Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikelen 1 tot en met 2

De in de begrotingsstaten opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

De Minister van Justitie en Veiligheid,D. Yeșilgöz-Zegerius

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1 Leeswijzer

Dit is de tweede suppletoire begroting 2023 van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Deze suppletoire begroting hangt samen met de Najaarsnota 2023 en de mutaties genoemd in de Vermoedelijke Uitkomsten (onderdeel van de Miljoenennota 2024.

In hoofdstuk 2 is een overzicht opgenomen van de belangrijkste uitgaven- en ontvangstenmutaties. Het betreft mutaties die groter zijn dan € 10 mln.

In hoofdstuk 3 is per beleidsartikel de tabel ‘budgettaire gevolgen van beleid’ opgenomen. In hoofdstuk 4 gebeurt dit voor de niet-beleidsartikelen.

Na de tabel budgettaire gevolgen van beleid wordt een toelichting op de cijfers uit de kolom «mutaties 2^e suppletoire begroting 2023» gegeven voor zover deze groter zijn dan € 5,0 mln. De mutaties kunnen zowel beleidsmatig als financieel-technisch van aard zijn. Financieel-technische mutaties worden conform de Rijksbegrotingsvoorschriften niet nader toegelicht. In de regel geldt dat uitgavenmutaties en verplichtingenmutaties aan elkaar gelijk zijn. De toelichtingen gelden daarom voor zowel de uitgaven- als de verplichtingenmutaties. Wanneer dit niet het geval is, wordt voor de verplichtingmutaties een aparte toelichting opgenomen als er sprake is van een opmerkelijk verschil met de uitgavenmutaties.

In hoofdstuk 5 zijn alleen de exploitatie- en kasstroomoverzichten van de agentschappen weergegeven waarbij de cumulatieve mutaties (in totaal) groter zijn dan 5% van de oorspronkelijk vastgestelde begroting of cumulatieve mutaties (in totaal) groter zijn dan € 20 miljoen ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting, voor zover mutaties ten opzichte van de oorspronkelijke begroting niet reeds zijn gemeld bij de 1e suppletoire begroting.

2 Beleid

2.1 Overzicht belangrijke uitgaven- en ontvangstenmutaties

Toelichting

• 1. Desaldering onbestede bijzondere bijdragen

  De niet bestede bijzondere bijdrage voor de Nationale Samenwerking tegen ondermijnende Criminaliteit (NSOC) wordt teruggestort naar het departement. Deze ontvangst wordt aangewend voor de inzet van het digitale forensische samenwerkingsplatform Hansken, de inzet van de bewakingseenheid en hogere uitvoeringskosten ten behoeve van Brachium. Daarnaast wordt de verrekening bijzondere bijdrage Botoc (Breed offensief tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit) gerealloceerd naar DG Ondermijning. Hiervoor worden de uitgaven en de ontvangsten gedesaldeerd met € 25,1 mln.

• 2. Retour middelen Ondermijnende Criminaliteit

  In de tweede suppletoire begroting is ruim € 69 mln. euro aan ondermijningsmiddelen geretourneerd. Dit zijn middelen die eerder aan de partners zijn verstrekt in het kader van de strijd tegen de georganiseerde ondermijnende criminaliteit.

  Het geretourneerde bedrag heeft betrekking op de onderstaande posten:

  • • De Nationale politie retourneert een bedrag van € 13,5 mln. betreffende eerder verstrekte middelen ten behoeve van het Multidisciplinair Interventieteam (MIT). Het MIT is in 2022 overgegaan naar de Nationale Samenwerking tegen Ondermijnende Criminaliteit (NSOC), wat een scherpere focus tot gevolg had. De eerder ter beschikking gestelde middelen (tot en met 2022) zijn hierdoor niet volledig benut.

  • • Het Openbaar Ministerie retourneert een bedrag van € 13 mln. De onderbesteding heeft betrekking op meerdere deelopgaven en wordt met name veroorzaakt door een vertraagde instroom van nieuwe medewerkers.

  • • De Dienst Justitiële Inrichtingen retourneert een bedrag van € 11,5 mln. met als belangrijkste oorzaak de krapte op de arbeidsmarkt. 

  • • Het oorspronkelijke bestedingsplan van de NSOC is naar beneden bijgesteld op basis van de realisatiegegevens in de eerste twee tertalen van 2023. De onderbesteding van € 11 mln. is het gevolg van de vertraagde instroom van medewerkers en de lagere bijbehorende additionele kosten.

  • • De resterende € 20 mln. is geretourneerd door 12 verschillende partners, ieder voor een klein deel. Ook hierbij geldt dat de krapte op de arbeidsmarkt, de vertraagde instroom en verhoogde uitstroom van medewerkers, de belangrijkste redenen zijn voor het niet volledig besteden van de middelen.

• 8. Openbaar ministerie

  In het meerjaren Informatievoorziening-plan was voor 2023 een hoger bedrag geraamd, dan beschikbaar is gesteld voor dit jaar. Aanvankelijk dacht het OM dat door vertraging van het IV-programma Emma en meevallers elders op de begroting een kasschuif voor het meerjaren IV-plan niet nodig zou zijn. Dat blijkt bij nader inzien niet het geval. Om die reden is alsnog een tegenvaller ontstaan.

• 9. Aanpak ondermijningOp het budget Ondermijning (DGO) is een meevaller, ad € 47 mln., ontstaan die met name samenhangt met een tragere opbouw van de formatie wegens arbeidsmarktproblematiek.  Zie ook post 2.

• 10. SchadeloosstellingenDe uitgaven voor schadeloosstellingen in de loop van een jaar zijn niet voorspelbaar. Het gaat onder meer om toewijzingen door de rechter aan burgers wanneer zij door overheidshandelen schade hebben geleden. Dat zijn posten van zeer uiteenlopende omvang. Er wordt een overschrijding verwacht van €15 mln.

• 11. Slachtoffers jeugdzorgEen van de maatregelen uit het rapport van cie. de Winter betreft de tegemoetkomingsregeling voor slachtoffers van geweld in de jeugdzorg. Gezien de eerder beschikbaar gestelde bedragen t.b.v. 2023, blijft er nog een bedrag nodig van €17,2 mln. die bij de tweede suppletoire begroting wordt overgeboekt van VWS naar JenV.

• 12. Schadefonds GeweldsmisdrijvenHet uitkeringenbudget wordt niet geheel benut doordat minder uitkeringen worden verstrekt dan voorzien op basis van het Prognosemodel Justitiële Keten (PMJ).

• 13. Werkdrukverlaging Gecertificeerde instellingenDit betreft uitgaven voor de subsidieregeling verlagen werkdruk Gecertificeerde instellingen (€ 10 mln).

• 14. Onderbesteding Versterking JeugdbeschermingBij Voorjaarsnota 2023 heeft het kabinet € 43 mln. in 2023 en € 50 mln. structureel beschikbaar gesteld voor versterking van de jeugdbescherming. Het Rijk en de VNG hebben in oktober 2023 een akkoord bereikt over een landelijk tarief jeugdbescherming; het Rijk draagt hieraan vanaf 2024 € 30 mln. per jaar structureel bij (Verzamelbrief jeugdbescherming d.d. 18 oktober 2023). De minister voor Rechtsbescherming is voornemens de resterende structurele middelen (€ 20 mln.)  aan te wenden voor o.a. kwaliteitsverbetering bij de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) en verbetering van de rechtsbescherming. In 2023 is bij Suppletoire begroting Prinsjesdag € 9,5 mln. naar de RvdK gegaan voor het terugdringen van de wachtlijsten. Verdergaande investeringen zijn in 2023, bovenop bestaande verbetermaatregelen, zoals de subsidieregeling voor workloadverlaging bij de Gecertificeerde Instellingen (GI’s) en de zij-instroomregeling voor de GI’s, niet mogelijk gebleken. Het resterende bedrag voor 2023 (€ 33,5 mln.) valt derhalve vrij.

• 15. Oekraïense ontheemden

  De kosten voor de werkzaamheden bij de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) voor Oekraïense ontheemden zijn lager dan verwacht, dit betreft met name de kosten voor bezwaar en de extra uit te reiken Ontheemdendocument (O-documenten)

• 16. Bespoediging afhandeling asielaanvragenVoor de projectmatige aanpak van de Bespoediging Afhandeling Asielaanvragen is dit jaar iets meer dan € 78 miljoen aan IND toegekend. De kosten vallen lager uit dan verwacht waardoor het bedrag dit jaar niet volledig wordt uitgeput wat resulteert in een meevaller van € 26,88 miljoen.

• 17. ODA -toerekeningUit de Meerjaren Productie Prognose (MPP) blijkt dat de bezetting lager is dan verwacht, maar het aantal alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV's) is fors hoger dan verwacht. Dit leidt bij Najaarsnota 2023 tot een verhoging van de ODA-toerekening

• 18. Faciliteitenbesluit 2023Aan een gemeente waarin een opvangcentrum is gevestigd, wordt jaarlijks door het COA een uitkering verstrekt op basis van het aantal door asielzoekers permanent te bezetten capaciteitsplaatsen verminderd met het aantal op 1 januari van het uitkeringsjaar in de Basisregistratie Personen ingeschreven bewoners van het opvangcentrum. In het Faciliteitenbesluit is geregeld dat de gemeenten die een opvangcentrum voor asielzoekers hebben, uitkeringen krijgen vanuit een decentrale uitkering (DU). Het Faciliteitenbesluit is per wet geregeld en daarmee is deze DU een juridische verplichting. Voor het jaar 2023 wordt door JenV € 12,1 mln. overgeboekt naar BZK /Gemeenten middels de decembercirculaire van het gemeentefonds.

• 19. Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA).

  Op basis van de nieuwe MPP en de 2e tertaalrapportage van COA wordt het bedrag in de begroting aangepast. De gemiddelde bezetting is lager dan geraamd, wat resulteert in een meevaller van € 207,5 mln. Ten aanzien van de meerkosten voor (crisis)noodopvang is het omgekeerde het geval, deze vallen hoger uit dan geraamd, ad € 218 mln. Per saldo is er een tegenvaller van € 10,5 mln.

• 20. Afrekening COACOA heeft in juli de Jaarrekening 2022 opgeleverd. Daaruit blijkt dat JenV € 36 mln. moet nabetalen over de opdracht 2022.

• 21. NidosHoewel de instroom van AMV's hoog blijft zijn de kosten voor Nidos iets lager dan de raming. Dit wordt veroorzaakt doordat het Nidos niet lukt voldoende opvangplekken en personeel aan te trekken.

• 22. Btw-compensatiefondsEen aantal taken van gemeenten voor de opvang van Oekraïense ontheemden is compensabel uit het Btw-compensatiefonds. Als beleidsverantwoordelijk departement heeft JenV dat bedrag ter dekking te storten in het fonds. JenV hevelt hiervoor € 109,2 mln. naar het ministerie van Financiën.

• 23. Samenwerkingsverband asielBij de middelen voor het bevorderen asielopvang, bedoeld om afspraken te maken met gemeenten en provincies om meer reguliere opvang te realiseren is een meevaller van € 10 mln. ontstaan. Dit wordt veroorzaakt doordat er nog weinig afspraken zijn die middelen vereisen.

• 24. Dekking rijksbrede opgaveBij de eerste suppletoire begroting 2023 is een taakstellende onderuitputting op de JenV-begroting ten behoeve van de Rijksbrede dekkingsopgave geboekt. Deze was op het apparaatsartikel geboekt. Hiervoor is dekking gevonden in onderuitputting op andere beleids- en niet-beleids­ artikelen. Het betreft een mutatie van € 57 mln.

• 25. Nog onverdeeldOp de JenV-begroting is sprake van een onderuitputting van € 64 mln. die deels wordt ingezet voor de Rijksbrede dekkingsopgave.

Toelichting

• 1. Desaldering onbestede bijzondere bijdragen

  Dit betreft de terugvordering van niet bestede bijzondere bijdragen aan de Nationale Politie voor de Nationale Samenwerking tegen ondermijnende Criminaliteit (NSOC). Zie ook de toelichting bij de uitgaven.

• 2. AfpakkenDe ontvangsten op het gebied van afpakken vallen € 284,4 mln. lager uit dan geraamd. De lagere afpakopbrengsten worden voornamelijk verklaard doordat een grote schikking vooralsnog is uitgebleven.

• 3. Boeten en TransactiesDe ontvangsten boetes en transacties zijn aanzienlijk hoger dan begin van dit jaar geraamd. Dit lijkt het gevolg van een autonome groei na afloop van de corona-periode.

3 Beleidsartikelen

Artikel 31 Politie

Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit: het juridisch verplichte deel op artikel 31 is 100 %.

Toelichting

Mutaties Uitgaven

31.2 Bekostiging Politie

Mutaties ontvangsten

Dit betreft de terugvordering van ad € 25,1 mln. niet bestede bijzondere bijdragen van Nationale Samenwerking tegen ondermijnende Criminaliteit (NSOC). Zie ook de toelichting bij de uitgaven.

Artikel 32 Rechtspleging en rechtsbestel

Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit: het juridisch verplichte deel op artikel 32 is 100%

Toelichting

Mutaties Uitgaven

Mutaties verplichtingen

Het verplichtingenbudget van het Juridisch Loket wordt met € 32,2 mln. opgehoogd voor 2023 en 2024 om voldoende verplichtingenruimte te creëren voor de te versturen toekenningsbrieven.

Artikel 33 Veiligheid en criminaliteitsbestrijding

Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit: het juridisch verplichte deel op artikel 33 is 100%

Toelichting

Mutaties uitgaven

33.1 Apparaatsuitgaven Openbaar Ministerie

33.3 Opsporing en vervolging

Justid Deze post bevat een aantal kleinere mutaties waaronder een tegenvaller van € 2,9 mln. vanwege een tekort op de beheerslasten Justid. En € 1,4 mln. aan kosten voor de implementatie van de Europese verordeningen voor Grenzen en Veiligheid.

FIU. Nederland Een bijdrage aan FIU-Nederland (Financial Intelligence Unit) van € 6,3 mln.

SchadeloosstellingenDe uitgaven voor schadeloosstellingen in de loop van een jaar zijn niet voorspelbaar. Het gaat onder meer om toewijzingen door de rechter aan burgers wanneer zij door overheidshandelen schade hebben geleden. De geraamde tegenvaller hiervoor bedraagt € 15 mln.

33.4 Vervolging en berechtiging MH17 -verdachten

Opdrachten vervolging en berechtiging MH-17 verdachtenVanaf 30 juli 2023 hebben de nabestaanden van de MH17-slachtoffers recht op een voorschot. Aangezien er sprake is van een geweldsmisdrijf is er een ongemaximeerd voorschot aan de nabestaanden uitbetaald. Hier is circa € 17 mln. mee gemoeid. De uitvoeringskosten van de voorschotregeling en de afbouwende werkzaamheden van de verschillende organisaties rondom MH17 vallen in 2023 naar verwachting lager uit dan eerder geraamd. Dit zorgt voor een meevaller van € 6,4 mln.

Mutaties verplichtingenHet verplichtingenbudget voor aanpak ondermijning wordt verhoogd met € 120 mln. Met deze ophoging wordt ruimte gecreëerd om onder andere de verplichtingen voor preventie en de verplichtingen in het kader van de mainports aan te gaan.

Artikel 34 Straffen en Beschermen

Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit: het juridisch verplichte deel op artikel 34 is 98%

Toelichting

Mutaties uitgaven

34.1 Apparaatsuitgaven Raad voor de Kinderbescherming (RvdK)De wijziging van het apparaatsbudget wordt bepaald door een herschikking binnen RvdK waarvan totaal € 10,1 mln. vanuit het eigen personeel wordt doorverdeeld naar de andere instrumenten binnen het apparaatsbudget. Daarnaast zijn er een aantal kleinere mutaties zoals een overheveling van € 2 mln. In het kader van Preventie met Gezag.

34.2 Preventieve maatregelen

Aanpak criminaliteitsfenomenenDe uitgaven voor de aanpak van criminaliteitsfenomenen vallen € 5,3 mln. lager uit dan begroot. Dit komt doordat nieuw aangesloten gemeenten meer voorbereidingstijd nodig hebben om een aanvraag te doen.

34.3 Tenuitvoerlegging strafrechtelijke sancties

Dienst Justitiële Inrichtingen GevangeniswezenDe niet-bestede middelen ad € 11,5 mln. op het gebied van ondermijning zijn teruggeboekt naar DG-ondermijning.

Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB)Deze post bestaat uit een aantal kleinere mutaties zoals € 4,7 mln. voor de gestegen kosten als gevolg van proceskostenvergoedingen en € 3,4 mln. voor werkzaamheden van de implementatie van de Wet straffen en beschermen.

Intra- en extramurale sanctie uitvoeringDoor vertraging in de uitvoering is een meevaller ontstaan van € 8 mln. op de Wet straffen en beschermen. Daarnaast zijn aanvullende bijdragen voor totaal € 5,1 mln. verstrekt aan de organisaties DJI, Reclassering Nederland, CJIB en Justid voor werkzaamheden in het kader van de implementatie van de wet Straffen en Beschermen.

34.4 Slachtofferzorg

SlachtofferzorgDeze post omvat een aantal kleinere mutaties, zoals een meevaller van € 5 mln. vanwege vertraging bij de invoering van de verplichte verschijning van de verdachte bij de zitting (onderdeel van de Wet uitvoering slachtofferrechten (Wus)) en een interne overboeking van € 3 mln. naar het artikel slachtofferzorg voor het informeren van slachtoffers in de fase van tenuitvoerlegging van de straf.

34.5 Veiligheid jeugd

DJI-Jeugd Een jaarlijkse verrekening met het ministerie van OCW op de daar beschikbare middelen voor onderwijs in JJI’s voor € 8,1 mln.

Artikel 36 Contraterrorisme en nationaal veiligheidsbeleid

Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit: het juridisch verplichte deel op artikel 36 is 100%

Toelichting

Mutaties uitgaven

36.2 Nationale veiligheid en terrorismebestrijding

Overige bijdragen agentschappenDit betreft een generaal dossier ten behoeve van de afhandeling waterschade Limburg 2021. Het budgettaire kader is op basis van de meest recente prognose van de te verwachten kosten in 2023 door RVO bijgesteld met € 6,4 mln. als gevolg van hogere declaraties dit jaar die zijn doorgeschoven vanuit voorgaande jaren, met name in verband met bijstandsverlening op basis van de Wet Veiligheidsregio's .

Brede Doeluitkering Rampenbestrijding (BDUR)Deze post bestaat uit een tweetal kleinere interne mutaties waarbij € 4,6 mln. wordt overgeheveld van de BDUR voor de Veiligheidsregio’s naar het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid voor het instellen van een hoogwaardig en gegarandeerd informatie-, actie- en coördinatiepunt voor Rijk, Regio’s en partners.

Overige bijdragen medeoverheden Deze post bestaat uit diverse kleinere mutaties waaronder een technische interne herschikking van € 4 mln. van bijdrage medeoverheden naar opdrachten. Daarnaast € 3,5 mln. voor de ontwikkeling van het Flexibel Reactieconcept (FRC) zodat met de inzet van meerdere sensoren tijdig verdachte handelingen geautomatiseerd kan worden opgemerkt.

Het Nationaal Cyber Security Centrum (NCSC)Deze post bestaat uit een aantal kleinere posten waaronder een interne herschikking van € 4,7 mln. binnen het NCSC om het budget in overeenstemming te brengen met de realisatie en verplichtingen.

Artikel 37 Migratie

Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit: het juridisch verplichte deel op artikel 37 is 100%

Toelichting

Mutaties uitgaven

37.2 Toegang, toelating en opvang vreemdelingen

Nidos -opvangHoewel de instroom van AMV's hoog blijft zijn de kosten voor Nidos iets lager dan de raming. Dit wordt veroorzaakt doordat het Nidos niet lukt voldoende opvangplekken en personeel aan te trekken. Hierdoor is een meevaller van € 23,4 mln. op het Nidos budget.

Nationaal Programma Oekraïense VluchtelingenEen aantal taken van gemeenten voor de opvang van Oekraïense ontheemden is compensabel uit het Btw-compensatiefonds. Als beleidsverantwoordelijk departement heeft JenV dat bedrag ter dekking te storten in het fonds. JenV hevelt hiervoor € 109,2 mln. over naar het ministerie van Financiën.

Samenwerkingsverbanden asielketenBij de middelen bevorderen opvang, bedoeld om afspraken te maken met gemeenten en provincies om meer reguliere opvang te realiseren is een meevaller van € 10 mln. Dit wordt veroorzaakt doordat er nog weinig afspraken zijn waarvoor middelen vereist zijn.

Vluchtingenwerk Nederland (VWN)Vanwege de hoge bezetting bij COA moet Vluchtelingenwerk Nederland meer werkzaamheden uitvoeren. De subsidie voor 2023 wordt verhoogd met € 5 mln.

Versterking vreemdelingenketenBij de middelen die gereserveerd zijn voor de Procesbeschikbaarheidslocatie (PBL) is een meevaller omdat de PBL nu nog een pilot is waarvan de kosten lager zijn dan beschikbare bedrag. De middelen ad € 8 mln. vallen vrij ter dekking van COA. Het restant betreft een aantal kleinere mutaties.

Mutaties verplichtingen

Nu er een beter beeld is van de hoogte van de voorschotten die door gemeenten voor opvang en transitiekosten in 2023 worden aangevraagd als ook van de afrekening van de opvang en transitiekosten over 2022 met gemeenten blijkt dat het verplichtingenbudget bijdrage medeoverheden te laag is geraamd bij de eerste suppletoire begroting 2023. Hetzelfde geldt voor het budget opdrachten van het Nationaal Programma Oekraïense vluchtelingen waar de verplichting voor de zorgkosten hoger  uitvalt. Om overschrijdingen te voorkomen wordt het verplichtingenbudget opgehoogd met € 1.210 mln.

4 Niet-beleidsartikelen

Artikel 91 Apparaat kerndepartement

Toelichting

Mutaties uitgaven

91.1 Apparaatsuitgaven kerndepartement

Artikel 92 Nog onverdeeld

Toelichting

Artikel 92 is een doorverdeelartikel. Dat houdt in dat bepaalde budgettaire toevoegingen en taakstellingen in eerste instantie op artikel 92 worden verwerkt en later doorverdeeld naar de desbetreffende artikelen. Ten laste van artikel 92 worden geen uitgaven en ontvangsten gedaan, dit gebeurt alleen op de overige artikelen.

Artikel 93 Geheim

Toelichting

Op dit artikel hebben geen mutaties plaatsgevonden.

5 Agentschappen

5.1 Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI)

Toelichting

Het verschil tussen de begroting en de stand van de tweede suppletoire begroting wordt grotendeels verklaard door een bijstelling van de bij Voorjaarsnota uitgekeerde middelen ter compensatie van de loonontwikkeling die in 2023 niet meer tot besteding komen (€ -29,2 mln). Daarnaast zijn aan Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) voor het terugdringen van de georganiseerde criminaliteit tijdens detentie extra middelen beschikbaar gesteld voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit/ondermijning. Een deel van de middelen komt naar verwachting niet tot uitputting. Het restant saldo betreft een aantal kleinere mutaties.

5.2 Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND

Toelichting

Het verschil tussen de begroting en de stand van de tweede suppletoire begroting wordt grotendeels verklaard door ophoging van het budget dwangsommen met € 55 mln. voor 2023 en 2024. En een daling van het budget ambtelijk personeel en externe inhuur als gevolg van een daling van het programmabudget Oekraïne en Bespoediging Afdoening Asiel (BAA).