Ontvangen 7 september 2006
De regering dankt de leden van de verschillende fracties voor hun inbreng voor het verslag naar aanleiding van het voorliggende wetsvoorstel. De leden van de PvdA-fractie hadden met instemming kennis genomen van het voorliggende voorstel. De leden van de fracties van de VVD en de SGP hadden met belangstelling kennisgenomen. De leden van de fracties van het CDA, de SP, de ChristenUnie hadden kennisgenomen.
De leden van de CDA-fractie spraken hun waardering uit voor de voortvarende wijze waarop de regering met uitgewerkte voorstellen is gekomen om transparantie en structuur te brengen in het loongebouw voor de publieke sector zoals dat voor de komende jaren zou kunnen gelden. Deze leden wilden niet onvermeld laten dat zij met grote waardering kennisgenomen hebben van de adviezen van de commissie-Dijkstal, dat zij de uitgangspunten die gekozen zijn voor het loongebouw in de publieke sector ondersteunen en dat deze uitgangspunten zeer de moeite waard zijn om op inhoud te beoordelen. De leden van de CDA-fractie betreurden het ten zeerste dat die inhoud tijdens de debatten nauwelijks aan de orde kon komen.
De leden van de CDA-fractie herinnerden aan een passage uit de brief van de ambtsvoorganger van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties die aan de basis lag voor de adviesopdracht aan de commissie-Dijkstal: «Het salaris voor ministers is in 1980 aangemerkt als het hoogst mogelijke niveau, waarvan de salarissen van de overige politieke en ambtelijke topfunctionarissen vervolgens zijn afgeleid. Dat betekende ook dat de overige salarissen van de functionarissen met een hoger inkomen werden teruggebracht tot het ministersniveau. [...] De topstructuur was in dat opzicht normerend bedoeld» (Kamerstuk 28 479, nr. 1). Zij vroegen de regering in het kort aan te geven op welke wijze aan dit uitgangspunt gevolg is gegeven vanaf 1980 tot heden en waar de belangrijkste oorzaken zijn aan te wijzen voor het feit dat in de publieke sector bij zo veel topfuncties inmiddels een hoger salaris ontstaan is dan het ministerssalaris?
De Adviescommissie beloning en rechtspositie ambtelijke en politieke topstructuur («commissie Dijkstal») heeft in haar advies «Over dienen en verdienen» van april 2004 uiteengezet dat de huidige topstructuur twee verschillende rechtspositieregelingen verenigt. In vergelijking met de ambtelijke rechtspositieregelingen ontbreken in de politieke rechtspositieregelingen een werktijdenregeling en de mogelijkheid voor het toekennen van toeslagen.
De commissie heeft de beloningsachterstand van de politieke rechtspositieregelingen ten opzichte van de ambtelijke becijferd op circa 30%. De bezoldiging van de ambtelijke top stijgt door de mogelijkheid om toeslagen toe te kennen, waarbij door de geringe salarisafstand tot het salaris van bewindslieden de bezoldiging van de ambtelijke top al snel uitstijgt boven het ministerssalaris. Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de instelling van publiekrechtelijke ZBO’s, organisaties die voorheen tot de overheidsorganisatie behoorden, hebben daarnaast ook een rol gespeeld bij de ontwikkeling van de topsalarissen bij de (semi)overheid.
De commissie Dijkstal heeft aangetoond wat de tekortkomingen in de vormgeving van de huidige topstructuur zijn. De topstructuur is oorspronkelijk als beheersinstrument ingericht. Het ministerssalaris is daarbij in 1981 aangemerkt als het hoogste salaris in de semi-publieke en publieke sector, zoals de leden van de CDA-fractie terecht opmerkten. In de publieke sector is tot op heden het ministerssalaris (dat wil zeggen het «vaste» deel van de bezoldiging) nog steeds de top van het salarissysteem. Het ministerssalaris blijft zelfs de top van het salarissysteem als (top)ambtenaren gebruik maken van de mogelijkheid om de arbeidsduur te verlengen tot 40 uur. Van deze mogelijkheid kunnen politieke ambtsdragers geen gebruik maken omdat ze geen arbeidstijdenregeling kennen. Hoewel het ministerssalaris nog steeds aan de top van het salarissysteem staat, is de normerende werking hiervan beperkt. Deze wordt namelijk verstoord door de op grond van arbeidsmarktoverwegingen ingezette instrumenten voor de toekenning van inkomenstoeslagen (in 1989 geïntroduceerd). Door cumulatie van vaste en variabele beloning kan de bezoldiging van een (top)ambtenaar de bezoldiging van een minister overstijgen.
De leden van de PvdA-fractie vroegen waarom er geen reactie van enkele belanghebbenden bij dit wetsvoorstel is gekomen. In de media zijn van de kant van de CdK’s niets aan de verbeelding overlatende negatieve kwalificaties gebezigd. Zijn de Vereniging tot Behartiging van Belangen van Burgemeesters en de gezamenlijke CdK’s niet geraadpleegd of hebben zij zelf niet gereageerd, zo vroegen deze leden.
Dit wetsvoorstel maakt deel uit van vier wetsvoorstellen ter uitvoering van de voorstellen van de Adviescommissie beloning en rechtspositie ambtelijke en politieke topstructuur (de commissie Dijkstal). Alle belanghebbenden zijn in de gelegenheid gesteld hun opvattingen over de voorstellen kenbaar te maken. In het nader rapport bij wetsvoorstel 30 425 (Wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers, de Wet privatisering ABP, de Werkloosheidswet en de Ziektewet in verband met de harmonisatie van de uitkeringsrechten en het onder de werking van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers brengen van de commissarissen van de Koning en de burgemeesters) is hier, naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State terzake, op ingegaan.
Met het Georganiseerd Overleg burgemeesters is destijds bij de totstandkoming van de tijdelijke vertrekregeling voor burgemeesters in het Rechtspositiebesluit burgemeesters de afspraak gemaakt dat zij worden opgenomen in de Appa. Dit conform het advies van de commissie Dijkstal over deze tijdelijke vertrekregeling, waarbij de commissie opname in de Appa als voorwaarde heeft gesteld. Eveneens is met het Georganiseerd Overleg gesproken over de voorstellen gedaan in het voorliggende wetsvoorstel. Ook met de commissarissen van de Koningin is in het reguliere overleg dat met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met de commissarissen wordt gevoerd meerdere malen over opname in de Appa en de openbaarmaking van neveninkomsten gesproken.
De leden van de ChristenUnie-fractie hadden kennis genomen van de wetsvoorstellen die uitvoering beogen te geven aan de kabinetsreactie op voorstellen van de Commissie-Dijkstal. Zij achten het gezien de huidige politieke situatie niet zinvol inhoudelijk op de voorliggende wetsvoorstellen in te gaan, zij behielden zich het recht voor om dat te gelegener tijd wel te doen.
Nevenfuncties en neveninkomsten
De leden van de CDA-fractie vroegen de regering of er een grens aan te geven is aan het aantal of de soort nevenfuncties die afbreuk zouden kunnen doen aan het aanzien van het politieke ambt.
Vanzelfsprekend zijn de in de wet genoemde onverenigbare nevenfuncties bij voorbaat uitgesloten. Buiten deze functies is een strikte benoeming en afbakening van de soort en het aantal nevenfuncties die afbreuk kunnen doen aan het aanzien van het ambt of de reputatie van een individuele ambtsdrager niet mogelijk. Het is primair aan de individuele ambtsdrager om te beoordelen hoe, alvorens een nevenfunctie te aanvaarden, deze nevenfuncties zich verhouden met de politieke functie. Vervolgens zal de openbaarmaking van nevenfuncties en de inkomsten die daaraan zijn verbonden ertoe leiden dat door maximale transparantie de vertegenwoordigende organen en het publiek zich hierover een oordeel kunnen vormen.
De leden van de CDA-fractie stelden dat in het kader van privacyaspecten wordt opgemerkt dat door de verplichte openbaarmaking de persoonlijke levenssfeer weliswaar wordt beperkt, maar dat een ieder die wil participeren in het politieke debat zonder tussenkomst van derden, zelf dient te kunnen beoordelen welke invloed neveninkomsten hebben op het politiek functioneren van ambtsdragers. Deze leden vroegen of nader kan worden toegelicht wat hier bedoeld wordt met het politieke debat? Is het juist te veronderstellen dat door het openbaar maken van neveninkomsten ook beoordeeld kan worden welke invloed dit heeft op het politiek functioneren van de ambtsdrager, zo vroegen de leden van de CDA-fractie.
Deze leden gaven aan niet goed in te zien waarom het openbaar maken van de precieze hoogte van de neveninkomsten adequate informatie geeft over de mate waarin de vervulling van de nevenfunctie in de weg kan staan aan de vervulling van de publieke taak. Is het niet even relevant welk tijdsbeslag de nevenfunctie vraagt en de mate van invloed die een nevenfunctie met zich kan meebrengen?
De hoogte van neveninkomsten geeft inzicht in het materiële belang dat is gemoeid met nevenactiviteiten die naast een politieke functie worden uitgeoefend. Openbaarmaking van deze inkomsten zorgt voor transparantie en kan speculaties over materiële belangen en eventuele belangenverstrengeling voorkomen. Juist het gegeven dat het om bezoldigde functies gaat en dat de hoogte daarvan niet transparant is heeft in het verleden tot vervelende publicaties en publieke discussies geleid, waar het aanzien van het ambt en het gezag van de politieke functionarissen niet mee gediend zijn.
Het tijdsbeslag dat de vervulling van een nevenfunctie naast het politieke ambt vraagt, kan inderdaad een adequate uitoefening van het ambt in de weg staan. Een beoordeling van de mate waarin een politiek ambtsdrager voldoende tijd en aandacht vrijmaakt voor de uitoefening van een politieke functie is echter voorbehouden aan het vertegenwoordigende orgaan, de fractie of het college waar de ambtsdrager deel van uitmaakt. Daarnaast is het tijdsbeslag dat gemoeid gaat met de vervulling van een nevenfunctie vaak moeilijk objectief vast te stellen.
De leden van de VVD-fractie vroegen wat er bij de openbaarmaking van de inkomsten uit nevenfuncties onder «inkomsten» wordt verstaan. Vallen daar ook inkomsten uit een BV en «inkomsten uit onderneming» onder? Mocht onder inkomsten ook worden verstaan «inkomsten uit onderneming», dan zijn deze leden daar tegen. De openbaarmaking van de winst geeft namelijk inzicht in de bedrijfsvoering en de positie van het bedrijf en dat zijn nu juist zaken die alleen de eigenaar van het bedrijf aangaan, zo meenden deze leden. Daarbij komt dat de openbaarmaking van de winst niets toevoegt aan de informatie die nodig is om te beoordelen welke belangen iemand heeft en of er mogelijk sprake is van belangenverstrengeling. Deze leden gaven aan niet meer openbaar te willen maken dan nodig is om die vraag te kunnen beantwoorden. De omvang van de winst die het bedrijf maakt, doet er verder niet toe. De leden van de VVD-fractie willen alleen kunnen beoordelen of de nevenactiviteit van invloed is op de hoofdactiviteit en niet meer dan dat. Deze leden vroegen daarop een reactie van de regering.
Zoals in artikel 5 van het wetsvoorstel is aangegeven wordt voor het inkomensbegrip aangesloten bij het begrip inkomsten uit dienstbetrekking in de zin van artikel 9 van de Wet op de loonbelasting 1964, verminderd met de eindheffingsbestanddelen bedoeld in artikel 31 van die wet. Omwille van eenduidigheid in wetgeving is de bepaling analoog aan de betreffende bepaling in het in de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (WOPT). In de memorie van toelichting van het voorliggende wetsvoorstel is beargumenteerd waarom deze keuze is gemaakt. Het inkomstenbegrip dekt alle inkomsten uit privaatrechtelijke en publiekrechtelijke dienstbetrekking. Onder het inkomensbegrip vallen ook de inkomsten als commissaris van maatschappen of vennootschappen of van ondernemingen van publiekrechtelijke rechtspersonen. Inkomsten uit functies als ondernemer of beoefenaar van een zelfstandig beroep vallen niet onder het gehanteerde inkomensbegrip aangezien dit inkomen echter sterk kan fluctueren. Bijvoorbeeld inkomen in de zin van resultaat uit overige werkzaamheden, aanmerkelijk belang of winst uit onderneming biedt in veel gevallen geen zicht op het (feitelijke) aan een specifiek jaar toe te rekenen genoten inkomsten verbonden aan een nevenfunctie. Zo bestaan er mogelijkheden om inkomen uit te stellen of bijvoorbeeld in een rechtspersoon onder te brengen. Openbaarmaking van inkomsten die niet in een dienstbetrekking zijn verkregen, is dus weinig zinvol en kan in voorkomende gevallen tot een verkeerd beeld leiden.
De leden van de VVD-fractie vroegen zich af waarop de regering de opvatting baseert dat wanneer alleen de functie van de nevenactiviteit wordt vermeld het veel omslachtiger is om een beeld te vormen van de wijze waarop het politieke ambt wordt vervuld. Voorts vernamen de leden van de VVD-fractie graag van de regering wat er gebeurt als de politieke ambtsdragers zich niet houden aan de plicht tot openbaarmaking van nevenfuncties en inkomsten uit nevenfuncties. Liggen er dan sancties in het verschiet? Zo ja, welke?
Het gevaar van belangenverstrengeling kan zich ook voordoen als een politiek ambtsdrager financiële belangen bezit die een onafhankelijke besluitvorming kunnen beïnvloeden. Het betreffen dan vooral financiële belangen in ondernemingen of organisaties die een relatie hebben of kunnen krijgen en ten aanzien waarvan het bestuursorgaan in kwestie besluiten neemt. Politieke ambtsdragers zouden in de verleiding kunnen worden gebracht zich bij het nemen van functionele beslissingen mede te laten leiden door persoonlijk financieel belang. Voorzichtigheid, openheid en transparantie zijn hierbij van groot belang. Voorliggend wetsvoorstel voorziet hierin. In het voorliggende wetsvoorstel zijn geen sanctiebepalingen opgenomen. Verwacht wordt dat politieke ambtsdragers zich, evenals een ieder, aan de wet houden.
Eerder dit jaar is in de Tweede Kamer het Reglement van Orde gewijzigd in verband met het openbaar maken van de neveninkomsten van de leden. Door toedoen van een amendement is toen helaas bepaald dat winst uit onderneming ook openbaar moet worden gemaakt. Mocht het zo zijn dat er straks een verschil is tussen het Reglement van Orde van de Tweede Kamer en de wet, dan is de vraag hoe die twee regelingen zich tot elkaar verhouden. De leden van de VVD-fractie vroegen hierop een reactie van de regering.
Het Reglement van Orde is een interne regeling van de Tweede Kamer op grond van artikel 72 van de Grondwet. De kamer is vrij is om een reglement van orde naar eigen inzicht vast te stellen of te wijzigen, mits de bepalingen van het reglement niet in strijd komen met het bepaalde in het Statuut, de Grondwet of een wet. In geval het Reglement van Orde stringentere regels stelt dan de wet voorschrijft zijn de regels uit het Reglement van Orde voor de leden van de kamer van toepassing, voorzover deze passen binnen het in de wet gestelde. Indien het Reglement van Orde minder vergaande regels zou stellen dan de wet voorschrijft blijft het in de wet gestelde van toepassing.
Door de leden van de VVD-fractie werd verwezen naar de kortingsregeling die thans voor de leden van de Tweede Kamer geldt, als hun neveninkomsten een bepaald bedrag te boven gaan. Heeft de regering overwogen om, nu wordt voorgesteld de neveninkomsten uit nevenfuncties te openbaren, deze kortingsregeling af te schaffen? Zij pleiten dan ook voor het opheffen van de kortingsregeling.
De regering heeft zich wat betreft het voornemen om de kortingsregeling, die nu van toepassing is op Tweede Kamerleden, uit te breiden naar de overige fulltime politieke ambtsdragers aangesloten bij het advies van de commissie Dijkstal terzake (het Advies beloningsverhoudingen politieke ambtsdragers van november 2005). De commissie Dijkstal hanteerde hierbij als belangrijkste argument dat niet kan worden ingezien waarom deze regeling alleen voor Tweede Kamerleden geldt. De regering heeft in navolging van de commissie Dijkstal niet overwogen deze regeling voor Tweede Kamerleden af te schaffen. Wel kan de regering zich voorstellen dat bij een discussie over het in te dienen Wetsvoorstel beloningsstructuur politieke ambtsdragers (Dijkstal II), waarin het terugstorten van neveninkomsten uit de publieke kas en de introductie van genoemde kortingsregeling voor de overige full time ambtsdragers wordt voorgesteld, nader in debat zal worden gegaan over het nut en de noodzaak van deze regeling.
De leden van de SP-fractie vonden het een stap in de goede richting om de neveninkomsten duidelijker te normeren. Deze leden vonden het echter belangrijk om een meer kwalitatieve aanpak van de nevenfuncties te organiseren. Bij een regeling die de leden van de SP-fractie voorstaan, moet het voorkomen van de schijn van belangenverstrengeling van primair belang zijn. Dat betekent enerzijds een duidelijkere definitie van onverenigbare functies met die van politicus en anderzijds een regeling zoals in hoofdlijnen voorgesteld door de regering waardoor zelfverrijking door nevenfuncties voorkomen wordt. Zij vroegen de regering om te komen met voorstellen voor incompatibele nevenfuncties.
Bewindslieden vervullen geen nevenfuncties. Dit conform de gedragslijn van het kabinet dienaangaande. De Wet incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement geeft een uitputtende opsomming van onverenigbare functies voor de leden van de Staten-Generaal en het Europees Parlement. Voor politieke ambtsdragers in gemeenten en provincies is een en ander geregeld in de Gemeentewet respectievelijk de Provinciewet. De regering ziet geen aanleiding om aan de in genoemde wetten opgenomen incompatibiliteiten nog meer onverenigbare functies toe te voegen.
De leden van de SP-fractie vonden dat de financiële sancties die opgelegd worden aan politici die uit privacy overwegingen weigeren terecht. Deze leden misten echter de sanctie voor het niet opgeven van neveninkomsten die kunnen duiden op belangenverstrengeling of het willen ontduiken van de korting. De leden van de SP-fractie vroegen de regering om deze controle scherper te maken en de opgave niet zo vrijblijvend.
De regering acht het opgeven van nevenfuncties en de inkomsten daaruit, zoals neergelegd in voorliggend voorstel, geenszins vrijblijvend. De gegevens zijn goed controleerbaar aangezien het gaat om fiscale gegevens. Daarnaast wil de regering verwijzen naar het eerdere antwoord op de vraag van VVD naar eventuele sanctiemaatregelen. Herhaald kan worden dat verwacht wordt dat politieke ambtsdragers zich, evenals een ieder, aan de wet houden.
De leden van de SP-fractie meenden dat de mogelijkheid van politici om neveninkomsten niet op te geven strijdig is met het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Deze verplicht Kamerleden immers om hun neveninkomsten te melden. Dat strookt niet met een beroep op de privacy. Deze leden verzochten de regering om met een regeling te komen die er toe leidt dat alle neveninkomsten per definitie openbaar worden gemaakt. Zij vroegen de regering toe te lichten welke wetswijzigingen hiervoor nodig zijn?
Het voorliggende wetsvoorstel voorziet erin dat neveninkomsten van (full time) politieke ambtsdragers per definitie openbaar worden gemaakt. Op de verhouding van het voorliggende voorstel tot het Reglement van Orde van de Tweede Kamer is reeds ingegaan bij de beantwoording van de vraag van de VVD-fractie terzake.
De leden van de SGP-fractie vroegen op welke termijn de regering het onderhavige en de daarmee samenhangende wetsvoorstellen in werking wil laten treden. Zij vinden het wenselijk dat een kabinet een (overigens goed beargumenteerde) verbetering van de primaire arbeidsvoorwaarden niet op zichzelf van toepassing laat zijn. Invoering zou derhalve moeten plaatsvinden met ingang van de regeerperiode van het volgende kabinet.
Daarbij kunnen de aan het woord zijnde leden zich voorstellen dat afhandeling van het onderhavige wetsvoorstel in een tijd die in het teken staat van de verkiezingscampagne ter voorbereiding op de verkiezingen van 22 november aanstaande als minder gewenst wordt ervaren. Conclusie uit deze overwegingen is dat het eerstvolgende kabinet na Balkenende-III de voorgestelde aanpassingen kan regelen met ingang van de regeerperiode van het daaropvolgende kabinet, uiterlijk in 2011. Zij vroegen de reactie van de regering op de genoemde zienswijze?
De regering spreekt de verwachting uit dat dit wetsvoorstel en de daarmee samenhangende wetsvoorstellen nog deze kabinetsperiode door de kamer zullen worden behandeld. Dit gezien het belang van de met deze wetsvoorstellen voorgenomen maatregelen. Indien dit niet het geval mocht zijn, klopt wat betreft de gekozen systematiek voor inwerkingtreding de redenering die door de leden van de SGP-fractie is gevoerd.
Reiskostenvergoeding buiten het woon-werkverkeer
Ingevolge art. 7 lid 2 ontvangen de leden van de Tweede Kamer een forfaitaire vergoeding voor reiskosten buiten het woon-werkverkeer op basis van 17 500 kilometer per jaar. De leden van de VVD-fractie vroegen de regering waarop dat kilometeraantal is gebaseerd. Hoe is dat tot stand gekomen? In het verleden ging het om 20 000 kilometer per jaar. In verband met financiële overwegingen is dat toen teruggebracht tot 17 500 kilometer. Is de regering bereid het forfaitaire bedrag weer te baseren op basis van 20 000 kilometer per jaar, zo vroegen de leden van de VVD-fractie.
Voorts hadden zij de indruk dat dit kilometeraantal lager is dan de werkelijk aantal gereden kilometers per jaar. Zij vroegen de regering daar nog eens naar te kijken. Zij vroegen een reactie van de regering.
De argumentatie die destijds is gebruikt bij het vaststellen van het aantal kilometers op 17 500 kilometer, waarop de kilometerkostenvergoeding voor niet woon-werkverkeer van Tweede Kamerleden is gebaseerd, is te vinden in de memorie van toelichting bij de wijziging Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, TK 1996–97, 25 160, nr. 3. In dit wetsvoorstel werd voorgesteld de schadeloosstelling van de leden van de Tweede Kamer te verhogen. De Commissie Emolumenten meldde hierover het volgende:
«De commissie Emolumenten had voorts geconstateerd dat een politiek draagvlak voor de voorgestelde verhoging van de schadeloosstelling slechts dan gevonden zou kunnen worden indien het positieve individuele inkomenseffect zou worden geneutraliseerd. De commissie deed daarom het voorstel het directe netto inkomenseffect te compenseren in de sfeer van de onkostenvergoedingen. Om dit inkomensneutrale resultaat te bereiken heeft het Presidium voorgesteld het positieve effect van netto f 10 000,– op jaarbasis te compenseren door de beroepskostenvergoeding te verminderen met f 8 390,–, zodat daarvan f 4 200,– resteert, en het wettelijk vergoede kilometeraantal niet-woon-werkverkeer te verlagen met 2 500 kilometer, zodat daarvan resteert 17 500 kilometer. De verlaging van het aantal vergoede kilometers komt neer op een verlaging van f 1 475,– per jaar. Verder heeft het Presidium in zijn brief van 12 december 1995 het technische voorstel van de commissie Emolumenten overgenomen om enkele absolute bedragen die thans in de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer worden genoemd, te vervangen door relatieve, namelijk percentagegewijs aan het bruto schadeloosstellingsbedrag gekoppelde bedragen.»
Het voorstel om het aantal kilometers te verlagen van 20 000 naar 17 500 is dus door de kamer zelf geïnitieerd. Mocht de kamer van mening zijn dat het aantal kilometers wijziging behoeft dan staat het de kamer uiteraard vrij daar zelf het initiatief toe te nemen. Ik sta open voor argumenten die een dergelijk pleidooi onderbouwen.