Dit wetsvoorstel beoogt bij te dragen aan het terugdringen van het aantal vreemdelingen dat zich thans in tbs-inrichtingen bevindt en die geen rechtmatig verblijf hebben in Nederland.
In de tbs-inrichtingen verblijven thans vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf hebben in Nederland of ongewenst verklaard zijn. Hun status vormt een obstakel voor de behandeling. Deze is er immers op gericht de ter beschikking gestelde via het verlofsysteem op gecontroleerde wijze te laten terugkeren in de Nederlandse maatschappij. Aangezien illegale of ongewenst verklaarde ter beschikking gestelden geen rechtmatig verblijf hebben in Nederland en daarom geen uitzicht hebben op een rechtmatige terugkeer in de Nederlandse samenleving, komen zij niet in aanmerking voor resocialisatie door middel van verlof. Omdat verlof een essentieel onderdeel van de behandeling is, kan de behandeling bij deze vreemdelingen niet worden afgerond. Hierdoor vindt niet of nauwelijks uitstroom plaats van deze groep ter beschikking gestelden. Ook inhoudelijk wordt behandeling van deze groep vaak bemoeilijkt door taal- en cultuurverschillen.
Op grond van de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen kan worden getracht de tenuitvoerlegging van het strafvonnis waarbij de terbeschikkingstelling is opgelegd, over te dragen aan het land van herkomst. Maar deze procedure biedt slechts in een beperkt aantal gevallen uitkomst. In de eerste plaats bestaat in de meeste landen geen strafrechtelijke maatregel die vergelijkbaar is met de maatregel van terbeschikkingstelling. Dat staat aan het overnemen van de tenuitvoerlegging van het strafvonnis in de weg. Ook het ontbreken van een verdrag met het land van herkomst kan een obstakel vormen. Een verdragsbasis voor het overdragen van de tenuitvoerlegging van een Nederlands strafvonnis aan het buitenland is weliswaar strikt genomen niet vereist, maar het overdragen van de maatregel aan een land waarmee geen verdrag bestaat blijkt wel moeilijker te zijn.
Hoewel het overdragen van de tenuitvoerlegging van de maatregel van terbeschikkingstelling aan het land van herkomst op grond van de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen de voorkeur geniet, blijkt in de praktijk dus behoefte te bestaan aan andere oplossingen voor deze problematiek naast de genoemde wet.
In de brief van mijn ambtsvoorganger van 27 oktober 2004 (Kamerstukken II 2004/05, 29 452, nr. 13) is hierop nader ingegaan en zijn maatregelen aangekondigd die erop gericht zijn de groep vreemdelingen in de tbs zoveel mogelijk te beperken. Zo is de Aanwijzing tbs bij vreemdelingen (Stcrt. 2005, 225) aangepast met het oog op het verder aanscherpen van het vorderingsbeleid van het openbaar ministerie. Ook is in het forensisch psychiatrisch centrum Veldzicht een speciale voorziening getroffen voor deze categorie ter beschikking gestelden. Medewerkers van deze kliniek spannen zich samen met ambtenaren van DJI en de IND in om afspraken te maken over een passende voorziening in het land van herkomst, waardoor de terugkeer van deze vreemdelingen wordt bevorderd.
In de genoemde brief is ook onderhavige wetswijziging aangekondigd. Deze beoogt de terugkeer te vereenvoudigen, in het bijzonder voor die gevallen waarin de overdacht van de tenuitvoerlegging van de maatregel op basis van de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen geen uitkomst biedt. Voorgesteld wordt in het Wetboek van Strafrecht de bevoegdheid op te nemen dat de Minister van Justitie de terbeschikkingstelling met bevel tot verpleging kan beëindigen ten aanzien van een vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijft, hetzij op grond van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000. Voorwaarde voor het kunnen toepassen van deze bevoegdheid, is in de eerste plaats dat met het land van herkomst afspraken zijn gemaakt over een passende voorziening voor de betrokkene. Op de Minister van Justitie rust de taak om in het land van herkomst zo een passende voorziening voor de vreemdeling te zoeken, bijvoorbeeld opname in een psychiatrische kliniek. Met passend wordt gedoeld op passend naar de normen van het land van herkomst, waarbij de voorziening gericht moet zijn op in ieder geval vermindering van de stoornis en het daarmee samenhangende recidivegevaar.
In de tweede plaats moet de betrokken vreemdeling uit Nederland kunnen worden uitgezet en dient dat ook daadwerkelijk te geschieden. De terugkeer naar het land van herkomst geschiedt onder begeleiding van de Koninklijke Marechaussee en meestal ook een medewerker van de betrokken tbs-inrichting.
Aan de beëindiging is de voorwaarde verbonden dat de vreemdeling niet naar Nederland terugkeert. Overwogen is, dit te beperken tot een termijn van tien jaren, welke geldt voor ongewenstverklaringen (artikel 6.6 Vreemdelingenbesluit 2000). Gelet op de aard van de terbeschikkingstelling en de mogelijkheid dat ook na tien jaren nog ernstige risico’s verbonden kunnen zijn aan terugkeer in de vrije samenleving, wordt voorgesteld deze voorwaarde voor onbepaalde tijd te laten gelden. Aan overtreding van deze voorwaarde wordt de consequentie verbonden dat de terbeschikkingstelling herleeft en de betrokkene zo nodig opnieuw in een tbs-inrichting gedwongen kan worden opgenomen. De rechter kan in een dergelijk geval, op vordering van het openbaar ministerie, de hervatting van de dwangverpleging bevelen. Wijst de rechter de vordering af, dan eindigt de herleefde terbeschikkingstelling van rechtswege.
Met het oog op deze procedure worden enkele aanpassingen in het Wetboek van Strafvordering (Sv) voorgesteld die zien op de situatie dat de vreemdeling in strijd met de voorwaarde terugkeert naar Nederland. Voorgesteld wordt zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bepalingen die gelden indien de verpleging van overheidswege voorwaardelijk is beëindigd of een terbeschikkingstelling met voorwaarden is opgelegd en de ter beschikking gestelde de voorwaarden niet naleeft. De officier van justitie kan de aanhouding van de ter beschikking gestelde bevelen op grond van artikel 509i, eerste lid, Sv. Na aanhouding zal moeten worden bezien of het noodzakelijk is de dwangverpleging te hervatten. Met het oog daarop kan een vordering tot voorlopige hervatting van de verpleging en een vordering tot hervatting van de verpleging worden ingediend op grond van artikel 509i, derde lid, respectievelijk artikel 509j, eerste lid, Sv. De officier van justitie dient op grond van de laatstgenoemde bepaling zijn vordering te motiveren. Het ligt in de rede dat die motiveringseis zwaarder weegt naar mate er langere tijd is verstreken tussen de beëindiging van de terbeschikkingstelling door de Minister van Justitie en de terugkeer naar Nederland.
Dit wetsvoorstel ligt in lijn met het advies van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming van 18 januari 2005 inzake vreemdelingen in de tbs (www.rsj.nl).
Naar verwachting zullen de financiële en administratieve lasten van deze wetswijziging verwaarloosbaar zijn. Deze regeling is immers bedoeld voor een specifieke en zeer kleine groep ter beschikking gestelden. Thans bevinden zich om en nabij de dertig ter beschikking gestelden in Nederlandse tbs-inrichtingen ten aanzien waarvan wordt getracht de terugkeer naar het land van herkomst te realiseren.
Het voorontwerp van dit wetsvoorstel is in januari 2007 voor advies voorgelegd aan de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), het College van procureurs-generaal (OM), de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), de Raad voor de Rechtspraak (RvdR) en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR).
Het OM is het eens met het voorstel dat de Minister van Justitie de TBS kan beëindigen met betrekking tot een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland. Ook de NOvA beoordeelt de voorgestelde wetswijziging positief, aangezien het verlenen van deze bevoegdheid aan de minister de weg vrijmaakt voor een structurele voorziening en voortvarender beleid met betrekking tot terugplaatsing naar het land van herkomst van illegale en ongewenste vreemdelingen met de garantie van een behandelplaats in het land van herkomst. De ACVZ vindt dat het wetsvoorstel op relatief eenvoudige wijze een oplossing lijkt te bieden voor de weerbarstige problematiek van de ongewenst verklaarde tbs-er met dwangverpleging. Ook de NVvR is positief over de voorgestelde procedure waarbij de bevoegdheid tot beëindiging van de TBS van ongewenste vreemdelingen aan de Minister van Justitie beslissende autoriteit wordt verleend. De NVvR heeft de indruk dat met deze structurele voorziening voortvarender gehandeld kan worden, bijvoorbeeld op het moment dat een behandelplek in het herkomstland van de ongewenste vreemdeling vrij komt. De RvdR heeft aangegeven geen opmerkingen te hebben over dit wetsvoorstel.
Wel mist de NVvR in de concept-memorie van toelichting de uitwerking van een tweetal aanbevelingen van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ), die naar het oordeel van de NVvR relevant zijn voor het welslagen van de voorgestelde wetswijziging. Het betreft in de eerste plaats de instelling van een toetsing- en coördinatiecommissie die over elk individueel geval advies uitbrengt aan de Minister van Justitie. Deze commissie zou de behandelmogelijkheden in de diverse herkomstlanden in kaart dienen te brengen. In de tweede plaats mist de NVvR een uitwerking van de aanbeveling over de op te zetten registratie voor deze categorie tbs-gestelden. Ook het OM pleit voor een dergelijke registratie. Evenals de NVvR adviseert de NOVA deze twee aanbevelingen van de RSJ met betrekking tot een toetsings- en coördinatiecommissie voor advies in elk individueel geval, en registratie van deze categorie TBS-gestelden, over te nemen. De ACVZ adviseert om een inspanningsverplichting van de minister in het wetsvoorstel op te nemen om te zorgen voor passende opvang in het herkomstland, welke van heldere, algemeen aanvaarde criteria wordt voorzien. De ACVZ verwijst hiertoe naar het advies van de RSJ waarin wordt aanbevolen om geen zware eisen te stellen aan de behandeling als voorwaarde voor overdracht. Voldoende moet zijn dat in het land van herkomst een vorm van behandeling geboden wordt, gericht op in ieder geval vermindering van de stoornis en het daarmee samenhangende recidivegevaar. De instelling van een aparte toetsing- en coördinatiecommissie acht de regering niet in het belang van een eenvoudige en effectieve toepassing van deze wettelijke regeling (een aspect van het wetsvoorstel waar de ACVZ terecht op heeft gewezen) en zou niet passen bij de beperkte omvang van de groep, waar deze wettelijke voorziening voor is bedoeld. Wel zal worden voorzien in een registratie van de betreffende categorie van tbs-gestelden en wordt de suggestie van de ACVZ overgenomen, door de criteria in de wet op te nemen waar een passende behandeling aan moet voldoen. Hiermee wordt het belang van een zorgvuldige beoordeling van de behandelmogelijkheden in het buitenland tot uitdrukking gebracht, teneinde het recidivegevaar zoveel mogelijk terug te dringen. Het wetsvoorstel gaat uit van een passende voorziening die in het land van herkomst reeds is geregeld.
De NVvR vindt het wenselijk dat de behandelmogelijkheden voor onuitzetbare vreemdelingen worden vergroot. Wanneer de behandeling niet primair gericht kan zijn op terugkeer in de maatschappij, dan achten de NVvR en de NOVA het van belang dat de behandeling in plaats daarvan dient ter stabilisering van het psychisch functioneren en ter voorkoming van terugval. De NVvR meent bovendien dat uitzetting van de overige groep illegale dan wel ongewenstverklaarde vreemdelingen vereenvoudigd wordt indien wel met een vorm van behandeling wordt begonnen. Verder is de NVvR van mening dat het enkel onderbrengen van illegalen in een zodanige tbs-afdeling, zonder uitzicht op een beëindiging van de tbs-maatregel en zonder dat een daadwerkelijke behandeling van hen kan plaatsvinden, op gespannen voet staat met het bepaalde in artikel 5 EVRM. De ACVZ beveelt aan de beslissing tot ongewenst verklaring voor deze groep op te schorten zodat de behandeling kan worden afgerond, inclusief de hiervoor noodzakelijke verloven. Na beëindiging van de behandeling kan de betrokkene, net als alle andere tbs-ers in – wellicht in een andere dan de Nederlandse – samenleving terugkeren. De regering heeft aandacht voor de behandelmogelijkheden voor onuitzetbare vreemdelingen. De toereikendheid van de behandelmogelijkheden zal expliciet aan bod komen bij de implementatie van het wetsvoorstel. De suggestie van de ACVZ zal hierbij worden betrokken. De regering benadrukt dat bij deze problematiek als uitgangspunt geldt dat niet-uitzetbare ongewenste vreemdelingen wél worden behandeld in het kader van de bescherming van de samenleving.
De NVvR en de NOVA vinden dat er een nieuwe rapportage pro justitia moet worden aangevraagd als de officier vordert dat een last tot verpleging van overheidswege wordt gegeven. Ook het OM adviseert om een voorziening te treffen voor een nieuw onderzoek naar de geestvermogens van de teruggekeerde vreemdeling. Daarbij wordt geadviseerd dit zo te construeren dat de rechter de bevoegdheid krijgt te bevelen dat de vreemdeling wiens tbs is beëindigd, en die voortijdig terugkeert naar Nederland, bij gebreke van een recent opgemaakt rapport met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke gesteldheid, ter observatie overgebracht kan worden naar een psychiatrisch ziekenhuis of een inrichting tot klinische observatie. De Raad van State heeft eveneens geadviseerd om een rapportage verplicht te stellen en wijst daarbij op de gevallen waarbij een lange tijd is verstreken tussen uitzetting en terugkeer van de veroordeelde. Bovengenoemde adviezen zijn voor ons aanleiding geweest om een verplichting tot een rapportage pro justitia op te nemen voor de gevallen waarin er een periode van drie jaar of meer is gelegen tussen de datum van uitzetting en de datum van de vordering van de officier van justitie. In deze gevallen zien wij een toegevoegde waarde in een dergelijke rapportage.
Het OM adviseert om in het wetsvoorstel op te nemen, vergelijkbaar met de procedure zoals opgenomen in artikel 509q Sv, dat de terbeschikkingstelling van kracht blijft zolang op de vordering nog niet onherroepelijk is beslist. De regering neemt dit advies van het OM over. Hiermee kan worden voorkomen dat de tbs-termijn verloopt op de dag waarop deze door tijdsverloop zou eindigen als nog geen onherroepelijke beslissing genomen is. Op die manier kan, met instandhouding van de tbs, de periode worden overbrugd die met de verlengingsprocedure gemoeid is.
De NVvR vraagt hoe de tbs in relatie tot de ongewenstverklaring van de vreemdeling moet worden gezien, nu de vreemdeling die na tien jaren terugkeert in Nederland een aanvraag kan doen tot opheffing van de ongewenstverklaring. Ook de ACVZ wijst hierop en vindt dat bij de behandeling van dergelijke verzoeken bijzondere aandacht moet worden besteed aan de mogelijke tbs-achtergrond van de ongewenstverklaring. Voor opheffing van de maatregel van ongewenstverklaring is terugkeer van de betrokkene naar Nederland geen vereiste. Verblijf in Nederland voordat de maatregel is opgeheven, is een strafbaar feit (artikel 197 Sr). Indien de ongewenstverklaarde vreemdeling opheffing van de maatregel wenst, is het de bedoeling dat hij vanuit het buitenland daartoe een aanvraag doet. De aanvraag tot opheffing van de ongewenstverklaring moet in ieder geval worden ingewilligd na een periode van tien jaar (bij opium- of geweldsdelicten) of vijf jaar (bij andere delicten) ononderbroken verblijf buiten Nederland. Deze termijnen vangen opnieuw aan, indien de ongewenstverklaarde vreemdeling vóór de opheffing van de ongewenstverklaring naar Nederland is teruggekeerd (zie artikel 6.6 lid 3 Vb 2000). Gemeenschapsonderdanen kunnen een aanvraag tot opheffing van de ongewenstverklaring indienen nadat er sinds de verwijdering om redenen van openbare orde of openbare veiligheid een redelijke termijn is verstreken of indien die verwijdering tenminste drie jaren voorafgaand aan de aanvraag heeft plaatsgevonden (artikel 8.22, vierde lid Vb 2000).
De enkele opheffing van de ongewenstverklaring hoeft nog niet te betekenen dat het de betrokken vreemdeling is toegestaan in Nederland te verblijven. Toch wijzen de NVvR en de ACVZ er terecht op dat het niet de bedoeling kan zijn dat de ongewenstverklaring wordt opgeheven in de wetenschap dat de vreemdeling bij terugkeer direct naar de TBS kliniek zal worden gebracht. Om die reden zal het beleid op dit punt nader worden bezien, teneinde deze situatie zoveel als mogelijk te voorkomen. Overigens wijst de regering er op dat deze problematiek zich pas voordoet na verloop van 3, 5 of 10 jaar, aangezien eerst dan een aanvraag kan worden gedaan voor opheffing van de ongewenstverklaring.
De NVvR vraagt of in het geval de OvJ geen vordering indient als de vreemdeling in strijd met de gestelde voorwaarde naar Nederland terugkeert, dit dan een definitieve beëindiging is van de terbeschikkingstelling. Als de OvJ geen vordering indient, als de vreemdeling in strijd met de gestelde voorwaarde naar Nederland terugkeert, is geen sprake van een definitieve beëindiging van de terbeschikkingstelling. Het indienen van een vordering pas plaatsvinden, zodra de vreemdeling is aangehouden. Tussen terugkeer en aanhouding kan enige tijd verstrijken. Een dergelijk tijdsverloop mag er niet toe leiden dat een tbs-maatregel die is vervallen doordat de ongewenste vreemdeling is uitgezet, en die herleeft door de terugkeer van de betrokkene naar Nederland, opnieuw komt te vervallen. Dit is anders als de Officier van Justitie een expliciet besluit neemt om een vordering als bedoeld in voorgestelde artikel 38la, zesde lid, in te dienen. Het zevende lid, sub a, van dit artikel beoogt de terbeschikkingstelling dan definitief van rechtswege te beëindigen.
Verder vraagt de NVvR zich af of het de bedoeling is dat de categorie van vreemdelingen voor wie de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen geen soelaas kan bieden, uiteindelijk terugkeert in de Nederlandse maatschappij. Het onderhavige wetsvoorstel ziet op een categorie van personen die ongewenst vreemdeling zijn in Nederland. Aan de vaststelling dat ten aanzien van enkele betrokkenen de Wet overdracht ten uitvoerlegging stafvonnissen geen uitkomst biedt, mag niet de gevolgtrekking worden verbonden dat deze personen kunnen terugkeren in de maatschappij.
De NVvR stelt de vraag of er een nieuwe termijn van twee jaar gaat lopen of dat de termijn van voor de eerdere beëindiging wordt hervat, bij herleving van de tbs door de terugkeer van de betrokkene naar Nederland. Het wetsvoorstel gaat uit van een systematiek waarbij de tbs herleeft bij terugkeer van de vreemdeling naar Nederland. In deze systematiek past hervatting van de termijn van vóór de eerdere beëindiging. De laatste volzin van het voorgestelde artikel 38la, zesde lid, voorziet er in dat de termijn van de terbeschikkingstelling wordt hervat op het tijdstip waarop de vreemdeling is aangehouden.
Ook vindt de NVvR dat de exacte termijn waarbinnen de vreemdeling niet naar Nederland mag terugkeren, duidelijker moet worden aangegeven. De regering heeft gekozen voor een onbepaalde termijn. Naar aanleiding van deze opmerking van de NVvR zijn de onduidelijkheden in de toelichting op dit punt weggenomen.
De ACVZ vraagt nog aandacht voor het aspect van de rechtsbescherming. De beschikking aangaande beëindiging en uitzetting zal in ieder geval aan betrokkene moeten worden uitgereikt op een moment en in een situatie, in Nederland of in het land van herkomst, dat het mogelijk is een beroep te doen op de rechter. De Raad van State heeft eveneens aandacht gevraagd voor de aan het voorstel ten grondslag liggende uitgangspunten wat betreft de rechtsbescherming. Deze adviezen hebben geleid tot een procedure waarbij artikel 52 van de Wots als richtsnoer is gehanteerd. Deze procedure voorziet in een kennisgeving van het voornemen aan de veroordeelde. De veroordeelde heeft vervolgens de mogelijkheid om tegen het voornemen bezwaar in te dienen bij het gerecht dat in hoogste feitelijke instantie de tot vrijheidsbeneming strekkende sanctie heeft opgelegd. Verder is voorzien in de mogelijkheid dat advies de Minister van Justitie over zijn voornemen advies vraagt aan het openbaar ministerie. In dat geval wordt het advies gevoegd bij de kennisgeving aan de veroordeelde.
In dit artikel wordt voorgesteld een nieuwe bepaling in het Wetboek van Strafrecht op te nemen, waarin de Minister van Justitie de bevoegdheid wordt gegeven de terbeschikkingstelling met bevel tot verpleging van overheidswege te beëindigen ten aanzien van een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland. In het algemeen deel van deze memorie van toelichting is hierop reeds uitgebreid ingegaan.
In het voorgestelde artikel 38la, zevende lid, Sr worden de gevallen opgesomd waarin de herleefde terbeschikkingstelling van rechtswege eindigt. In onderdeel a betreft dit de situatie dat de teruggekeerde vreemdeling is aangehouden, maar de officier van justitie het niet noodzakelijk vindt dat de dwangverpleging wordt hervat. Hij zal in dat geval afzien van het indienen van een vordering tot hervatting van de dwangverpleging. Op dat moment eindigt de herleefde terbeschikkingstelling van rechtswege. Onderdeel b ziet op de situatie dat wel een vordering tot hervatting van de dwangverpleging wordt ingediend, maar de rechter deze afwijst.
In dit artikel zijn de voorgestelde wijzigingen van het Wetboek van Strafvordering opgenomen. Deze hebben betrekking op de situatie waarin de vreemdeling, in strijd met de aan de beëindiging van de terbeschikkingstelling verbonden voorwaarde, naar Nederland terugkeert.
De voorgestelde wijzigingen in onderdeel A hebben betrekking op artikel 509i Sv. Dit artikel voorziet, indien dit wetsvoorstel wordt aangenomen en in werking treedt, in de mogelijkheid de betrokkene aan te houden, wanneer deze naar Nederland terugkeert. Indien de officier van justitie de aanhouding noodzakelijk blijft vinden, dient deze een vordering tot voorlopige hervatting van de verpleging in bij de rechter-commissaris. De rechter-commissaris beslist binnen driemaal vierentwintig uur op deze vordering.
De voorgestelde wijzigingen in onderdeel C hebben betrekking op artikel 509j Sv. Dit artikel heeft betrekking op de (definitieve) vordering tot hervatting van de verpleging. Deze vordering wordt ingediend bij de rechtbank die in eerste aanleg heeft kennis genomen van het misdrijf ter zake waarvan de herleefde terbeschikkingstelling is gelast.
Artikel 509j, zesde lid, Sv verplicht het openbaar ministerie de reclasseringsmedewerker op te roepen voor het onderzoek, indien de vordering betrekking heeft op de situatie dat voorwaarden zijn overtreden gedurende de periode dat de dwangverpleging voorwaardelijk is beëindigd of indien de maatregel van terbeschikkingstelling met voorwaarden is opgelegd. Deze oproeping ligt in de rede omdat de reclassering in de praktijk toezicht houdt op de naleving van die voorwaarden. In het onderhavige geval echter heeft de reclassering geen rol bij het toezicht op de naleving van de voorwaarde dat de vreemdeling niet mag terugkeren naar Nederland. Daarom wordt voorgesteld te bepalen dat in het onderhavige geval oproeping van de reclasseringsmedewerker achterwege kan blijven.
Onderdelen D, E en F voorzien in de noodzakelijke aanvullingen van de artikelen 509k (toevoeging raadman), 509n (beslissing, beroep, betekening) en 509m van het Wetboek van Strafvordering.