Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 29 augustus 2005 en het nader rapport1 d.d. 22 december 2005, aangeboden aan de Koningin door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 14 juli 2005, no. 05.002645, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer, de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement, de Provinciewet en de Gemeentewet in verband met de openbaarmaking van nevenfuncties en inkomsten uit nevenfuncties, met memorie van toelichting.
Het voorstel is één van de vier voorstellen ter uitvoering van de voorstellen van de Adviescommissie beloning en rechtspositie ambtelijke en politieke topstructuur (de commissie-Dijkstal).2Over twee andere van deze voorstellen brengt de Raad heden eveneens advies uit.3
De Raad van State onderschrijft het belang van de voorgestelde openbaarmaking van nevenfuncties, maar maakt enkele opmerkingen over de wijze waarop daaraan in het voorstel vorm is gegeven. Hij is van oordeel dat enige aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 juli 2005, nr. 05.002645, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer, de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees parlement, de Provinciewet en de Gemeentewet in verband met de openbaarmaking van de nevenfuncties en inkomsten uit nevenfuncties, rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 29 augustus 2005, nr. W04.05.0332/I, bied ik U hierbij aan.
1. Openbaarmaking inkomsten uit nevenfuncties
Het wetsvoorstel verplicht leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal, commissarissen van de Koning en leden van gedeputeerde staten, alsmede burgemeesters en wethouders tot openbaarmaking van hun nevenfuncties. Met uitzondering van leden van de Eerste Kamer en wethouders van gemeenten met 18 000 of minder inwoners, dienen zij ook de inkomsten uit die nevenfuncties openbaar te maken. Paragraaf 3.2 van de toelichting noemt als oogmerken van de voorgestelde openbaarmaking van nevenfuncties en de daaraan verbonden inkomsten het voorkomen van het risico van belangenverstrengeling of de schijn daarvan, en de mogelijkheid te beoordelen of de vervulling van nevenfuncties de uitoefening van de hoofdfunctie benadeelt, in het bijzonder gelet op het tijdsbeslag.
De Raad merkt het volgende op.
a. Waar in het voorstel wordt gesproken van «nevenfunctie», in relatie tot «hoofdfunctie», heeft het begrip «nevenfunctie» verschillende betekenissen. Bij het gebruik van het begrip «nevenfunctie» gaat het in het onderhavige voorstel steeds om activiteiten, van welke aard ook, die worden verricht naast de bekleding van een politiek ambt. Voorts kan het gaan om het tijdsbeslag: de nevenfunctie betreft activiteiten waarvan het tijdsbeslag bescheiden is ten opzichte van de activiteiten die de hoofdfunctie vormen. Ten slotte is er het financiële aspect: de hoofdfunctie wordt, blijkens de toelichting, gezien als de functie waarmee een inkomen wordt verworven waarvan betrokkene primair afhankelijk is, terwijl dat per definitie niet geldt voor de nevenfunctie(s).
De Raad acht het van belang dat deze verschillende betekenissen goed van elkaar worden onderscheiden. In verband met het financiële aspect merkt hij op dat het eerste oogmerk dat de toelichting noemt voor de voorgestelde openbaarmaking van nevenfuncties naast de hoofdfunctie en van de aan de nevenfunctie verbonden inkomsten bestaat in het voorkómen van het risico van belangenverstrengeling. In dit verband wijst de Raad erop dat dit risico niet beperkt is tot de situatie van één hoofdfunctie, met daarnaast één of meer nevenfuncties, maar zich ook kan voordoen bij een samenstel van – al dan niet bezoldigde – activiteiten dat zich minder goed laat verdelen in één hoofdfunctie en één of meer nevenfuncties. In zoverre behoeft het begrip «nevenfunctie» enige relativering.
De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
b. Gelet op de oogmerken van het voorstel is één van de instrumenten ter voorkoming van belangenverstrengeling de voorgestelde openbaarmaking van de (inhoud van) nevenfunctie(s) als zodanig. Benadeling van een goede vervulling van het politieke ambt, zeker als dit wordt vervuld als hoofdfunctie, kan daarnaast ook voortvloeien uit het tijdsbeslag van (het samenstel van) nevenfuncties. In dat perspectief bezien, valt op dat het voorstel niet tevens de vermelding voorschrijft van het (geschatte) tijdsbeslag van een nevenfunctie.
De Raad adviseert het voorstel daarmee aan te vullen.
c. Over de openbaarmaking van de inkomsten uit de nevenfuncties stelt de memorie van toelichting dat deze inkomsten een indicatie geven van het belang van de nevenfunctie ten opzichte van de hoofdfunctie. In paragraaf 3.4 van de toelichting wordt gesteld dat deze openbaarmaking noodzakelijk is omdat de «precieze hoogte» van de neveninkomsten de «meest adequate1informatie geeft over de mate waarin de vervulling van de nevenfunctie in de weg kan staan aan de vervulling van de publieke taak». Aldus kan eenieder die wil participeren in het politieke debat zelf beoordelen«welke invloed neveninkomsten hebben op het politieke functioneren van ambtsdragers».
De Raad stelt voorop dat hij zich op zichzelf kan vinden in openbaarmaking van inkomsten – ook – uit nevenfuncties, mits daarvoor voldoende rechtvaardiging bestaat uit een oogpunt van het algemeen belang. De commissie-Dijkstal adviseerde (paragraaf 6.3): alle neveninkomsten uit de openbare kas worden openbaar gemaakt; overige inkomsten worden als zodanig gemeld. Bij openbaarmaking van neveninkomsten uit de openbare kas is dit algemeen belang zonder twijfel aan de orde. Het voorstel gaat echter verder, en beoogt openbaarmaking van alle neveninkomsten. De motivering daarvoor in de memorie van toelichting kan de Raad niet overtuigen. Deze toelichting lijkt te veronderstellen dat er altijd een direct verband bestaat tussen het hebben van inkomsten uit nevenfuncties en de hoogte van deze inkomsten enerzijds, en de kwaliteit van de vervulling van het politieke ambt anderzijds. Een dergelijke veronderstelling vereist nadere onderbouwing. De Raad wijst er in dit verband op dat ook niet-bezoldigde nevenfuncties door hun aard en tijdsbeslag effect kunnen hebben op het vervullen van het politieke ambt. Vooralsnog valt niet goed in te zien waarom, naast informatie over aard en tijdsbeslag van de nevenfunctie, ook kennis over de inkomsten uit deze nevenfuncties van zodanig direct belang is voor de beoogde beoordeling van (belemmeringen voor) de vervulling van het politieke ambt dat betrokkene bekleedt, dat ook deze informatie voorwerp moet worden van het voorgestelde openbaarheidregime. Daarom dient nader te worden gemotiveerd waarom, naast de openbaarmaking van de nevenfunctie als zodanig, niet kan worden volstaan met de vermelding of sprake is van inkomsten uit deze (niet uit de openbare kas betaalde) nevenfunctie, en eventueel ook van de aard van die neveninkomsten (zoals: vacatiegeld; honorarium).
De Raad adviseert de toelichting aan te vullen, en zo nodig het voorstel op dit punt aan te passen.
d. Indien de hiervoor, onder c, bedoelde motivering moet leiden tot het oordeel dat openbaarmaking van de inkomsten uit activiteiten naast het politieke ambt wel van belang moet worden geacht voor de beoordeling van de wijze waarop dat ambt wordt vervuld, valt niet in te zien waarom op dit punt beperkingen zouden moeten gelden voor de vereiste openbaarmaking. Het voorstel bevat echter enkele beperkingen:
– De verplichting tot openbaarmaking van de inkomsten uit nevenfuncties geldt niet voor wethouders van kleinere gemeenten (18 000 of minder inwoners) en de leden van de Eerste Kamer. Als reden daarvoor vermeldt de toelichting dat voor deze ambtsdragers hun politieke ambt niet de hoofdfunctie is, en dat de bezoldiging uit dit ambt niet als volledig inkomen zal dienen. De Raad merkt op dat het hier gaat om politieke ambten die, uit een oogpunt van inkomen en tijdsbeslag, zouden kunnen worden aangeduid als nevenfunctie of als deeltijdfunctie, voorzover zij worden vervuld naast andere activiteiten, die kunnen worden aangemerkt als hoofdfunctie respectievelijk als andere deeltijdfunctie. Het in de toelichting genoemde argument van de samenstelling van het inkomen van betrokkene betreft echter slechts één van de verwijzingen zoals die hiervoor, onder a, zijn onderscheiden. Dit argument kan er namelijk niet aan afdoen dat in beginsel aan de hiervoor, onder c, genoemde argumentatie uit de toelichting, indien deze wordt gehandhaafd, ook gelding toekomt voor de hier bedoelde ambtsdragers. Immers, ook bij hen kan, in het samenstel van hun activiteiten als geheel bezien, sprake zijn van eventuele (financiële) derdenbelangen die een rol kunnen spelen bij hun functioneren als politiek ambtsdrager. Voorts wijst de Raad er ten aanzien van de vervulling van het wethouderschap als een functie in deeltijd op dat, ingevolge artikel 36, tweede lid, van de Gemeentewet, in gemeenten waar het wethouderschap een volledige betrekking is, de raad kan besluiten dat een of meer van die betrekkingen in deeltijd worden uitgeoefend. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het voorstel zo nodig aan te passen.
Onder inkomsten wordt in het voorstel verstaan: loon in de zin van de Wet op de loonbelasting 1964. Dit betekent dat alleen inkomsten uit dienstbetrekking binnen het voorstel vallen. In de artikelsgewijze toelichting wordt uiteengezet welke praktische bezwaren gelden voor het openbaar maken van inkomsten uit een functie als ondernemer of beoefenaar van een zelfstandig beroep. De Raad meent echter dat deze bezwaren niet zover mogen gaan dat deze categorie genieters van inkomsten uit nevenfuncties worden onttrokken aan de verplichting tot openbaarmaking. Hier is ook het gelijkheidsbeginsel in het geding. De Raad adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
e. Openbaarmaking van de nevenfuncties wordt, evenals de openbaarmaking van inkomsten daaruit, voorgeschreven na afloop van het kalenderjaar waarin de functies zijn vervuld. Voor de genoten inkomsten ligt dat tijdstip in de rede. Dat is echter niet het geval voor de melding van de aanvaarding van een nevenfunctie, de eventuele bezoldiging en een indicatie van het tijdsbeslag. Deze melding zou al direct na de aanvaarding van de nevenfunctie kunnen worden gedaan.
De Raad adviseert het voorstel aan te passen, zodat op dit punt een uniforme praktijk wordt gewaarborgd.
1. Openbaarmaking inkomsten uit nevenfuncties
a. De toelichting op het wetsvoorstel is in § 3.1 op het punt van de begrippen «hoofdfunctie» en «nevenfunctie» aangevuld. Er is aangegeven dat de hoofdfunctie het in voltijd uitgeoefende politieke ambt betreft en dat alle functies die daarnaast worden vervuld als nevenfuncties worden gezien, ongeacht de aard, de omvang of de inkomsten uit die functies.
b. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad over het tijdsbeslag van nevenfuncties, is de aanduiding daarvan uit de toelichting verwijderd. Het tijdsbeslag acht het kabinet van minder gewicht voor de beoordeling van de wijze waarop het politieke ambt wordt vervuld. Om die reden was al in de tekst van het wetsvoorstel het tijdsbeslag niet als norm gehanteerd die van belang is voor de openbaarmaking van nevenfuncties en de inkomsten daaruit.
c. In de toelichting wordt de openbaarmaking van niet alleen de inkomsten uit de openbare kas, maar van alle inkomsten gemotiveerd met de passage dat een goede functievervulling en handhaving van onpartijdigheid en onafhankelijkheid bepalend dienen te zijn bij de vraag of een nevenfunctie voor een politiek ambtsdrager aanvaardbaar is. Onnodige speculaties over de vervulling van de nevenfuncties en de daarmee gemoeide inkomsten zijn schadelijk voor het aanzien van het ambt. Openbaarheid van alle functies en de inkomsten daaruit zijn daarvoor noodzakelijk. Of er altijd een direct verband bestaat tussen inkomsten uit nevenfuncties en de kwaliteit van de uitoefening van het politieke ambt kan blijken uit hoogte van deze inkomsten. De toelichting stelt in zijn algemeenheid dat de hoogte van het genoten inkomen uit nevenfuncties het belang van die functie ten aanzien van de politieke (hoofd)functie beter kan duiden. Ook de zinsnede in de toelichting dat «openbaarheid over de vervulling van neveninkosten en de daarmee gemoeide inkomsten (...) zicht (biedt) op eventuele (financiële) derdenbelangen die een rol kunnen spelen bij het functioneren van de ambtsdrager» geeft uitdrukkelijk aan dat de mogelijkheid aanwezig is dat er een verband kan zijn tussen de hoogte van de neveninkomsten en de kwaliteit van de vervulling van het politieke ambt.
Dat ook niet bezoldigde nevenfuncties door hun aard en tijdsbeslag effect kunnen hebben op het vervullen van het politieke ambt erkent het kabinet. Om die reden wordt in het wetsvoorstel ook niet getornd aan de reeds bestaande verplichting van het merendeel van politieke ambtsdragers om het hebben van een nevenfunctie openbaar te maken. Ook deze openbaarmaking betreft alle functies en niet alleen de functies in openbare dienst. Voor wat betreft het tijdsbeslag verwijst het kabinet naar het gestelde onder b van het nader rapport.
d. Het wetsvoorstel legt de openbaarmaking van de inkomsten uit nevenfuncties niet op aan wethouders in gemeenten met minder dan 18 000 inwoners, aangezien dezen hun ambt in deeltijd uitoefenen. De Raad meent dat de beperking in de openbaarmaking van inkomsten uit nevenfuncties tot fulltime ambtsdragers niet spoort met de argumentatie in de toelichting dat in zijn algemeenheid de inkomsten uit nevenfuncties zicht bieden op eventuele financiële derdenbelangen. Het kabinet kan zich vinden in deze constatering van de Raad, maar is van mening dat uit het oogpunt van proportionaliteit de openbaarmaking van inkomsten uit nevenfuncties voor genoemde groepen niet moet gelden. Zoals in de toelichting aangegeven is de bezoldiging van Eerste Kamerleden, wethouders in gemeenten met minder dan 18 000 inwoners en raads- en statenleden niet bedoeld om in een volwaardig inkomen te voorzien. Dit in tegenstelling tot de bezoldiging die aan de overige ambtsdragers wordt toegekend. Het vervullen van een of meer andere functies naast het uitgeoefende ambt is dan ook voor deze ambtsdragers noodzakelijk. Een verplichting tot openbaarmaking van de inkomsten uit de hoofdfunctie is naar mening van het kabinet dan ook buitenproportioneel en zou met name voor raads- en statenleden als neveneffect een afnemende belangstelling voor het ambt kunnen hebben.In het wetsvoorstel wordt onder inkomsten verstaan: loon in de zin van de Wet op de loonbelasting 1964. Hiermee vallen inkomsten uit een functie als ondernemer of zelfstandige buiten het bereik van de wet. Het kabinet is van oordeel dat hier niet, zoals de Raad meent, sprake is van het onttrekken van dit type functies aan de verplichting tot openbaarmaking of dat het gelijkheidsbeginsel geweld wordt aangedaan. Ten eerste zijn de bedoelde functionarissen wel verplicht hun functies van ondernemer of zelfstandige openbaar te maken. In die zin kan van deze functies, evenals van functies waarvan de inkomsten onder de werking van de Wet op de loonbelasting vallen, beoordeeld worden of sprake is van belangenverstrengeling. Voorts is in de toelichting ruim aandacht besteed aan de reden om de inkomsten uit genoemde functies niet openbaar te maken. Er is onder meer aangegeven dat uitstel naar latere jaren of het onder een andere naam onderbrengen van dit type inkomsten mogelijk is. Verplichting tot openbaarmaking zou dus geen reëel beeld geven van de werkelijke inkomsten over het tijdvak waarin de activiteiten als ondernemer naast het politieke ambt zijn verricht. Er zou zelfs sprake kunnen zijn van een zekere aantasting van het gelijkheidsbeginsel als de ene politieke ambtsdrager de inkomsten uit de functie van ondernemer zou openbaarmaken, terwijl de andere, die bijvoorbeeld kans heeft gezien dat inkomen fiscaal uit te stellen of in een vennootschap onder te brengen, opgeeft dat hij uit zijn ondernemerschap geen inkomsten heeft genoten. Beiden hebben in dit voorbeeld hun ondernemerschap tijdens hun politieke ambt uitgeoefend.
Het kabinet stelt voorop dat de in het wetsvoorstel gekozen lijn om de inkomsten als ondernemer of zelfstandige niet openbaar te maken voortkomt uit praktische overwegingen en daarom niet ideaal is. Echter het loslaten van deze lijn, waardoor de hiervoor bedoelde situatie zich kan voordoen, is in de ogen van het kabinet nog minder verkieslijk. Het wetsvoorstel dient om die reden naar de mening van het kabinet op dit punt ongewijzigd te blijven.
e. De Raad constateert dat wordt voorgesteld de openbaarmaking van nevenfuncties, evenals de inkomsten daaruit, na afloop van het kalenderjaar plaats te laten vinden. Hij vindt dit in de rede liggen voor de inkomsten, maar niet voor de melding van de nevenfunctie zelf en voor het tijdsbeslag. Het kabinet wijst er op dat de melding van de nevenfuncties een reeds bestaande verplichting is, zij het dat de leden van de Eerste Kamer zijn uitgezonderd. Het wetsvoorstel wijzigt deze bestaande verplichting voor de betrokken ambtsdragers niet, evenmin als het tijdstip waarop aan deze verplichting moet worden voldaan. De wet laat naar het oordeel van het kabinet geen andere uitleg toe dan dat de politieke ambtsdrager melding maakt van de nevenfunctie zelf op het moment dat de aanvaarding ervan bekend is. Alleen voor de openbaarmaking van de inkomsten uit de nevenfuncties wordt een uiterste datum voorgeschreven. De toelichting zal op dat punt worden aangevuld.
Voor de opmerking van de Raad over het tijdsbeslag verwijs ik naar het gestelde onder c. De melding is niet meer relevant, omdat het in dit wetsvoorstel buiten beschouwing blijft.
2. Europees recht
Het voorstel strekt zich ook uit tot de leden van het Europees Parlement. In verband daarmee dient zeker te zijn dat uit een oogpunt van europees recht voldoende ruimte bestaat voor het voorstel op dit punt.
De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het voorstel zo nodig aan te passen.
2. Europees recht
Wat betreft de rechtspositie van de leden van het Europees Parlement is recentelijk een uniforme regeling voor de leden uit alle lidstaten getroffen. Het Parlement heeft hiertoe het Statuut voor de Leden van het Europees Parlement aangenomen. De rechtspositie van de leden van het Europees Parlement is met de totstandkoming van het Statuut voor de leden niet langer een nationale aangelegenheid. Het Statuut treedt echter pas in 2009 in werking. Om deze reden wil het kabinet de openbaarmaking van neveninkomsten in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Statuut voor de Nederlandse leden van het Europees Parlement handhaven.
3. Uitgebrachte adviezen
De Raad acht het van belang dat de toelichting aangeeft hoe de voorstellen door de betrokken doelgroepen zijn beoordeeld. In dit verband wijst hij op de Code interbestuurlijke verhoudingen. In de toelichting wordt echter geen melding gemaakt van standpunten van of adviezen door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg, en evenmin van de opvatting van de Vereniging tot Behartiging van de Belangen van Burgemeesters en van de Commissarissen der Koningin.
De Raad adviseert de toelichting aan te vullen, en daarbij aan te geven in hoeverre rekening is gehouden met de ontvangen opmerkingen.
3. Uitgebrachte adviezen
In de toelichting op het wetsvoorstel is aangegeven dat met de belangenorganisaties overleg is gepleegd.
Het IPO was met betrekking tot dit wetsvoorstel van mening dat:
– de openbaarmaking van inkomsten uit nevenfuncties in strijd zou zijn met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit punt is door het advies van het College bescherming persoonsgegevens weerlegd;
– het onwenselijk is indien parttime gedeputeerden van de verplichting tot openbaarmaking worden uitgesloten. De definitie van parttime ambtsdrager is hierop in het wetsvoorstel aangepast;
– het begrip (neven)inkomsten, dient niet alleen betrekking te hebben op inkomsten uit dienstbetrekking. Gezien echter de onmogelijkheid om inkomsten niet uit dienstbetrekking objectief en tijdig vast te stellen is er voor gekozen om deze suggestie niet over te nemen.
Naar de mening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is het wetsvoorstel niet helder over de functies waarin de inkomsten worden genoten. Het kabinet kan dit niet onderschrijven. Het wetsvoorstel geeft aan dat de neveninkomsten uit alle functies openbaar gemaakt moeten worden.
Voorts stelt de VNG zich op het standpunt dat een onderscheid tussen voltijd- en deeltijdbestuurders niet nodig is, als maar duidelijk is welke inkomsten uit andere functies al werden ontvangen voorafgaande aan de vervulling van het ambt. Voor parttime-ambtsdragers zou openbaarmaking van reeds bestaande inkomsten indruisen tegen de bescherming van de privacy. Het kabinet heeft voorgesteld om deeltijd-wethouders in gemeenten met minder dan 18 000 inwoners uit te zonderen van de verplichting tot openbaarmaking van inkomsten uit nevenfuncties. In zoverre is aan het standpunt van de VNG tegemoetgekomen, zij het niet om redenen van privacy.
Van de Vereniging tot Behartiging van Belangen van Burgemeesters en van de commissarissen van de Koningin zijn geen formele reacties op dit voorstel ontvangen.
De toelichting is in bovenstaande zin aangevuld.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
4. Met de redactionele kanttekeningen van de Raad is in het wetsvoorstel rekening gehouden.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
Ik moge u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
– Omdat het «alle» nevenfuncties betreft, in voorgesteld artikel 5 van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, in voorgesteld artikel 3a van de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer, in voorgesteld artikel 6 van de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement «maken nevenfuncties» vervangen door: maken hun nevenfuncties.
– In voorgesteld artikel 5, eerste lid, van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer «inkomsten uit nevenfuncties» vervangen door: inkomsten uit hun nevenfuncties.
De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.