Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 11 september 2023 en het nader rapport d.d. 18 september 2023, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 28 augustus 2023, no. 2023001876, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 11 september 2023, no. W06.23.00258/III, bied ik U, hierbij aan.
Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende op.
Bij Kabinetsmissive van 28 augustus 2023, no. 2023001876, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet op de belasting van personenauto's en motorrijwielen 1992 en de Wet waardering onroerende zaken in verband met het herwaarderen van de proceskostenvergoeding en vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn (Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en BPM), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel maakt deel uit van het Pakket Belastingplan 2024. Het voorstel betreft een wijziging van de Wet Waardering onroerende zaken (Wet WOZ) en de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (Wet BPM 1992). De wijziging ziet op een aanpassing van de proceskostenvergoeding in bezwaar-, beroep- en hoger beroepsprocedures en van de vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de in de toelichting geconstateerde problemen van overbelasting door dit soort procedures en heeft begrip voor het voornemen van de regering om op korte termijn in te grijpen. Wel wijst zij erop dat vergelijkbare problemen zich ook in andere rechtsgebieden voordoen en het kabinet momenteel daarvoor ook oplossingsrichtingen verkent. Uit de toelichting blijkt onvoldoende waarom het voorstel vooruitloopt op de uitkomsten van deze verkenning. In het licht daarvan en gelet op de aard en de inhoud van dit voorstel mist de Afdeling een nadere toelichting waarom dit voorstel is opgenomen in het Pakket Belastingplan 2024.
Aanleiding voor het wetsvoorstel zijn signalen van verschillende partijen die betrokken zijn bij bezwaar- en beroepsprocedures op grond van de Wet WOZ en Wet BPM 1992.2 De laatste jaren is sprake van een sterke toename in het aantal procedures, wat tot gevolg heeft dat de keten overbelast raakt. Dit zorgt voor langere doorlooptijden en hogere kosten in bijvoorbeeld de rechtspraak.3 Daarbij valt op dat belanghebbenden in de procedures steeds vaker worden vertegenwoordigd door een professionele rechtsbijstandverlener die veelal optreedt op basis van het «no cure no pay»-principe. Dat houdt in dat een burger of bedrijf niets betaalt als een bezwaar of beroep wordt afgewezen, maar dat de rechtsbijstandsverlener bij gegrondverklaring de proceskostenvergoeding ontvangt. Vaak ontvangt deze gemachtigde ook de eventuele vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Volgens de regering staat het huidige systeem van toekenning van proceskosten niet meer in verhouding tot de ontstane praktijk. In de toelichting wordt erop gewezen dat forfaitaire vergoedingen bedoeld zijn als tegemoetkoming voor de gemaakte proceskosten, maar dat nu feitelijk sprake is van overcompensatie.4 Het voorstel kent daarom aan de proceskostenvergoeding voor de procedures op grond van de Wet WOZ en de Wet BPM 1992 een wegingsfactor van 0,25 toe indien een belanghebbende inhoudelijk in het gelijk wordt gesteld. Dit staat in de bezwaarfase gelijk aan een werkbelasting van ongeveer 3 uur.5 Indien een belanghebbende slechts op procedurele gronden in het gelijk wordt gesteld, behelst het voorstel een wegingsfactor van 0,10 voor de proceskostenvergoeding. Hiermee wordt beoogd om misbruik van procesrecht tegen te gaan en de keten te ontlasten.6
Het voorstel bevat tevens een vast bedrag voor een vergoeding van de immateriële schade van € 50 per half jaar termijnoverschrijding. Dat bedrag is inmiddels ook al door enkele lagere rechters gehanteerd. Volgens de regering sluit dat bedrag beter aan bij het financiële belang dat met de gevoerde procedures is gemoeid en bij de te verwachten beperkte gevoelens van spanning en frustratie bij de belanghebbenden in dergelijke zaken, dan het bedrag van € 500 dat nu in de rechtspraak wordt gehanteerd.7 Tot slot wordt voorgesteld de proceskostenvergoeding en eventuele andere vergoedingen uit te betalen aan de belanghebbende. Het is dan niet meer mogelijk om de betalingen rechtstreeks te laten overmaken op de bankrekening van de gemachtigde.8
De toelichting stelt terecht vast dat de belastingrechtspraak vastloopt mede als gevolg van de grote aantallen bezwaar- en beroepsprocedures inzake de Wet WOZ en Wet BPM 1992 die de afgelopen jaren worden gevoerd door «no cure no pay»-bedrijven. In het jaarverslag van de Raad voor de rechtspraak wordt erop gewezen dat in toenemende mate andere zaken worden verdrongen door de grote druk van de gerechtelijke WOZ en BPM-procedures.9
Het gaat daarbij ook om zaken die vanuit maatschappelijk oogpunt van groter belang zijn. De belangen van rechtzoekende burgers worden daarmee direct geschaad. Ook in individuele zaken wijzen rechters in toenemende mate op misstanden met betrekking tot de «no cure no pay»-praktijk. Dit heeft reeds geleid tot het in diverse individuele gevallen verlagen van verzochte proceskostenvergoedingen en/of vergoeding van immateriële schade.10 De Afdeling advisering heeft dan ook begrip voor de noodzaak om op korte termijn in te grijpen.
De Afdeling wijst er daarbij wel op dat het geschetste probleem zich niet beperkt tot de in de toelichting genoemde rechtsgebieden, hetgeen ook door de regering wordt opgemerkt. In verschillende bestuursrechtelijke trajecten loopt de keten vast, mede als gevolg van grote aantallen procedures die worden gevoerd. Het huidige model van proceskostenvergoedingen maakt eenvoudige verdienmodellen mogelijk. De Raad voor de rechtspraak wijst in het jaarverslag bijvoorbeeld ook op de vele beroepen die worden ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door bestuursorganen.11
Ook in andere zaken dan gerelateerd aan de Wet WOZ en Wet BPM 1992 uiten rechters in individuele zaken steeds vaker hun zorgen.12 De rechtbank Midden-Nederland heeft eerder dit jaar mede om die reden overwogen om beroepszaken over verkeersboetes en de WOZ-waarderingen minder prioriteit te geven.13 In de toelichting wordt opgemerkt dat het probleem breder speelt en dat er een WODC-onderzoek wordt gedaan naar het oneigenlijke gebruik van bestuursrechtelijke procedures in relatie tot proceskostenvergoeding op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Ook wordt blijkens de toelichting door het kabinet en de rechtspraak verkend welke andere oplossingsrichtingen ter hand kunnen worden genomen.14 Nadere duiding van de stand van zaken van deze ontwikkelingen ontbreekt echter in de toelichting. Ook wordt niet geconcretiseerd welke oplossingsrichtingen worden verkend. Deze duiding is nodig om te kunnen motiveren in hoeverre dit voorstel past in een bredere, integrale aanpak van het vastlopen van de bestuursrechtelijke keten. De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande het voorstel in de toelichting dragend te motiveren.
Het kabinet is zich ervan bewust dat de genoemde problematiek zich niet beperkt tot WOZ- en bpm-zaken. Ook op andere rechtsgebieden is een vergelijkbare tendens waarneembaar, zoals bij de lokale (parkeer)belastingen en de administratiefrechtelijke handhaving van verkeersboetes (de zogenoemde Mulderzaken). Daartoe is reeds een aantal zaken in gang gezet, zoals een WODC-onderzoek naar oneigenlijk gebruik van bestuursrechtelijke procedures door professioneel gemachtigden in relatie tot de proceskostenvergoeding. De uitkomsten van dit onderzoek worden begin 2024 verwacht. Aangezien dringend behoefte is aan een oplossing voor de geschetste problematiek wordt in de tussentijd in kaart gebracht welke oplossingsrichtingen er zijn voor de genoemde problematiek. Hiertoe zijn en worden expertmeetings georganiseerd met de betrokken organisaties om te verkennen welke aanvullende oplossingsrichtingen kunnen worden uitgewerkt. De verschillende oplossingsrichtingen kunnen verband houden met een aanpassing in het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) en/of sectorspecifieke wetgeving, maar kunnen ook praktischer van aard zijn bijvoorbeeld als het gaat om de manier van afhandelen van dergelijke zaken. Er wordt naar gestreefd om eind 2023 inzichtelijk te hebben welke aanvullende maatregelen kunnen worden genomen. Deze maatregelen zijn aanvullend op de acties die het kabinet reeds is gestart.
Het wetsvoorstel wordt in de toelichting getoetst aan het discriminatieverbod en het gelijkheidsbeginsel zoals volgt uit de Grondwet en verdragen.15 Die toetsing geschiedt aan de hand van het in de rechtspraak vastgestelde toetsingskader. De weging daarvan is in de toelichting opgenomen.16 De wetgever heeft in de regel een ruime beoordelingsvrijheid bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en, zo ja, of een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat om die gevallen verschillend te behandelen.
In aanvulling daarop dient het voorstel te worden getoetst aan het doeltreffendheidsbeginsel, welke toetsing in de toelichting ontbreekt.
De regering stelt dat er een redelijke en objectieve rechtvaardiging is voor het onderscheid en dat een effectieve rechtsbescherming niet in het geding komt. De Afdeling mist echter in de toelichting nog een nadere en meer specifieke onderbouwing van die redelijke en objectieve rechtvaardiging, mede in het licht van artikel 17 van de Grondwet, artikel 6 juncto 13 EVRM en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De Afdeling acht die toetsing gewenst, omdat het betreffende voorstel een omslag teweegbrengt in het systeem van de bestuursrechtelijke proceskostenvergoedingen. Waar onder het huidige systeem door de rechter bij het bepalen van de proceskostenvergoeding een wegingsfactor dient te worden toegepast gelet op de zwaarte van de zaak, wordt met dit voorstel een lage wegingsfactor verplicht.17 Slechts in bijzondere omstandigheden, waarop de burger zich zal moeten beroepen, kan de vergoeding nog naar boven worden bijgesteld.18
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
De Afdeling heeft geadviseerd uitvoeriger in te gaan op de verhouding tussen het voorstel en hoger recht, in het bijzonder het Unierechtelijke doeltreffendheidsbeginsel. De toelichting is op dit punt aangevuld. Het forfaitair stelsel van proceskostenvergoedingen is als zodanig niet in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel.19 Gelet op de bijzondere karakteristieken van WOZ- en bpm-procedures en de gevolgen van deze procedures, acht het kabinet ook het lagere forfait zoals neergelegd in het voorstel niet in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel. De proceskostenvergoeding is niet bedoeld als volledige schadevergoeding, maar is sinds de invoering ervan bedoeld als tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten.20 Dat uitgangspunt blijft overeind. De rechter behoudt echter ook de mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden een vergoeding toe te kennen die afwijkt van de forfaitaire bedragen. De vergoeding voor immateriële schadevergoeding is bedoeld als vergoeding wanneer een belanghebbende te lang heeft moeten wachten op de uitkomst van de procedure. De toegang tot deze vergoeding wordt niet aangepast. Wel wordt het bedrag verlaagd, met ook hier de mogelijkheid voor de rechter om in bijzondere omstandigheden maatwerk te bieden.
De Afdeling heeft verder geadviseerd in de toelichting de redelijke en objectieve rechtvaardiging nader te onderbouwen, omdat het voorstel een omslag teweeg zou brengen in het systeem van de bestuursrechtelijke proceskostenvergoedingen. In paragraaf 7 van de memorie van toelichting is uiteengezet hoe de voorstellen zich verhouden tot het hoger recht. Daarbij is geconcludeerd dat de maatregel geen strijd oplevert met het discriminatieverbod. Het kabinet is van mening dat evenmin sprake is van een ongeoorloofde inbreuk op artikel 17 van de Grondwet, artikel 6 juncto 13 EVRM en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De toegang tot de rechter wordt met dit voorstel niet aangetast. Burgers en bedrijven kunnen hun rechten ongewijzigd via de rechter afdwingen. Het recht op een eerlijk proces, binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter blijft intact. Burgers en bedrijven behouden eveneens de mogelijkheid om zich te laten adviseren en vertegenwoordigen. Met het voorstel wordt ook niet ingegrepen in de rechtsbijstand die uit hoofde van de Wet op de rechtsbijstand en artikel 18 van de Grondwet beschikbaar wordt gesteld. Hoewel de vergoeding voor immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn naar beneden wordt bijgesteld, gaat van de vaststelling van die overschrijding en de veroordeling tot betaling van die vergoeding naar het oordeel van het kabinet nog steeds een prikkel uit om binnen een redelijke termijn uitspraak te doen. De in het voorstel gehanteerde forfaits belemmeren naar het oordeel van het kabinet niet het recht op effectieve rechtsbescherming, zoals vervat in bovengenoemde artikelen. Daarbij benadrukt het kabinet dat door de rechter in bijzondere omstandigheden van die forfaits kan worden afgeweken.
Het kabinet meent overigens niet dat met het voorstel een omslag teweeg wordt gebracht in het systeem van de bestuursrechtelijke proceskostenvergoedingen, zoals de Afdeling schetst. De Afdeling wijst op het verschil tussen het huidige systeem waarbij een wegingsfactor dient te worden toegepast gelet op de zwaarte van de zaak, en het voorstel waarbij een lage wegingsfactor wordt verplicht. De wegingsfactor waarmee op grond van de zwaarte van de zaak de hoogte van de proceskostenvergoeding mede wordt bepaald, blijft echter ook gelden als het voorstel wordt aangenomen. De reden daarvoor is dat het kabinet heeft geconstateerd dat de inspanningen die worden geleverd in het kader van procedures tegen een WOZ-beschikking, bpm-aangifte of bpm-naheffingsaanslag dermate afwijken van een groot deel van het overige bestuursrecht, dat een afwijking van de berekening van de vergoeding voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is gerechtvaardigd. In het voorstel had ook de waarde per punt kunnen worden verlaagd om hetzelfde doel te bereiken. Het kabinet heeft daarvoor niet gekozen, zodat de hoogte van de vergoeding meebeweegt met een eventuele aanpassing van de vergoeding in het Bpb. Dat laat onverlet dat binnen dit type zaken lichtere en zwaardere zaken bestaan.
Dat betekent dat de hoogte van de proceskostenvergoeding voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor WOZ- en bpm-zaken wordt bepaald door (i) de punten per verrichte proceshandeling te vermenigvuldigen met (ii) de waarde per punt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) (€ 296 voor bezwaar en € 837 voor beroep, hoger beroep en cassatie), (iii) de zwaarte van de zaak (variërend van «zeer licht» tot «zeer zwaar») en (iv) de in het voorstel genoemde factor van 0,25 of 0,10. Dat betekent dat bij een zaak waaraan het gewicht «gemiddeld» is toegekend voor de bezwaarfase een vergoeding kan worden toegekend van in totaal € 148 voor het indienen van een bezwaarschrift en voor het verschijnen bij de hoorzitting (2 punten x € 296 x wegingsfactor 1 x 0,25). Voor een beroepszaak met het gewicht «gemiddeld» is die vergoeding in totaal € 418,50 voor het indienen van een beroepschrift en voor het verschijnen ter zitting als de belanghebbende inhoudelijk in het gelijk wordt gesteld (2 punten x € 837 x wegingsfactor 1 x 0,25). Als de zwaarte van de zaak «zeer zwaar» is, bedraagt de vergoeding voor bezwaar € 296 (2 punten x € 296 x wegingsfactor 2 x 0,25) en voor beroep € 837 (2 punten x € 837 x wegingsfactor 2 x 0,25).
Het voorstel is opgenomen in het pakket Belastingplan 2024. De toelichting maakt echter niet duidelijk waarom dit het geval is21 en waarom het voorstel niet separaat kon worden ingediend. De Afdeling adviseert om de toelichting op dit punt aan te vullen.
Het kabinet deelt de opmerkingen van de Afdeling dat het pakket Belastingplan bij voorkeur voornamelijk bestaat uit maatregelen waar een wezenlijk budgettair belang mee gemoeid is en dat andere maatregelen opgenomen worden in verzamelwetsvoorstellen of zelfstandige wetsvoorstellen die een eigenstandig – al dan niet spoedeisend – traject volgen. Naarmate de omvang van het pakket Belastingplan toeneemt bestaat het risico dat de zorgvuldigheid en kwaliteit van de wetgeving en de parlementaire behandeling onder druk komen te staan. Het kabinet hecht daarom aan het spreiden van fiscale wetgeving. Dit jaar heeft het kabinet aan die spreiding bijgedragen door wetsvoorstellen op een eerder moment in het jaar in te dienen. Voorbeelden hiervan zijn de wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 in verband met een aanpassing van de aanvullende regeling voor antiek, kunst- en verzamelvoorwerpen, de Wet minimumbelasting 2024 en de Fiscale verzamelwet 2024.
Tegelijkertijd kan voortvarendheid in wetgevingsproces wenselijk zijn om maatschappelijke problemen, een technische omissie of een heffingslek met urgentie aan te pakken. Het kabinet is van mening dat er dit jaar uiteenlopende urgente doelen zijn en dat er doelgroepen zijn waarvoor aanpassingen in het fiscale stelsel noodzakelijk zijn. Daarbij kan gedacht worden aan de sterke wens van het kabinet om de klimaatdoelen te halen, het belastingstelsel te vereenvoudigen of de werklast bij gemeenten, de Belastingdienst en de rechtspraak weer beheersbaar te krijgen. Het pakket Belastingplan 2024 is – hoewel deze niet is beperkt tot wettelijke verankering van maatregelen uit de begrotingsbesluitvorming – qua maatregelen zo veel mogelijk beperkt tot maatregelen die met ingang van 1 januari 2024 in werking moeten treden. Dit is vanwege de uitvoerbaarheid voor die datum dat de maatregel in het Staatsblad moet zijn opgenomen of dat de maatregel een budgettaire samenhang kent. In de Kamerbrief van 31 augustus jl. heeft het kabinet per wetsvoorstel toegelicht wat de overwegingen zijn deze in te dienen en te streven naar inwerkingtreding per 1 januari 2024.22 Het kabinet heeft ervoor gekozen deze separate wetsvoorstellen op hetzelfde moment (op Prinsjesdag) in te dienen. Dit kabinet heeft daarbij bovendien, zoals de Afdeling opmerkt, getracht niet alle maatregelen in het wetsvoorstel Belastingplan 2024 op te nemen, maar deze deels – waar de inhoud dan wel omvang daartoe noopt – in separate wetsvoorstellen onder te brengen. Door de demissionaire status van het kabinet is een bijzondere situatie ontstaan, waarbij het kabinet de inhoud in meer wetsvoorstellen heeft ondergebracht dan het anders had gedaan. Op deze manier volgen de wetsvoorstellen wel het parlementaire proces van het Belastingplan maar wordt het parlement wel de mogelijkheid geboden deze onderwerpen van een separaat politiek eindoordeel te voorzien.
Verschillende uitvoeringsorganisaties hebben het signaal afgegeven dat zij dreigen vast te lopen als de instroom van WOZ- en bpm-zaken niet afneemt. Er is een sterke stijging (een verdubbeling) in het aantal in 2023 ingediende bezwaarschriften in de WOZ geconstateerd, waardoor ingrijpen op korte termijn noodzakelijk is. De Raad voor de Rechtspraak heeft er in zijn jaarverslag op gewezen dat in toenemende mate andere zaken worden verdrongen door de grote druk van de gerechtelijke WOZ- en bpm-procedures. De Afdeling geeft aan begrip te hebben voor het voornemen van de regering om op korte termijn in te grijpen. Vanwege die urgentie heeft het kabinet op 23 maart 2023 aan de Tweede Kamer toegezegd dat er met Prinsjesdag een wetsvoorstel wordt ingediend, met 1 januari 2024 als beoogde inwerkingtredingsdatum. Om die reden is het wetsvoorstel opgenomen in het pakket Belastingplan.
Daarnaast zijn enkele redactionele wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aangebracht.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij