| Ingediend | 23 oktober 2023 |
|---|---|
| Beantwoord | 19 december 2023 (na 57 dagen) |
| Indiener | Tom van der Lee (GL) |
| Beantwoord door | Sigrid Kaag (viceminister-president , minister financiën) (D66) |
| Onderwerpen | luchtvaart verkeer |
| Bron vraag | https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kv-tk-2023Z18064.html |
| Bron antwoord | https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20232024-660.html |
De staatsagent is hier vooraf niet over geïnformeerd, omdat de staatsagent geen betrokkenheid heeft bij eventuele juridische stappen van de staat tegen KLM. Het mandaat van de staatsagent zag toe op de monitoring en naleving van de voorwaarden van het steunpakket, dat in april 2023 is beëindigd, en niet op eventuele vervolgstappen door de staat vanwege geringe naleving van steunvoorwaarden door KLM.
Zoals ik in de Kamerbrief van 13 oktober 20231 heb aangegeven ben ik teleurgesteld in de geringe naleving van de steunvoorwaarden door KLM. Met betrekking tot andere ondernemingen die corona-gerelateerde steun hebben ontvangen, wil ik er graag op wijzen dat er geen aanwijzingen zijn dat KLM zich niet aan de voorwaarden van generieke steunmaatregelen waaronder de NOW-steun heeft gehouden.
In de evaluatie van het steunpakket, waarover ik u in de zojuist benoemde brief heb geïnformeerd, zal ook specifiek worden gekeken naar aspecten rondom de naleving en handhaving van het steunpakket. De evaluatie zal naar verwachting in de eerste helft van volgend jaar worden afgerond.
De Europese Commissie monitort niet of KLM de steunvoorwaarden van het steunpakket correct heeft nageleefd, maar of de voorwaarden uit de Tijdelijke Kaderregeling van de EU en het herziene goedkeuringsbesluit van de EU voor de steunverlening aan KLM nageleefd worden. Ik heb op dit moment geen aanwijzingen dat de Europese Commissie of andere partijen eventuele juridische stappen willen nemen.
De staatsagent geeft in zijn vijfde rapportage aan dat KLM in 2021 en 2022 ruimschoots voldeed aan de vereiste kostenreductie van 15% van de beheersbare kosten, maar maakt daarbij de kanttekening dat deze kostenreductie niet een voldoende structurele doorwerking hebben. Daardoor is er vanaf 2023 sprake van niet-naleving van de voorwaarde van de vereiste kostenreductie, aldus de staatsagent.
In de Framework Agreement is deze voorwaarde beschreven, waarin KLM zich heeft verplicht om eventuele facilitering van of medewerking aan belastingontwijking te beëindigen. Om daadwerkelijk tot beëindiging van het faciliteren van belastingontwijking over te kunnen gaan, is echter ook instemming van de vakbonden nodig. Zonder deze instemming kan KLM deze regeling niet eenzijdig wijzigen of beëindigen, maar het kabinet zal over dit onderwerp met KLM in gesprek blijven.
Ik ben uitgegaan van de bevindingen van de staatsagent. Graag verwijs ik hierbij naar de tweede voortgangsrapportage van 17 januari 20222, waarin de staatsagent constateert dat KLM in 2020 voortvarend werk heeft gemaakt van crisismanagement en kostenbesparing om het hoofd te bieden aan de eerste gevolgen van de coronacrisis. Dankzij die inspanning is in 2021 ruimschoots voldaan aan de bedrijfseconomische en financiële voorwaarden van het steunpakket, aldus de staatsagent in zijn rapportage van januari 2022. Verder geeft de staatsagent in deze rapportage aan dat naar verwachting ook in 2022 zal worden voldaan aan de bedrijfseconomische en financiële voorwaarden.
Voor wat betreft het beëindigen van belastingontwijking heeft de staatsagent in januari 2022 aangegeven dat hij nog in gesprek is met het bestuur van KLM over de voorwaarde van beëindiging van medewerking aan of facilitering van belastingontwijking door werknemers van KLM. Ik herken mij zodoende niet in het beeld dat het al in januari 2022 duidelijk was dat de steunvoorwaarden niet werden nageleefd.
Zoals ik eerder in antwoord op vragen van de leden Slootweg en Krul3 heb aangeven, werd de naleving van de voorwaarden vanaf medio 2022 minder goed. Dit beeld komt ook naar voren in de derde rapportage van de staatsagent van juni 20224. De arbeidsvoorwaardelijke bijdrage werd door KLM opzij geschoven, volgens KLM vanwege de arbeidsmarktkrapte en gestegen inflatie. De afgesproken kostenbesparing met als doel het structureel verbeteren van de concurrentiepositie verdween daarmee uit het zicht. Daarop heeft het kabinet bij KLM aangegeven teleurgesteld en ontevreden te zijn met de wijze waarop KLM een deel van de steunvoorwaarden naleefde.
Het kabinet heeft gesprekken gevoerd met de onderneming met als doel om KLM te bewegen tot naleving van de steunvoorwaarden. Het kabinet hechtte er belang aan dat ook de raad van commissarissen hierbij betrokken zou worden vanwege de rol die hij heeft als toezichthouder op de raad van bestuur. De voorzitter van de raad van commissarissen is daarom ook bij een aantal gesprekken aanwezig geweest.
Het kabinet heeft twee externe juridisch adviseurs, waaronder de landsadvocaat, gevraagd om iedere mogelijke (juridische) stap die de staat kan nemen in verband met niet-nakoming van een deel van de voorwaarden in kaart te brengen. Ook ondernemingsrechtelijke acties, zoals ontslag van bestuurders en/of commissarissen, het niet verlenen van decharge en aansprakelijkstelling van bestuurders en/of commissarissen zijn daarin meegenomen. Uit de analyses van beide externe juridisch adviseurs komt naar voren dat, al dan niet vanwege het beperkte aandelenbelang van de Nederlandse staat, dergelijke acties geen kans van slagen zouden hebben.5
Voor de aan KLM verstrekte NOW-steun zijn de steunvoorwaarden die specifiek verbonden zijn aan het steunpakket van KLM niet van toepassing. De NOW-steun, met zijn eigen voorwaarden en verplichtingen, is als generieke maatregel dus niet voorwaardelijk aan de naleving van de voorwaarden van het specifieke steunpakket voor KLM. Zodoende kan de NOW-steun niet als instrument ingezet worden om naleving van de voorwaarden van het steunpakket KLM af te dwingen.
Het kabinet heeft uw Kamer over de uitkomsten van deze analyses geïnformeerd. Het is kabinetsbeleid dat adviezen die zien op de procespositie van de staat niet openbaar worden gedeeld. Openbaarmaking van de gehele analyses kan de procespositie van de staat schaden in (toekomstige) procedures. Ik zal de juridische analyses daarom vertrouwelijk ter inzage leggen bij uw Kamer.
Zie antwoord vraag 10.
In de Framework Agreement is overeengekomen om de afspraken vertrouwelijk te houden. Daarnaast kan openbaarmaking van deze overeenkomst de positie van de staat schaden in toekomstige onderhandelingen. In de Kamerbrief over de aankondiging van het steunpakket6 zijn de belangrijkste voorwaarden en afspraken opgenomen, zodat de Kamer geïnformeerd was over de hoofdlijnen. Destijds is een termsheet van de afspraken vertrouwelijk ter inzage gelegd bij uw Kamer. Gezien het voorgaande zal ik de Framework Agreement vertrouwelijk ter inzage leggen bij uw Kamer. Hiermee kom ik ook tegemoet aan door uw Kamer aangenomen motie over dit onderwerp7.
Het opstellen van een herstructureringsplan dat door de staat goedgekeurd moest worden, was een van de voorwaarden van het steunpakket alvorens KLM gebruik kon maken van een vervolgtranche van het steunpakket. De uitvoeringsmaatregelen die waren opgenomen in het herstructureringsplan, maken juridisch gezien geen onderdeel uit van de Framework Agreement. Het herstructureringsplan is een plan van KLM op welke wijze er invulling zou worden gegeven aan de kostenreductie. Er staan geen voorwaarden in. Een zelfstandige juridische basis voor een procedure vanwege het niet geheel uitvoeren van het herstructureringsplan ontbreekt.
Zie antwoord vraag 13.
In de Kamerbrief8 heb ik aangegeven dat KLM zeer waarschijnlijk in een procedure het verweer zal voeren dat er sprake was van onvoorziene omstandigheden, zoals arbeidskrapte en inflatie, waardoor het voor KLM niet langer haalbaar was om de voorwaarden na te leven. De juridische inschatting is dat een beroep van KLM op onvoorziene omstandigheden niet snel zal worden gehonoreerd. Dat komt mede omdat de inschatting op basis van de juridische analyse is dat de onvoorziene omstandigheden al verdisconteerd zijn in de Framework Agreement, bijvoorbeeld omdat de overeenkomst tijdens crisistijd is aangegaan.
In een procedure wordt echter getoetst aan meerdere criteria wil een vordering kans van slagen hebben. Het criterium onvoorziene omstandigheden is er daar slechts een van.
Hoewel een structurele kostenreductie is beoogd bij het opstellen van de voorwaarden, is in de Framework Agreement het langdurig structurele karakter van de kostenreductie niet beschreven. Voor het kabinet zijn kostenbesparingen met een structurele doorwerking het uitgangspunt, omdat hiermee het concurrentievermogen van KLM op langere termijn wordt verbeterd.
Hoewel bij alle partijen bekend zou moeten zijn dat het uitgangspunt een structurele reductie was, is dit juridisch niet relevant volgens de adviseurs. De tekstuele uitleg van de afspraken zoals vastgelegd in de Framework Agreement komt in dit geval veel gewicht toe. Relevant is daarnaast dat in de Framework Agreement is opgenomen dat de vereiste kostenreductie zou komen te vervallen na beëindiging van het steunpakket.
Ik heb geen reden om aan te nemen dat de jaarrekening van KLM misleidend is. Er is een controle door de accountant uitgevoerd waarna een goedkeurende verklaring is afgegeven. Wat ik wel heb vastgesteld is dat er bij het jaarverslag 2022 van KLM slechts summier is stilgestaan bij de door de staatsagent genoemde verbeterpunten in de naleving van de steunvoorwaarden. Hier heeft het Ministerie van Financiën namens de Nederlandse staat, als aandeelhouder van KLM, bij de algemene vergadering van aandeelhouders een opmerking over gemaakt en bij de directie van KLM om toelichting gevraagd. Er is toen niet naar voren gekomen dat er sprake was van een misleidende jaarrekening. De conclusie die de Landsadvocaat stelt, kan ik dan ook volgen.
Het kabinet heeft het bestuur van Air France-KLM, als medeaandeelhouder van KLM, uiteraard ook aangesproken op de gebrekkige naleving van de steunvoorwaarden door KLM. Eventuele juridische stappen vanwege de niet-naleving van steunvoorwaarden zijn voorbehouden aan de Nederlandse staat, in de hoedanigheid van steunverstrekker.
Tijdens de coronacrisis heeft het kabinet bijzonder uitstel van betaling van belastingen mogelijk gemaakt. Hiervan hebben ruim 400.000 ondernemers gebruik gemaakt. Het betalingsuitstel kan worden ingetrokken als de belangen van de staat zich tegen (verder) uitstel verzetten. Deze voorwaarde is samen met alle andere voorwaarden aan de uitstelregeling vastgelegd in het Besluit noodmaatregelen coronacrisis, en geldt daarmee voor álle bedrijven die gebruik hebben gemaakt van deze corona-uitstelregeling.
De voorwaarde om het uitstel te kunnen intrekken als de belangen van de staat zich tegen (verder) uitstel verzetten, is bedoeld als uitweg in situaties van evident misbruik waarbij de Belastingdienst waarschijnlijk aanzienlijke verhaalsmogelijkheden misloopt bij het verlenen van uitstel. De Belastingdienst heeft onderzocht of het mogelijk is om deze intrekkingsgrond «belangen van de staat» ruimer uit te leggen, in die zin dat de Belastingdienst het belastinguitstel ook zou kunnen intrekken op de grond dat een belastingschuldige zijn contractuele verplichtingen jegens een ander onderdeel van de staat niet nakomt.
De Belastingdienst komt echter tot de conclusie dat dit juridisch niet mogelijk is. De Landsadvocaat deelt deze conclusie. Dit staat eveneens vermeld in de tabel in bijlage 1 van de Kamerbrief9.
Zie antwoord vraag 19.
Zie antwoord vraag 19.
In de Framework Agreement is afgesproken dat de voorwaarden verbonden aan het steunpakket komen te vervallen bij beëindiging van de steunmaatregelen. In april 2023 is het steunpakket beëindigd. De mogelijkheid om nog een beroep te doen op de naleving na afloop is daar ook mee komen te vervallen. Dit komt ook naar voren in de conclusies van de juridische analyses.
Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar het antwoord op vraag 30.
Het steunpakket is op 17 april 2023 beëindigd. Daardoor zijn ook de voorwaarden die aan het steunpakket waren verbonden, komen te vervallen. Uit de juridische analyses volgt de conclusie dat de slagingskans van eventuele vervolgstappen klein is en daarmee een positief resultaat van een juridische procedure niet realistisch is. Deze conclusie valt zwaar en is onbevredigend gezien het niet naleven van steunvoorwaarden. Zie verder de Kamerbrief over de Conclusies juridische analyse mogelijkheden vervolgstappen tegen KLM naar aanleiding van gebrekkige naleving steunpakket10.
Op basis van de juridische analyses is de kans van slagen van een verklaring voor recht klein. Het alsnog starten van een dergelijk proces zal de kans van slagen niet vergroten, en zal de staat ook veel tijd en geld gaan kosten. Deze overwegingen liggen dan ook ten grondslag aan het besluit van het kabinet om geen verdere juridische stappen te zetten tegen KLM, waaronder een verklaring voor recht. Er zijn geen nieuwe omstandigheden die nu tot een ander besluit zou leiden. Een verklaring voor recht kan inderdaad een signaalwerking hebben. Echter, het is wel van belang dat een eventuele procedure ook kansrijk moet zijn. Dat is in dit geval niet aan de orde.
Zie antwoord vraag 25.
Ik zie geen aanleiding om een onafhankelijke review uit te voeren op de juridische analyses. Beide adviseurs zijn onafhankelijk van elkaar tot eenzelfde conclusie gekomen en ik heb geen reden om te twijfelen aan de inhoud van de juridische adviezen. Om ervoor te zorgen dat alle mogelijkheden in kaart werden gebracht, is er bovendien ook gekozen om twee adviseurs te betrekken in plaats van één adviseur.
De aangekondigde kostenbesparing van EUR 700 miljoen en de kostenbesparing, zoals uiteengezet in het herstructureringsplan, hebben beide tot doel om de kostenefficiëntie van KLM te verbeteren. Het steunpakket is in april van dit jaar beëindigd en daarmee zijn de financiële steunvoorwaarden ook ten einde gekomen. Wat voor mij nu voorop staat is dat KLM serieus werk maakt van het verbeteren van de concurrentiepositie. Kostenbesparingen zijn daarbij geen doel op zich, maar een belangrijk middel om competitief te blijven in een concurrerende en consoliderende luchtvaartsector.
Zoals gezegd ben ik teleurgesteld in de mate van naleving van de steunvoorwaarden door KLM. In hoeverre de staat reputatieschade heeft opgelopen door de gebrekkig naleving van de voorwaarden door KLM is wat mij betreft lastig vast te stellen. Wat voor mij voorop staat is dat het aan KLM is om de komende periode te laten zien dat er werk wordt gemaakt van het onderliggende doel van de financiële steunvoorwaarden, namelijk het verbeteren van de concurrentiepositie van KLM. Ondanks dat de steunvoorwaarden nu niet meer van toepassing zijn zal ik KLM blijven aanspreken op het belang van een gezonde financiële positie en voldoende financiële buffers om eventuele tegenslagen in de toekomst zelfstandig op te kunnen vangen.
Zie antwoord vraag 23.
In de motie van het lid De Jong (CDA) wordt de regering verzocht om werk te maken van een resolutieplan, om de noodzaak van steun te minimaliseren en in geval van eventuele steun uit te werken hoe steun voorwaardelijk kan zijn aan eisen van de steunverlener12. Ik heb tijdens het tweeminutendebat op 5 juli 2023 aangegeven hoe ik de motie interpreteer, namelijk als een draaiboek in geval van een crisissituatie en niet zozeer zoals een resolutieplan dat op banken van toepassing is. De uitwerking hiervan zal worden meegenomen in de evaluatie van het steunpakket.
De evaluatie van het steunpakket is niet met een half jaar vertraagd. Ik vind het van belang dat er een grondige en zorgvuldige evaluatie van het steunpakket plaatsvindt. Zodoende was het niet realistisch om de evaluatie al in de zomer te starten. Bovendien werd in de zomer de juridische analyse uitgevoerd. Nu deze analyse is afgerond kan de evaluatie in gang worden gezet. Ik heb in de Kamerbrief over de juridische analyse van mogelijke vervolgstappen reeds een opzet van de evaluatie gedeeld.13 Er wordt een externe adviseur ingehuurd om daarmee de onafhankelijkheid van de evaluatie te waarborgen. Naar verwachting zal de evaluatie in de eerste helft van 2024 worden afgerond.
Ik begrijp dat er ontevredenheid is over de gebrekkige naleving van de steunvoorwaarden door KLM. Bij de evaluatie van het steunpakket zal daarom nadrukkelijk worden stilgestaan bij de verschillende aspecten rondom de naleving en handhaving van de steunvoorwaarden. Het doel is om hieruit lessen te trekken voor eventuele toekomstige steunpakketten voor individuele ondernemingen.