding van kosten die samenhangen met enkele grondwatergerelateerde provinciale taken, waaronder uitvoering van het nieuwe artikel 7.14a.

AD

In het eerste lid van artikel 7.5 is een bepaling uit de Wet modernisering waterschapsbestel overgenomen, die bij amendement van Lenards/Van Lith (Kamerstukken II 2006/07, 30 601, nr. 13) daarin is gebracht. Deze bepaling wijzigt artikel 18 van de Wvo. De bepaling voorkomt dat waterschappen aan zichzelf aanslagen verontreinigingsheffing moeten gaan opleggen voor het lozen vanuit een zuiveringtechnisch werk op een oppervlaktewaterlichaam dat bij henzelf in beheer is. Bij het amendement wordt als motivering voor de wijziging gegeven dat het opleggen van aanslagen aan de eigen organisatie een omslachtige wijze van doorberekenen van kosten is. De betalingen van deze aanslagen zouden namelijk anders worden opgeteld bij de kosten van het zuiveringsbeheer en doorberekend in de zuiveringsheffing, met een ongewenste tariefverhoging tot gevolg.

Fiscaaljuridisch is een voorziening voor een vrijstelling van heffing bij algemene maatregel van bestuur niet goed te verenigen met vrijstelling op het niveau van formele wet die artikel 7.5, eerste lid, zelf reeds inhoudt voor de verontreinigingsheffing. Daarom wordt in het tweede lid van artikel 7.5 de voorziening voor vrijstelling bij algemene maatregel van bestuur beperkt tot de grondwaterheffing, waarvoor geen vrijstellingen in de wet zijn opgenomen.

AE

De verwijzing naar de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken is geschrapt, omdat deze wet niet meer van kracht is.

AF

De tekstuele aanpassingen in de artikelen 7.7 tot en met 7.9 staan in verband met het opnemen van de definitie van Algemene wet in artikel 7.1 door middel van onderdeel Z.

AF

Om te voorkomen dat ten gevolge van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer tweeërlei schadevergoeding moet worden gevraagd – zowel een tegemoetkoming in de planologische schade op grond van afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening, als schadevergoeding op grond van artikel 7.11 van de Waterwet – wordt door invoeging van artikel 7.12a een voorrangsregeling opgenomen. Doel van deze voorrangsregeling is om ook de door de uitoefening van taken of bevoegdheden in het kader van het waterbeheer veroorzaakte planologische schade onder de werking van de Waterwet af te handelen. Hieraan ligt dezelfde gedachte ten grondslag als bij de voorrangsregelingen voor de afhandeling van verzoeken om schadevergoeding op grond van artikel 20d, tweede lid, van de Tracéwet en artikel 17, tweede lid, van de Spoedwet wegverbreding. Ook door toepassing van deze regelingen wordt planologische schade uitsluitend onder de betrokken sectorwet en niet tevens onder de Wet ruimtelijke ordening afgehandeld.

Artikel 7.12a heeft ook betrekking op de potentiële samenloop met verzoeken om een tegemoetkoming in de planologische schade als bedoeld in afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening die op grond van die wet eventueel zouden kunnen worden ingediend bij een bestuursorgaan dat niet betrokken is bij de schadeveroorzakende rechtmatige uitoefening van taken of bevoegdheden in het kader van het waterbeheer. Om te voorkomen dat een particulier bijvoorbeeld ten behoeve van de aanleg van een bergingsgebied door de waterbeheerder zowel een tegemoetkoming in de planologische schade op grond van afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening bij de gemeente moet vragen als schadevergoeding op grond van artikel 7.11 bij de waterbeheerder, wordt de afhandeling van de schade volledig in handen van de waterbeheerder gelegd. Artikel 7.12a behelst dus mede de wettelijke codificatie van de in het Nationaal Bestuursakkoord Water gemaakte afspraak dat de waterbeheerder de schade die kan worden geclaimd door de planologische inpassing van bergingsgebieden door gemeenten voor zijn rekening neemt.

AH

Mede gelet op de gedoogplicht van artikel 5.22 worden enkele voorzieningen voor derden die de artikelen 37 en 40 van de Grondwaterwet inhouden, alsnog opgenomen in de Waterwet. Artikel 5.22 (overeenkomend met de gedoogplicht van artikel 33 Grondwaterwet) bevat een verplichting voor rechthebbenden van onroerende zaken waarin het grondwater invloed ondergaat van een vergunde onttrekking of infiltratie, om die te gedogen, onverminderd het bepaalde over schadevergoeding door de vergunninghouder.

Ingevolge de artikelen 37 en 40 Grondwaterwet kan een derde om onderzoek vragen betreffende de vraag of de schade veroorzaakt wordt door een of meer vergunde onttrekkingen. Dit verzoek kan worden gericht tot provinciale besturen. Ingevolge het nieuwe artikel 7.14a, eerste lid, van de Waterwet zal dat mede het geval zijn met betrekking tot onttrekkingen waarvoor besturen van waterschappen vergunning hebben verleend. Met het oog op het belang van landelijke rechtsgelijkheid die wordt bevorderd door de huidige uniforme werkwijze van de provinciale besturen, op basis van de facto één landelijk opererende commissie van deskundigen, en de expertise die op efficiënte wijze beschikbaar kan worden gehouden als er – door bundeling van de behandeling van verzoeken – meer dan zeer incidenteel onderzoek gedaan moet worden over schadegevallen. Ook de Unie van waterschappen meent dat deze taak vooralsnog op provinciaal niveau moet worden behartigd. Zoals al in de memorie van toelichting bij de Waterwet is aangegeven, wordt thans niet meer uitdrukkelijk geregeld dat het provinciaal bestuur hierbij een adviescommissie raadpleegt, maar dat laatste blijft uiteraard wel mogelijk.

In de tweede plaats is voorzien in een provinciale schadevergoeding – op verzoek van een rechthebbende ten aanzien van een onroerende zaak – voor gevallen waarin niet binnen redelijke termijn is vast te stellen van welke onttrekking deze schade ondervindt. In aansluiting op de onderzoekstaak van het provinciaal bestuur ligt hier besluitvorming over schadevergoeding op provinciaal niveau in de rede, waarbij dus de opbrengst van de grondwaterheffing kan blijven worden benut.

Een afzonderlijke voorziening als vervat in artikel 37, derde lid, van de Grondwaterwet voor het door Gedeputeerde Staten aan een ieder op verzoek beschikbaar stellen van gegevens van de ingevolge de vergunningvoorschriften verrichte metingen van het grondwaterpeil, is thans niet langer nodig, gelet op de algemene regeling van de openbaarheid van milieuinformatie in de Wet milieubeheer.

AI en AJ Het bestaande artikel 7.16 en het nieuwe artikel 7.16a (zie hierna) worden samengebracht in een nieuwe paragraaf. In artikel 7.16a is met betrekking tot kostenverhaal een vergelijkbare bepaling opgenomen als in artikel 75 van de Wet bodembescherming. Dat artikel bepaalt dat de Staat de kosten die zijn gemaakt voor onderzoek en sanering overeenkomstig de regels voor onrechtmatige daad (lid 1 en 6) en ongerechtvaardigde verrijking (lid 3) kan verhalen op de veroorzaker van de (land)bodemverontreiniging respectievelijk op degene die door dat onderzoek of die sanering ongerechtvaardigd wordt verrijkt. Het is wenselijk dat de mogelijkheid van kostenverhaal voor verontreinigingen van waterbodems behouden blijft. Dit geldt zowel voor verontreinigingen van waterbodems ontstaan na 1 januari 1987 (zorgplicht) als voor historische verontreinigingen (ontstaan vóór 1987).

Kostenverhaal is met betrekking tot waterbodemverontreinigingen vooral van belang voor situaties waarin de beheerder zich genoodzaakt ziet om kort na het plaatsvinden van een incident maatregelen te nemen, maar de veroorzaker van de verontreiniging op dat moment onvindbaar is (en dus niet via het voorgestelde artikel 6.7a van de Waterwet kan worden aangesproken). Hoewel kostenverhaal bij historische verontreinigingen van de waterbodem tot op heden slechts een enkele keer is toegepast, is het niet gewenst om de mogelijkheid van kostenverhaal voor historische verontreinigingen (die niet via het overgangsrecht onder de Wet bodembescherming blijven vallen) volledig uit te sluiten. Om die reden wordt via artikel 7.16a aan de Staat de mogelijkheid geboden om de kosten van onderzoek naar verontreiniging of aantasting van de waterbodem en van maatregelen als bedoeld in artikel 4.6, tweede lid, onder a, in verband met een verontreiniging of aantasting van de waterbodem die een belemmering vormt voor het bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit, te verhalen op de veroorzaker van de verontreiniging en op degene die door dat onderzoek of die maatregelen ongerechtvaardigd is verrijkt. Net als in de Wet bodembescherming, komt deze bevoegdheid toe aan het waterschap indien de Staat niet van haar bevoegdheid gebruik maakt. De noodzaak van het nemen van maatregelen in verband met een verontreiniging of aantasting van de waterbodem die een belemmering vormt voor het bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit, volgt uit het toetsingskader (zie paragraaf 2.4 van het algemene deel van deze memorie).

In verband met de doorkruisingsleer (tweewegenleer) kan niet volstaan worden met de algemene regeling van onrechtmatige daad en ongerechtvaardigde verrijking in het privaatrecht. Als een publiekrechtelijke regeling niet expliciet in de mogelijkheid voorziet om bepaalde belangen te behartigen, zoals het verhalen van kosten, moet worden nagegaan of door het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden, die regeling op een onaanvaardbare wijze wordt doorkruist. Om buiten twijfel te zetten dat de beheerder de mogelijkheid heeft om gebruik te maken van het kostenverhaalsinstrument, bepaalt dit artikel uitdrukkelijk dat dit mogelijk is.

AK

Via artikel 1.3 van deze invoeringswet wordt de inhoud van artikel 7.17, tweede lid, van de Waterwet, betreffende toepassing van titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht op rijksbijdragen aan medeoverheden, verwerkt in artikel 3 van de Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat. Artikel 7.17 stemde voor het overige reeds inhoudelijk overeen met artikel 3 van die kaderwet. Aangezien het passend is subsidies, met inbegrip van rijksbijdragen aan medeoverheden, op het terrein van Verkeer en Waterstaat te baseren op die kaderwet, komt artikel 7.17 van de Waterwet thans te vervallen en wordt artikel 7.18 dienovereenkomstig geherformuleerd en genummerd als artikel 7.17.

Voorts is de opsomming van artikelen in artikel 7.18 (oud) aangepast. Dit houdt verband met het volgende. In artikel 12 van de Wet op de waterkering (Wwk) wordt voorzien in rijksfinanciering ten behoeve van maatregelen in verband met het bereiken van de gewenste veiligheidsnorm. Een maatregel kan voor rijksfinanciering in aanmerking komen, indien voor primaire waterkeringen de veiligheidsnorm wordt gewijzigd (artikel 3 Wwk), de hydraulische randvoorwaarden veranderen (artikel 4 Wwk) of de toetsvoorschriften wijzigen (artikel 5a Wwk). De Waterwet beoogt geen wijziging aan te brengen in deze financieringssystematiek. Om die reden dient in artikel 7.17 (voorheen 7.18) verwezen te worden naar de artikelen 2.2, 2.3 en 2.12, vierde lid, van de Waterwet. De vermelding van artikel 2.5 komt te vervallen; dat artikel betreft hydraulische randvoorwaarden voor andere dan primaire waterkeringen. Verandering in deze randvoorwaarden is geen grond voor rijkssubsidie. Voorts is alsnog verwerkt dat artikel 2.12, derde lid, met het invoegen van het amendement van de leden Boelhouwer en Koppejan1 in het tweede lid, is vernummerd tot het vierde lid.

AL

Met de onderdelen 2 en 4 van dit artikel wordt in artikel 8.1 van de Waterwet geregeld dat de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving en de daarmee samenhangende taken in beginsel rust op de beheerder of, voor zover het gaat om grondwateronttrekkingen en infiltraties, op gedeputeerde staten. Dit geldt zowel voor handelingen waarvoor een vergunning is vereist als voor handelingen waarvoor krachtens artikel 6.6 algemene regels gelden, al dan niet in combinatie met maatwerkvoorschriften.

Onderdeel 3 voegt aan de in artikel 8.1, eerste lid, onderdeel a, opgesomde taken een taak toe. Het betreft de handhaving van de regels in de Wet milieubeheer omtrent de milieuverslaglegging. De bepaling vervangt in zoverre artikel 29, aanhef en onder a, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, waarin dat thans al voor het toepassingsgebied van die wet is bepaald.

AM

In artikel 8.1a worden twee uitzonderingen op de hoofdregel van artikel 8.1 geformuleerd. De eerste uitzondering betreft de situatie waarin voor een handeling of een samenstel van handelingen een watervergunning is vereist en meer dan één bestuursorgaan bevoegd is deze te verlenen. In dat geval dient op basis van artikel 6.15 te worden bepaald welk bestuursorgaan de aanvraag van de vergunning in behandeling neemt en daarop beslist. Artikel 8.1a, onderdeel a, regelt de situatie waarin dit bestuursorgaan niet de beheerder dan wel – als het gaat om grondwaterontrekkingen of infiltraties – gedeputeerde staten is. In dat geval rusten op het bestuursorgaan dat de vergunning verleent, ook de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van de vergunningplicht en de vergunningvoorschriften en de daarmee samenhangende taken.

De tweede uitzondering betreft handelingen waarvoor krachtens artikel 6.7 meldings-, meet-, registratie- of opgaveverplichtingen gelden. Artikel 8.1a, onderdeel b, bepaalt voor het geval dat het bestuursorgaan waaraan de meldingen of opgaven moeten plaatsvinden, niet de beheerder dan wel gedeputeerde staten is, dat het eerstgenoemde bestuursorgaan belast is met de in artikel 8.1, eerste lid omschreven taken.

AN

De bevoegdheid van de minister tot het uitoefenen van bestuursdwang blijkt in artikel 8.4 van het wetsvoorstel voor de Waterwet bij nadere beschouwing te ruim te zijn geformuleerd. Op grond van de bestaande redactie is hij daartoe altijd bevoegd, ook als de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving op grond van artikel 8.1 of 8.1a bij een ander bestuursorgaan berust. Om die reden is de tekst van artikel 8.4 aangepast.

AO

Artikel 8.4a verklaart de artikelen 18.3 tot en met 18.3f en 18.8a en 18.8b van de Wm van toepassing. Deze artikelen zijn in de Wm opgenomen bij wet van 16 juli 2005 tot wijziging van hoofdstuk 18 van de Wm (Wet handhavingsstructuur). Zij zijn thans al van toepassing op de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de wet verontreiniging zeewater. De bepalingen zullen naar verwachting binnen afzienbare tijd worden vervangen door de vrijwel gelijkluidende artikelen 5.3 tot en met 5.9 en 5.24 en 5.25 van de Wabo. Omdat de Wabo betrekking heeft op in beginsel het gehele omgevingsrecht is het toepassinggebied van die regeling evenwel ruimer dan die in de Wm, die alleen ziet op de handhaving van milieukwaliteitseisen. De onderhavige tekst van artikel 8.4a en deze toelichting zijn gebaseerd op de vooronderstelling dat de Waterwet eerder in werking treedt dan de Wabo. Mocht de Wabo evenwel eerder of gelijktijdig met de Waterwet in werking treden, dan worden de betrokken bepalingen van de Wabo van toepassing op de handhaving van de Waterwet.

Artikel 18.3 van de Wm vormt de wettelijke basis voor het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer (BKHM), een algemene maatregel van bestuur waarin kwaliteitseisen worden geformuleerd voor de bestuurlijke handhaving. In artikel 18.3a van de Wm wordt aan gedeputeerde staten de zorg opgedragen voor de coördinatie van de uitvoering van de op basis van artikel 18.3 van de Wm geldende verplichtingen in de provincie. Artikel 18.3b van de Wm vermeldt een aantal coördinatie-activiteiten van gedeputeerde staten, zoals organiseren van regelmatig overleg tussen de bestuursorganen die belast zijn met de handhaving en het daarbij maken van afspraken over onder andere de wijze van uitvoering van BKHM en de in dat verband te treffen voorzieningen. Aan de minister van VROM wordt de zorg opgedragen voor de coördinatie van de bestuurlijke handhaving voor zover die coördinatie naar zijn oordeel van meer dan provinciaal belang is (artikel 18.3c van de Wm). Het gaat daarbij bijvoorbeeld om coördinatie van de provinciale verbeteringsprocessen in het kader van de professionalisering van de bestuurlijke handhaving en het op landelijk niveau afstemmen van de bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving.

Artikel 18.3d van de Wm voorziet gedeputeerde staten van een aanwijzingsbevoegdheid waarmee de uitvoering van het BKHM en de afspraken die daarover in het in artikel 18.3b bedoelde provinciaal overleg worden gemaakt, zo nodig kunnen worden afgedwongen. Artikel 18.3e geeft gedeputeerde staten daarnaast de bevoegdheid om, indien een behoorlijke uitvoering van BKHM onvoldoende gewaarborgd is, besturen van gemeenten of waterschappen door middel van een aanwijzing te verplichten een gemeenschappelijke handhavingsdienst in het leven te roepen. Een waterschap kan daartoe alleen worden verplicht als de minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de minister van VROM heeft verklaard hiertegen geen bedenkingen te hebben. Artikel 18.3f van de Wm geeft aan de minister van VROM de bevoegdheid om gedeputeerde staten een aanwijzing te geven ter zake van de uitvoering van hun coördinatietaak betreffende de handhaving. Gaat het om een aanwijzing die (mede) de handhaving van de Waterwet raakt, dan is hiervoor instemming vereist van de minister van Verkeer en Waterstaat. Uit de toelichting bij de artikelen blijkt dat een aanwijzing steeds moet worden gezien als een ultimum remedium. Voordat deze daadwerkelijk wordt opgelegd zal doorgaans eerst ambtelijk overleg en, zo nodig, bestuurlijk overleg plaatsvinden om te bewerkstelligen dat er kwaliteitsverbeterende maatregelen worden genomen. Leidt dit niet tot voldoende resultaat, dan kan een aanwijzingsbesluit worden genomen. In dat besluit wordt een termijn vermeld waarbinnen het betrokken bestuursorgaan aan de aanwijzing moet voldoen. Als die termijn is verstreken zonder dat gevolg is gegeven aan de aanwijzing, kan het bestuursorgaan dat de aanwijzing heeft gegeven deze, indien dat mogelijk is, zelf uitvoeren op kosten van het nalatige bestuursorgaan.

Door artikel 18.8a van de Wm van toepassing te verklaren krijgt de minister van Verkeer en Waterstaat een vorderingsbevoegdheid met betrekking tot de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Waterwet. Deze bevoegdheid houdt in dat de minister van een tot handhaving bevoegd bestuursorgaan dat tekortschiet in de handhaving, kan vorderen dat het alsnog tot handhaving overgaat. Wordt aan het besluit geen gevolg gegeven dan kan de minister voor rekening van het tekortschietende bestuursorgaan zelf tot handhaving overgaan. Ook het gebruik van de vorderingsbevoegdheid moet als een ultimum remedium worden beschouwd, waarvan met terughoudendheid gebruik wordt gemaakt. Artikel 18.8b van de Wm regelt de procedure bij het geven van een vordering en voorziet in een mondelinge vordering voor spoedeisende gevallen.

Artikel 8.4b regelt de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang in geval van het niet-nakomen van de verplichting tot medewerking aan toezichthouders. Op grond van artikel 5.20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is een ieder verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Artikel 5.0.4 van het wetsvoorstel Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts bestaat voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Thans is dit geregeld in artikel 5:22 van de Algemene wet bestuursrecht. Aangenomen moeten worden dat dit voorschrift eveneens geldt met betrekking tot het afdwingen van de verplichting tot medewerking aan toezichthouders. Daarom is ook in onder andere artikel 18.6 van de Wet milieubeheer en in 5.14 vande Wabo expliciet de bevoegdheid opgenomen om in geval van het niet-nakomen van de plicht om medewerking te verlenen aan toezichthouders een bestuursrechtelijke sanctie op te leggen. Het onderhavige artikel 8.4b regelt hetzelfde met betrekking tot toezichthouders die zijn aangewezen krachtens artikel 8.2 van het wetsvoorstel voor de Waterwet.

Artikel 8.4c vervangt artikel 17 van de Wet verontreiniging zeewater. Het artikel regelt dat de ambtenaren die hun bevoegdheid uitoefenen op basis van de Douanewet, hun noodzakelijke medewerking aan het vertrek van een vaartuig of luchtvaartuig ook kunnen weigeren op grond van de Waterwet.

AP

Voor de toepasselijkheid van artikel 10.1 ter uitvoering van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie moet beslissend zijn of een of meer onderdelen van dat verdrag of besluit nationale voorschriften vergen waarmee de in artikel 2.1 vastgelegde doelstellingen van waterbeheer worden behartigd. Het is niet nodig dat het verdrag of besluit in volle omvang betrekking heeft op waterbeheer. Met het oog hierop wordt artikel 10.1 aangepast. Daarbij wordt nu gebruik gemaakt van de term«internationale verplichtingen» die reeds voorkomt in de artikelen 3.10 en 3.13, alsmede de artikelen 6.5 en volgende.

Op deze wijze wordt met name buiten twijfel gesteld dat artikel 10.1 mede een grondslag inhoudt voor de voortgezette implementatie van een aantal bepalingen van het op 9 september 1996 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn- en binnenvaart (Trb. 1996, 293). Dat verdrag wordt in de praktijk soms beschouwd als onderdeel van de binnenvaartregulering en richt zich grotendeels tot de binnenvaartbranche en overslagbedrijven, maar strekt vooral ook ter bescherming van het milieu, in feite de waterkwaliteit. De – evenals het genoemde verdrag – nog niet in werking getreden wet van 26 november 1998, houdende goedkeuring en uitvoering van genoemd verdrag (Stb. 1998, 687) voorziet in het opnemen van een aantal bepalingen ter uitvoering van dit verdrag in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en enkele andere wetten.

Artikel 1.11 (wijziging Wet beheer rijkswaterstaatswerken)

In de Wbr wordt thans het begrip «waterstaatswerken» beperkt tot de droge waterstaatswerken. De door de Waterwet gereguleerde categorieën «wateren» en «waterkeringen» vervallen daarmee uit het toepassingsbereik van de Wbr, waarmee de afbakening sluitend is. Voorts worden de overige artikelen en zinsneden die louter refereren aan wateren of waterkeringen geschrapt.

Artikel 1.12 (wijziging Wet belastingen op milieugrondslag)

In onderdeel A wordt de verwijzing naar het inrichtingsbegrip uit de Grondwaterwet vervangen door een verwijzing naar het overeenkomstige begrip onttrekkingsinrichting uit de Waterwet. Voorts wordt de uitzondering van het vierde lid voor onttrekkingen die vallen onder de Mijnbouwwet in overeenstemming gebracht met de uitzondering van artikel 6.10, onderdeel d, van de Waterwet, zoals die is ontleend aan artikel 1, derde lid, onder b, van de Grondwaterwet.

Onderdelen B, C en D bevatten terminologische aanpassingen.

Artikel 1.13 (wijziging Wet bodembescherming)

A

Een begripsomschrijving van de begrippen waterkwaliteitsbeheerder en watersysteem is niet meer nodig, nu deze begrippen door het schrappen van verschillende artikelen uit de Wet bodembescherming niet meer terugkomen in die wet.

B

De verwijzing naar infiltreren in de zin van de Grondwaterwet wordt vervangen door een verwijzing naar infiltreren in de zin van de Waterwet. Nu het dagelijks bestuur van het waterschap bevoegd gezag wordt voor bepaalde grondwateronttrekkingen en infiltraties, wordt voorzien in de mogelijkheid dat in een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 12 van de Wet bodembescherming bepaald kan worden dat ook dat bevoegde gezag, net als gedeputeerde staten, van de bij die maatregel gestelde regels kan afwijken.

C tot en met E

Dit betreft het schrappen van bepalingen met betrekking tot de bodem onder oppervlaktewater. De bevoegdheden die de waterkwaliteitsbeheerder thans heeft op grond van artikel 35 van de Wet bodembescherming, komen terug in hoofdstuk 5 van de Waterwet (zie de toelichting bij onderdeel O van artikel 1.10 van deze invoeringswet).

F

Paragraaf 5 van hoofdstuk IV van de Wet bodembescherming wordt vervangen door een nieuwe paragraaf, die betrekking heeft op samenloop: bodemverontreinigingen die zich niet beperken tot de landbodem of de waterbodem, maar zich uitstrekken over beide bodems. De hoofdlijnen van de samenloopbepalingen zijn verwoord in paragraaf 2.8 van het algemene deel van deze memorie.

Het nieuwe artikel 63b van de Wet bodembescherming regelt dat gedeputeerde staten, voordat zij van hun bevoegdheden gebruik maken, overleggen met de beheerder van een oppervlaktewaterlichaam, in een situatie waarin een verontreiniging als bedoeld in artikel 13 van de Wet bodembescherming zich uitstrekt tot de bodem of oever van dat oppervlaktewaterlichaam. Die beheerder kan immers evenzeer overwegen om voor die verontreiniging gebruik te maken van zijn bevoegdheden ingevolge de Waterwet. Zowel de beheerder als gedeputeerde staten kunnen immers aanwijzingen geven over de te nemen maatregelen (op grond van het nieuwe artikel 6.7b van de Waterwet respectievelijk artikel 27 van de Wet bodembescherming), of handhavingsbesluiten nemen. Het overleg tussen beide bevoegde gezagen heeft tot doel om de inzet van beider bevoegdheden af te stemmen.

Het nieuwe artikel 63c heeft betrekking op samenloop bij historische verontreinigingen. Indien na inwerkingtreding van de Waterwet een historische verontreiniging wordt gesaneerd, is het in bepaalde gevallen wenselijk dat de sanering zich niet beperkt tot het deel van het geval dat zich in de landbodem bevindt, maar dat ook een samenhangende ernstige verontreiniging van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam wordt meegenomen in de sanering. Dit geldt voor gevallen van ernstige verontreiniging in de landbodem, waarvan is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is en waarvan de bron van de verontreiniging of aantasting in de landbodem is gelegen. De samenloopbepaling heeft dus geen betrekking op diffuse verontreinigingen, waarvoor geen duidelijk bron in de landbodem aanwijsbaar is.

In de genoemde gevallen zijn de bevoegdheden die het bevoegde gezag ingevolge de Wet bodembescherming heeft met betrekking tot de verontreiniging in de landbodem, mede van toepassing op de samenhangende verontreiniging van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam, voor zover die bodem of oever ernstig verontreinigd is. Die bevoegdheden hebben dus geen betrekking op de verontreiniging in de waterbodem die niet ernstig is. De beheerder zal, naar aanleiding van het overleg dat gedeputeerde staten met hem voeren op grond van het tweede lid van dit artikel, kunnen beoordelen of hij voor die niet-ernstige verontreiniging nog maatregelen dient te nemen.

G

Het vijfde lid van artikel 75 van de Wet bodembescherming, dat betrekking heeft op kostenverhaal van onderzoek en sanering van verontreinigingen in de bodem van regionale wateren, komt te vervallen. De mogelijkheid van kostenverhaal bij verontreinigingen in de bodem of oever van oppervlaktewaterlichamen wordt met dit wetsvoorstel opgenomen in hoofdstuk 5 van de Waterwet.

H tot en met K

Er is voor gekozen om de bepalingen die zien op de financiering van saneringen in de regionale waterbodems te handhaven in de Wet bodembescherming en niet over te hevelen naar de Waterwet. Deze keuze hangt vooral samen met de keuze die op grond van het overgangsrecht is gemaakt om de Wbb van toepassing te houden ten aanzien van saneringen van gevallen van verontreiniging in de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam waarvoor vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Waterwet een beschikking is genomen inzake ernst en spoedeisendheid (artikel 2.17, eerste lid).

De bepalingen die zien op het verstrekken van budget voor de regionale waterbodems zijn in technische zin aangepast en in overeenstemming gebracht met de terminologie van de Waterwet. Verder zijn de bepalingen in artikel 76n, eerste en tweede lid, gewijzigd in «kan-bepalingen» in die zin dat de minister van VROM voornemens is om de middelen ten behoeve van de regionale waterbodems ter beschikking te stellen, maar op deze wijze de mogelijkheid heeft om deze middelen toe te kennen via een andere geldstroom op basis van andere regelgeving dan via een specifieke uitkering op grond van de Wbb.

L

Nu artikel 13 van de Wet bodembescherming niet meer zal gelden voor verontreinigingen in de bodem of oever van oppervlaktewaterlichamen, dient in artikel 88 van die wet de waterkwaliteitsbeheerder geschrapt te worden als bevoegd gezag voor de handhaving van artikel 13.

M

In artikel 99 van de Wet bodembescherming wordt de afbakening met de Waterwet geregeld. De Wet bodembescherming is niet van toepassing op de bodem en oever van oppervlaktewaterlichamen in de zin van de Waterwet. Deze afbakening geldt ook voor het grondwater. De Wet bodembescherming rekent het grondwater tot de bodem, onder de Waterwet is het grondwater onderdeel van het watersysteem. Uit dit artikel volgt dat de Wet bodembescherming niet van toepassing is op het grondwater dat binnen de grenzen van oppervlaktewaterlichamen valt. De Wet bodembescherming is wel van toepassing op het grondwater dat in de landbodem aanwezig is.

Artikel 1.14 (wijziging Wet op de economische delicten)

De strafbaarstellingen van handelingen in strijd met voorschriften van de Waterwet worden – zoals uiteengezet in het algemeen deel van deze memorie – ondergebracht in artikel 1a van de Wet op de economische delicten. Het artikel onderscheidt drie categorieën delicten. De categorieën 1 en 2 bevatten zowel overtredingen als misdrijven. Van misdrijven is sprake als de feiten opzettelijk zijn begaan. Categorie 3 bevat uitsluitend overtredingen van administratieve voorschriften, met als geldboetemaximum de vierde categorie.

Een milieudelict wordt onder categorie 1 geplaatst wanneer er sprake is van een directe aantasting van het milieu of het delict een ernstige en rechtstreekse bedreiging daarvoor vormt. De strafmaxima bij een misdrijf zijn: een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren, een taakstraf of een geldboete van de vijfde categorie. Bij een overtreding: hechtenis van ten hoogste een jaar, een taakstraf of een geldboete van de vierde categorie. Overtreding van de lozingsverboden en andere inhoudelijke voorschriften ten aanzien van handelingen in watersystemen die zijn neergelegd in de artikelen 6.2 tot en met 6.8, eerste lid, en 6.16, derde lid, kan een directe aantasting van het milieu of een ernstige en rechtstreekse bedreiging voor het milieu tot gevolg hebben. Daarom worden deze artikelen opgenomen onder de eerste categorie van artikel 1a WED. Wellicht ten overvloede kan hierbij nog worden vermeld dat een opzettelijk verrichte lozing die gevaar voor de openbare gezondheid dan wel levensgevaar oplevert, op basis van artikel 173a van het Wetboek van Strafrecht kan worden gesanctioneerd met een gevangenisstraf van ten hoogste twaalf jaren (of vijftien jaren als het feit iemands dood ten gevolge heeft) dan wel een geldboete van de vijfde categorie.

Ten aanzien van de sanctionering van artikel 10.1 van de Waterwet kan het volgende worden opgemerkt. Aangezien niet valt uit te sluiten dat handelingen in strijd met krachtens artikel 10.1 van de Waterwet te stellen regels ter uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijk organisaties een directe aantasting van het milieu ten gevolge heeft, is het passend ook zodanige handelingen onder te brengen in categorie 1. Voor zover voorschriften krachtens artikel 10.1 van dien aard zijn dat overtreding daarvan geen betekenend risico voor het milieu oplevert, is het in het Nederlandse strafrecht mogelijk bij de berechting te volstaan met lichtere sancties dan de maxima.

In categorie 2 worden delicten ondergebracht die een minder grote (potentiële) aantasting van het milieu opleveren. Hieronder vallen onder andere het niet nakomen van belangrijke administratieve verplichtingen. Dergelijke verplichtingen zijn tot nog toe in de Wvo afzonderlijk in de wet geregeld. In de Waterwet vormen zij meestal onderdeel van meeromvattende bepalingen waarvan de overtreding reeds in categorie 1 is ondergebracht. Een uitzondering wat dit betreft is artikel 6.7b van de Waterwet, dat is ontleend aan artikel 27b Wet bodembescherming en evenals laatstgenoemd artikel wordt opgenomen onder categorie 2 van artikel 1a WED.

In categorie 3 worden de delicten ingedeeld die (hoogstens) op meer indirecte wijze nadeel opleveren voor het milieu. Hieronder wordt onder andere begrepen het niet nakomen van minder zwaarwegende administratieve verplichtingen. In de Waterwet betreft dit de meldingsplicht van artikel 6.20, tweede lid, inzake het overgaan van een vergunning op een andere houder.

In bepaalde gevallen zullen de relevante nieuwe strafmaxima hoger uitkomen dan die van de bestaande wetten, doordat voorschriften van de huidige waterwetten in materieel opzicht opgaan in Waterwetvoorschriften van bredere strekking. Zo valt handelen in strijd met Wbr-vergunningvoorschriften, waarvoor nu een geldboete van de tweede categorie kan worden opgelegd, in de toekomst veelal onder overtreding van het verbod van artikel 6.16, derde lid, van de Waterwet, dat bij overtreding kan worden bestraft met hechtenis van maximaal een jaar, een taakstraf dan wel een geldboete van de vierde categorie. Ook hiervoor geldt echter dat het in het Nederlandse strafrecht de mogelijkheid bestaat dat bij de berechting wordt volstaan met lichtere sancties dan de maxima. Specifiek ten aanzien van handelen in strijd met voorschriften voor het maken van werken in watersystemen, die tot nog toe vallen onder de Wbr, moet voorts worden bedacht dat dergelijke voorschriften meer dan vroeger relevant zijn geworden voor bescherming van veiligheids- en milieubelangen, vanwege de toepasselijkheid op installaties in in zee, alsmede de grotere nadruk op de ecologische aspecten van waterbeheer door de Europese kaderrichtlijn water.

Overtreding van voorschriften voor handelingen in of bij watersystemen van burgers of bedrijven die zijn vastgesteld in een verordening van een waterschap (de keur) kan krachtens artikel 81 van de Waterschapswet een strafbaar feit opleveren. Indien een zodanige verordening voor een bepaalde handeling een vergunning of ontheffing voorschrijft, treedt samenloop op met overtreding van artikel 6.16, derde lid, van de Waterwet. Laatstgenoemde bepaling houdt een verbod in op overtreding van vergunningvoorschriften en is op grond van artikel 6.11 van de Waterwet mede van toepassing op een vergunning of ontheffing die vereist is krachtens een verordening van een waterschap. Voor deze gevallen wordt in de WED een voorziening opgenomen inhoudende dat bij samenloop met sanctionering op basis van de waterschapsverordening de laatstgenoemde sanctionering voorrang heeft, ingeval de betrokken vergunning in concreto uitsluitend berust op een zodanige verordening. Hetzelfde geldt bij een vergelijkbare samenloop die kan optreden tussen overtreding van artikel 6.20, tweede lid, van de Waterwet (verplichting tot melding van overgang van de vergunning naar een andere houder) en een waterschapsverordening.

Artikel 1.15 (wijziging Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag)

Artikel 1.15 van de invoeringswet is zodanig opgezet, dat de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag in eerste instantie blijft uitgaan van het van kracht zijn van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Het valt namelijk niet uit te sluiten dat het op 9 september 1996 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn- en binnenvaart (Trb. 1996, 293) eerder in werking zal treden – met de daarvoor bedoelde uitvoeringswetgeving – dan de Waterwet. Het verdrag is namelijk reeds geratificeerd door bijna alle verdragsstaten en zal kort na de laatste ratificatie in werking treden. Voor het geval dat de Waterwet eerder in werking zal treden dan het verdrag, wordt een artikel (artikel VIIA) ingevoegd in de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag, waarmee de na overheveling van hoofdstuk IVA van de Wvo naar de Binnenvaartwet resterende verwijzingen naar de Wvo worden vervangen door verwijzingen naar de Waterwet.

Doordat artikel 1.15 een wijziging inhoudt van de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag, die zelf ook weer de vorm van een wijzigingswet heeft, zijn de bepalingen van dit artikel moeilijk toegankelijk. De structuur van artikel 1.15 is als volgt:

– Onderdeel A voorziet in wijzigingen van artikel II van de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag, waarin de Wet verontreiniging oppervlaktewateren wordt gewijzigd. Onderdeel B van dat artikel II, waarin was voorzien in het opnemen van een hoofdstuk IVA in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, komt te vervallen. In onderdeel D van dat artikel II worden verwijzingen naar bepalingen uit dat hoofdstuk IVA geschrapt.

– Onderdeel B voegt in de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag een nieuw artikel IIA in, betreffende de Binnenvaartwet. Dat artikel IIA bevat de onderdelen A (invoering van een nieuw hoofdstuk 4A in de Binnenvaartwet, dat in vergaande mate overeenkomt met het tot nog toe opgenomen hoofdstuk IVA van de Wvo) en B (wijziging artikel 48 van de Binnenvaartwet, waarmee wordt voorzien in bestuurlijke boete bij niet-naleving van de administratieve verplichtingen van artikel 39e van die wet, tot nog toe strafrechtelijk te sanctioneren via de WED).

– Onderdeel C bevat een herziene tekst van artikel V van de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag, dat een wijziging van de WED bevat (onderdelen A, B en C). Ingevolge de herziene tekst zal de WED worden aangevuld met een strafsanctie op handelen in strijd met de betalingsverplichtingen die zijn neergelegd in artikel 39c van de Binnenvaartwet, indien het zwaardere gevallen betreft. Voorts zal in de WED uiteraard de eerder beoogde vermelding van de artikelen van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren waarvan de inhoud thans in de Binnenvaartwet wordt opgenomen, achterwege blijven.

– Onderdeel D voorziet in vervanging van verwijzingen naar artikelen van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren die voorkomen in artikel VII van de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag door verwijzingen naar de desbetreffende artikelen van de Binnenvaartwet.

– Onderdeel E bevat het reeds genoemde nieuwe artikel VIIA van de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag, met de onderdelen A tot en met D, die voorzien in de nodige aanpassingen van die wet die nodig zijn ter gelegenheid van de inwerkingtreding van hoofdstuk 6 van de Waterwet en de intrekking van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.

– Onderdeel F voorziet in de vervanging van een verwijzing in artikel VIII van de Goedkeurings- en uitvoeringswet CCR-scheepsafvalstoffenverdrag naar het eerder beoogde hoofdstuk IVA, paragraaf 4, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren door een verwijzing naar de overeenkomstige paragraaf van hoofdstuk 4A van de Binnenvaartwet.

Ter toelichting op onderdeel B kan nog worden gewezen op het niet terugkeren van de definitie van schipper die was opgenomen in artikel 28a (oorspronkelijk 23a) van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Dit houdt ermee verband dat «schipper» conform het verdrag was gedefinieerd als «de gezagvoerder van een schip of degene die deze vervangt». Aangezien in de Binnenvaartwet de gezagvoerder al een rol speelt, is nu telkens laatstgenoemd begrip gebruikt waar het verdrag de schipper vermeldt.

Ter toelichting op genoemd onderdeel E dient nog het volgende. In dat onderdeel worden in de Waterwet geen bijzondere bepalingen opgenomen over de regulering van het lozen van stoffen alsmede het laden en lossen van schepen, als eerder wél voorzien in het beoogde artikel 2f van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. In het kader van de Waterwet biedt het algemene regime van hoofdstuk 6 over handelingen in watersystemen, in combinatie met artikel 10.1 (de basis om bij of krachtens amvb regels te stellen ter uitvoering van internationale verplichtingen), een voldoende brede grondslag voor het omzetten van de lozingsvoorschriften en dergelijke van het scheepsafvalstoffenverdrag voor de Rijn- en binnenvaart.

Artikel 1.16 (wijziging Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken)

In artikel 1, onderdeel b, onder 2°, van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken (verder: Wkpb) is een melding op grond van artikel 28 juncto artikel 39b van de Wet bodembescherming aangemerkt als een beperkingenbesluit, tenzij de melding betrekking heeft op de bodem onder oppervlaktewater, die in eigendom is van een publiekrechtelijke rechtspersoon. Aangezien als gevolg van dit wetsvoorstel de Wbb hoe dan ook niet meer van toepassing kan zijn op de bodem en oever van een oppervlaktewaterlichaam, ongeacht wie daarvan de eigenaar is, en meldingen in zoverre dus niet meer kunnen voorkomen, wordt genoemde uitzondering overbodig. Deze kan daarom vervallen.

Aan artikel 39b van de Wet bodembescherming is uitvoering gegeven in het Besluit uniforme saneringen en de Regeling uniforme saneringen. In de regeling zijn categorieën van uniforme saneringen aangewezen, die alleen betrekking hebben op de landbodem. Meldingen van uniforme saneringen, die ingevolge de Wkpb in het beperkingenregister zijn opgenomen, hebben dus geen betrekking op de bodem of oever van oppervlaktewaterlichamen. Om deze reden hoeft ten aanzien van de wijziging van de Wkbp niet in overgangsrecht te worden voorzien.

Artikel 1.17 (wijziging Wet inzake de luchtverontreiniging)

In artikel 100 van de Wet inzake de luchtverontreiniging wordt de verwijzing naar de Wvo vervangen door een verwijzing naar het regime voor het lozen van stoffen van hoofdstuk 6, paragraaf 1, van de Waterwet.

Artikel 1.18 (wijziging Wet milieubeheer)

In aansluiting op het gestelde in paragraaf 9 van het algemeen deel behoeven nog enkele onderdelen nadere toelichting.

A

De genoemde definitie kan vervallen doordat elders in de Wet milieubeheer telkens rechtstreeks wordt verwezen naar het ingevolge artikel 6.2 of 6.3 van de Waterwet bevoegde bestuursorgaan. In de bepalingen van de Wet milieubeheer waarin deze verwijzingen functioneren is heeft de verwijzing niet mede betrekking op artikel 6.15 van de Waterwet, het artikel op grond waarvan bij samenloop van bevoegdheden op een aanvraag kan worden beslist door een ander bestuursorgaan dan bedoeld in artikel 6.2 of 6.3. Het gaat bij de verwijzingen uitsluitend om het ingevolge artikel 6.2 of 6.3 bedoelde bestuursorgaan.

B

Aangezien de Waterwet – als opvolger van de Wet op de waterhuishouding – geen procedure bevat die van toepassing is op de voorbereiding van enig plan of programma dat is voorzien in de Wet milieubeheer, kan de verwijzing naar de Wet op de waterhuishouding in artikel 1b Wet milieubeheer zonder meer vervallen.

J

De in de artikelen 8.28 en volgende van de Wet milieubeheer geregelde coördinatieregeling voor inrichtingsvergunningen op basis van de Wet milieubeheer enerzijds en lozingsvergunningen krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren anderzijds wordt nu van toepassing met betrekking tot lozingsvergunningen krachtens de Waterwet. Daarbij wordt een beperking aangebracht tot inrichtingen waartoe een zogenaamde gpbv-installatie behoort, evenals in artikel 6.23 van de Waterwet, dat ook betrekking heeft op die coördinatie en in de plaats komt van artikel 7b van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.

Genoemd artikel 6.23 voorziet ook in voortzetting van de verplichte coördinatie met vergunningen voor inrichtingen als bedoeld in artikel 15, onder b, van de Kernenergiewet. Ingevolge artikel 17 van de Kernenergiewet zullen de artikelen 8.28 en volgende van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing blijven met betrekking tot vergunningen voor inrichtingen als bedoeld in artikel 15, onder b, van de Kernenergiewet, zonder dat hiervoor afzonderlijke voorzieningen nodig zijn.

W

De deskundige inbreng die de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak tot nog toe op rechterlijk verzoek levert in beroepszaken inzake besluiten op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater en de Grondwaterwet kan ook in de toekomst op verzoek van rechterlijke instanties worden geleverd in beroepszaken aangaande de overeenkomstige besluiten op basis van de Waterwet. Het kan daarbij zowel gaan om verzoeken van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State als verzoeken van de zijde van rechtbanken.

X

Artikel 22.1, zevende lid, houdt tot nog toe in dat krachtens titel 9.2 van de Wm geen regels worden gesteld voor het zich ontdoen van stoffen of preparaten door het brengen daarvan in oppervlaktewateren, voor zover in het stellen van zodanige regels is voorzien door het vaststellen van grenswaarden krachtens artikel 1a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren of daarvoor een verbod geldt krachtens artikel 3 van de Wet verontreiniging zeewater.

In de Waterwet keert de voorziening van artikel 1a Wvo voor het vaststellen van emissiegrenswaarden als zodanig niet terug. Dit zal echter niet leiden tot minder bescherming. Artikel 1a Wvo is toegepast voor het vaststellen van grenswaarden ter uitvoering van een aantal Europese richtlijnen met betrekking tot de lozing van kwik, cadmium en andere gevaarlijke stoffen in oppervlaktewater. Die richtlijnen zullen ook na inwerkingtreding van de Waterwet in Nederland uitvoering blijven behoeven. Dit zal dan geschieden op basis van artikel 6.6 van de Waterwet, dat voorziet in het stellen van algemene regels ten aanzien van handelingen in watersystemen, waaronder het lozen en het (in zee) storten van stoffen. Met regels op basis van artikel 6.6 Waterwet kan passende bescherming van het oppervlaktewater worden geboden, overigens ook indien dit niet geschiedt in de vorm van het stellen van emissiegrenswaarden, maar bijvoorbeeld via het voorschrijven van de beste bestaande technieken om emissies van stoffen naar oppervlaktewater zo veel mogelijk te beperken of een algeheel stortverbod voor bepaalde stoffen zoals tot nog toe mogelijk is op basis van de Wvz (zie artikel 6.7 van de Waterwet). In verband hiermee wordt de omschrijving van gevallen waarin de uitzondering van artikel 22.1, zevende lid, van de Wm van toepassing is thans aangeknoopt bij toepassing van genoemd artikel 6.6 met betrekking tot handelingen als bedoeld in artikel 6.2 of 6.3 van de Waterwet, te weten het lozen of storten van stoffen.

Artikel 1.19 (wijziging Wet rampen en zware ongevallen)

Dit betreft aanpassing van een verwijzing.

Artikel 1.20 (wijziging Wet voorkoming verontreiniging door schepen)

Dit betreft aanpassing van een verwijzing.

HOOFDSTUK 2. INTREKKING VAN WETTEN EN OVERGANGSRECHT

Artikel 2.3 (overgangsbepaling artikel 2.3, tweede lid, Waterwet)

De verplichting op grond van de Wet op de waterkering voor de minister om uiterlijk op 15 januari 2011 de relatie tussen hoogwaterstanden en overschrijdingskansen conform de vijfjaarlijkse herziening opnieuw vast te stellen, komt te vervallen doordat de Wet op de waterkering vervalt. De verplichting van artikel 2.3, eerste lid, van de Waterwet om de relatie tussen hoogwaterstanden en overschrijdingskansen vast te stellen, dient voor het eerst te worden uitgevoerd voor 16 januari 2012. Hiermee vangt dan de eerste zesjaarstermijn van artikel 2.3, tweede lid, van de Waterwet aan.

In feite wordt hiermee de huidige vijfjaarsperiode met een jaar verlengd, vanwege de overgang naar een zesjaarlijkse verplichting. Doordat op deze manier de rapportage van de minister telkens een jaar na de rapportage door Gedeputeerde Staten aan de minister plaatsvindt, kan de minister relevante uitkomsten uit de voorgaande zogenoemde «toetsronde» verwerken in het wettelijk toetsinstrumentarium voor de daarop volgende toetsronde.

Voor de beheerders die op grond van artikel 2.12, vierde lid, van de Waterwet de veiligheid van de waterkering beoordelen, is dit instrumentarium vervolgens de resterende vijf jaar van de toetsronde beschikbaar. Het eerste jaar kan door de beheerders gebruikt worden voor voorbereidende werkzaamheden voor de toetsing.

Artikel 2.5 (overgangsbepaling artikel 2.7 Waterwet)

Aangezien de peilkaart ex artikel 10, derde lid, van de Wet op de waterkering in de praktijk jaarlijks wordt geactualiseerd, is slechts een korte overgangsperiode nodig voordat de eerste vaststelling op basis van de Waterwet plaats moet vinden.

Artikel 2.6 (overgangsbepalingen artikel 2.12 Waterwet)

In artikel 9, eerste lid, van de Wet op de waterkering is de vijfjaarlijkse rapportageverplichting door de beheerder aan Gedeputeerde Staten (GS) opgenomen. GS brengen ingevolge de tweede volzin van dit lid over dezelfde periode verslag uit aan de minister. De eerstvolgende rapportage van GS zou op grond van artikel 9, vierde lid, van de Wet op de waterkering op 15 januari 2011 plaatsvinden. De vijfjaarlijkse rapportageverplichting komt met de Wet op de waterkering te vervallen.

De overeenkomstige verplichtingen van beheerders en van GS in artikel 2.12, eerste en derde lid, van de Waterwet worden elke zes jaar uitgevoerd. De eerste rapportages door GS zullen ingevolge artikel 2.6 van het wetsvoorstel plaatsvinden voor 16 januari 2011, waarmee wordt aangesloten bij het eindtijdstip van de thans reeds lopende termijn voor de verplichting onder de Wet op de waterkering.

Evenals in de Wet op de waterkering wordt het aan de colleges van GS overgelaten om te bewerkstelligen dat zij door de beheerders tijdig van de onderliggende rapportages worden voorzien. Dit betreft thans mede de nieuwe rapportages van de beheerders ingevolge artikel 2.13, tweede lid.

Voorts wordt nog uitdrukkelijk geregeld wanneer de minister voor het eerst op basis van artikel 2.13, derde lid, zal rapporteren aan de Staten-Generaal, te weten voor 16 januari 2012. Naar verwachting zal de rapportage, evenals voorgaande jaren, gelijktijdig met de Rijksbegroting worden uitgebracht. Met het vastleggen van deze termijn ligt ook de termijn voor de eerste rapportage van de minister over maatregelen, ingevolge artikel 2.12, zesde lid, vast.

Artikel 2.7 (overgangsbepaling artikel 2.13 Waterwet)

De verplichting van de minister ex artikel 3, vijfde lid, van de Wet op de waterkering om 10-jaarlijks te rapporteren vervalt met de Wet op de waterkering. De nieuwe overeenkomstige verplichting van artikel 2.13 Waterwet wordt voor de eerste keer uitgevoerd voor 16 januari 2018. Dit is praktisch omdat op laatstgenoemde datum een nieuwe toetscyclus van zes jaar aanvangt, in het verlengde van de datum die is bepaald in artikel 2.6 van dit wetsvoorstel.

Artikel 2.8 (overgangsbepalingen artikel 3.2 Waterwet)

De bestaande taakomschrijvingen in provinciale waterschapsreglementen ex Waterschapswet kunnen op provinciaal niveau op eenvoudige wijze voor de toepassing van de Waterwet gelijkgesteld worden met aanwijzingen ex artikel 3.2 Waterwet, maar er zijn veelal wel aanvullende aanwijzingen nodig voor vaarwegbeheer en havenbeheer. Voor die laatste aanwijzingen is in artikel 2.8, eerste lid, een extra termijn van drie jaren voorzien, aangezien het volledig en uitdrukkelijk vastleggen van deze beheertaken een nieuw element is op provinciaal niveau. Tot het tijdstip van het van kracht worden van de aanwijzing voor vaarwegbeheer of havenbeheer blijft ingevolge artikel 2.8, tweede lid, het overheidslichaam bevoegd dat tot nog toe de zorg voor de desbetreffende (regionale) vaarweg of haven behartigde. Die zorgtaak is tot nog toe niet uitdrukkelijk toebedeeld, maar vaak kan uit provinciale of gemeentelijke verordeningen of uitoefening van privaatechtelijke bevoegdheden door overheidslichamen worden afgeleid dat een bepaald lichaam die zorg aan zich heeft getrokken.

Artikel 2.9 (overgangsbepaling artikel 3.3 Waterwet)

Deze overgangsbepaling sluit aan bij artikel 2.5, ook de verplichting van artikel 3.3 van de Waterwet betreft waterpeilen.

Artikel 2.14 (overgangsbepalingen artikel 5.1 Waterwet)

Het maken van leggers voor alle primaire waterkeringen is voor de beheerders een bewerkelijke taak, die fasering vergt. Ingevolge artikel 14 van de Wet op de waterkering zijn bij provinciale verordening termijnen vastgesteld waarop voldaan moet zijn aan de leggerplicht van artikel 13, onderdeel b, van die wet. In enkele gevallen lopen die termijnen tot een tijdstip dat is gelegen ná het beoogde tijdstip van inwerkingtreding van de Waterwet. Zonder nadere voorzieningen zouden de termijnen door invoering van de leggerplicht van de Waterwet in specifieke gevallen de facto verkort worden. De leggerplicht van artikel 5.1 van de Waterwet komt immers mede in de plaats van de huidige leggerplicht van artikel 13 van de Wet op de waterkering. Artikel 2.14 biedt voor deze gevallen een verlengingsmogelijkheid.

Artikel 2.17 (overgangsbepalingen Wet bodembescherming)

Het eerste lid regelt dat de oude bepalingen van de Wet bodembescherming, zoals die luidden onmiddellijk voor inwerkingtreding van artikel 1.13 van deze invoeringswet, van toepassing blijven op gevallen van ernstige verontreiniging van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam, waarbij in een beschikking op grond van artikel 29, eerste lid, van de Wet bodembescherming, overeenkomstig artikel 37, eerste lid, van die wet is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Hierop is een uitzondering gemaakt voor de financiële bepalingen voor regionale wateren. De nieuwe financiële bepalingen (na wijziging door artikel 1.13) gelden wél onmiddellijk voor de genoemde gevallen in regionale wateren.

Dit betekent dus ook dat voor de ernstige, spoedeisende gevallen het Wbb-bevoegd gezag (meestal gedeputeerde staten of Onze minister van Verkeer en Waterstaat) bevoegd blijft. Deze eerbiedigende werking vervalt, zodra het Wbb-bevoegd gezag heeft ingestemd met het verslag van de sanering. Er kan voor deze saneringen dus geen nazorgverplichtingen worden opgelegd. Indien nazorg in enige vorm wel nodig is, zal de beheerder dit als maatregel opnemen in zijn beheerplan op grond van artikel 4.6 van de Waterwet.

Voor andere gevallen van verontreiniging in de bodem of oever van oppervlaktewaterlichamen dan gevallen van ernstige, spoedeisende verontreiniging (dus gevallen die niet spoedeisend of niet ernstig zijn) komen de beschikkingen met inwerkingtreding van de Waterwet van rechtswege te vervallen. Ook hiervoor geldt dat de benodigde (beheers-)maatregelen, monitoring of nazorg door de beheerder zullen worden vormgegeven in zijn beheerplan. Hetzelfde geldt voor verontreinigingen die wel gemeld zijn op grond van artikel 28 van de Wet bodembescherming, maar nog niet zijn beschikt op grond van artikel 29, eerste lid, van die wet. Eventuele nadere onderzoeken of saneringsonderzoeken die voor die verontreinigingen reeds zijn uitgevoerd, zullen niet meer dienen ter onderbouwing van een saneringsbeschikking, maar bevatten wel waardevolle informatie voor de beheerder in het kader van de afweging of voor die verontreinigingen maatregelen opgenomen moeten worden in het beheerplan.

Voor 2006 werd op grond van de Wet bodembescherming beschikt op urgentie, in plaats van spoedeisendheid. Met de inwerkingtreding van de gewijzigde Wbb op 1 januari 2006 is de urgentiesystematiek vervallen. De vóór die wijziging genomen urgentiebeschikkingen (met een tijdstip tussen 0 en 10 jaar) gelden volgens het overgangsrecht van de gewijzigde Wbb als beschikkingen over spoedeisendheid. Het overgangsrecht van deze invoeringswet is dus ook op die beschikkingen van toepassing.

In het tweede, derde en vierde lid zijn overgangsbepalingen opgenomen voor bevelen als bedoeld in artikel 30 van de Wet bodembescherming en bevelen als bedoeld in artikel 43 van die wet. Dergelijke bevelen worden gelijkgesteld met de vergelijkbare bevelen op grond van de nieuwe paragraaf 5.2a van de Waterwet.

Het vijfde lid stelt zeker dat eventuele schade ten gevolge van een bevel als bedoeld in artikel 30, derde of vierde lid, van de Wet bodembescherming, dat vóór inwerkingtreding van de Waterwet is gegeven door gedeputeerde staten en betrekking heeft op de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam, ook na inwerkingtreding van de Waterwet wordt vergoed door gedeputeerde staten, conform de regels van artikel 74 van de Wet bodembescherming.

Via het zesde lid blijft kostenverhaal mogelijk ten aanzien van vorderingen die zijn ontstaan vóór inwerkingtreding van de Waterwet.

Artikel 2.18 (overgangsbepalingen artikelen 5.17 en 5.19 Waterwet)

Eerste lid

Het is niet nodig om, naast hetgeen in dit lid wordt geregeld, gedoogplichten ex artikel 33 van de Grondwaterwet gelijk te stellen met gedoogplichten ex art. 5.22 van de Waterwet. Dit komt doordat de gedoogplicht rechtstreeks uit de Waterwet voortvloeit in relatie tot onttrekkingen die plaatsvinden met gebruikmaking van de watervergunningen, ook als die ingevolge het overgangsrecht ontstaan via gelijkstelling van vergunningen die zijn verleend op basis van de Grondwaterwet.

Tweede lid

Het is niet nodig om, naast hetgeen in dit lid wordt geregeld, «aanzeggingen» ex artikel 9 van de Waterstaatswet 1900 gelijk te stellen met beschikkingen tot oplegging van een gedoogplicht ex art. 5.16 Wtw, gelet op korte «looptermijn» van dergelijke aanzeggingen.

Artikel 2.21 (overgangsbepalingen artikel 5.26 Waterwet)

Naast hetgeen hier is geregeld behoeft de situatie van 74, tweede lid, Waterstaatswet 1900 (aanwijzing van de minister aan provinciale staten als beheerder) geen afzonderlijke regeling. Calamiteiten of althans actieve provinciale beheersdaden ten aanzien van het diepe grondwater zijn niet aan de orde. Voor die waterstaatswerken waarvoor provinciaal vaarwegbeheer aan de orde is, is er onder de Waterwet altijd een waterschap als algemeen bakbeheerder aanwezig, beschikkend over alle bevoegdheden van dien, waaronder die van artikel 5.25 van de Waterwet. Zonodig kan een aanwijzing om op te treden ten aanzien van een calamiteit dus worden gericht tot het waterschap.

Artikel 2.29 (overgangsbepalingen paragraaf 6.2 Waterwet)

De strekking van dit artikel is dat lopende voorbereidings- en rechtsbeschermingsprocedures worden afgehandeld conform oud recht. De ratio daarvan is rechtszekerheid te bieden voor de diverse betrokkenen (aanvrager, bevoegd gezag en derdebelanghebbenden). Dit geldt tot het moment waarop de beschikking onherroepelijk is geworden. Vanaf dat moment worden deze vergunningen van rechtswege aangemerkt als een watervergunning en is het regime van de Waterwet van toepassing. Zolang de beschikking niet onherroepelijk is geworden, is het oude recht dus van toepassing. Bijvoorbeeld ter zake van de behandeling van een bezwaar- of beroepschrift of een verzoek om voorlopige voorziening met betrekking tot een zodanige beschikking. Hetzelfde geldt voor een eventuele daaropvolgende behandeling in beroep of hoger beroep. De term «recht» moet breed worden opgevat (zie bijvoorbeeld Vz ABRS 18 oktober 2005, 20 050 7534/2, BR 2006/7). Daaronder is tevens begrepen de regelgeving ten aanzien van de rechterlijke bevoegdheid en ten aanzien van de rechtsvordering.

Artikel 2.30 (overgangsbepalingen Wet bodembescherming)

Dit artikel bevat het overgangsrecht met betrekking tot de Wet bodembescherming in relatie tot de artikelen 6.7a en 6.7b van de Waterwet. Het eerste lid bepaalt dat de zorgplicht, die in het nieuwe artikel 6.7a van de Waterwet is opgenomen, mede van toepassing is op een ieder die vóór inwerkingtreding van de Waterwet handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming heeft verricht en die wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de waterbodem kon worden verontreinigd of aangetast. Het gaat dus om handelingen waarop de zorgplicht van artikel 13 van de Wet bodembescherming van toepassing was. De zorgplicht van artikel 13 van de Wet bodembescherming geldt sinds 1 januari 1987. Verontreinigingen die zijn ontstaan als gevolg van handelingen die vóór 1987 hebben plaatsgevonden (historische verontreinigingen), vallen onder de saneringsparagraaf van de Wet bodembescherming. Om te voorkomen dat met inwerkingtreding van de Waterwet een nieuwe scheidslijn wordt aangebracht in de regeling voor waterbodemverontreinigingen, is in dit artikellid geregeld dat de zorgplicht van de Waterwet de zorgplicht van de Wet bodembescherming volledig overneemt, vanaf de inwerkingtreding van artikel 13 van die laatste wet. Vanwege de verwijzing naar handelingen als bedoeld in artikel 6 tot en met 11 van die wet, is er geen sprake van terugwerkende kracht van de «verbrede» zorgplicht van de Waterwet, die betrekking heeft op alle handelingen, alsmede het nalaten van handelingen. Alleen voor zover handelingen (die vóór inwerkingtreding van de Waterwet plaats hebben gevonden) onder de zorgplicht van artikel 13 van de Wet bodembescherming vielen, vallen zij na die inwerkingtreding onder de zorgplicht van de Waterwet.

Het tweede lid stelt aanwijzingen als bedoeld in artikel 27, tweede lid, van de Wet bodembescherming, gelijk met aanwijzingen als bedoeld in de spiegelbepaling in de Waterwet. Als deze aanwijzingen zijn gegeven door gedeputeerde staten (en dus in het algemeen betrekking hebben op regionale wateren), dan gelden zij na inwerkingtreding van de Waterwet als aanwijzingen van de beheerder, aangezien gedeputeerde staten geen bevoegd gezag meer zijn met betrekking tot verontreinigingen van de bodem en oever van oppervlaktewaterlichamen. Voor rijkswateren verandert het bevoegde gezag in het algemeen niet, behoudens eventuele verschuivingen van de grens tussen de landbodem en oppervlaktewaterlichamen ingevolge het nieuwe artikel 1.5, eerste lid, van de Waterwet.

In het derde lid is een vergelijkbare overgangsbepalingen opgenomen voor handhavingsbesluiten met betrekking tot de zorgplicht van artikel 13 van de Wet bodembescherming.

Artikel 2.32 en 2.33 (overgangsbepalingen heffingen Waterwet)

Deze artikelen regelen dat ten aanzien van belastingtijdvakken die zijn aangevangen vóór de inwerkingtreding van de artikelen in de Waterwet die betrekking hebben op respectievelijk de verontreinigingsheffing en de grondwaterheffing, de belastingbepalingen in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet van toepassing blijven. De twee overgangsbepalingen voorkomen tevens dat er zich na de inwerkingtreding dubbele heffing voordoet.

Artikelen 2.34 tot en met 2.36 (overgangsbepalingen schadevergoeding)

De strekking van deze artikelen is dat lopende schadezaken worden afgehandeld conform het bestaande recht. De ratio daarvan is rechtszekerheid te bieden voor de diverse betrokkenen (aanvrager, bevoegd gezag en in bepaalde gevallen de vergunninghouder). Voor de afhandeling van schade die is veroorzaakt voor het tijdstip van inwerkingtreding van de wet blijven de bestaande wettelijke en buitenwettelijke schadevergoedingsbepalingen van toepassing.

Artikel 2.38 (overgangsbepaling hoofdstuk 8 Waterwet)

Dit artikel bepaalt dat besluiten tot het opleggen van bestuursrechtelijke sancties die gebaseerd zijn op wetsbepalingen die gelijktijdig met de inwerkingtreding van de Waterwet wordt ingetrokken, na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet in stand blijven tot zij zijn uitgewerkt dan wel zijn ingetrokken of opgeheven. De bepaling sluit daarmee aan op de algemene uitgangspunten van het overgangsrecht van de Waterwet dat besluiten genomen op basis van de in te trekken wetten worden geëerbiedigd.

Hoofdstuk 9 Waterwet vergt geen overgangsrecht; dit hoofdstuk heeft immers alleen betrekking op besluiten die worden vastgesteld krachtens de Waterwet.

HOOFDSTUK 3. SLOTBEPALINGEN

Artikel 3.2 (nadere wijziging Waterwet in verband met wetsvoorstel Wet veiligheidsregio’s)

Als de Wet veiligheidsregio’s in werking treedt, worden de artikelen 5.24, tweede en derde lid, en 5.25, vierde lid, gewijzigd. In artikel 5.24, tweede lid, wordt het rampenplan vervangen door het crisisplan en vervalt het provinciale coördinatieplan omdat het nieuwe stelsel van planvorming van de Wet veiligheidsregio’s deze provinciale plannen niet meer kent.

In het oorspronkelijke artikel 5.24, derde lid, was opgenomen dat het ontwerp-calamiteitenplan in elk geval wordt verzonden aan burgemeester en wethouders van de gemeenten waarbinnen de waterstaatswerken zijn gelegen. In het calamiteitenplan wordt de afstemming vastgesteld van verschillende plannen. In de Wet veiligheidsregio’s wordt het crisisplan vastgesteld op het niveau van de veiligheidsregio. De onderhavige wijziging voorziet er in dat ingevolge artikel 5.24, derde lid, het ontwerp van het calamiteitenplan aan het bestuur van de veiligheidsregio wordt gezonden, zodat de benodigde afstemming met het crisisplan van de veiligheidsregio kan plaatsvinden. De burgemeesters van de aan de veiligheidsregio deelnemende gemeenten maken deel uit van het bestuur van de veiligheidsregio en worden op die manier op de hoogte gesteld.

Ten aanzien van de evaluatie als bedoeld in het vierde lid van artikel 5.25 wordt in het onderhavige wetsvoorstel om dezelfde reden een exemplaar van de evaluatie ter kennisname aan onder andere het bestuur van de veiligheidsregio gestuurd in plaats van aan burgemeester en wethouders van de betreffende gemeenten.

Voorts voorziet de Wet veiligheidsregio’s in verlening van bijstand aan een waterschap in geval van gevaar. Op grond van artikel 45 van de Wet veiligheidsregio’s kan de voorzitter van de veiligheidsregio in geval van crisis (gevaar) een verzoek om bijstand aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties richten. De minister voldoet aan dit verzoek, tenzij dringende redenen zich daartegen verzetten. Hij richt zich vervolgens met een verzoek om bijstand tot de voorzitter van een andere veiligheidsregio, tot de commissaris van de Koningin of zo nodig tot de betrokken vakminister of, als militaire bijstand gewenst is, tot de minister van Defensie. Die treffen de nodige voorzieningen, tenzij dringende redenen zich daartegen verzetten. De voorzitter van het waterschapsbestuur neemt als vast agendalid deel aan de vergaderingen van het bestuur van de veiligheidsregio. Op deze wijze kan afstemming van de behoefte aan bijstand plaatsvinden.

Artikel 3.3 (inwerkingtreding)

Artikel 1.3, dat een wijziging inhoudt van de Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat, vergt geen uitvoeringsregels van medeoverheden of uitvoering door particulieren en kan daarom meteen na de bekendmaking van de Invoeringswet in werking treden. Dat laatste geldt ook voor artikel 1.8, onderdelen B, E en F, waarin is voorzien in de afschaffing van het administratief beroep en het regime voor goedkeuring van bepaalde besluiten in het kader van de Waterschapswet. Dit levert voor de betrokken bestuurorganen zo snel mogelijk een vermindering van bestuurslasten op.

Voor het overige is het streven er op gericht dat de Invoeringswet waterwet tezamen met de Waterwet zelf in werking zal treden op het tijdstip waarop de eerstkomende wettelijke planperiode – gelijklopend met die van de stroomgebiedbeheerplannen van de Kaderrichtlijn water – aanvangt, te weten 22 december 2009.