Nr. 53 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 maart 2024

Recentelijk rondde de Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken een evaluatie af van de Nederlandse steun voor opvang van vluchtelingen in de regio rond Syrië in de periode 2016–2021.

Hierbij bied ik u deze evaluatie aan, alsmede de kabinetsreactie op de bevindingen en aanbevelingen van de IOB. De reactie gaat kort in op de context, de relevantie en de stand van het huidige beleid, biedt inzicht in de bevindingen en aanbevelingen en bevat commentaar en observaties daarop vanuit het kabinet.

Belang steun «Opvang in de Regio»

In reactie op grootschalige ontheemding door de escalatie van de oorlog in Syrië in 2015 namen Europese landen, waaronder Nederland, initiatieven om de opvang van Syrische vluchtelingen in naburige landen te ondersteunen. Door de urgentie en de schaal van deze crisis gebeurde dit onder grote druk. De Nederlandse insteek paarde humanitaire overwegingen aan gedeelde verantwoordelijkheid én aan het belang van beheersing van de toeloop van vluchtelingen richting Europa.

Voor de gekozen koers van «Opvang in de Regio» (OidR) was en is brede politieke steun. Sinds 2015 is de focus van deze koers verbreed naar andere regio’s waar sprake is van grootschalige gedwongen ontheemding. In aanvulling op het mogelijk maken van noodhulp kiest Nederland daarbij voor een aanpak die gericht is op ontwikkeling. Kern is vluchtelingen steun te bieden die verder gaat dan het voorzien in basisnoden, en perspectief te ontwikkelen door bevordering van zelfredzaamheid en van een waardig leven binnen hun gastgemeenschap. Dat betekent ook investeringen in die gemeenschappen.

Mede aan de hand van de ervaringen in de Syrische regio die de IOB onderzocht is de OidR-koers de afgelopen jaren uitgebouwd. Dit krijgt met name vorm in het programma Prospects, een partnerschap met vijf internationale organisaties in acht opvanglanden in de Syrië-regio en in de Hoorn van Afrika.1 De Prospects-aanpak koppelt noodhulporganisaties aan partners die werken aan werkgelegenheid, toegang tot onderwijs en aan bescherming voor vluchtelingen én gastgemeenschappen.

Deze manier van geïntegreerd werken wordt in internationaal verband als vernieuwend ervaren. Ondertussen onderzoekt Nederland ook mogelijkheden om nationale en lokale organisaties in opvanglanden directer te ondersteunen, dus zonder tussenkomst van internationale organisaties. Tegelijk blijft Nederland als het gaat om OidR steun verlenen aan multilaterale humanitaire en ontwikkelingspartners.

Onderzoek IOB: hoofdlijnen en duiding

Als gevolg van de burgeroorlog in Syrië ontvluchtten ongeveer zeven miljoen Syriërs hun land. Tegen de 80% van hen vond opvang in buurlanden, met name Irak, Jordanië, Libanon en Turkije. Dergelijke grote aantallen vluchtelingen zorgen in opvanglanden voor grote druk op infrastructuur, publieke dienstverlening en maatschappelijke verhoudingen. Dit kan negatief uitpakken voor de betreffende landen en voor de regio.

In reactie hierop ontwikkelde onder meer Nederland initiatieven om de opvang van Syrische vluchtelingen te ondersteunen. De invulling daarvan bleek een complex, taai en dynamisch proces. Gedurende de looptijd zijn dan ook aanpassingen in aanpak en programma’s doorgevoerd.

In de evaluatie «Between prospects and precarity. An evaluation of Dutch assistance to refugee reception in the Syria region (2016–2021)» houdt de IOB deze inzet tegen het licht.2 Het onderzoek vond plaats in 2022 en 2023 en paste binnen de reguliere evaluatieprogrammering van de IOB.

De bevindingen betreffen de effectiviteit, relevantie en coherentie van de gekozen aanpak, hoe daarin de belangen en noden van vrouwen en meisjes zijn meegenomen, en de invloed van de ingezette financieringsvormen op de selectie van partners en op de samenwerking tussen verschillende stakeholders.

Hoofdconclusie van de IOB is dat Nederlandse initiatieven op de korte termijn positieve effecten opleverden voor vluchtelingen en hun gastgemeenschappen. Maar de beoogde grotere zelfredzaamheid en betere sociaaleconomische vooruitzichten voor de langere termijn bleef beperkt. Dat kwam voornamelijk door ontwikkelingen buiten de invloed van Nederland. Tegelijk werden aannames over de bereidheid van gastlanden om een inclusief beleid jegens vluchtelingen te voeren niet altijd bewaarheid.

Aanbevelingen van de IOB voor staand en nieuw beleid betreffen het belang om doelstellingen en strategie op regionaal en/of landenniveau regelmatig door te lichten en zo nodig aan te passen; het belang van een constructieve dialoog met opvanglanden; het belang van context-specifiek werken; versterking en uitbouw van het Prospects-programma dat in de onderzochte periode is ontwikkeld; en het belang van voldoende capaciteit voor programma-uitvoering, -monitoring en -beheer.

Deze aanbevelingen sporen met het voortschrijdend inzicht en opgedane ervaringen met de onderzochte en andere OidR-programma’s. In het grote OidR programma Prospects zijn de meeste van de nieuwe inzichten al toegepast. Mede aan de hand van het onderzoek van de IOB is het noodzakelijk te kijken hoe de Nederlandse OidR-koers verder kan worden aangescherpt en gefaciliteerd. Feit blijft immers dat het leeuwendeel van de vluchtelingen in de wereld opvang zoekt en vindt in landen in de regio’s van herkomst. Wereldwijd zijn tegen de 110 miljoen mensen gedwongen ontheemd, Van hen zijn 36 miljoen hun land ontvlucht. Meer dan 70% van deze vluchtelingen verblijft in buurlanden.3 Deze situatie brengt aanzienlijke risico’s en uitdagingen met zich mee. Zowel voor de vluchtelingen, voor de gastgemeenschappen en opvanglanden. Nederland blijft zich er samen met andere landen en organisaties voor inzetten een bijdrage te leveren die positief uitpakt voor alle betrokken partijen. De uitkomsten van dit IOB-onderzoek bieden hiervoor nuttige inzichten en handvatten.

Onderzoeksvragen IOB

De hoofdvraag van het IOB-onderzoek richtte zich op de Nederlandse bijdrage aan de verbetering van vooruitzichten van vluchtelingen uit Syrië en hun gastgemeenschappen in Libanon, Jordanië en Irak en hoe die bijdrage verder kan worden verbeterd. De aandacht ging daarbij vooral naar Libanon en Jordanië en minder naar Irak. De opvang van Syrische vluchtelingen in Turkije viel buiten de evaluatie. Nederlandse steun daarvoor liep via de EU Facility for Refugees in Turkey. De lessen uit de evaluatie van deze inspanningen door de EU zijn in het IOB-rapport opgenomen.

Deelvragen van het IOB-onderzoek richtten zich op:

• • De relevantie van de door Nederland gekozen ontwikkelingsbenadering DAFD (Development Approaches to Forced Displacement) – Waren door Nederland gesteunde interventies in lijn met de behoeften van vluchtelingen en gastgemeenschappen? Was Nederlandse steun relevant in het voorkomen van doorreis van vluchtelingen naar derde landen? Wat is bekend over de sociale cohesie en participatie van vluchtelingen in lokale gemeenschappen, over hun economische participatie en over de economische impact van de aanwezigheid van vluchtelingen op lokale gemeenschappen?

• • De aandacht voor de dimensie van gender – In welke mate was deze dimensie zinvol geïntegreerd in door Nederland gesteunde interventies? Was er voldoende aandacht voor de specifieke noden van vrouwen en meisjes?

• • De coherentie van de gekozen aanpak – In welke mate sloten de beleidsdoelstellingen en de aanpak aan op de prioriteiten van de opvanglanden, internationale kaders, de interventies van andere landen/donoren, en de bredere Nederlandse steun aan deze landen?

• • De ingezette financieringsmodaliteiten – Wat betekende de inzet van de verschillende steunprogramma's voor de selectie van partners, de samenwerking tussen beleidsdirecties in Den Haag en de ambassades in betrokken landen, en voor de samenwerking tussen humanitaire en ontwikkelingspartners?

Kabinetsappreciatie

In zijn algemeenheid zijn de bevindingen van de IOB herkenbaar. Het kabinet deelt niet in alle gevallen de conclusies die de IOB daaraan verbindt. De formulering van die conclusies in de samenvatting van het rapport behoeft in ieder geval enige nuancering. Verder zijn zoals gesignaleerd in de huidige praktijk van beleidsuitvoering tussentijds al aanpassingen doorgevoerd die in lijn zijn met de bevindingen en de aanbevelingen van de IOB.

De hoofdconclusie

De IOB stelt vast dat de Nederlandse inzet op de korte termijn positieve resultaten opleverde. Dat betrof verbeterde levensomstandigheden voor vluchtelingen en gastgemeenschappen door onder andere betere bescherming van vrouwen en kinderen, toegang tot onderwijs, betere omstandigheden op scholen, beroepstraining en werk. Van duurzaam toegenomen bestaanszekerheid was volgens de IOB geen sprake. De voornaamste oorzaken daarvoor – politieke crises, economische achteruitgang en de Covid19-pandemie – lagen buiten de invloed van de Nederlandse aanpak. De IOB stelt daarbij vast dat de Nederlandse aanpak flexibel genoeg was om zich aan te passen aan veranderende omstandigheden.

Het kabinet herkent deze observatie. Duurzaam perspectief voor vluchtelingen en gastgemeenschappen was en is de ambitie, maar voortgang ter zake is van meerdere factoren afhankelijk en zeker niet te bereiken door één enkele (externe) speler. Realisering vergt brede internationale samenwerking en inzet op schaal. Daarbij speelt dat omstandigheden – zeker in crisissituaties – sterk kunnen veranderen, zodat niet of minder voorspelbaar vooruit gepland en geprogrammeerd kan worden. In dit kader wijst het kabinet er nog op dat Nederland heeft bijgedragen aan verbetering en vergroting van de opvangcapaciteit.

Relevantie

Om perspectief te bieden op bestaanszekerheid concentreerde de Nederlandse steun zich op sociale en juridische bescherming, onderwijs en training, werk en economische ontwikkeling. Die aanpak was volgens de IOB relevant voor het bevorderen van sociaaleconomisch perspectief en sloot aan bij de behoeften van vluchtelingen en gastgemeenschappen, al zijn er wel kanttekeningen bij te maken. De grote politieke wens tot snelle interventie – en daardoor tijdsdruk en beperkte personele capaciteit op ambassades – zorgde voor gaten in het ontwerp van projecten. De IOB stelt ook vast dat, hoewel Nederland zich als donor op beide groepen richtte, binnen gastgemeenschappen het gevoel ontstond dat vluchtelingen meer van de steun profiteerden dan de gemeenschap zelf. Dit zorgde voor spanningen tussen gastgemeenschappen en vluchtelingen.

Het kabinet herkent ook deze observaties, maar wijst tegelijk op aanzienlijke verschillen tussen landen. In Jordanië moet sinds 2016 bijvoorbeeld zeventig procent van internationale hulp voor Syrische vluchtelingen ook ten goede komen aan kwetsbare groepen binnen gastgemeenschappen. Met deze zogenoemde Jordan Compact van 2016 geeft de overheid een duidelijk signaal richting de eigen bevolking. In Libanon kiest de overheid niet voor een dergelijke rol, maar benadrukt vooral de negatieve gevolgen van de vluchtelingenopvang op de samenleving. De spanningen tussen vluchtelingen en gastgemeenschappen in Libanon zijn dan ook aanmerkelijk groter zijn dan in Jordanië.

De genderdimensie

De IOB beoordeelt de integratie van de genderdimensie als onsuccesvol en stelt dat er onvoldoende programmering was die specifiek was gericht op het systematisch aanpakken van noden vanuit genderperspectief. De IOB constateert verder – in lijn met eerder onderzoek over gendermainstreaming (2021) – dat er vooral een prikkel is om te rapporteren over aantallen vrouwen die bereikt zijn.

Het kabinet kan deze observaties deels onderschrijven. Gendermainstreaming is inderdaad een uitdaging, maar de evaluatie toont ook een aantal positieve resultaten. Voortgang is er bijvoorbeeld geboekt op het terrein van beroepstraining vanuit verschillen in gender, veilig schooltransport specifiek voor meisjes, het tegengaan van geweld tegen vrouwen en verbetering van mentale gezondheidszorg voor alle verschillende soorten trauma die zijn opgelopen.

Coherentie

De IOB stelt een aantal tekortkomingen vast met betrekking tot de bredere coherentie van de Nederlandse inzet. Zo bleek het aanvankelijk lastig Nederlandse steun in lijn te brengen met plannen van de nationale overheden. In de eerste jaren van de programmering dienden de door de overheden van beide landen opgestelde nationale vluchtelingenplannen als richtlijn om projecten te selecteren. Donorcoördinatie in Jordanië en Libanon richtte zich vooral op het uitwisselen van analyses en coördineren van (diplomatieke) boodschappen aan de nationale overheden. De Nederlandse ambassades speelden daarin een constructieve rol. Donoren deelden ook informatie over programmering, maar dat resulteerde niet in gezamenlijke planning. De IOB constateert verder dat de OidR-inzet niet goed in lijn was met overige OS-programmering in de betrokken landen. Voor ambassades bleek het lastig overzicht te houden op de brede Nederlandse inzet.

Het kabinet herkent de gesignaleerde coherentie-uitdagingen. Bij de uitvoering van de OidR-programma’s werden deze al snel duidelijk, zeker in de eerste twee jaar. De voornaamste oorzaak was – zoals de IOB noemt – de sterke politieke wens om gezien de ernst en omvang van de Syrische vluchtelingencrisis in 2016 snel budget vrij te maken voor OidR-programmering. In een korte periode werden daardoor programmering en projecten ontwikkeld, maar zonder uitgebreide beleidsanalyses, uitgewerkte resultatenkaders en adequate capaciteit. Dit ging logischerwijs ten koste van de uitvoeringskwaliteit en van coherentie. In de periode daarna volgden dan ook initiatieven om een en ander te corrigeren en te zorgen voor betere samenwerking met overheden en uitvoerders en voor betere afstemming tussen die uitvoerders. Deze inspanningen vonden hun weerslag – zoals de IOB ook noemt – in het Prospects-programma dat in 2019 van start ging.

Programmabeheer

De IOB stelt vast dat ook het programmabeheer kon verbeteren. Het management en de monitoring van uiteenlopende contracten kon in omvang worden teruggebracht en dit leidde tot het Prospects-programma. Dit vergde wel dat er in Den Haag en op de ambassades extra capaciteit kwam. Omdat in de aanloop van het Prospects-programma rolverdelingen nog niet uitgekristalliseerd en geformaliseerd waren was de samenwerking en afstemming nog niet optimaal.

Het kabinet herkent ook deze observaties. Inmiddels is de rolverdeling duidelijk en werken ambassades, projectstaf in Den Haag en uitvoerende partners constructief samen. Met een speciaal subsidiearrangement voor Ngo’s zijn er ook stappen gezet om lokale organisaties een grotere rol te geven in de planning van activiteiten. Het thema lokalisering is verder een terugkerend onderwerp in de dialoog met de Prospects-partners.

Doorreis naar derde landen

Een indirect oogmerk van de OidR-inzet inzake Syrië was het wegnemen van prikkels voor vluchtelingen om door te reizen naar andere bestemmingen, waaronder Europa. De IOB geeft aan dat er geen conclusief bewijs is dat dat is gelukt. Die bevinding is logisch, want het is niet te meten hoeveel vluchtelingen er door de Nederlandse inzet niet zijn doorgereisd. De IOB stelt daarbij dat hoewel officiële cijfers ontbreken in de praktijk doorreizen beperkt is gebleven.

De afweging om door te reizen is complex en kent meerdere factoren. Ondersteund door academisch onderzoek bevestigt de analyse van de IOB dat Nederlandse steun gericht op sociale en juridische bescherming, onderwijs/training, huisvesting en werk/economische ontwikkeling voor vluchtelingen wel relevant is.4 Het ontbreken van toegang tot deze voorzieningen is een belangrijke overweging om te besluiten door te reizen.

Het kabinet ziet deze notie als doorslaggevend voor de bredere OidR-koers die de afgelopen jaren is ontwikkeld. In dit kader merkt het kabinet nog op dat de zogenoemde migration hump – een (tijdelijke) migratietoename bij toenemende welvaart in (kleine) ontwikkelingslanden – bij vluchtelingensituaties niet is geconstateerd.5

Aanbevelingen IOB

Op basis van haar bevindingen komt de IOB tot vijf aanbevelingen. Zoals eerder gemeld zijn in het Prospects-programma reeds aanpassingen doorgevoerd die in lijn liggen met deze aanbevelingen.

1. «Heroverweeg doelstellingen en strategie op regionaal en/of landenniveau regelmatig»

In dynamische contexten is het inderdaad noodzakelijk doelstellingen regelmatig tegen het licht te houden. Dat geldt helemaal in situaties waarin sprake is van politieke, sociale en economische instabiliteit, zoals in de landen rond Syrië. Deze landen zullen met Syrische vluchtelingen te maken blijven krijgen. Internationale steun bij de opvang blijft nodig al is de situatie in de regio politiek en economisch uiterst volatiel: gastgemeenschappen zien hun economische positie verslechteren en zijn minder genegen tot solidariteit met vluchtelingen en overheden zijn sceptischer over vluchtelingenopvang dan eerst.

2. «Onderhoud de dialoog met opvanglanden en heb een open houding voor alternatieve werkwijzen, zelfs als belangen en perspectieven ver uit elkaar liggen.»

In de OidR-koers is een voortdurende, constructieve beleidsdialoog met gastlanden inderdaad belangrijk. In het kader van het Prospects-programma is daar inmiddels voortgang in geboekt, met name in Ethiopië, Oeganda en Kenia. In de landen in de Syrië regio is de realiteit weerbarstiger, vooral door politieke verhoudingen binnen de betrokken landen. Nederland blijft evenwel alle diplomatieke kanalen inzetten om met de betreffende overheden te werken aan een meer inclusieve benadering van vluchtelingenopvang. Het partnerschap met VNG International, onder andere actief in Libanon en Irak, biedt daarbij een goed handvat om ook met lokale overheden samen te werken.

3. «Werk zo context-specifiek en lokaal als mogelijk.»

Om duurzame resultaten te boeken is het inderdaad van belang context-specifiek, vraag gestuurd en op basis van lokaal eigenaarschap en medezeggenschap te werken. Een dergelijke aanpak is in het Prospects-programma inmiddels geïntegreerd. De door partners en overheden geïdentificeerde noden vormen de basis voor de programma’s die ook een duidelijke plaats hebben in de meer-jarenstrategieën van de ambassades. VN-partners zetten voor de evaluatie van activiteiten standaard enquêtes en groepsgesprekken met vertegenwoordigers van alle vluchtelingengroepen in.

4. «Gezien het besluit het Prospects-programma tot 2027 te verlengen: continueer het uitbouwen van de partnerschappen, probeer de donorbasis uit te breiden en leg een verbinding met andere initiatieven in de regio.»

De meerjarenplannen voor de landen waar het Prospects-programma wordt uitgevoerd hebben voor de periode 2024–2027 een programma committering en een budgetbeslag dat ongeveer 60% hoger ligt dan in de periode 2019–2022, (met 2023 als brugjaar).

Het Prospects-programma kent verder een systematische monitoring waarvan de inzichten worden meegenomen in de jaarplannen van ambassades. Daarin zijn alle Nederlandse initiatieven in een land opgenomen, ook die initiatieven die met andere donoren worden uitgevoerd. Dit draagt bij aan programmatische synergie.

Om internationale OidR-samenwerking te bevorderen en andere donoren te interesseren presenteerde Nederland in december jl. het Prospects-programma expliciet tijdens het Global Refugee Forum in Genève.

5. «Zorg voor voldoende stafcapaciteit voor programma-management, dialoog, politiek-economische analyse én monitoring en leren.»

Zoals eerder gesignaleerd had de wens tot snelle programmering in 2016 invloed op kwaliteit van het ontwerp van OidR-initiatieven. Een factor daarbij was onvoldoende personele capaciteit. Dat gold voor staf op het ministerie in Den Haag en op de ambassades, als ook voor projectpartners en uitvoerende organisaties.

In deze situatie is ondertussen duidelijk verbetering aangebracht. Zowel in Den Haag, op de ambassades en in de programmering van het Prospects-programma is de personele capaciteit versterkt. Daarbij is programmering via het Prospects-programma met ingang van 2019 geconcentreerd bij een beperkt aantal betrouwbare internationale partners. Die keus maakt het mogelijk de aanpak van deze partners aan te passen aan de Nederlandse beleidsagenda en heeft geresulteerd in nieuwe manieren van samenwerken en gezamenlijk programmeren. Voor de zeer verschillende organisaties (niet alleen VN maar ook Wereldbank en IFC) blijkt dat een vernieuwende en inspirerende aanpak die ook hun lerend vermogen doet toenemen. De IOB stelt vast dat dit leidt tot een beter begrip van elkaars aanpakken en perspectieven. De aanbeveling van de IOB om lokale organisaties nog meer te steunen en in te schakelen om lokale kennis en perspectieven te mobiliseren is ondervangen met de eerdergenoemde nieuwe subsidiearrangementen voor lokale capaciteitsopbouw.

Toekomst

Het IOB-onderzoek heeft aangetoond dat de Nederlandse inzet voldoende flexibel en adaptief is om rekening te houden met veranderende omstandigheden. Dit blijft dan ook leidend in de programmering. Een optie is daarbij om zo nodig terug te schakelen naar een humanitaire aanpak. Dit is in de afgelopen jaren in specifieke gevallen ook gedaan. Over voortgang van het OidR-beleid en van eventuele aanpassingen en de afwegingen daarbij zal het kabinet uw Kamer blijven informeren.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, G.E.W. van Leeuwen