Nr. 14 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

TSD concludeert dat, hoewel rond de zorg en ondersteuning aan M. de partijen in hun taakuitvoering over het algemeen gewerkt hebben volgens de daarvoor geldende richtlijnen en afspraken, er toch een aantal tekortkomingen is geconstateerd in het handelen van individuele partijen en in de onderlinge samenwerking. Deze tekortkomingen hebben elkaar op een aantal momenten versterkt, waardoor op die momenten de begeleiding, zorg en ondersteuning voor M. niet passend was. TSD ziet drie belangrijke verbeterpunten: patroonherkenning, regievoering en overdracht/nazorg.

Deze verbeterpunten zijn primair gericht aan de lokale of regionale partijen die zorg en ondersteuning aan M. hebben geboden, maar in het rapport zijn ook overkoepelende aandachtspunten geformuleerd die om beleid, afstemming en samenwerking vragen van het Rijk, gemeenten en aanbieders. Dit betreft een tekort aan passende woonvormen en expertise voor de begeleiding van (jong)volwassenen met een zedenverleden en de kloof tussen het forensisch kader en het sociaal domein. Verder doet TSD een oproep om het Wmo-toezicht in gemeenten te verbeteren.

Zoals ik aan het begin van deze brief al noemde, is het van belang om stil te staan bij welke lessen er geleerd kunnen worden uit dit ernstige voorval. Ik wil op deze plek dan ook mijn waardering uitspreken voor het grondige en constructieve onderzoek van TSD. Ook ik heb grote waardering voor de inzet en betrokkenheid van de uitvoeringsorganisaties die uit het rapport van TSD blijkt. Het rapport van TSD laat helder de complexe uitvoeringspraktijk zien bij de re-integratie in de maatschappij van (jong)volwassenen met een justitieel (zeden)verleden.

De lokaal en regionaal betrokken partijen en organisaties hebben een eigen verbetertraject waarin zij gezamenlijk de relevante aanbevelingen uit het rapport van TSD uitwerken. Aanstaand voorjaar koppelen zij daarover terug aan TSD. Ik waardeer de betrokkenheid en wijze waarop dit wordt opgepakt, en de inzet hier gezamenlijk lessen uit te trekken.

Zoals ook TSD in zijn rapport benoemt, kan het voorstel voor de Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (Wams) in de nabije toekomst een duidelijk wettelijk kader bieden met expliciete grondslagen en waarborgen voor domeinoverstijgende gegevensverwerking die nodig is om tot een gecoördineerde aanpak van meervoudige (samenhangende) problematiek te kunnen komen.2 Bij meervoudige problematiek gaat het dan om verschillende, samenhangende problemen die betrekking hebben op het sociaal domein en eventuele aanpalende domeinen, zoals gezondheidszorg, onderwijs, wonen, welzijn, werk en inkomen, inburgering en openbare orde en veiligheid. Met een gecoördineerde aanpak wordt beoogd gemeenten beter in staat te stellen hun inwoners, die zich geconfronteerd zien met meervoudige problematiek, «maatwerk» te bieden, conform het uitgangspunt één gezin, één plan, één regisseur.

Deze gecoördineerde aanpak kan ook aanknopingspunten bieden voor de aanbeveling van TSD over patroonherkenning; zie hierna, paragraaf 3.1.1. De voorgestelde regeling voorziet onder andere in de aanwijzing (door de gemeente) van een coördinator, die als schakelpunt fungeert tussen de verschillende bij de gecoördineerde aanpak betrokken instanties. In die zin wordt met de Wams invulling gegeven aan het door TSD geformuleerde verbeterpunt om bij elke (domeinoverstijgende) casus duidelijk aan te geven wie de regievoerder is; zie hierna, paragraaf 3.1.2.

De Wams is op 12 september 2023 door uw Kamer controversieel verklaard. Het is aan uw Kamer om de behandeling van dit wetsvoorstel verder te brengen, in de wetenschap dat deze voorziet in een behoefte vanuit de uitvoeringspraktijk. In de tussentijd roep ik partijen in de uitvoering op vooral verder te gaan met de goede samenwerking die er in de praktijk vaak al is op het snijvlak van verschillende domeinen.

Voor een kleine maar belangrijke groep is er daarnaast de ketenveldnorm levensloopaanpak. Hierbij is langdurige betrokkenheid en regievoering een van de uitgangspunten. In verschillende brieven is uw Kamer geïnformeerd over de ontwikkeling van deze aanpak.3 De levensloopaanpak heeft tot doel om een geïntegreerd en domeinoverstijgend zorg- en ondersteuningsaanbod te organiseren voor personen van 18 jaar en ouder die agressief en/of gevaarlijk gedrag vertonen als gevolg van een psychische aandoening en/of een verstandelijke beperking en/of een niet-aangeboren hersenletsel. De levensloopaanpak realiseert, organiseert en monitort ambulante ondersteuning en zorg op alle levensgebieden. Ook als een cliënt toch (opnieuw) in aanraking komt met justitie of politie, blijven professionals betrokken. Aan de hand van vastgestelde inclusiecriteria wordt binnen de zorg- en veiligheidshuizen gezamenlijk door de netwerkpartners bepaald welke cliënten in de aanpak worden opgenomen. Mits aan alle criteria is voldaan, kunnen ook bepaalde ex-zedendelinquenten in de praktijk voor deze aanpak in aanmerking komen.

Mede door de inspanningen van projectleiders van het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden en van Fivoor waren per mei 2023 26 van de 31 regio’s gestart met het opnemen van cliënten in de levensloopaanpak. Er waren tot dan toe 360 cliënten opgenomen. Het doel is om alle potentiële levensloopcliënten in de levensloopaanpak op te nemen, echter gaat dit stapsgewijs. De potentiële cliënten zijn veelal in beeld van de Zorg- en Veiligheidshuizen, ontvangen zorg of ondersteuning in de ggz, gehandicaptenzorg, forensische zorg of vanuit het sociaal domein, of zitten in detentie. Na een volgend peilmoment zal ik uw Kamer informeren over de actuele stand.

Wat betreft de aanpak binnen het samenwerkingsverband zorg- en veiligheidshuizen gaat de Wet Gegevensverwerking door Samenwerkingsverbanden (Wgs) bijdragen aan het wegnemen van handelingsverlegenheid door beter inzichtelijk te maken voor professionals welke informatie zij op welk moment mogen verstrekken, en moet evenals de versnippering van informatie tegengaan. De Wgs geeft inzicht in de criteria waaraan een casus dient te voldoen om te mogen worden besproken binnen het Zorg- en Veiligheidshuis. Het voorstel voor deze wet is sinds december 2020 aanhangig bij de Eerste Kamer.

Het Zorg- en Veiligheidshuis voert regie op de casus; interveniëren in de casus gebeurt op basis van de eigen bevoegdheden van de deelnemende organisaties.

Daarnaast werken de Zorg- en Veiligheidshuizen momenteel aan professionalisering van hun organisaties als duurzame basisvoorziening in de regio door het maken van ketenafspraken op landelijk niveau met waarborgen voor privacy en gegevensdeling (en ook de Wgs beoogt juist om hiervoor waarborgen te bieden). Een voorbeeld daarvan is de centrale positie die Zorg- en Veiligheidshuizen innemen bij de levensloopaanpak voor mensen met onbegrepen gedrag en een hoog veiligheidsrisico.

TSD beschrijft dat het cumulatief in kaart brengen en analyseren van de incidenten en signalen over een langere tijd niet of te weinig gebeurde. Een consequentie daarvan is dat elke verblijfsaanbieder opnieuw zelf het gedragspatroon van M. moest doorgronden. Hierdoor zijn mogelijkheden gemist de zorg, hulp of begeleiding passender te maken. TSD beveelt aan dat incidenten en signalen systematisch, overkoepelend en structureel worden geanalyseerd. In deze casus was er bij verschillende incidenten (mogelijk) sprake van strafbaar gedrag. In de rapportage wordt verder gesproken van een vermoeden van terughoudendheid bij zorgpartijen om aangifte te doen en doet TSD een oproep aan partijen om te bezien hoe een dergelijk patroon van incidenten in de keten zichtbaar kan worden en hoe zorgpartijen gefaciliteerd kunnen worden in het doen van aangifte.

Ik ben met TSD eens dat het in beeld brengen van de cumulatie van signalen en (mogelijk) strafbare feiten betrokken partijen meer mogelijkheden zou kunnen bieden om op basis van een completer beeld passende keuzes te maken. Het is van belang dat signalen in de keten worden geduid, zodat een eventueel patroon zo tijdig mogelijk zichtbaar wordt. Dit vraagt dat iedere partij zich ervan bewust is dat het goed registreren in het eigen dossier nodig is om eventuele patronen in beeld te kunnen krijgen. Vervolgens zijn een goede overdracht en in het geval van vermoedens van strafbare feiten het doen van aangifte van belang.

TSD adviseert om bij elke casus aan alle betrokken partijen expliciet te maken wie de regievoerder is en om werkafspraken te maken die duidelijkheid geven over taken, rollen, verantwoordelijkheden en mogelijkheden. TSD adviseert dat de regievoerder de verantwoordelijkheid neemt in het verkrijgen van een integraal beeld van de problematiek en waar nodig zorgt voor aanvullende hulp of ondersteuning.

Het belang van het duidelijk beleggen van regie bij complexe (meervoudige) problematiek is evident. Juist bij overgangen tussen de domeinen zorg, veiligheid en sociaal domein kan die regie in de keten op verschillende plekken terechtkomen. Goede afspraken zijn dus belangrijk, maar daarmee nog niet altijd eenvoudig. Afhankelijk van het kader dat op dat moment van toepassing is en per fase in een hulp- en interventietraject worden zorgvuldige afwegingen gevraagd over de rechtmatigheid en noodzaak van gegevensverwerking en -uitwisseling. Dit brengt voor de uitvoering inherent extra complexiteit met zich mee. Hieronder licht ik toe hoe in praktijk in verschillende fases invulling wordt gegeven aan die regie en overdracht.

In het jeugdstrafrecht wordt vaak begeleiding door de jeugdreclassering en jeugdhulp bij vonnis opgelegd door de rechter. De begeleiding door de jeugdreclassering en de verplichte jeugdhulp loopt gedurende de proeftijd die is opgenomen in het vonnis, meestal twee jaar. De jeugdreclassering heeft in die periode de regie op de begeleiding van de jongere en is verantwoordelijk voor het inzetten van de opgelegde of gewenste jeugdhulp. Dit is opgenomen in het plan van aanpak. Na afloop van de proeftijd ligt de regie voor eventueel aanvullende hulp en begeleiding bij de gemeente.

In de periode na verblijf in jeugddetentie, maar nog wel binnen de looptijd van de door de rechter opgelegde voorwaarden en/of maatregel, vindt het zogenoemde «nazorgoverleg» plaats onder voorzitterschap van de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK). Doel van dat overleg is te monitoren en afspraken te maken tussen betrokken ketenpartners om tijdig toe te werken naar de eventueel benodigde hulp en/of begeleiding na afloop van de strafrechtelijke voorwaarden en/of maatregel; aan de hand van de problematiek van de jongere wordt gekeken wat nodig en mogelijk is. Aan dit overleg nemen, naast de RvdK, de (jeugd)reclassering, de Dienst Justitiële Inrichtingen en de gemeente deel.

Het nazorgoverleg is voor casuïstiek vanuit het jeugdstrafrecht dé plek om een goede overdracht te borgen van het forensisch kader naar het sociaal domein. Het is van belang om ruim vóór afloop van de proeftijd (3–6 maanden) met de betrokken partijen, vooral vanuit de gemeente die immers de regierol moet overnemen, zorg te dragen voor een warme overdracht en te borgen dat de ingezette hulp door kan lopen dan wel dat andere vervolghulp ingezet wordt.

Mede gezien het advies van TSD om steeds te expliciteren wie regie heeft en om oog te hebben voor een goede overdracht en nazorg, vind ik het belangrijk om inzicht te krijgen in hoe in de praktijk het nazorgoverleg functioneert en of het nodig is, en zo ja hoe, om daarin een goede overdracht beter te borgen.5 Daarbij moet gekeken worden naar de wijze van overdracht en de mogelijkheden om de expertise van de justitiële partners nog in te zetten na afloop van het gedwongen kader; dat is het moment dat wettelijk hun taak en bevoegdheid eindigt. Ik zal in gesprek gaan met de ketenpartners om te kijken of en zo ja, waar de huidige werkwijze tekortschiet en hoe een warme overdracht naar de gemeente nog beter geborgd kan worden. Ik zal uw Kamer in het voorjaar van 2024 informeren over de eventuele vervolgacties die worden ingezet.

TSD adviseert om bij de overdracht van een forensische setting naar het sociaal domein rekening te houden met de kennis en expertise van de ontvangende partijen in het sociaal domein. Voor de ontvangende partijen geldt dat zij meer actief moeten doorvragen naar relevante informatie voor de hulpverlening. In het verlengde daarvan adviseert TSD zoveel mogelijk te doen aan «dakpansgewijze overdracht». Dit wil zeggen dat de zorgrelatie niet stopt bij de overdracht. Als een van de overkoepelende aandachtspunten noemt TSD in samenhang hiermee ook de kloof tussen forensisch kader en het sociaal domein.

Eén van de ontwikkelingen in het kader van een goede overdracht, is het Kwaliteitskader Forensische Zorg, dat ziet op de volwassen doelgroep. Daarin zijn afspraken gemaakt over de wijze waarop forensische zorgaanbieders moeten samenwerken met elkaar en met organisaties buiten de forensische zorg, waaronder het sociaal domein. Onder meer is vastgelegd dat sprake moet zijn van een warme overdracht, waarbij al kennis wordt gemaakt met de ontvangende organisatie als de cliënt nog in de forensische zorg verblijft. Daarnaast is vastgelegd dat de forensische organisaties actief toewerken naar samenwerkingsverbanden met organisaties buiten de forensische zorg. Het Kwaliteitskader is op 1 oktober 2022 van kracht geworden met een implementatieperiode van zes jaar, waarin jaarlijks andere thema’s de nadruk krijgen.

TSD noemt in relatie tot dit verbeterpunt een toezegging van de Staatssecretaris van VWS om, samen met de Minister van Justitie en Veiligheid, een handreiking forensische zorg voor volwassenen te ontwikkelen, met als doel inzicht te geven in de taken, rollen en verantwoordelijkheden in de afstemming tussen gemeenten en forensische instellingen.6

Op het moment dat de behandeling voor een (volwassen) persoon in een forensische kliniek wordt beëindigd, bijvoorbeeld bij het aflopen van een forensische titel of zorgmachtiging, is het van groot belang dat er continuïteit van zorg en ondersteuning op alle levensgebieden geboden wordt en er daartoe goede ketensamenwerking is die tijdig wordt gestart. Om te komen tot duidelijke en bindende procesafspraken, analyse van werkprocessen en aansluiten bij bestaande bestuurlijke akkoorden Forensische Zorg, is dit najaar een opdracht uitgezet om de verbeterpunten op dit vlak te inventariseren en concrete verbetervoorstellen uit te werken waarmee invulling wordt gegeven aan de toezegging van de Staatssecretaris van VWS. Hierbij wordt gekeken naar plaatsing naar zowel de gemeente van herkomst als een andere gemeente. Ik zal bij de opdracht het rapport van TSD meegeven als een van de bronnen voor de knelpuntenanalyse en daarbij vragen in de uitvoering van de opdracht ook verbetersuggesties zoals dakpansgewijze overdracht te betrekken.

In het jeugdstrafrecht kan bij vonnis als bijzondere voorwaarde verblijf met zorg (begeleid wonen) worden opgelegd. De (tijdige) beschikbaarheid hiervan, specifiek voor deze forensische doelgroep, is een belangrijk knelpunt. Met het tekenen van de Hervormingsagenda Jeugd is de principeafspraak gemaakt om de jeugdhulp in het strafrechtelijk kader, waaronder begeleid wonen, onder te brengen in de landelijk inkoop. Momenteel is nog onduidelijk wat de beoogde omvang zal worden en in welke mate de landelijke inkoop bij kan dragen aan het verbeteren van de beschikbaarheid van jeugdhulp op grond van een strafrechtelijk vonnis. In afstemming tussen mijn departement, dat van VWS en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) vindt een nadere verkenning plaats om keuzes te kunnen maken voor het beoogde vervolgproces.

Het is ook van belang de aanbieders met specifieke forensische kennis hierbij te betrekken om te komen tot een beschikbaar aanbod, ook na het justitiële kader.

Vanuit het Rijk is er oog voor de problematiek rondom beschermd wonen en de gevoeligheid bij zaken van personen met zedenproblematiek. Met het ingediende wetsvoorstel Woonplaatsbeginsel beschermd wonen is het voor de verantwoordelijke gemeente naar verwachting sneller en eenduidiger vast te stellen welke plek het beste is om te herstellen. Dat kan in de verantwoordelijke gemeente zijn, maar ook elders in de regio of een andere regio met een meer passend aanbod voor beschermd wonen. Genoemd wetsvoorstel bevat bepalingen over het samenwerken van gemeenten, in het bijzonder bij (schaarse) vormen van beschermd wonen waar de toegankelijkheid in het geding kan zijn. Hoewel dit wetsvoorstel nu een controversiële status heeft, is de hoop wij dat het nieuwe kabinet en de Tweede Kamer deze wet met spoed zullen oppakken.

Gemeenten stellen daarnaast, in het kader van de zogenoemde norm voor opdrachtgeverschap, regiovisies op waarin een zorgvuldige ontwikkeling van het zorglandschap – met het oog op de beschikbaarheid van passende ondersteuning voor alle cliënten – een belangrijk doel is.

TSD wijst erop dat de meeste zedendelinquenten niet in herhaling vallen als het gaat om het plegen van een nieuw zedendelict, maar dat de maatschappelijk perceptie vaak anders is. Dit maatschappelijk sentiment is begrijpelijk, maar zorgt er mede voor dat een deel van de aanbieders geen aanbod durft te doen voor een verblijfsplek. Verwijzers die met dit soort casuïstiek te maken krijgen, moeten zich gesteund voelen in de keten en in het aanbod voor expertise om deze doelgroep adequaat te begeleiden. De betrokken professionals, gemeenten, beleidsmakers en politici moeten deze bestaande spanning tussen het recht op re-integratie en een tweede kans enerzijds en het risico op recidive anderzijds erkennen en met elkaar bespreken om zo de balans hierin te kunnen vinden.

Het punt dat TSD formuleert, is ons bekend en bij brief van 20 maart 2023 heb ik uw Kamer geïnformeerd over (monitoring bij) de re-integratie van (jeugdige) zedendelinguenten en kondigde ik aan dat in overleg met de betrokken partners zal worden gekeken of de huidige termijn van maximaal drie jaar Toezicht en Begeleiding voor minderjarige zedendelinquenten voldoet.7 Nog dit jaar informeer ik uw Kamer over de voortgang daarin. Voor nu benadruk ik dat instrumenten zoals monitoring en zoals de regeling Bestuurlijke Informatie Justitiabelen8 zijn bedoeld om waar mogelijk die zorg te adresseren. Daarnaast is het aan gemeenten waarnaar deze personen terugkeren, om te zorgen voor een goede landing. Mogelijk komen uit het lokale verbetertraject onder regie van Sittard-Geleen met de betrokken partijen waarnaar ik hiervoor verwees, ook nog suggesties voor dit aandachtspunt.

TSD noemt als overkoepelend aandachtspunt tot slot dat het Wmo-toezicht nu nog te divers is in kwaliteit en nog niet in alle gemeenten goed is geregeld. Gezien de veranderingen in de Wmo 2015 de komende jaren, onder meer op het gebied van beschermd wonen, is aandacht voor toezicht op de kwaliteit van de geboden zorg door Wmo-aanbieders (blijvend) nodig.

Dat het Wmo-toezicht nog niet overal voldoende is ingericht wordt herkend. De Staatssecretaris van VWS heeft in zijn brief van 8 mei 2023 gemeld dat met gemeenten, de VNG, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, GGD-GHOR11, de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de TSD is gewerkt aan een beleidskader Wmo-toezicht, waarbij verbetervoorstellen zijn gedaan met betrekking tot de inrichting en organisatie van het Wmo-toezicht.12 Een deel van deze voorgenomen verbeteringen vergt wetswijziging en een ander deel van de maatregelen moet landen in een stimuleringsprogramma waarmee gemeenten vooruitlopend op de voorgenomen wetswijziging al extra stappen in de goede richting kunnen zetten.