Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

GERAAMDE UITGAVEN EN ONTVANGSTEN

Figuur 1 Geraamde uitgaven IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 11.826,8 mln.

Figuur 2 Geraamde ontvangsten IX Financiën (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 236.643,1 mln.

Figuur 3 Geraamde belastingontvangsten IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 232.095,3 mln.

Figuur 4 Geraamde niet-belastingontvangsten IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 4.547,8 mln.

Figuur 5 Geraamde uitgaven IX Nationale Schuld verdeeld over beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 45.485,8 mln.

Figuur 6 Geraamde ontvangsten IX Nationale Schuld verdeeld over beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 66.692,8 mln.

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Artikelen 1, 2 en 3

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld.

Het wetsvoorstel strekt ertoe om de onderhavige begrotingsstaten voor het aangegeven jaar vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor dat jaar. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota.

Met de vaststelling van deze wetsartikelen worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten vastgesteld. De in de begrotingsstaten opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zogenoemde begrotingstoelichting).

De minister van Financiën Sigrid A.M.Kaag

B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE BEGROTINGSARTIKELEN

1. Leeswijzer

Het werkterrein van het ministerie van Financiën

Voor u ligt de begroting 2024 van het ministerie van Financiën, begrotingshoofdstuk IX (Financiën en Nationale Schuld) van de Rijksbegroting. In de begroting staan de belangrijkste beleidsdoelen voor 2024 en de financiële gevolgen hiervan.

Waar relevant wordt in de begroting verwezen naar kamerstukken of andere beschikbare begrotingsinformatie. De Rijksbegrotingsvoorschriften en de Comptabiliteitswet (CW) vormen het regelgevend kader voor de begroting.

Vanwege tussentijdse afrondingen op duizenden, miljoenen of miljarden euro’s kan de som der delen afwijken van het totaal in de tabellen.

Opbouw van de begroting

Hoofdstuk 2: de beleidsagenda

Dit hoofdstuk geeft de beleidsprioriteiten weer. Dit zijn de belangrijkste beleidsdoelen van het ministerie van Financiën. Ook bevat dit hoofdstuk een uitwerking van de motie Schouw, een overzicht van de belangrijkste beleidsmatige mutaties, een openbaarheidsparagraaf, de Strategische Evaluatie Agenda, een overzicht van de risicoregelingen en een overzicht van de coronamaatregelen.

Hoofdstuk 3: de beleidsartikelen voor Financiën (IXB)

Hoofdstuk 4: de niet-beleidsartikelen

Hoofdstuk 5: de beleidsartikelen voor Nationale Schuld (IXA)

Bijlagen

Financiering staatsschuld en kasbeheer (Nationale Schuld)

Sinds 2013 behandelt begroting IX tevens de schuld van de Nederlandse Rijksoverheid. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de schuld die extern wordt gefinancierd, door bijvoorbeeld banken, beleggers en pensioenfondsen, en de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen – via het geïntegreerd middelenbeheer – hebben bij het ministerie van Financiën. De extern gefinancierde schuld wordt in artikel 11 Financiering staatsschuld behandeld. Het geïntegreerd middelenbeheer wordt behandeld in artikel 12 Kasbeheer. De artikelen worden middels een aparte begrotingsstaat vastgesteld.

De begroting van de Nationale Schuld heeft twee specifieke eigenschappen. De eerste eigenschap is dat de rente-uitgaven en renteontvangsten op transactiebasis worden verantwoord, in plaats van op kasbasis zoals bij alle andere onderdelen van de Rijksbegroting. Dit is vastgelegd in de CW 2016, artikel 2.19. Met de registratie van rente op transactiebasis voor de Nationale Schuld wordt aangesloten bij de Europese voorschriften van het Europees Stelsel van Rekeningen 2010. De tweede eigenschap is dat er voor beide artikelen wordt uitgegaan van het principe dat de aangegane financiële verplichtingen gelijk zijn aan de uitgaven (kas = verplichtingen). Beide artikelen kennen geen verplichting om afzonderlijke ramingen op te nemen van de verwachte kasuitgaven en de verwachte juridisch vastgelegde financiële verplichtingen. Dit is het gevolg van de inherente onvoorspelbaarheid van de leenbehoefte van de Staat (artikel 11) en de fluctuerende geldstromen in het geïntegreerd middelenbeheer (artikel 12).

Financiële instrumenten

Bij het indelen van de uitgaven naar financieel instrument wordt aansluiting gezocht bij de rol en verantwoordelijkheid van de minister. Hierdoor wordt de wijze waarop de uitgaven het ministerie verlaten leidend voor de indeling naar financiële instrumenten. Het ministerie van Financiën maakt daarom, naast de standaard financiële instrumenten zoals opdrachten en garanties, ook gebruik van drie eigen instrumenten: financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking), rente, en rekening-courant en deposito’s.

Het instrument financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking) wordt gebruikt op artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector bij onder meer kapitaalinjecties in staatsdeelnemingen en dividendontvangsten. De definitie van financiering is als volgt: «van een financiering wordt gesproken, indien een financiële bijdrage aan een wederpartij wordt verstrekt als kapitaalverschaffing voor een investeringsgoed of als algemene vermogensverschaffing voor die wederpartij (een instelling, bedrijf of onderneming). Als een financiële bijdrage wordt verstrekt in de exploitatiesfeer, wordt gesproken van bekostiging. Bij een financiering voert de organisatie die de financiering ontvangt, de kapitaalverstrekking als kapitaalontvangst op de balans op». Van een staatsdeelneming is sprake als de Staat aandelen bezit in een privaat bedrijf.

Het instrument rente komt onder meer terug op artikel 11 en 12 over de financiering van de staatsschuld en het kasbeheer. Op artikel 11 en 12 wordt daarnaast gebruik gemaakt van het instrument leningen. In tegenstelling tot de meeste leningen op de Rijksbegroting gaat het op artikel 11 om leningen die aan de Staat verstrekt worden voor de financiering van de staatsschuld. Op artikel 12 is ook het instrument rekening-courant en deposito’s opgenomen. Het gaat hier om de bankrekeningen waarop geldstromen van decentrale overheden, de sociale fondsen en andere aan de Rijksoverheid gelieerde instellingen in- en uitvloeien.

Motie Schouw

In juni 2011 is de motie Schouw ingediend en aangenomen. Deze motie zorgt er voor dat de landenspecifieke aanbevelingen van de Raad op grond van de nationale hervormingsprogramma's een eigenstandige plaats krijgen in de departementale begrotingen. In paragraaf 2.2 van de beleidsagenda wordt ingegaan op de uitwerking van de aanbeveling om door te gaan met de gestage uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan en het REPowerEU-hoofdstuk af te ronden.

Groeiparagraaf

2. Beleidsagenda

2.1 Beleidsprioriteiten

Inleiding

Het werk van het ministerie van Financiën gaat over meer dan cijfers en geld alleen. Het gaat over mensen en hun brede welvaart. Mensen met verwachtingen, zorgen, vragen, dromen en plannen. We luisteren naar wat er speelt in de samenleving van vandaag en hebben aandacht voor hoe Nederlanders hun toekomst zien. We zorgen ervoor dat Nederland en onze economie klaar zijn voor de steeds sneller veranderende wereld van morgen. Natuurlijk is daar geld voor nodig. Dat geld brengen burgers en bedrijven via onder andere belastingen bijeen en besteedt de overheid aan zaken die we als samenleving belangrijk vinden. Het is onze taak om er op toe te zien dat het geld van de Nederlandse overheid goed wordt besteed met als doel een financieel gezond Nederland, zowel nu als in de toekomst.

Gezien de demissionaire status van het kabinet wordt er terughoudend omgegaan om nieuw beleid voor te bereiden. Wel buigt het demissionaire kabinet zich over een aantal maatschappelijke opgaven waarvoor besluitvorming niet kan wachten tot een nieuw kabinet. Dat geldt bijvoorbeeld voor Oekraïne, Herstel toeslagen en de uitwerking van Europese regelgeving.

Met een pandemie achter de rug, de oorlog in Oekraïne en sterk toegenomen inflatie bevindt ook Nederland zich in roerige tijden. De stijgende prijzen en daling van de koopkracht brengen onzekerheid met zich mee voor burgers en bedrijven. We staan voor een grote opgave om de maatschappelijke vraagstukken aan te pakken en om brede welvaart nu en in de toekomst te versterken. Wij, als ministerie van Financiën, hebben de ambitie om in 2024 verdere voorbereidende stappen te zetten om het belastingstelsel te vereenvoudigen en het toeslagenstelsel te hervormen. Een volgend kabinet kan een besluit nemen over de toekomst van het belasting- en toeslagenstelsel. Ook willen we de schadeafhandeling van de toeslagengedupeerden verbeteren en versnellen, zodat fouten uit het verleden zo goed mogelijk worden hersteld. Verder willen we bijdragen aan de transitie naar een duurzamere economie waar de financiële sector in 2024 een belangrijke rol in speelt en dragen we bij aan de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Daarnaast houden we de ontwikkelingen in Oekraïne, dat nog steeds wordt geconfronteerd met een oorlog, nauw in de gaten en helpen we waar mogelijk.

We besteden aandacht aan de relatie tussen onze uitvoeringsorganisaties en hun opdrachtgevers. Daarbij richten we ons op de kwaliteit van onze uitvoeringsorganisaties zodat zij hun taken goed kunnen uitvoeren en snel kunnen inspelen op veranderende omstandigheden. Dit doen we onder andere door in te zetten op het tijdig werven en het behouden van deskundig personeel. Voldoende mogelijkheden voor persoonlijke ontwikkeling, het vergroten van de (fiscaal-juridische) vakkennis en het bevorderen van het lerend vermogen blijven daarbij belangrijke aandachtspunten. Dat geldt ook voor de integriteit van de medewerkers en het zorgen voor een open en veilig werkklimaat. Verder werken we aan de modernisering van het ICT-landschap, het verbeteren van de informatiehuishouding, de interne beheersing van de bedrijfsvoering en de gegevensbescherming.

Binnen het ministerie van Financiën spannen we ons in om een diverse en inclusieve werkgever te zijn, waar medewerkers zich thuis voelen, zich veilig voelen en graag willen werken. Ook zullen we vanuit onze rol als aandeelhouder onverminderd aandacht blijven vragen voor diversiteit bij (staats)deelnemingen. Wij zetten ons in voor een evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in de raad van bestuur en raad van commissarissen. Als minimum geldt een derde deel aan vrouwen in deze raden.

Met de in deze beleidsagenda genoemde beleidsprioriteiten willen we de problemen uit het verleden herstellen, zo goed mogelijk omgaan met de hedendaagse ontwikkelingen en de manier van werken en de prestaties van het ministerie van Financiën verbeteren. Zo dragen we ook in 2024 bij aan het versterken van een financieel gezond Nederland.

Thema 1: Gezonde en duurzame economie in een internationale omgeving

Financieel gezond en brede welvaart

Ondanks de demissionaire status van het kabinet is het belangrijk oog te houden voor gezonde overheidsfinanciën en de daarmee integraal verbonden brede welvaart. De welvaart van morgen wordt gewaarborgd door een degelijk financieel-economisch beleid waarbij er aandacht is voor onderwerpen die in de maatschappij spelen. Dan gaat het onder meer om klimaat, onderwijs en de woningmarkt. Bij een degelijk financieel-economisch beleid is geld geen doel op zich, maar een middel om doelen te bereiken. Hierbij zijn investeringen soms noodzakelijk, dit kan in combinatie met een krappe arbeidsmarkt resulteren in het bereiken van grenzen van wat mogelijk is. Dit geldt zowel op budgettair vlak – we willen geen rekeningen doorschuiven naar de toekomstige generaties - als op het gebied van uitvoeringsmogelijkheden. Daarnaast bestaat het risico dat extra overheidsuitgaven de hoge inflatie nog verder aanjagen, waardoor voor veel huishoudens de koopkracht daalt. Om dit te voorkomen besteden we nauw aandacht aan de impact van overheidsuitgaven op de economie en zorgen we ervoor dat tegenvallers én nieuw beleid gedurende de kabinetsperiode in beginsel van dekking worden voorzien. In de Miljoenennota gaan we hier dieper op in. 

Met het uitvoeren van dit budgettaire beleid wordt voor 2024 een EMU-saldo (Europese Monetaire Unie) verwacht van ‒ 2,9% bruto binnenlands product (bbp). Het EMU-saldo blijft in de jaren daarna rond de ‒ 3% schommelen en verslechtert vervolgens tot ‒ 3,2% in 2028. De EMU-schuld wordt geraamd op 47,3% bbp in 2024, waarna deze geleidelijk stijgt tot 52,9% bbp in 2028. Hiermee blijft Nederland onder de Europese grenswaarde van 60% bbp. Tegelijkertijd bestaat het risico dat dit beeld bij een verslechtering van de economische situatie snel kan omslaan.

Brede welvaart gaat over de kwaliteit van leven in het hier en nu en de mate waarin dit invloed heeft op de kwaliteit van het leven van toekomstige generaties en mensen elders op de wereld. We zetten verschillende stappen om brede welvaart en haar brede maatschappelijke thema’s verder te integreren in de begrotingscyclus. Zo worden in september 2023, op Prinsjesdag, door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) per departement factsheets gepubliceerd waarin indicatoren uit de Monitor Brede Welvaart en de Duurzame Ontwikkelingsdoelen op hoofdlijnen worden gekoppeld aan de departementale beleidsterreinen. De factsheets maken de ontwikkelingen op het gebied van brede welvaart beter zichtbaar. Dit biedt de mogelijkheid om beleid meer overkoepelend te beschouwen en zo ontstaat er meer aandacht voor de samenhang tussen verschillende beleidsterreinen en beleid op lange termijn.

In de ‘Factsheet Brede Welvaart 2023 bij de begroting van het ministerie van Financiën en Miljoenennota’ zijn bredewelvaartsindicatoren opgenomen die te maken hebben met de (rijks)begroting en het beleidsterrein van ons ministerie. De indicatoren komen voor het overgrote deel van het CBS en hebben een terugkijkend karakter. Volgens het CBS laten veel indicatoren over het algemeen een positieve trend zien, onder andere op het gebied van de overheidsfinanciën. Het is niet vanzelfsprekend dat dit ten gunste is van de brede welvaart. Zo was het EMU-saldo van 2022 fors positiever dan geraamd. Dit komt onder andere omdat niet alle begrote middelen voor beleidsdoelen, die ook weer kunnen bijdragen aan brede welvaart, zijn gerealiseerd. De belastingmoraal in Nederland steeg in 2021 en kwam uit op 3,88, waarbij 5 het maximum is. Ook op het gebied van financiële economie zijn er positieve trends te zien: het vertrouwen in banken is toegenomen, terwijl bij niet-financiële bedrijven de mediane solvabiliteit, een indicator die de financiële gezondheid meet, is gestegen.

Verduurzaming

Internationaal

Oekraïne

Al meer dan een jaar verdedigt Oekraïne zichzelf tegen Rusland. Hierdoor kampt het land met hoge noden, onder andere op militair, economisch en humanitair terrein. Nederland ondersteunt Oekraïne om deze hoge noden waar mogelijk te verminderen. Zo hebben we middelen gereserveerd voor wederopbouw die voor een groot deel via de internationale financiële instellingen, zoals de Wereldbank, European Investment Bank en European Bank for Reconstruction and Development worden verstrekt. Daarnaast ontvangt Oekraïne, mede met Nederlandse steun, liquiditeit van de EU en het Internationaal Monetair Fonds. Het demissionaire kabinet zal, onder andere in samenwerking met deze instellingen, Oekraïne blijven steunen gedurende de oorlog en het wederopbouwproces.

EU vernieuwingen

Het demissionaire kabinet blijft zich inzetten om in Europa een leidende en constructieve speler te zijn. Daarbij investeren we in een verdere verbetering van de relaties met andere lidstaten en gebruiken we dit verbeterde netwerk om bestaande en verwachte voorstellen van de Europese Commissie te beïnvloeden ten behoeve van het Nederlandse belang. Het is aan een volgend kabinet om vernieuwingen wel of niet verder voort te zetten.

Binnen de EU wordt er onder andere gesproken over het aanpassen van de Europese begrotingsregels waar lidstaten aan moeten voldoen. Lidstaten en het Europees Parlement streven ernaar de onderhandelingen over deze wetgevende voorstellen in 2023 af te ronden. Als dit lukt, staat 2024 in het teken van de toepassing van het nieuwe raamwerk, zowel Europees als nationaal.

Daarnaast zal in 2024 naar verwachting de discussie in de Raad worden voortgezet over de introductie van nieuwe eigen middelen om de Europese begroting en de terugbetaling van NextGenerationEU-leningen te financieren. Voorstellen voor nieuwe eigen middelen worden beoordeeld op hun eigen merites. Daarbij wordt onder andere gekeken naar het effect op de Nederlandse afdrachten aan de EU, de stabiliteit van de grondslagen, de uitvoerbaarheid en het effect op de voorspelbaarheid van de nationale afdracht.

Fiscaliteit

Ook op fiscaal terrein werken we internationaal steeds meer samen, zowel binnen de EU als binnen de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling. Zo wordt in Europees verband onderhandeld over de Unshell-richtlijn, die het gebruik van doorstroomvennootschappen tegengaat. Nederland zet zich in voor een akkoord. Daarnaast wordt een nieuw richtlijnvoorstel verwacht voor een gemeenschappelijke grondslag voor het berekenen van de winst voor vennootschappen in de EU, de Business in Europe: Framework for Income Taxation. Tot slot lopen in EU-verband onderhandelingen over een omvangrijk btw-pakket (belasting over de toegevoegde waarde), waarmee grensoverschrijdend ondernemen makkelijker wordt gemaakt, administratieve lasten afnemen en fraude effectiever kan wordt bestreden.

Thema 2: (Fiscaal) beleid en de uitvoering

Fiscale beleidsprioriteiten

Jaarlijks presenteren we op Prinsjesdag het Belastingplan met een pakket van aanpassingen voor het komende jaar en opvolgende jaren.

Vereenvoudigen van het belastingstelsel

Het huidige belastingstelsel is vanuit beleidsmatig-, burger- en uitvoeringsperspectief complex. We kijken kritisch naar fiscale regelingen en geven daarmee ook gehoor aan de maatschappelijke en politieke oproep voor vereenvoudiging. Uitgangspunt is dat negatief geëvalueerde regelingen in principe worden afgeschaft, versoberd of omgezet in een subsidie. Wanneer van deze regel wordt afgeweken moet daar een reden voor gegeven worden. Dit draagt bij aan een eenvoudiger belastingstelsel. Op dit gebied worden bijvoorbeeld een aantal regelingen binnen de motorrijtuigenbelasting versoberd of afgeschaft.

Tegengaan belastingontwijking

Internationale belastingontwijking wordt het meest effectief aangepakt met een gecoördineerde internationale aanpak, bij nationaal beleid bestaat namelijk het risico dat belastingontwijking zich enkel verplaatst. Met het wetsvoorstel ‘Wet Minimumbelasting 2024’ is in 2023 de Pijler II-richtlijn omgezet in nationale wetgeving3.

Pijler II ziet toe op een wereldwijd effectief minimumtarief van winstbelasting om te waarborgen dat multinationals altijd ten minste een minimumniveau aan winstbelasting betalen. Op deze manier wordt een ‘race to the bottom’ op het gebied van belastingheffing tegengegaan én wordt internationale belastingontwijking bestreden. Het kabinet blijft zich ook maximaal inspannen om het verdelen van winsten en heffingsrechten (Pijler I) verder te brengen.

Op nationaal niveau zet het kabinet met de aanpak belastingconstructies en fiscale regelingen stappen met de aanpak van oneigenlijk gebruik van het belastingsysteem en een evenwichtigere belastingheffing. Bijvoorbeeld door het aanpakken van vastgoedaandelentransacties, earningsstripping en dividendstripping.

Herstel en verbetering box 3

Het arrest van de Hoge Raad over box 3 presenteerde ons met een flinke opgave. Zo is onder grote tijdsdruk gewerkt aan herstel en overbruggingswetgeving. Inmiddels is het rechtsherstel voor oude belastingjaren grotendeels afgerond en wordt het automatisch over 2022 toegepast. Ook wordt doorgewerkt aan het verfijnen van de overbruggingswetgeving.

Waarborgen gegevensverwerking Belastingdienst, Toeslagen en Douane

Op dit moment werken we aan het wetstraject Wet waarborgen gegevensverwerking Belastingdienst, Toeslagen en Douane. Het wetstraject heeft drie doelen: (1) het verstevigen van de wettelijke grondslagen voor de gegevensverwerking; (2) voorzien in waarborgen bij de gegevensverwerking in aanvulling op de waarborgen die reeds voortvloeien uit de Algemene Verodening Gegevensbescherming (AVG), Baseline informatiebeveiliging overheid en de Archiefwet; en (3) het vergroten van de transparantie bij de gegevensverwerking.

Beleid toeslagen

Op het terrein van Toeslagen wordt samen met de beleidsdepartementen die over de afzonderlijke toeslagen (huurtoeslag, kindgebonden budget, zorgtoeslag en kinderopvangtoeslag) gaan en de uitvoering blijvend gekeken naar mogelijke verbeteringen in het huidige stelsel. In 2024 zetten we de benodigde stappen zodat in 2025 de leeftijdsgrens van 27 jaar bij eerstegraadsbloedverwanten in samengestelde gezinnen4 vervalt en zij daarmee uitgezonderd worden van het toeslagpartnerbegrip. Deze maatregel voorkomt schrijnende gevallen in mantelzorgsituaties en in situaties waarbij eerstegraads bloedverwanten noodgedwongen tijdelijk samenwonen (bijvoorbeeld een dochter die tijdelijk als mantelzorger bij haar moeder woont), door in die situaties niet meer op toeslagen te korten. Daarnaast wordt in 2024 de eindrapportage toekomst toeslagen aan de Eerste en Tweede Kamer aangeboden. In deze eindrapportage worden werkbare opties inzichtelijk gemaakt, gericht op alternatieven voor het stelsel als ook op fundamentele aanpassingen binnen het huidige stelsel. Aan de hand van deze rapportage kan een volgend kabinet een besluit nemen over de toekomst van het toeslagenstelsel.

Belastingdienst

De Belastingdienst bouwt aan het vertrouwen. Dit doen we door burgers en bedrijven centraal te stellen, fouten uit het verleden te herstellen en de basis op orde te brengen om de organisatie wendbaar en toekomstbestendig te maken. 

Burgers en bedrijven centraal

In 2024 gaan we ook verder met fraudebestrijding. De controlecapaciteit zetten we zo effectief mogelijk in door te werken met handhavingsplannen. Deze plannen onderbouwen de keuzes voor de inzet van handhavingsinstrumenten. In de toezichtketen verleggen we steeds meer het accent naar de voorkant om te zorgen dat de belastingplichtigen in staat zijn een goede aangifte te doen. Dat zorgt ervoor dat we achteraf minder arbeidsintensieve controle hoeven uit te voeren. 

Het is van groot belang zorgvuldig en juist om te gaan met de gegevens van burgers en bedrijven. We versterken daarom de gegevensbescherming. Daarbij gaat de Belastingdienst onder meer aan de slag met de (nadere) aanbevelingen die zijn ontvangen in relatie tot de AVG en de Wet politiegegevens.

Herstellen en voorkomen van fouten

In 2024 werken we verder aan het herstel van zaken die in het verleden niet goed zijn gegaan, zoals de box 3-heffing en Fraude Signalering Voorziening. De herstelwerkzaamheden hebben deels gevolgen voor de uitvoering van reguliere taken van de Belastingdienst. Dit kan bijvoorbeeld effect hebben op de afhandeltermijn van bezwaarschriften, de bereikbaarheid van de Belastingtelefoon en het niveau van toezicht. Ook gaan we in 2024 verder aan de slag met de implementatie van het waarborgenkader dat gehanteerd wordt voor hoe en op welke wettelijke grondslag we selecteren welke aangiften voor handmatige beoordeling in aanmerking komen. Via de ‘Stand van de Uitvoering’ rapporteren we ieder jaar over signalen van mogelijke problemen of kansen voor verbetering van uitvoering. In 2024 werken we verder aan het verlagen van de gemiddelde doorlooptijd van de signalen op elk onderdeel van het proces (registratie, opvolging en terugmelding). Daarnaast doen we in 2024 opnieuw een aantal invoeringstoetsen op nieuwe wet- en regelgeving en werken we verder aan de ontwikkeling van het waarborgenkader.

Dienst Toeslagen

Dienst Toeslagen beoogt in nauwe samenwerking met de opdrachtgevende ministeries vitale voorzieningen voor iedereen betaalbaar te maken. Om meer wendbaar te zijn en in verbinding te staan met burgers, medewerkers en andere belanghebbenden, verbeteren we de communicatie met en de dienstverlening aan de burger en de samenwerking met de opdrachtgevers (ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Volksgezondheid, Welzijn en Sport) en met de ketenpartners. Hiermee doen we recht aan het verleden, presteren we in het heden en anticiperen we op de toekomst.

Recht doen aan het verleden

De gedupeerde ouders en hun kinderen is groot onrecht aangedaan. Dienst Toeslagen helpt hen een nieuwe start te maken en hun leven weer op te pakken. Samen met externe betrokken partijen geeft Toeslagen op een verbeterde en versnelde wijze uitvoering aan het herstel van gedupeerden. Naast de regelingen voor gedupeerde ouders en hun kinderen zijn er ook regelingen voor andere groepen die geraakt zijn door de problemen met de kinderopvangtoeslag of andere toeslagen.

Het streven is om 57.000 integrale beoordelingen voor de ouders in het eerste kwartaal van 2025 te hebben afgerond. Daarnaast is de inzet om eind 2026 het proces van bezwaar tegen de eerste toets en de integrale beoordeling te kunnen afronden. Om te voorkomen dat ouders de noodzaak voelen om bezwaar in te dienen wordt de behandeling van de aanvraag voor compensatie, waar mogelijk, verbeterd. Daarnaast wordt ingezet op de verbetering van het bezwaarproces door samen met de ouders gerichter te kijken hoe gehoor kan worden gegeven aan hun bezwaar.

Informatiedeling met de ouders wordt verbeterd door het opstellen van een feitenoverzicht. Daarin wordt de ouder duidelijk geïnformeerd over het proces en de uitkomsten wat er in een jaar is gebeurd en waarom een ouder wel of niet gedupeerd is voor dat jaar. Om de belangen van de gedupeerden te waarborgen wordt er intensief samengewerkt met verschillende organisaties. Stichting Sociale Banken Nederland wikkelt de private schulden af van gedupeerden. Gemeenten bieden, waar nodig, trajectzorg aan op het gebied van financiën, zorg, wonen, gezin en werk. Radar, het externe bureau voor sociale vraagstukken, ondersteunt ouders in het buitenland.

Presteren in het heden

Anticiperen op de toekomst

Vanuit onze kennis en expertise denkt Dienst Toeslagen mee over de toekomst van het toeslagenstelsel en de organisatie van Toeslagen, rekening houdende met de uitvoerbaarheid van voorstellen en verbeteringen voor burgers. Door te anticiperen op de implicaties van verschillende scenario’s van beleid, kunnen we ons wendbaar opstellen. We participeren daarbij actief in de verschillende trajecten om toekomstscenario’s uit te werken en anticiperen ook op toekomstige ontwikkelingen door de wendbaarheid van de organisatie, systemen en uitvoeringspraktijk te vergroten.

Douane

De Douane wil tot de beste douanediensten ter wereld behoren door legale handel optimaal te faciliteren, douanerechten efficiënt te innen en de samenleving adequaat te beschermen.

Aanpak ondermijnende criminaliteit

Net zoals in de voorgaande jaren, leveren we in 2024 een belangrijke bijdrage aan de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Dit doen we onder andere door het uitvoeren van controle- en toezichtstaken en de deelname in nationale en internationale samenwerkingsverbanden. In 2024 voeren we eerder gestarte maatregelen verder uit, zoals het in de haven van Rotterdam apart zetten van containers met een hoog risico op de smokkel van verdovende middelen. Zo kunnen we ze beter bewaken totdat ze zijn gecontroleerd.

Eén professionele en integere Douane

Veiligheid en integriteit

We willen dat iedereen die bij de Douane werkt optimaal is toegerust om integer te handelen en maximaal weerbaar is tegen integriteitsrisico’s en ongewenste beïnvloeding van buitenaf. In 2024 wordt het Bureau Veiligheid en Integriteit opgericht om zorg te dragen voor structurele aandacht, ontwikkeling en actuele ondersteuning voor de medewerkers en organisatie. Hierbij is er doorlopende aandacht op drie thema’s: beschermen, weerbaarheid en cultuur & organisatie.

Financieel beheer grote Geldstromen

Onze processen zijn gericht op een zo volledig, juist en tijdig mogelijke heffing en inning van de belastingontvangsten. Externe toezichthouders hebben het beheer van de processen interne beheersing en externe verantwoording beoordeeld als onvoldoende en gekwalificeerd als een onvolkomenheid. Vanuit deze onvolkomenheid heeft het versterken van de interne beheersing van de Geldstromen in 2024 extra prioriteit en nemen we verdere en aanvullende maatregelen en initiatieven om hieraan invulling te geven.

Slimmer handhaven, soepele logistiek

We zetten in op een slimmere handhaving waarbij tegelijkertijd de logistiek van het internationale goederenverkeer zo min mogelijk wordt verstoord. Bij de handhaving maken we meer gebruik van data en innovatieve technologieën. Voor 2024 is het doel om bij bewezen betrouwbare bedrijven meer compliance gericht te controleren door middel van monitoring en steekproeven. Daarnaast gaan we in 2024 door met het ontwikkelen van het geautomatiseerd uitlezen van scanbeelden.

Nieuwe taken

De afgelopen decennia heeft de Douane steeds meer niet-fiscale taken gekregen. Deze ontwikkeling zet ook door in 2024. Voorbeelden van beleidsvoorstellen die mogelijk impact hebben op de niet-fiscale taken van de Douane zijn de EU-verordeningen en -voorstellen als CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism), Ontbossing en Producten vervaardigd met Dwangarbeid, maar ook herzieningen van EU-regelgeving, zoals de Vuurwapenverordening. Ook nieuwe nationale wetgeving heeft impact op de niet-fiscale taken van de Douane, bijvoorbeeld op het gebied van lachgas (Opiumwet).

Het CBAM ziet toe op de invoer van goederen waarbij bij productie buiten de EU relatief veel CO2-uitstoot vrijkomt, zoals staal. Om deze goederen te importeren moeten aangevers hierover gaan rapporteren, zich laten registreren en betalen voor de CO2-uitstoot door certificaten aan te kopen. De Douane moet tijdens de transitieperiode (oktober 2023 tot eind 2025) aangevers informeren over de rapportageverplichting ten aanzien van deze CBAM-goederen. Vanaf oktober 2023 moet de Douane tevens geautomatiseerd aangiftegegevens van CBAM-goederen delen met de Europese Commissie. Ten slotte bestaat de Douanetaak vanaf 2026 ook uit het controleren van de juistheid van de aangifte van CBAM-goederen, waaronder de aanwezigheid van de CBAM-registratie van de aangever.

Data-gedreven organisatie

De Douane ontwikkelt zich naar een data-gedreven organisatie. Dat wil zeggen: een organisatie die handhavingsbeslissingen neemt op een transparante wijze, aan de hand van analyses van feitelijke data en met behulp van algoritmen die risico’s kunnen voorspellen. Dit is cruciaal voor het uitvoeren van de douanetaken. Deze ontwikkeling raakt veel aspecten van de bedrijfsvoering, waaronder de informatievoorziening. De ontwikkelcapaciteit voor ICT staat echter onder druk. Naast deze ontwikkeling hebben namelijk ook nieuwe (EU-)wetgeving, verhoogde externe dreigingen en digitalisering van de douane-processen grote impact op de inzet van ICT-capaciteit. Daarnaast is Douane bezig met het noodzakelijke onderhoud en de gewenste vernieuwingen van systemen. De continuïteit van de dienstverlening aan burgers en bedrijven moet gewaarborgd zijn tijdens de ontwikkeling en het onderhoud. Hiervoor zal de Douane de komende jaren moeten investeren in digitale portalen, versterking van klantmanagement en interactie systemen.

Douanewetboek van de Unie

In 2023 heeft de Europese Commissie een voorstel voor een nieuw Douanewetboek van de Unie (DWU) gepresenteerd. Het huidige DWU past niet meer bij de huidige economie en technologische ontwikkeling zoals de huidige handelsstromen en volumes door bijvoorbeeld e-commerce. Dit onderhandelingsproces zal ook in 2024 intensief zijn en is voor handelsland Nederland, waar ongeveer een derde van alle goederen van buiten de EU binnenkomt, van groot belang. In de jaren na 2024 is de voorbereiding van implementatie van het hervormde Douanewetboek van de Unie, de aanpassing van processen en IT-systemen, een belangrijke uitdaging.

2.2 Motie Schouw

Met de motie Schouw5 heeft de Tweede Kamer de regering verzocht de specifieke aanbevelingen van de Europese Commissie voor Nederland een eigenstandige plaats te geven in de departementale begrotingen, zodat duidelijk is hoe met de aanbevelingen wordt omgegaan. De Europese Unie (EU) heeft Nederland aanbevolen «om de uitvoering van het Herstel- en Veerkrachtplan (HVP) voort te zetten of te versnellen, inclusief de herzieningen en de integratie van de REPowerEU-hoofdstukken en rekening houdend met mogelijke landspecifieke uitvoeringsrisico’s». Zie paragraaf 2.1, verduurzaming voor een toelichting over het HVP.

Het demissionaire kabinet werkt momenteel hard aan de implementatie van het HVP, alsook aan de afronding van het REPowerEU-hoofdstuk dat daar onderdeel van is. Op 6 juli 2023 is de Nederlandse inzet voor het REPowerEU-hoofdstuk formeel ingediend bij de Europese Commissie. Over de voortgang van de implementatie van het HVP wordt de Kamer halfjaarlijks geïnformeerd. In het voorjaar van 2024 zal dit gebeuren door middel van het Nationaal Hervormingsprogramma en in het najaar door middel van een aparte Kamerbrief.

In totaal maakt Nederland aanspraak op € 5,4 mld. uit de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit. Dit geld is verspreid over vijf betaalverzoeken tot en met 2026. De maatregelen van het HVP bevatten elk één of meer mijlpalen of doelstellingen die verspreid zijn over de verschillende betaalverzoeken. Om de betaling te ontvangen moet Nederland aantonen dat het de betrokken mijlpalen en doelstellingen heeft behaald.

Nederland is tevens voornemens om in 2024 het tweede betalingsverzoek bij de Europese Commissie in te dienen. Ook de mijlpalen voor het ministerie van Financiën die onder het tweede betaalverzoek vallen zijn reeds behaald. Over de beoordeling van dit tweede betalingsverzoek door de Europese Commissie wordt de Kamer ook te zijner tijd geïnformeerd.

Budgettaire risico's toekomstige hervormingen HVP

Met uitzondering van de uitfasering van de BPM-vrijstelling voor bestelauto's zijn deze hervormingen nog niet ingevoerd en vereisen ze op korte termijn beslissingen op politiek niveau. Om een forse financiële strafkorting te voorkomen, moeten deze hervormingen in het eerste kwartaal van 2025 zijn doorgevoerd. De consequenties van het niet doorvoeren van deze hervormingen worden bepaald door de Europese Commissie. Wanneer de Europese Commissie een strafkorting oplegt, kan dat oplopen tot honderden miljoenen per maatregel. Wanneer het Nederlandse HVP de landspecifieke aanbevelingen onvoldoende adresseert, kan in het uiterste geval het volledige bedrag van het HVP worden ingehouden.

2.3 Belangrijkste beleidsmatige mutaties

In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen inzicht gegeven in de samenstelling en ontwikkeling van de uitgaven en de niet-belastingontvangsten. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de artikelen van Financiën en die van Nationale Schuld. De belangrijkste mutaties die worden toegelicht zijn de mutaties die zich hebben voorgedaan vanaf de ontwerpbegroting IX 2023 inclusief de Nota's van wijziging. In de verdiepingsbijlage wordt in meer detail ingegaan op de mutaties per artikel. Deze paragraaf bevat ook een overzicht van de begrotingsreserves.

Artikelen 1 tot en met 13 (Financiën)

Toelichting

Mutatie NvW ontwerpbegroting 2023

Nederland doet in 2023 een uitgave van € 25 mln. aan de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD) ten behoeve van een fonds dat wordt gebruikt voor het garanderen van operaties van de EBRD in Oekraïne en het beheer van deze middelen.

Mutatie 1e suppletoire begroting 2023

Dit betreft onder andere de vrijval van de kapitaalinjectie TenneT, middelen voor de hersteloperatie toeslagen, een overheveling vanaf de Aanvullende Post voor uitvoeringskosten fiscale wet- en regelgeving en een bijdrage aan de rijksbrede dekkingsopgave.

Mutatie Nota van Wijziging (NvW) 1e suppletoire begroting 2023

In het kader van het project Versneld Duidelijkheid voor Ouders en ten behoeve van het inrichten van een alternatieve route voor aanvullende schade (de vaststellingsovereenkomst-route) wordt € 141,9 mln. overgeheveld vanuit de reservering voor de hersteloperatie toeslagen op de Aanvullende Post. Daarnaast wordt € 56,8 mln. herschikt binnen het financiële instrument ‘(Schade)vergoeding’ vanwege’ (verwachte) meevallers in de ramingen. Tot slot vindt een kasschuif plaats om het geheel meerjarig in 2023–2027 in het gewenste ritme te zetten.

Apparaatsuitgaven Belastingdienst

De apparaatsuitgaven van de Belastingdienst vallen lager uit dan verwacht. Dit wordt onder andere veroorzaakt door een meevallende loonontwikkeling.

ICT opdrachten

De uitgaven aan ICT opdrachten van de Belastingdienst vallen lager uit dan verwacht. Dit wordt veroorzaakt door onderbesteding op investeringen.

Kapitaalinjectie TenneT

Na validatie door een extern adviseur is de kapitaalstorting voor TenneT in 2023 met € 220 mln. naar beneden bijgesteld. Deze bijstelling is het gevolg van de toekenning van financieringsvoordelen van TenneT Holding aan TenneT Nederland. Daarmee is de kapitaalbehoefte voor de Nederlandse activiteiten in 2023 lager dan eerder geraamd.

Wereldbank

De bijstelling van de uitgaven aan de Wereldbank wordt met name veroorzaakt door een aanpassing van het kasritme van de International Development Association bijdragen aan de Wereldbank. Dit vanwege tekorten in de Official Development Assistance budgetten en het inpassen van een taakstelling. De Net Present Value (stemgewicht) wordt hierbij hetzelfde gehouden.

EIB

De European Investment Bank (EIB) heeft alle aandeelhouders verzocht om deel te nemen aan het EU For Ukraine Trust Fund (EU4U), zodat de steun aan Oekraïne kan blijven doorlopen. Met het EU4U initiatief wordt beoogd om in 2023 en 2024 projecten te ondersteunen ten behoeve van de wederopbouw van de kritieke infrastructuur (o.a. energiesystemen, (spoor)wegen, watervoorziening en digitale infrastructuur) en huisvesting (o.a. scholen, ziekenhuizen en huisvesting van ontheemden) in Oekraïne. De geselecteerde projecten sluiten aan op de meest urgente behoeften van Oekraïne zoals geïdentificeerd in de Rapid Damage and Needs Assessment 2 van de Wereldbank. Nederland zal € 52 mln. aan dit EIB-initiatief bijdragen.

Desaldering niet-belastingontvangsten

De raming voor de belasting- en invorderingsrente en ontvangsten uit het doorbelasten van vervolgingskosten wordt naar boven bijgesteld (zie de toelichting bij tabel 2). Middels een desaldering wordt het budget op art. 10 Nog onverdeeld met € 60 mln. opgehoogd.

Vrijval artikel 10

Niet alle middelen op artikel 10 Nog onverdeeld zijn in 2023 benodigd. Deze nog onverdeelde middelen vallen daarom vrij.

Overheveling Aanvullende Post (AP), bijdrage aan medeoverheden

Voor het schuldhulpverleningsaanbod voor jongeren onder de kindregeling (motie Kat) wordt € 34,5 mln. overgeheveld vanuit de reservering voor de hersteloperatie toeslagen op de AP.

Desaldering

In verband met het ontvangen van een creditnota van Sociale Banken Nederland wordt het ontvangstenbudget incidenteel opgehoogd met circa € 22,1 mln. Ook het uitgavenbudget wordt incidenteel middels een desaldering met hetzelfde bedrag opgehoogd.

Kasschuiven

Er wordt een aantal kasschuiven doorgevoerd om middelen in het gewenste meerjarenritme te plaatsen. Dit betreft ten eerste middelen voor de hersteloperatie toeslagen (artikel 13), waarbij circa € 191 mln. vanuit 2023 naar latere jaren wordt geschoven om het ritme in de begroting aan te laten sluiten bij het verwachte moment van uitbetaling. Op artikel 10 vindt een kasschuif op arbeidsvoorwaardenmiddelen plaats. De kabinetsbijdrage in de arbeidskostenontwikkeling 2023 is hoger dan eerder geraamd. Daarnaast zijn de premielasten gedaald. Het incidentele verschil ten opzichte van het Centraal Economisch Plan 2022 blijft, voor zover nog niet in nieuwe arbeidsvoorwaardelijke afspraken opgenomen, beschikbaar voor arbeidsvoorwaarden door middel van een kasschuif naar 2024 (€ 72 mln.). Op artikel 3 wordt voor Invest-NL € 80 mln. vanuit 2023 doorgeschoven naar latere jaren om het kasritme aan te laten sluiten op de meerjarenraming. Voor Invest International wordt € 19,8 mln. naar voren gehaald en toegevoegd aan het budget in 2024. Op artikel 2 vindt een kasschuif van € 18 mln. naar latere jaren plaats, in verband met de uitbetaling van de schadeloosstelling SNS. Tot slot worden nog kasschuiven verwerkt ten behoeve van het archiveren als gevolg van de vernietigingsstop (artikel 1), herverzekering van leverancierskredieten (artikel 5), douanewetboek van de Unie, scan & detectie (beiden artikel 9) en uitvoeringskosten Belastingdienst (artikel 10). Deze kasschuiven worden in de verdiepingsbijlagen van de betreffende artikelen nader toegelicht.

Bijstelling btw-compensatiefonds (BCF)

Deze mutatie betreft een bijstelling van de raming van het BCF op basis van de beschikking van het afgelopen jaar, betalingen van het vierde kwartaal van het afgelopen jaar en driemaal het voorschot van het eerste kwartaal uit het lopende jaar.

Toelichting

Mutatie 1e suppletoire begroting 2023

Dit betreft onder andere de aanpassing van de belasting- en invorderingsrente en de beëindiging steunmaatregelen KLM.

Belasting- en invorderingsrente

In 2023 wordt meer belasting- en invorderingsrente verwacht. Dit komt vooral doordat de belastinginkomsten, met name de vennootschapsbelasting, waarmee de rente samenhangt, hoger uitvalt dan verwacht (het effect op de belasting- en invorderingsrente is € 145 mln. in 2023). Daarnaast wordt er meerjarig meer invorderingsrente over de coronaschuld verwacht omdat er minder afstel van betaling wordt verwacht dan waar eerder rekening mee is gehouden (cumulatief € 140 mln.). Ook leiden de voorgenomen aanpassing van de wettelijke systematiek in 2024 en de stijgende Europese Centrale Bank-rente tot meer invorderingsrente over deze coronaschuld (cumulatief € 40 mln.).

Doorbelasten kosten vervolging

De ontvangsten uit het doorbelasten van vervolgingskosten worden € 15 mln. hoger geraamd aangezien de realisatiecijfers in 2023 boven de raming liggen.

Kasschuif herstelproject invorderingsrente

Als gevolg van een later aanvangsmoment van het herstelproject invorderingsrente, schuift een deel van het project en de herstelkosten door van 2023 naar 2024. In verband met een lopende cassatiezaak over het herstel, waarvan de uitspraak in het najaar wordt verwacht, wordt later gestart met het herstelproject.

Verkoop vermogenstitels

De ontvangsten nemen in 2023 met ten minste € 666,2 mln. toe. Dit komt door de verkoop van aandelen ABN AMRO door de Staat via de beurs en de inkoop van aandelen door ABN AMRO. De ontvangsten betreffen de verkoopopbrengst tot en met mei 2023.

Dividenden staatsdeelnemingen

Een actualisatie van de dividendramingen van de staatsdeelnemingen geeft een negatieve bijstelling voor de jaren 2024 t/m 2026. De raming wordt bijgesteld op basis van de meest recente informatie over het verwachte dividend, als gevolg van de huidige marktomstandigheden.

Desaldering

Zie de toelichting bij tabel 1.

Meerjarig overzicht uitgaven en ontvangsten (IXB)

Onderstaande grafiek geeft een overzicht van de uitgaven en ontvangsten op de departementale begroting van het ministerie van Financiën (dus exclusief Nationale Schuld). De ontvangsten zijn uitgesplitst naar belastingontvangsten en niet-belastingontvangsten. De piek in uitgaven in 2023 kan met name verklaard worden door de kapitaalinjectie aan TenneT (€ 1,6 mld.), reservering voor de kapitaalstortingsbehoefte van Stedin (€ 0,5 mld.) en de SNS REAAL Holding schadeloosstelling (€ 0,98 mld.).

Figuur 7 Meerjarig overzicht uitgaven en ontvangsten (bedragen x € 1 mld.)

Begrotingsreserves

Een begrotingsreserve is bestemd voor een concreet doel en kan in principe alleen voor dat doel worden gebruikt. Onderstaand overzicht geeft (het geraamd verloop van) de begrotingsreserves van het ministerie van Financiën weer. In de betreffende artikelen worden de begrotingsreserves toegelicht.

Artikelen 11 en 12 (Nationale Schuld)

Onderstaande tabel geeft de verwachte EMU-schuld (Europese Monetaire Unie) en staatsschuld aan het einde van 2023 en 2024 weer, alsmede de daarbij behorende rentelasten. De cijfers van 2022 betreffen realisatiecijfers.

De EMU-schuld is de bruto, dus uitstaande, schuld van de gehele collectieve sector. De staatsschuld is daar een onderdeel van en omvat alleen de schuld van de Rijksoverheid. De staatsschuld wordt gefinancierd door het Agentschap van de Generale Thesaurie, onderdeel van het ministerie van Financiën. De interne schuldverhouding geeft de schuldverhouding weer tussen de Staat en de instellingen die meedoen met het schatkistbankieren, zoals decentrale overheden, rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's), sociale fondsen en agentschappen.

Volgens de Europese boekhoudregels (ESA-2010) worden bij de berekening van het EMU-saldo alleen de rentelasten op schuldpapier meegenomen en niet de rentelasten op derivaten. De rentelasten op derivaten worden daarom apart weergegeven.

Binnen het renterisicobeleid maakt het Agentschap gebruik van haar bevoegdheid om rentederivaten af te sluiten of voortijdig te beëindigen. Bij het beëindigen van een rentederivaat wordt de actuele marktwaarde van het derivaat verrekend tussen beide partijen. Als deze marktwaarde positief is voor de Staat leiden deze voortijdige beëindigingen tot eenmalige ontvangsten die een verlagend effect hebben op de staatsschuld. Tegenover deze eenmalige baten staan lagere verwachte rentebaten in toekomstige jaren.

De staatsschuld en de bijbehorende rentelasten zullen naar verwachting in 2024 toenemen ten opzichte van 2023.

Belangrijkste mutaties rentekosten

In onderstaande tabel worden de belangrijkste mutaties in de rentelasten vanaf de ontwerpbegroting 2023 weergegeven.

De rentelasten op de staatsschuld (artikel 11) liggen bij het opstellen van de begroting al voor een groot deel vast. Immers, de meeste rente wordt betaald op leningen die in het verleden zijn afgesloten. Hoe verder vooruit, hoe groter de onzekerheid in de ramingen. De hoogte van de rentelasten die al vastliggen volgt uit de toenmalige rentestanden en schuldopbouw, en uit de keuzes die in het verleden zijn gemaakt ten aanzien van financieringsbeleid en risicomanagement.

De rentelasten op nieuw uit te geven schuld worden geraamd op basis van de meest recente rentetarieven van het Centraal Planbureau en op basis van de raming van het kassaldo van het Rijk. Bijstelling van deze twee variabelen is de belangrijkste oorzaak van de aanpassing van de rentelasten. Daarnaast is tussen het moment van opstellen van de begrotingen van 2023 en 2024 een deel van de schuld opnieuw gefinancierd tegen nieuwe voorwaarden. Ook dit heeft een effect op de geraamde rentelasten.

Voor het bijstellen van de geraamde rentelasten op de interne schuldverhouding geldt dat dit het gevolg is van gewijzigde rentetarieven en de omvang van de schuldverhouding. Naar verwachting neemt de schuldverhouding toe doordat meer middelen worden aangehouden op de rekeningen-courant van de deelnemers van schatkistbankieren. Door de toename van de schuldverhouding en de oplopende rente zullen de rentelasten voor de Staat toenemen in 2024.

In onderstaande grafiek wordt de (verwachte) staatsschuld aan het einde van ieder jaar weergegeven, alsmede de daarbij behorende rentelasten. De jaren 2020-2022 zijn realisaties, 2023 en 2024 zijn ramingen.

Figuur 8 Overzicht staatsschuld en rentelasten (bedragen x € 1 mld.)

De omvang van de staatsschuld bedraagt ultimo 2024 naar verwachting circa € 432 mld. De raming voor de rentelasten van de staatsschuld bedraagt voor 2024 € 10,3 mld. De rentelasten zijn voor 2024 hoger geraamd dan voor 2023 omdat verwacht wordt dat staatsobligaties tegen een hogere rente geherfinancierd moeten worden dan waartegen deze oorspronkelijk zijn uitgegeven. Doordat rentederivaten zijn afgelopen of voortijdig beëindigd is het effect hiervan op de rentelasten in 2024 nihil.

2.4 Openbaarheidsparagraaf

Actieve Openbaarmaking

In 2021 is er Rijksbreed gestart met actieve openbaarmaking van beslisnota’s. Met ingang van Prinsjesdag 2022 worden bij alle Kamerstukken beslisnota’s openbaar gemaakt. Wij, als ministerie van Financiën, hebben hiervoor een ondersteuningscluster ingericht. Ook worden processen aangepast en personele ondersteuning verstevigd. Conform de Wet open overheid (Woo) zal ook gestart worden met actieve openbaarmaking van interne documenten. In de visie op Openheid en Transparantie 2026 geven we aan hoe de inspanningsverplichting uit de Woo vorm krijgt. Op termijn willen we toegroeien naar een actief openbaarmakingsbeleid dat is afgestemd op de informatiebehoefte van de maatschappij.

Passieve Openbaarmaking

Op 1 mei 2022 is de Wet openbaarheid van bestuur vervangen door de Woo. In aanloop naar deze wetswijziging en de daarmee samenhangende proceswijzigingen is gekeken naar mogelijke stappen om het Woo-proces efficiënter te maken Het doel is om in 2026 de Woo-verzoeken zoveel als mogelijk binnen de wettelijke termijn af te handelen. Zo is, naast de interdepartementale initiatieven, de onderlinge samenwerking binnen het ministerie verder versterkt en is de werving gestart voor extra medewerkers die benodigd zijn om de Woo uit te kunnen voeren. Bij de Belastingdienst, de Dienst Toeslagen en de Douane lopen trajecten om tot verdere personele versterking te komen en zijn er stappen gezet in het vastleggen en verbeteren van procedures en kennis over de Woo. Ook is er een zaaksysteem ontwikkeld om beter zicht en controle te krijgen op de binnenkomende en lopende Woo-verzoeken. De implementatie hiervan start zomer 2023. Waar nodig worden aanvullende verbetertrajecten gestart om de openbaarmaking richting verzoekers te bespoedigen en te komen tot een afhandeling waarbij de menselijke maat en dienstverlening centraal staan.

Verbeteren van de informatiehuishouding

Binnen het programma Informatie Op Orde wordt toegewerkt naar compliance op de Archiefwet en verbetering van de informatiehuishouding. Personele versterking van i-professionals vormt daar een belangrijk onderdeel van. Voor het beleidsdepartement is inzichtelijk gemaakt welke extra bemensing nodig is en de werving hiervoor is gestart. Bij de Belastingdienst, de Dienst Toeslagen en de Douane lopen analyses voor de benodigde versterking. Ter voorbereiding op de komst van de nieuwe Archiefwet is door een extern bureau onderzoek gedaan naar de mate waarin ons ministerie voldoet aan de huidige en toekomstige Archiefwet. De aanbevelingen houden onder andere in dat binnen heel ons ministerie informatie opgeschoond en, waar nodig, in beheer gebracht moet worden.

Elk van de vier organisatieonderdelen levert voor 1 oktober 2023 een plan van aanpak op, zodat we vanaf 2024 de benodigde verbeteringen kunnen realiseren. Het conform Archiefwet en Algemene Verordening Gegevensbescherming archiveren van e-mails is eind 2023 in een vergevorderd stadium voor gebruikers met een minfin-account. Bij de uitvoeringsdiensten moet eind 2023 helder zijn hoe e-mail archivering wordt ingericht, inclusief een plan voor de implementatie daarvan. Tot dan vraagt de afhandeling van informatieverzoeken veel tijd. Departementaal wordt gewerkt aan de vervanging van Digidoc als document management systeem, waarbij aan wordt gesloten op de interdepartementale selectie en aanschaf van een Content Services Platform. Dit systeem is beter toegerust op het archiveren van álle typen informatie. Besluitvorming hierover moet nog plaatsvinden. Daarnaast wordt een verplichte training uitgerold voor alle medewerkers binnen het gehele departement die werkzaam zijn in de beleidsprocessen. Deze training vormt een belangrijke bijdrage bij het realiseren van eenduidige en actuele dossiers, zodat deze bij vragen makkelijk vindbaar en toegankelijk zijn. Voor de primaire processen (bij de uitvoeringsdiensten) wordt een integrale archieftoepassing ontwikkeld, het zogenaamde Generiek Document en Archiefbeheer systeem, waarvan een eerste stap van de oplossing in 2024 verwacht wordt. Eind 2023 is ook duidelijk wat de voor ons ministerie geldende kaders en richtlijnen zijn, zodat er sprake is van een samenhangende en sluitende aanpak. Dit vormt ook de basis voor de opzet van het departementale kwaliteitssysteem, waarvan de implementatie start in 2024.

2.5 Strategische Evaluatie Agenda

De Strategische Evaluatie Agenda (SEA) is een rijksbreed instrument dat beoogt betere en meer bruikbare inzichten te verkrijgen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid. De SEA biedt een overzicht van de belangrijkste beleidsthema’s van het ministerie, een korte inzichtbehoefte per thema en een bijpassende agendering van evaluatieonderzoeken binnen dit thema.

Beleidsthema's

Voor verdere criteria voor de SEA wordt er verwezen naar Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek 2022. Een nadere uitwerking van en een toelichting op de SEA is te vinden in bijlage 5: Uitwerking Strategische Evaluatie Agenda. Het meest recente overzicht van de realisatie van beleidsdoorlichtingen is de vinden onder Ingepland en uitgevoerd onderzoek. Zie www.rijksfinancien.nl voor meer informatie over de Strategische Evaluatie Agenda en de tabel van afgeronde evaluatie onderzoeken zoals gepresenteerd in het Jaarverslag 2022.

2.6 Overzicht risicoregelingen

Algemeen

De garantieregelingen groter dan € 5 mln. in 2024 worden toegelicht.

Alle risicoregelingen worden in de periodieke rapportages getoetst op nut en noodzaak. Voor de planning van deze periodieke evaluaties wordt verwezen naar overzicht 2.‘5 Strategische Evaluatie Agenda’ en bijlage 5 ‘Toelichting op de Strategische Evaluatie Agenda’.

2. DGS BES-eilanden

Doel en werking garantieregeling

Het depositogarantiestelsel (DGS) voor de BES-eilanden (Bonaire, Sint-Eustatius en Saba) is in 2017 ingesteld om de depositohouders op die eilanden te beschermen en de stabiliteit van het financiële stelsel te vergroten. In de Wet financiële markten BES staat dat de aan het DGS deelnemende kredietinstellingen de kosten van het DGS dragen. Gezien de situatie van de kredietinstellingen op de BES-eilanden is gekozen voor een model waarbij de sector achteraf indien mogelijk het DGS financiert maar de Staat de uitkering zo nodig voorfinanciert. De onmiddellijke uitkering uit het DGS komt ten laste van de schatkist. Vervolgens wordt de uitkering, in door De Nederlandsche Bank (DNB) vast te stellen termijnen, door de sector terugbetaald.

Kans, impact en beheersing risico’s

Het DGS garandeert deposito’s van ingezetenen van de BES-eilanden bij op de BES-eilanden actieve banken tot een bedrag van USD 10.000 (Amerikaanse dollar). Het DGS keert enkel uit in de situatie dat een bank door faillissement tegoeden van spaarders niet kan terugbetalen. Alleen in de uitzonderlijke situatie van een faillissement van een bank kan een beroep worden gedaan op de regeling. De schade voor depositohouders wordt berekend op basis van de administratie van de failliete bank: DNB heeft op grond van de Wet financiële markten BES de bevoegdheid de administratie op te vragen. Het is een tijdelijke garantie: zodra meer structurele oplossingen gerealiseerd zijn, kan de regeling geheel of gedeeltelijk worden beëindigd. Aangezien het DGS deposito’s in USD garandeert, is het totaal uitstaand risico in euro gevoelig voor wisselkoersontwikkelingen.

Premiestelling en kostendekkendheid

Tot 2023 bedroeg de premie € 1 mln. per jaar. Deze premie werd in een begrotingsreserve gestort. Op dit moment wordt er geen premie meer gestort. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

5. Single Resolution Fund

Beëindiging Loan Facility Agreement

Sinds 2016 heeft Nederland een individuele kredietlijn (ook wel Loan Facility Agreement) aan de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (Single Resolution Board, hierna: SRB6). De kredietlijn is bedoeld als voorfinanciering voor het in resolutie brengen van een Nederlandse bank. De SRB kan deze kredietlijn aanspreken in een uiterst geval, als het (a) onvoldoende middelen kan aanwenden uit het gemeenschappelijk resolutiefonds (Single Resolution Fund, SRF), (b) het niet onmiddellijk ex-post bijdragen kan innen bij de banken en (c) de mogelijkheden voor externe financiering van de SRB zijn uitgeput. Aan de inzet van middelen uit het SRF zijn strikte voorwaarden verbonden7.

Deze kredietlijn is de afgelopen jaren als een garantie ten behoeve van brugfinanciering in de begroting opgenomen. In de leenovereenkomst, die stamt uit 2016, is afgesproken dat deze uiterlijk komt te vervallen aan het einde van de overgangsperiode van de bankenunie. De overgangsperiode loopt tot 1 januari 2024. Tijdens deze overgangsperiode is de doelomvang van het SRF bereikt. Na de overgangsperiode is het SRF volledig gemutualiseerd: de financiële middelen in het fonds zijn volledig samengevoegd; er is geen sprake meer van nationale compartimenten. Met deze mutatie komt de garantie van maximaal € 4,16 mld. per 1 januari 2024 in de begroting te vervallen.

Overigens is onderdeel van de vervolmaking van de bankenunie dat de SRB tegen vooraf vastgestelde voorwaarden kan lenen bij het ESM, European Stability Mechanism (de gemeenschappelijke achtervang, ook wel de backstop). Het Nederlandse parlement heeft de hiervoor benodigde aanpassing van het ESM-verdrag en de overeenkomst betreffende de overdracht en mutualisatie van de bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (de International Geothermal Association) reeds goedgekeurd. Op dit moment heeft alleen Italië deze wijzigingsovereenkomsten nog niet geratificeerd. Het is onduidelijk wanneer Italië de ratificatie zal afronden en de achtervang in werking zal treden.

6. Terrorismeschades (NHT)

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden (NHT) is in 2003 opgericht, nadat verzekeraars en herverzekeraars terrorismerisico’s uitsloten op hun polissen. Binnen de NHT leveren verzekeraars, herverzekeraars en de Staat gezamenlijk een dekkingscapaciteit van € 1 mld. per jaar. De Staat geeft een garantie voor de laatste € 50 mln. van deze dekkingscapaciteit.

Kans, impact en beheersing risico’s

Terrorismebestrijding vergt vanwege de hoge dreiging onverminderde politieke aandacht van de Staat. De financiële risico’s voor de Staat zijn in eerste instantie beperkt doordat de verzekeraars en herverzekeraars de eerste € 950 mln. van de dekkingscapaciteit garanderen en pas daarna de garantie van de Staat kan worden aangesproken.

Premiestelling en kostendekkendheid

De Staat heft een premie over het afgegeven garantiebedrag van € 50 mln. Deze middelen worden vanaf 2019 gestort in een begrotingsreserve. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

8. WAKO (kernongevallen)

Doel en werking garantieregeling

De Wet aansprakelijkheid kernongevallen (WAKO) regelt de aansprakelijkheid van exploitanten van nucleaire installaties voor kernongevallen. De exploitant is aansprakelijk voor schade bij kernongevallen, maar de Staat der Nederlanden staat garant. De Staat staat voor vijf exploitanten garant tot maximaal € 1,5 mld. per ongeval. Het bedrag van € 1,5 mld. is gebaseerd op de Verdragen van Parijs en Brussel, die verdragsstaten verplichten tot een garantstelling. Aangezien een kernongeval bij Borssele hogere schades kan veroorzaken is er nationaal voor gekozen hiervoor een hogere garantie af te geven. De totale garantieverplichting komt uit op € 9,2 mld.

Voorts hebben alle kerninstallaties een aansprakelijkheidsverzekering afgesloten bij commerciële verzekeraars en voor bepaalde risico’s bij de Nederlandse staat. Hiertoe zijn zij op grond van de WAKO verplicht. De verzekerde som is afhankelijk van de risico’s bij de betreffende installatie, maar is in geen geval hoger dan € 1,2 mld. De Staat ontvangt hiervoor van alle kerninstallaties premies. Voor schades die door verzekeraars worden vergoed hoeft geen beroep te worden gedaan op de staatsgarantie.

Het doel van deze garantie is tweeledig: enerzijds schadeloosstelling van slachtoffers indien zich een ernstig kernongeval in Nederland voordoet en anderzijds het internaliseren van kosten die met het gebruik van kernenergie samenhangen.

Kans, impact en beheersing risico’s

Kerncentrales moeten voldoen aan strenge veiligheidseisen. De kerncentrale in Borssele is ook bestand tegen externe omstandigheden, zoals een aardbeving of overstroming. Uit onder andere de Europese stresstest blijkt dat Borssele voldoet aan de bestaande veiligheidseisen. Voor de overige installaties zijn nationale stresstests uitgevoerd, die ook positief waren8.

Kerncentrales staan onder streng nationaal en internationaal toezicht. Dit ligt vast in de Nederlandse wet en in internationale verdragen. Daarnaast staan in de vergunningen talrijke eisen aan een kerncentrale. Dit zijn bijvoorbeeld eisen om internationale contacten tussen kerncentrales te onderhouden om kennis en ervaringen uit te wisselen. Wettelijk toezicht in Nederland valt onder de verantwoordelijkheid van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS), die het toezicht ook uitvoert. De ANVS ziet erop toe dat alle nucleaire installaties in Nederland de relevante veiligheidseisen naleven. Ook zorgt de ANVS dat veiligheids- en beveiligingsmaatregelen worden getroffen. Er zijn regelmatig contacten tussen de kerncentrale en de ANVS. Inspecteurs houden vaak ter plekke toezicht en controles. Zij kijken of de vergunningen worden nageleefd, of technische specificaties en de werkwijzen kloppen en of voorgenomen wijzigingen aan installaties mogen worden uitgevoerd.

Premiestelling en kostendekkendheid

De doelstelling is dat een premie wordt geïnd die een reële weergave vormt van het risico voor de Staat. Voor de berekeningssystematiek wordt aangesloten bij de premieberekening die de markt hanteert voor kernongeval schadeverzekeringen. De premies worden niet afgestort in een begrotingsreserve. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

9. Garantie en vrijwaring inzake verkoop en financiering van staatsdeelnemingen

Doel en werking garantieregeling & leningen

De Staat heeft garanties en vrijwaringen afgegeven aan de koper van Fortis Corporate Insurance (Amlin PLC, € 5,5 mln.) als gevolg van de verkoop van de staatsdeelneming. Garanties en vrijwaringen zijn gebruikelijk bij dit soort transacties. Hiermee wordt voorkomen dat de koper bepaalde risico's verdisconteert in een lager bod op de aandelen. Daarnaast heeft de Staat specifieke garanties en vrijwaringen verstrekt om de financiering van Nederlandse Waterschapsbank (€ 1,1 mln.) mogelijk te maken.

Kans, impact en beheersing risico’s

Voor Fortis Corporate Insurance zijn er tot op heden geen aanwijzingen dat het risico op uitbetaling zich materialiseert. Het ligt ook niet voor de hand dat ruim 15 jaar na de verkoop nog claims zullen binnenkomen. Echter de vrijwaring heeft geen einddatum, dus het is niet uitgesloten dat nog een beroep op de vrijwaring zal worden gedaan. Voor de beheersing van de risico’s is een maximumbedrag opgenomen.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor de garanties aan Fortis NW en Nederlandse Waterschapsbank ontvangt de Staat geen premie. Tot op heden heeft geen uitkering plaatsgevonden onder de garanties.

10. Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO)

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) is in 1970 opgericht om duurzame economische groei in ontwikkelingslanden te bevorderen, door het verschaffen van eigen vermogen of leningen voor projecten die impact creëren en voldoen aan FMO’s standaarden op het gebied van sociale omstandigheden, milieu en «good governance». Hierbij gaat het alleen om projecten die niet door marktpartijen gefinancierd kunnen worden, voornamelijk vanwege het hoge risico dat zij associëren met onder meer het investeren in ontwikkelingslanden. FMO verschaft het eigen vermogen en de leningen aan private partijen in die landen. FMO behartigt een publiek belang van de Nederlandse overheid (private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden) en is om die reden een staatsdeelneming. FMO investeert additioneel aan de markt en draagt daarmee bij aan de Sustainable Development Goals, waaronder mondiale armoedebestrijding en tegengaan van (de negatieve gevolgen van) klimaatverandering.

In 1998 is een overeenkomst tussen de Nederlandse staat en FMO gesloten, waarvan een garantie van de Staat aan FMO een belangrijk onderdeel is. Deze overeenkomst is recent herzien. De nieuwe, herziene overeenkomst is van kracht per 1 juli 2023. Voor verdere details hierover, zie het bij deze garantie behorende toetsingskader risicoregelingen en de overeenkomst 2023 die is gepubliceerd op de website van FMO.9

Kans, impact en beheersing risico’s

De kans dat FMO een beroep zal doen op de garantie is zeer klein. Er staan ook verschillende mitigerende maatregelen tegenover het risico voor de Staat, zoals een sterke kapitaalpositie, een sterke liquiditeitspositie en risicomanagement waar toezicht door de DNB op wordt gehouden.

FMO kent een sterke kapitaalpositie. In de afgelopen 30 jaar heeft FMO slechts één jaar verlies geleden (in 2020 vanwege de gevolgen van de COVID-19). FMO heeft in de afgelopen jaren aanzienlijke reserves opgebouwd die als buffers dienen voor eventuele toekomstige verliezen.

De impact van het risico is in theorie groot, maar het reële risico is een stuk lager dan het theoretische, maximale risico. De som van alle financiële verplichtingen van FMO is het theoretische totaalrisico voor de Staat (per einde 2022 is dit € 5,5 mld.). Het reële risico van de Staat is echter een stuk lager dan het schuldplafond en het theoretische totaalrisico. Tegenover de financiële verplichtingen van FMO heeft FMO activa (zoals EU (Europese Unie) staatsobligaties, DNB deposito’s en andere liquide middelen) die een bepaalde waarde vertegenwoordigen. De waarde van deze activa verlaagt de hoeveelheid steun die nodig is in geval dat FMO een beroep doet op de garantie, aangezien deze activa in een crisissituatie door FMO kunnen worden aangewend. Daarnaast heeft FMO overige activa die, hoewel minder liquide en in stress scenario’s minder waardevast dan de bovenstaande activa, ook een bepaalde waarde vertegenwoordigen.  Voorbeelden hiervan zijn uitstaande leningen en investeringen in het eigen vermogen van andere ondernemingen. Gegeven deze mitigerende factoren is het reële risico voor de Staat fors lager dan het theoretische, maximale risico.

Premiestelling en kostendekkendheid

FMO betaalt in de periode 2023- 2028 een jaarlijkse garantiepremie van € 1 mln. per jaar aan de Nederlandse staat. Na afloop van deze periode actualiseert de Staat de hoogte van de garantiepremie. Voorheen betaalde FMO geen premie voor de garantie. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling.

11. Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB)

Doel en werking garantieregeling

In 2015 is besloten om toe te treden tot de nieuw op te richten Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), welke sinds januari 2016 operationeel is. Op basis van een door de oprichtende aandeelhouders bepaalde verdeelsleutel heeft Nederland een aandeel toegewezen gekregen en zich hierop ingeschreven. Dit aandeel bestaat uit een gedeelte ingelegd (paid-in) kapitaal (20%) en een gedeelte garantiekapitaal (80%). Deze verplichting betreft het garantiekapitaal. Het Nederlandse aandeel in het garantiekapitaal bedraagt in 2024 na wisselkoerscorrectie € 773,6 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garantie kan worden ingeroepen door de AIIB op het moment dat de instelling niet meer aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. De kans dat dit gebeurt, wordt echter als zeer klein aangemerkt. De optie om garantiekapitaal in te roepen op een internationale financiële instelling is nog nooit ter sprake geweest, ook niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). De AIIB heeft een zogenoemde Preferred Creditor Status. Het interne beleid t.a.v. kapitaaltoereikendheid is zeer prudent en erop gericht dat kapitaalgaranties nooit ingeroepen hoeven te worden. De externe kredietbeoordelingsbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de AIIB allen een AAA/Aaa-rating, wat een reflectie is van onder meer de governance-raamwerken van de AIIB, waaronder het risicomanagement- en liquiditeitbeleid van de AIIB, de sterke kapitaaltoereikendheid en de steun van de brede aandeelhoudersbasis.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders/lidstaten een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij dit zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de AIIB hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de AIIB, welke de aandeelhouders, waaronder Nederland, toebehoort.

12. DNB – deelneming in kapitaal IMF

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse staat verleent aan DNB een garantie om het risico te dekken indien het International Monetary Fund (IMF) in gebreke blijft. Deze garantie wordt alleen ingeroepen in het geval dat het IMF niet aan haar verplichtingen zou kunnen voldoen en een beroep doet op middelen van DNB. Een deel van de garantie is tijdelijk. Dat betreft de garantie voor het verstrekken van de New Arrangements to Borrow (NAB) en de Bilateral Borrowing Agreements (BBA), die respectievelijk in 2025 en 2024 aflopen. Voldoende financiële slagkracht voor het IMF is belangrijk om financiële schokken het hoofd te bieden.

Bovendien geeft de Nederlandse staat garanties af aan DNB voor het doorlenen van SDRs (Special Drawing Rights) aan het IMF voor speciale fondsen, namelijk de Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT) voor het verstrekken van concessionele leningen aan lage-inkomenslanden, en de Resilience and Sustainability Trust (RST), voor het verstrekken van leningen aan landen om structurele lange-termijn uitdagingen het hoofd te bieden zoals klimaatverandering.

De totale Nederlandse deelname aan alle IMF-faciliteiten, en de corresponderende garanties van de Staat aan DNB, wordt voor 2024 geraamd op € 32,2 mld.10

Kans, impact en beheersing risico’s

De kans dat het IMF in gebreke blijft bij DNB op de algemene middelen van het IMF (Quota/NAB/BBA) en DNB daarom de garantie bij het ministerie van Financiën moet inroepen, is zeer klein. De optie om garantiekapitaal in te roepen op een internationale financiële instelling is nog nooit ter sprake geweest, ook niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008).

Er zijn verschillende mitigerende factoren die ervoor zorgen dat de kans zeer klein is dat DNB de garantie moet inroepen omdat het IMF in gebreke blijft. Het IMF verstrekt leningen aan landen met betalingsbalansproblemen. In de eerste plaats kent een IMF-steun waar nodig conditionaliteiten. Hiermee verlangt het IMF niet alleen economische aanpassingen van de lidstaat om de betalingsbalansproblemen op orde te krijgen, maar zorgt het IMF er ook voor dat het land de lening tijdig terugbetaalt. Ten tweede heeft het IMF een de facto preferred-creditor status, waardoor het IMF bij terugbetalingen voorrang krijgt boven andere private en publieke crediteuren. Tenslotte hanteert het IMF ook een reservebuffer, die ongeveer SDR 15-20 mld. bedraagt, waarmee achterstallige betalingen kunnen worden opgevangen. Het komt overigens nauwelijks voor dat landen achterstanden hebben bij het IMF, mede dankzij het prudente beleid dat het IMF voert. Een belangrijk element hierin vormt het toegangsbeleid: voordat het IMF een programma verstrekt wordt vastgesteld of een land voldoende capaciteit heeft om het IMF terug te betalen. Daarnaast zijn er richtlijnen voor limieten van leningen zodat het IMF grenzen kan stellen aan de beschikbare financiering voor een programma.

Ook de kans dat het IMF in gebreke blijft op de PRGT of de RST is klein. De eerdergenoemde waarborgen voor de algemene middelen gelden ook voor middelen uit de PRGT en RST. In de afgelopen 25 jaar is het slechts één keer voorgekomen dat er een betalingsachterstand ontstond bij de PRGT. Daarbij moet wel worden aangetekend dat de impact van de coronacrisis en de mondiale gevolgen van de oorlog in Oekraïne zonder precedent is en dat voor een aantal landen dat gebruik maakt van PRGT-middelen in de aankomende jaren een onhoudbare schuldsituatie dreigt. De PRGT heeft reserves, waardoor betalingsachterstanden niet direct een risico vormen voor het inroepen van de garantie.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor de afgegeven garanties aan DNB wordt geen premie ontvangen en er worden geen middelen gestort in een begrotingsreserve. Het IMF zelf ontvangt geen garantie van de Nederlandse staat en betaalt dus ook geen premie voor deze garantie aan de Nederlandse staat. Het IMF vraagt wel premie aan landen die financiële steun krijgen en betaalt een premie aan landen die middelen verstrekken. Dit laatste geldt ook voor Nederland. Wanneer het IMF een beroep doet op een Nederlandse lening, krijgt DNB hiervoor een vergoeding; de SDR-rente. Deze is gebaseerd op het gewogen gemiddelde van de 3 maandrente op staatspapier van de onderliggende valuta van de SDR, de Euro/Dollar/Yen/Renminbi en Pond. De SDR-rente kan niet negatief worden en kent een minimum van 5 basispunten (0,05%). Momenteel keert het IMF de SDR-rente van 3,87%11 uit over het deel van de IMF-faciliteiten waarop het IMF bij DNB getrokken heeft.12 Het IMF is kostendekkend, de uitvoeringskosten van het monitoren en opstellen van programma’s wordt door het IMF gedragen. Het IMF kent een complexe vergoeding structuur. In de basis rekent het IMF een vergoeding voor de gelopen risico’s voor programmafinanciering. Voor programma’s die groot van omvang zijn wordt een extra opslag gerekend omdat deze een groter risico kennen. Deze opslag kan na verloop van tijd verder worden verhoogd om groot en langdurig gebruik van IMF-middelen te ontmoedigen. Ook rekent het IMF een vergoeding om de uitvoeringskosten van een programma te dekken. Een uitzondering wordt gemaakt voor lage-inkomenslanden: zij betalen een lagere premie via de PRGT. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling.

13. EIB-kredietverlening in ACP en OCT

Doel en werking garantieregeling

De European Investment Bank (Europese Investeringsbank, EIB) verricht activiteiten in de landen in Sub-Sahara-Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan (ook wel de Afrikaanse, Caribische en Pacifische landen genoemd, ofwel de ACP-landen), alsmede in Europese Overzeese Gebieden (Overseas Countries and Territories, ofwel OCT-landen). De projecten in deze regio’s richten zich op economische ontwikkeling via de ontwikkeling van de private sector en de financiële sector, investeringen in infrastructuur en het verbeteren van het ondernemingsklimaat. Een deel van deze activiteiten wordt bekostigd uit het Investment Facility, een ‘revolverend fonds’ dat gefinancierd is uit het European Development Fund (EDF). De EIB financiert daarnaast ook activiteiten uit eigen middelen. Op deze eigen middelen hebben de lidstaten vier garanties (Lomé IV, Cotonou I, Cotonou II en Cotonou III) afgegeven om het risico dat op deze activiteiten wordt gelopen af te dekken. Voor 2024 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 73,9 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

In tegenstelling tot de algemene garantie op de EIB die op instellingsniveau is ingericht (zie nr. 18), dekt de garantie op EIB-kredietverlening onder eigen middelen in ACP en OCT individuele projecten. De EIB schat de verwachte verliezen voor het totale portfolio onder de vier garanties op 6,3%13. Er is geen uitgavenraming opgenomen op de Financiënbegroting omdat niet in te schatten is wanneer potentiële verliezen zich voordoen en de spreiding over de jaren groot is (de laatste terugbetalingen vinden plaats in 2050), waardoor de hoogte van een potentieel verlies in enig jaar relatief gering zal zijn. Verliezen zullen, zodra deze wel concreet zijn, in de begroting worden opgenomen. In uitzonderlijke gevallen kan dit, als een verlies aan het einde van een jaar concreet wordt, betekenen dat de uitgaven pas in de slotwet verwerkt kunnen worden. In 2013 is er voor het laatst een verlies uitgekeerd14.

Om inspraak van de lidstaten in financieringsbesluiten, gefinancierd uit zowel EDF als eigen middelen, te waarborgen is er een comité opgericht waarin alle lidstaten vertegenwoordigd zijn. Dit comité beoordeelt alle investeringsvoorstellen inhoudelijk en brengt advies uit aan de Raad van bewind van de EIB inzake eventuele goedkeuring. Tevens heeft het beheer van de portefeuille dezelfde waarborgen als de EIB-portefeuille binnen de EU.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen en er worden geen middelen gestort in een begrotingsreserve. Door de aandeelhouders wordt geen dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij de garantie zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EIB/EU-lidstaten in de ACP- en OCT-landen hebben gesteld.

14. EIB pan-Europees garantiefonds

Doel en werking garantieregeling

In een Eurogroep in 2020 zijn afspraken gemaakt over de Europese beleidsreactie om de economische gevolgen van de corona uitbraak te mitigeren. Onderdeel hiervan is het voorstel voor het opzetten van een pan-Europees garantiefonds COVID-19 (EGF) van € 25 mld. beheerd door de EIB-groep, waarmee tot € 200 mld. aan financiering voor Europese bedrijven, met name midden- en kleinbedrijf, kan worden gemobiliseerd. Het fonds heeft als doel de economische gevolgen van corona in de reële economie op te vangen door het verstrekken van liquiditeit aan de bedrijven in Europa.

Het EGF financiert hoge risicoprojecten die de EIB-groep normaliter niet zou financieren waardoor de activiteiten van het EGF complementair zijn aan de reguliere activiteiten van de EIB-groep. Het EGF verstrekt first loss garanties aan de EIB en het Europees Investeringsfonds (EIF) waarmee eventuele eerste verliezen op in aanmerking komende operaties in deelnemende lidstaten gedekt worden. Verliezen uit het EGF worden door de lidstaten die deelnemen aan het EGF naar rato gedragen en door lidstaten in vaste termijnen betaald. De totaal te betalen verliezen kunnen niet meer zijn dan de individuele inleg per lidstaat. De hoogte van de in te leggen garanties door lidstaten wordt bepaald naar rato van het stemgewicht van de lidstaat bij de EIB. Voor 2024 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 1,3 mld. (5,21% stemgewicht).

De investeringsperiode van het garantiefonds liep tot 31 december 2021. Het fonds zal blijven bestaan totdat één van de volgende situaties zich voordoet: het fonds wordt opgeheven met een unaniem besluit van de deelnemende lidstaten, de onderliggende committeringen zijn verlopen of de datum 31 december 2037 is bereikt. Aan het eind van de investeringsperiode zal de Contributors Committee op basis van een voorstel van de EIB bepalen of een verlaging van de garanties van de lidstaten passend is gegeven de dan uitstaande committeringen.

Kans, impact en beheersing risico’s

Indien het garantiefonds moet uitbetalen aan een garantiehouder, worden de lidstaten gevraagd om een deel van hun garanties om te zetten in een betaling zodat het garantiefonds aan haar verplichtingen kan voldoen. De verwachte netto verliezen van het fonds worden rond de 20% geschat, voor Nederland komt dit neer op € 260 mln. welke zijn opgenomen als uitgave onder artikel 4 van deze begroting. De EIB baseert zich hierbij op de gemiddelde netto verwachte verliezen in een conservatief scenario (23%) en een basis scenario (16.6%). De netto verwachte verliezen van 20% bestaan uit de verwachte verliezen op het portfolio inclusief de terugvorderingen (29.2%) plus alle kosten die voortkomen uit het opzetten en beheren van het fonds min de verwachte inkomsten.

De EIB zal actief ex ante risicobeheer toepassen om de verwachte netto verliezen rond de 20% te houden en regelmatig rapporteren over de gerealiseerde en verwachte verliezen aan het zogeheten Contributors Committee van het EGF, waarin Nederland zitting heeft. Dit comité is verantwoordelijk voor de besluitvorming van het gebruik van de EGF garantie voor individuele operaties van de EIB en het EIF. Deze besluitvorming zal gebeuren op basis van een gekwalificeerde meerderheid. Dat wil zeggen dat 50% van de deelnemende lidstaten die minimaal twee derde van de totale bijdrages aan het EGF vertegenwoordigen, moet instemmen om een voorstel goed te keuren. Belangrijke strategische besluiten vereisen een supermeerderheid (50% van de deelnemende lidstaten goed voor 80% van de totale bijdrages). Vergaderingen van het comité zullen maandelijks plaats vinden. Daarnaast doorlopen alle onderliggende investeringsvoorstellen die door het fonds gegarandeerd worden de reguliere besluitvormingsprocedures bij de EIB of het EIF. Nederland is vertegenwoordigd in de Raad van Bewind van de EIB.

Premiestelling en kostendekkendheid

Opbrengsten van het garantiefonds (bestaande uit premies voor gebruik van de garanties) zullen in eerste instantie gebruikt worden om de uitvoeringskosten van het fonds te dekken. Eventuele resterende financiële voordelen van de garanties komen ten goede aan de lidstaten die hebben ingelegd in het fonds op pro-rata basis.

15. European Bank for Reconstruction and Development (EBRD)

Doel en werking garantieregeling

De EBRD (ofwel de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling) is opgericht om de landen in Midden- en Oost-Europa en de voormalige Sovjet Unie bij te staan in hun transitie naar een democratie en naar een markteconomie. Inmiddels is het operatiegebied uitgebreid met een aantal Centraal-Aziatische landen en enkele landen in de Zuidoostelijk Mediterrane regio. Het mandaat van de EBRD is specifiek gericht op de transitie van (aanvankelijk ex-communistische) economieën naar markteconomieën met een robuuste private sector en integratie daarvan in de wereldeconomie. De EBRD wordt gefinancierd door kapitaal, waarvan zo’n 20% is ingelegd door de lidstaten (paid-in) en de rest wordt verstrekt in de vorm van garanties (callable capital). Dat laatste betreft het garantiekapitaal dat door deelnemende landen, waaronder Nederland, is afgegeven en kan worden ingeroepen in het geval de instelling niet meer kan voldoen aan haar financiële verplichtingen. Op basis van ingelegd kapitaal en garanties verstrekt door aandeelhouders, kan de EBRD financiering aantrekken op de kapitaalmarkt en deze financiering als leningen verstrekken aan voornamelijk de private sector. Voor 2024 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 589,1 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garantie kan alleen worden ingeroepen door de EBRD wanneer de EBRD niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen en de bank dus failliet dreigt te gaan. De kans dat dit gebeurt wordt als zeer klein aangemerkt. De optie om garantiekapitaal in te roepen op een internationale financiële instelling is nog nooit ter sprake geweest, ook niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). De EBRD voert een prudent beleid. Het liquiditeit- en risicobeleid zijn conservatief. Hoewel de EBRD verliezen heeft geleden als gevolg van de oorlog in Oekraïne, is de kapitaalpositie nog altijd sterk, met een gezonde verhouding tussen de portfolio en de capaciteit om het risico in de portfolio te dragen. Het interne beleid t.a.v. kapitaaltoereikendheid is zeer prudent en erop gericht dat kapitaalgaranties nooit ingeroepen hoeven te worden. Om aan de eisen van kapitaaltoereikendheid te blijven voldoen terwijl de EBRD in Oekraïne blijft investeren, wordt momenteel een discussie gevoerd over het verhogen van het ingelegde kapitaal van aandeelhouders bij de EBRD. De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de EBRD allen een AAA/Aaa-rating. De EBRD heeft een zogenoemde Preferred Creditor Status. Tevens heeft het dagelijks bestuur van de EBRD een Audit comité dat de risico’s van de EBRD nauwgezet in de gaten houdt. Er is daarnaast een intern Audit comité dat toeziet op de kwaliteit van procedures en processen (deze rapporteert aan de president van de EBRD).

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij het zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EBRD hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de EBRD, welke de aandeelhouders, waaronder Nederland, toebehoort. Uit het eigen vermogen worden regelmatig (beperkt) middelen onttrokken met goedkeuring van de Raad van Gouverneurs, bijvoorbeeld voor het EBRD-fonds waaruit onder andere technische assistentie-activiteiten worden betaald of het door de EBRD beheerde Chernobyl Shelter Fund. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling.

16, 21, 24 en 25. Garanties uit hoofde van de marges in het EU-Eigenmiddelenbesluit (European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM), Kredieten EU-betalingsbalanssteun (BoP-faciliteit), Next Generation EU (NGEU), Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

Doel en werking garantieregelingen

De begroting van de EU wordt hoofdzakelijk gefinancierd door zogenoemde eigen middelen van de Unie. Sluitpost van deze eigen middelen is een nationale afdracht op basis van het bruto nationaal inkomen (bni) van de lidstaten. Voor iedere euro die de EU aanvullend uitgeeft naast wat er in de jaarlijkse EU-begroting wordt vastgesteld, worden de bijdragen van de lidstaten dus bepaald door het aandeel van hun bni in het totale bni van de EU.

De omvang van de jaarlijkse begroting is gemaximeerd door de plafonds zoals die vastgelegd zijn in het Meerjarig Financieel Kader, vermeerderd met de toegestane uitgaven voor zogenoemde speciale instrumenten. Dit maximum voor de jaarbegroting vormt de basis voor de raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU-begroting op de begroting van Buitenlandse Zaken (artikel 3.1).

Om zeker te stellen dat de Europese Unie in staat is om aan al haar financiële verplichtingen te voldoen, wordt in het Besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (het Eigenmiddelenbesluit) een jaarlijks maximum vastgelegd voor de eigen middelen die de Unie op mag vragen bij de lidstaten. Dit ligt hoger dan het hiervoor beschreven maximum voor de jaarlijkse begroting. In het Eigenmiddelenbesluit, dat op 1 juni 2021 met terugwerkende kracht per 1 januari 2021 in werking is getreden, is voorzien in een reguliere marge bovenop het maximum voor de jaarlijkse begroting en een tijdelijke aanvullende marge t/m 2058 ten behoeve van het Europees Herstelinstrument (NGEU). Deze marge dient voornamelijk als zekerheid voor de aflossings- en renteverplichtingen op leningen die de Unie aan kan gaan. Deze leningen worden gebruikt om middelen te mobiliseren voor het verstrekken van financiële steun in buitengewone omstandigheden, in de vorm van leningen van de Unie aan lidstaten (op basis van artikel 143 en 122 van het Verdrag betreffende de Werking van de EU). Voor financiële steun in buitengewone omstandigheden kan moeilijk gebudgetteerd worden in de EU-begroting, dus mobiliseert de Unie de benodigde middelen door deze te lenen op de kapitaalmarkt of bij financiële instellingen. In het onwaarschijnlijke geval dat lidstaten de rente- en aflossingsverplichtingen op de aan hen verstrekte leningen niet tijdig aan de Unie voldoen, zal de Unie aanvullende eigen middelen opvragen bij de lidstaten, opdat de Unie zelf wel tijdig in staat zal zijn om de eigen rente- en aflossingsverplichtingen te kunnen voldoen.

De risico’s voor de Nederlandse afdrachten aan de EU die daardoor ontstaan worden als garantieverplichting in de begroting opgenomen, uitgesplitst naar de specifieke instrumenten die de Europese Commissie machtigen om namens de Unie middelen te lenen. Die instrumenten zijn het mechanisme voor financiële ondersteuning van de betalingsbalansen van de lidstaten zonder de euro (Balance of Payments facility, BoP), het EFSM en het in 2020 nieuw opgerichte Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand als gevolg van de corona uitbraak (SURE) en het herstelinstrument voor de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel in de nasleep van de coronacrisis (NGEU). Voor NGEU gaat de Unie zowel leningen aan voor het verstrekken van leningen aan lidstaten als voor het financieren van uitgaven van Unieprogramma’s. De voor NGEU opgenomen garantieverplichting op de Financiënbegroting heeft alleen betrekking op de middelen die gebruikt worden voor het verstrekken van leningen aan lidstaten, binnen de faciliteit voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility, RRF). De aflossing en rente op de leningen die de Unie aangaat voor het financieren van uitgaven (voornamelijk via de RRF maar ook via andere Unieprogramma’s) zullen worden betaald via de EU-begroting. De gevolgen voor de Nederlandse begroting zijn vanaf 2028 meegenomen in de raming van de afdrachten aan de EU-begroting op de begroting van Buitenlandse Zaken.

Voor alle instrumenten geldt dat het Nederlandse aandeel in de garantstelling wordt bepaald door het aandeel van het Nederlandse bni in het totale bni van de Europese Unie. Door veranderingen in dit aandeel zullen de garanties regelmatig moeten worden bijgesteld. De begroting zal hier op de standaard momenten (1^e suppletoire en jaarverslag) voor worden bijgewerkt. De garanties brengen het totale (verwachte) risico voor Nederland over de looptijd van de instrumenten in kaart. Bij het opvragen van aanvullende afdrachten voor het voldoen van rente- en aflossingsverplichtingen, kan de Commissie als voorlopige maatregel afwijken van een verdeling naar rato van het bni, als sommige lidstaten niet in staat zijn tijdig hun volledige bijdrage te leveren. In dat geval kan het voorkomen dat Nederland tijdelijk een hogere bijdrage levert dan op basis van het bni-aandeel verwacht wordt. Deze tijdelijke afwijking van bijdragen naar rato van het bni-aandeel wordt bij de eerstvolgende aanpassing van de EU-begroting hersteld. Om deze reden zal het Nederlandse risico, wat voor de gehele looptijd van de instrumenten wordt weergegeven, niet hoger zijn door deze tijdelijke afwijking van de bijdragen.

European Financial Stabilisation Mechanism

Het EFSM is bedoeld om de financiële stabiliteit van de Europese Unie in stand te houden door financiële bijstand te verlenen aan lidstaten waarin sprake is van een feitelijke of ernstig dreigende economische of financiële verstoring die wordt veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen die deze lidstaat niet kan beheersen15, op basis van artikel 122.2 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Via het EFSM kan de Europese Unie leningen aan deze lidstaten verstrekken. Deze steun gaat gepaard met een economisch en financieel aanpassingsprogramma dat de lidstaat uitvoert. Het mechanisme kent geen einddatum, maar de verwachting is dat het EFSM niet meer zal worden gebruikt omdat voor niet-eurolanden de betalingsbalansfaciliteit beschikbaar is en voor eurolanden het ESM. Omdat verder gebruik van het mechanisme onwaarschijnlijk is wordt de garantie gebaseerd op de rente- en aflossingsverplichtingen op de momenteel voor het EFSM uitstaande Unieschuld (die is gebruikt voor het verstrekken van leningen aan Portugal en Ierland). Dit houdt ook in dat bij het aflossen van deze uitstaande schuld de garantie in omvang zal dalen. Omdat op basis van afspraken uit 2013 nog tot 2026 sprake kan zijn van het doorrollen van een deel van de uitstaande schuld, kunnen wijzigingen in de couponrentes tot die tijd nog voor wijzigingen in de hoogte van de garantie zorgen. Het Nederlandse aandeel in de garantie voor het EFSM wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU plus het Verenigd Koninkrijk (VK), omdat het VK middels het terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het VK nog aansprakelijk is voor de financiële verplichtingen die de Unie voor de financiering van het EFSM is aangegaan. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt voor 2024 geraamd op € 2,6 mld. (inclusief rente).

Kredieten EU-betalingsbalanssteun (BoP-faciliteit)

De BoP-faciliteit is bedoeld voor niet-eurolanden met feitelijke of ernstig dreigende moeilijkheden in de betalingsbalans16, op basis van artikel 143 van het VWEU. Via de betalingsbalansfaciliteit kan de Europese Unie voor maximaal € 50 mld. aan leningen aan deze lidstaten verstrekken. Deze steun gaat gepaard met een herstelprogramma dat de lidstaat uitvoert. De faciliteit kent geen einddatum. Daarom wordt de garantie op de Nederlandse begroting gebaseerd op het maximale bedrag dat aan steun kan worden verleend, waarbij voor zowel de aflossing als voor de rentebetalingen op de door de Unie aangegane schuld een inschatting moet worden gemaakt. Op dit moment staat er onder de BoP een lening uit aan Letland (van voor de introductie van de euro in Letland in 2014), waarvoor het Nederlandse aandeel in de garantie wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU plus het Verenigd Koninkrijk, omdat het VK middels het terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het VK nog aansprakelijk is voor de financiële verplichtingen die de Unie voor deze financiering is aangegaan. Voor toekomstige leningen onder de BoP zal dit niet gelden. Echter, de BoP wordt begroot op basis van de maximale uitleencapaciteit, waarvoor het Nederlandse bni-aandeel hierin wordt bepaald door het Nederlandse bni aandeel in het bni aandeel van de EU. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt voor 2024 geraamd op € 3,8 mld. (inclusief rente).

Next Generation EU (NGEU)

NGEU is ingesteld in reactie op de coronacrisis en bedoeld om het herstel van de gevolgen ervan te ondersteunen17, op basis van artikel 122 van het VWEU. De Europese Commissie zal daartoe middelen lenen conform de gepresenteerde leenstrategie18 en deze deels gebruiken voor uitgaven in EU-programma’s en deels als leningen verstrekken aan lidstaten. Via NGEU kan de Europese Unie tot het eind van 2026 voor maximaal € 360 mld. (in prijzen van 2018) aan leningen verstrekken aan lidstaten en de daarvoor benodigde middelen zelf lenen. De garantie is gebaseerd op een raming van de uitstaande schuld en de renteverplichtingen, op basis van informatie van de Commissie. Omdat het moment van uitgifte van het schuldpapier van de Unie, de looptijd en de couponrente nog niet bekend zijn, is deze raming met veel onzekerheid omgeven. Zodra het instrument is ingezet, zal deze raming aan de werkelijke schulduitgifte door de Unie worden aangepast. Aflossing van de schuld zal daarbij op termijn zorgen voor een daling van de garantie. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU en wordt voor 2024 geraamd op € 38,9 mld. (inclusief rente).

Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

SURE is in 2020 ingesteld in reactie op de coronacrisis en bedoeld om lidstaten te ondersteunen bij het financieren van hoofdzakelijk werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen ter bescherming van werknemers en zelfstandigen, en zodoende voor het verminderen van werkloosheid en inkomensverlies, en in aanvulling daarop, voor de financiering van sommige maatregelen op gezondheidsgebied, met name op de werkplek⁷ (op basis van artikel 122 van het VWEU). Via SURE kan de Europese Unie maximaal € 100 mld. leningen aan lidstaten verstrekken en de lidstaten staan hiervoor garant. De leningen konden tot het eind van 2022 worden verstrekt. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU en wordt voor 2024 geraamd op € 6,1 mld. (inclusief rente). De garantie wordt gebaseerd op de maximale uitleencapaciteit van SURE, inclusief rentelasten. De rentelasten zijn gebaseerd op de daadwerkelijke rentelasten van de desbetreffende uitstaande schuld van de Unie. Voor het gedeelte van SURE wat nog niet is uitgegeven, is dit gebaseerd op een raming op basis van informatie versterkt door de Commissie. Aflossing van de schuld zal daarbij op termijn zorgen voor een daling van de garantie aangezien SURE daarna niet opnieuw kan worden gebruikt. Voor SURE geldt dat ook een bilaterale garantie door de lidstaten aan de Unie is verstrekt. Dit was nodig omdat ten tijde van de besluitvorming over dit instrument onvoldoende zekerheid bestond over de hoogte van de marge onder het plafond voor de eigen middelen. Deze bilaterale garantie van de lidstaten bedraagt in totaal € 25 mld. (onderdeel van de totale omvang van SURE van € 100 mld.), waar Nederland voor 5,9% garant voor staat, en wordt alleen ingeroepen als de marge onder het plafond voor de eigen middelen onvoldoende is.

Kans, impact en beheersing risico’s

De mogelijkheid om tot aan het plafond voor de eigen middelen aanvullende afdrachten op te vragen bij de lidstaten, geeft de Europese Unie aanvullende zekerheid dat zij aan haar financiële verplichtingen richting de kapitaalmarkt en financiële instellingen kan voldoen. De verwachting is echter dat de lidstaten die leningen van de Unie hebben ontvangen, deze ook terug kunnen betalen. Al deze leningen worden verstrekt met het oog op het voorkomen van economische en financiële schade dan wel het bespoedigen van economisch herstel. In het geval van BoP, EFSM en NGEU is het verstrekken van leningen voorwaardelijk aan het uitvoeren van een herstel- of aanpassingsprogramma. Bij SURE zijn de leningen voorwaardelijk aan de kosten die landen maken voor het stabiliseren van hun economie.

Daarnaast kan de Europese Commissie een beroep op aanvullende afdrachten van de lidstaten aan de Unie voorkomen of beperken door zorgvuldig kasbeheer en het aanhouden van voldoende marges in de jaarlijkse begroting van de Unie.

Een beroep op de lidstaten leidt tot aanvullende nationale afdrachten aan de Europese Unie en heeft daardoor een effect op zowel het Nederlandse EMU-saldo (Europese Monetaire Unie) als de EMU-schuld. Er is tot op heden geen beroep op aanvullende afdrachten voor lidstaten gedaan door de Unie.

Premiestelling en kostendekkendheid

Conform de verordeningen waarmee de instrumenten zijn opgericht en middels het Financieel Reglement19 dragen de lidstaten die de steun van de Unie ontvangen alle kosten die de Unie met betrekking tot financiële bijstand aan deze lidstaat heeft gemaakt.

17 en 19. European Financial Stability Facility (EFSF) en European Stability Mechanism (ESM)

Doel en werking garantieregeling

In 2010 is besloten tot de oprichting de EFSF en tot de oprichting van een permanent noodmechanisme, het ESM. Deze noodmechanismen verstrekken steun aan eurozonelanden in nood onder strikte voorwaarden. In 2024 staat Nederland voor maximaal € 34,2 mld. garant voor het EFSF en € 35,3 mld. voor het ESM. De noodfondsen ontvangen rentevergoedingen voor de verstrekte leningen. Het EFSF wordt in principe niet meer gebruikt voor het verstrekken van nieuwe stabiliteitssteun, maar beheert de nog uitstaande leningen aan Ierland, Portugal en Griekenland. Bij het beheer van de uitstaande leningen van het EFSF aan Griekenland is sprake van uitgestelde rentebetaling op een deel van de verstrekte leningen. Dit is het gevolg van schuldmaatregelen uit november 2012 en juni 2018. De uitgestelde rente (stand eind 2022: € 11,2 mld.) leidt ertoe dat de vordering van het EFSF op Griekenland t/m 2032 toeneemt. Deze rente wordt berekend op basis van de financieringskosten van het EFSF en is daardoor aan verandering onderhevig (zie ook premiestelling en kostendekkendheid).

Kans, impact en beheersing risico’s

De regeling betreft financiële steun aan landen middels een leningenprogramma met strikte voorwaarden die in tranches wordt uitgekeerd. De steun is erop gericht om zo spoedig mogelijk weer een houdbare financieel-economische positie te realiseren voor de lidstaat en weer toegang te verkrijgen tot de financiële markten.

Op het moment dat een lidstaat, die steun uit het EFSF ontvangt, niet aan de betalingsverplichtingen aan het EFSF kan voldoen en als gevolg daarvan het EFSF haar schuldeisers niet meer kan betalen, zal Nederland naar rato van zijn aandeel in de garantie moeten bijdragen aan de rentebetalingen en de aflossing aan de schuldeisers van het EFSF. Als andere landen die garanties hebben verleend op dat moment niet in staat zijn hun bijdrage aan het EFSF te voldoen, dan zal Nederland (samen met andere lidstaten) hier ook (naar rato) voor moeten betalen, tot maximaal de verstrekte garantie (165% van het Nederlandse aandeel in de garantie voor de hoofdsom en renteverplichtingen op de uitstaande schuld van het EFSF). Het EFSF krijgt hierbij een vordering op de in gebreke blijvende garanderende lidstaat. Zodra het EFSF garanties inroept heeft dit dus effect op het Nederlandse EMU-saldo en de EMU-schuld.

Het ESM kent een andere structuur, waardoor de risico’s voor landen die garanties verstrekken zijn ingeperkt. Indien lidstaten die steun hebben ontvangen uit het ESM niet in staat zijn om aan de betalingsverplichtingen aan het ESM te voldoen en als gevolg daarvan het ESM haar schuldeisers niet meer kan betalen, dan zal het ESM deze verliezen moeten opvangen. Het ESM zal dan eerst putten uit het reservefonds, daarna uit het ingelegd kapitaal en als laatste optie pas het oproepbaar kapitaal (garanties) bij lidstaten oproepen. Als andere garanderende landen op dat moment niet in staat zijn hun bijdrage aan het ESM te voldoen, dan zal Nederland (samen met andere lidstaten) hier ook (naar rato) voor moeten betalen, tot maximaal het bij Nederland oproepbare kapitaal. Het ESM krijgt hierbij een vordering op de in gebreke blijvende garanderende lidstaat. Naast deze opzet, worden de risico’s beheerst doordat het ESM een preferente schuldeiserstatus (Preferred Creditor Status) kan claimen over andere crediteuren (behalve ten opzichte van het IMF). Zodra het ESM garanties inroept, heeft dit ook effect op het Nederlandse EMU-saldo en de EMU-schuld.

Premiestelling en kostendekkendheid

De rente die de verschillende programmalanden momenteel betalen aan het ESM en het EFSF is afhankelijk van de rente waarvoor het EFSF/ESM op de geld- en kapitaalmarkt leent (zogenoemde cost of funding). Het verschuldigde rentepercentage is voor het grootste deel van de leningen een samenstelling van de rente die het EFSF/ESM betaalt voor obligatie-uitgiftes met verschillende looptijden (in de zogenaamde funding pool). Op basis van de op de markt aangetrokken middelen berekent het EFSF/ESM op dagbasis de gemiddelde financieringskosten, welke worden doorberekend aan de programmalanden. Daarnaast betalen lidstaten die steun ontvangen van het EFSF/ESM aan het EFSF/ESM bij ontvangst van een lening een service fee van 50 basispunten, jaarlijks een service fee van 0,5 basispunten en in bepaalde gevallen een commitment fee. Lidstaten betalen aan het ESM ook nog een renteopslag, waarbij de hoogte afhangt van het gekozen instrument. De exacte opslagen zijn vastgelegd in de beprijzingsrichtsnoer van het ESM. De renteopslag van het EFSF is vastgesteld op nul basispunten.

18. European Investment Bank (EIB)

Doel en werking garantieregeling

De EIB (Europese Investeringsbank) heeft tot taak bij te dragen aan een evenwichtige en ongestoorde ontwikkeling van de interne markt in het belang van de EU door middel van een beroep op de kapitaalmarkten en op haar eigen middelen. Op basis van kapitaal en garanties van de lidstaten leent de EIB op de kapitaalmarkt, waarmee het middelen genereert voor investeringen in zowel de publieke als de private sector. Voor 2024 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 11,8 mld.

Kans, impact en beheersing risico’s

Garanties kunnen alleen worden ingeroepen door de EIB op het moment dat de EIB niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen. De kans dat dit gebeurt wordt echter als zeer klein aangemerkt, omdat de EIB een zeer prudent risicobeleid voert dat als doel heeft kapitaalgaranties nooit te hoeven inroepen. De optie om garantiekapitaal in te roepen op een internationale financiële instelling is nog nooit ter sprake geweest, ook niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). Het leenportfolio van de EIB functioneert historisch gezien goed. De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de EIB allen een AAA/Aaa-rating. Deze sterke rating is een reflectie van de kwalitatief hoogwaardige portefeuille van de EIB en de steun van de aandeelhouders, en met name van de meest kredietwaardige aandeelhouders met een AAA/Aaa rating zoals Nederland en Duitsland. De EIB heeft geen winstmotief en hecht veel waarde aan de AAA-status die de instelling in staat stelt voordelig te lenen op de kapitaalmarkt. De EIB heeft een zogenoemde Preferred Creditor Status. Tevens heeft de Raad van Bewind van de EIB een risicocomité dat de risico’s van de bank in de gaten houdt. Bij afwezigheid van extern toezicht heeft de EIB in de Best Banking Practice (BBP) Guiding Principles de uitgangspunten vastgelegd waaraan de EIB moet voldoen ten aanzien van governance, prudentieel beheer en interne en externe rapportage. Daarnaast leggen de BBP Guiding Principles vast dat de EIB zich aan alle voor commerciële banken relevante regelgeving moet houden, of moet uitleggen wanneer deze regelgeving voor de EIB niet relevant is. Eén van de hoofdtaken van het Audit Comité is om op de uitvoering van deze BBP toe te zien.

Zoals besloten in 2019, is op het moment van de brexit het Britse kapitaal vervangen door een garantieverhoging vanuit de resterende aandeelhouders en hebben Polen en Roemenië hun aandeel in het kapitaal verhoogd. Als gevolg hiervan is de Nederlandse garantie in de EIB toegenomen met € 1,9 mld. tot € 11,8 mld. in 2020. Dit is ook de geraamde hoogte van de garantie in 2024.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders/lidstaten een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij het zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EIB/EU-lidstaten hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de EIB. Zou de EIB ooit worden opgeheven dan zou dit eigen vermogen terugstromen naar de aandeelhouders. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling, wel zijn de eigen middelen in het verleden ingezet als vervanging van een kapitaalstorting vanuit de lidstaten bij een kapitaalverhoging (zoals bij de vervanging van het Britse kapitaal).

20. Headroomgarantie macro-financiële bijstand (MFB)

Doel en werking garantieregeling

In december 2022 heeft de Raad ingestemd met het wetgevingspakket voor macro-financiële bijstand (hierna: MFB+) aan Oekraïne in 2023 van € 18 mld. in concessionele leningen met lange looptijden.20 In juni 2023 is hiervan € 9 mld. uitgekeerd. Zoals gebruikelijk bij MFB leent de Commissie namens de Unie middelen bij financiële instellingen en op de kapitaalmarkt en leent zij deze middelen door aan Oekraïne. MFB is een bestaand financieel instrument van de EU, waarbij financiële steun wordt verleend aan partnerlanden in de directe omgeving van de EU die met een betalingsbalanscrisis worden geconfronteerd. Doorgaans bestaat deze MFB-steun uit het verstrekken van leningen die worden gegarandeerd door een bestaand garantiefonds op de EU-begroting.

Voor 2023 waren er onvoldoende middelen op de EU-begroting beschikbaar om als garantstelling te kunnen dienen. Om zeker te stellen dat de Europese Unie in staat is om aan haar financiële verplichtingen richting de markt te voldoen, is de MFB gegarandeerd via de daarvoor beschikbare ruimte onder de plafonds zoals die zijn opgenomen in het Eigenmiddelenbesluit (de zogenoemde headroom). Dit gebeurt pro rata op basis van het bni-aandeel van een lidstaat in het bni van de Unie. Bij het huidige bni-aandeel (2023) van Nederland van 5,9% betreft dit een garantie van € 1,062 mld. Bij wijzigingen in het bni-aandeel zal in de toekomst ook de omvang van de garantie wijzigen.

De rente die Oekraïne betaalt, wordt gesubsidieerd door de EU-lidstaten via aanvullende bijdragen aan de EU-begroting. De rente op de leningen vereist daarom geen garantie.

Kans, impact en beheersing risico’s

Vanwege de huidige oorlogssituatie in Oekraïne en de onduidelijkheid over het verloop van het conflict, is er een reëel risico dat de lening gedeeltelijk (of niet) terugbetaald wordt. Tegelijkertijd is het doel van MFB om de macro-economische stabiliteit in Oekraïne te bewaken hetgeen eraan bijdraagt dat Oekraïne op langere termijn in staat is om de leningen ook terug te betalen. In het geval van eventuele schade haalt de Commissie, conform het Eigenmiddelbesluit, aanvullende middelen op bij de lidstaten. Voor Nederland gaat het daarbij om een maximaal bedrag van € 1,062 mld. Tussen de Commissie en Oekraïne is een leenovereenkomst gesloten waarin afspraken zijn opgenomen over onder andere het terugbetalingsschema. Op termijn zal bij terugbetalingen van de leningen door Oekraïne ook de omvang van de garantie afnemen.

De Commissie informeert het Europees Parlement en de Raad regelmatig over de voortgang van de MFB, de economische situatie en vooruitzichten van Oekraïne en de voorwaarden die zijn vastgelegd. Daarnaast informeert de Commissie het Europees Parlement en de Raad als er ontwikkelingen zijn, bijvoorbeeld wanneer de middelen zijn uitgekeerd.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie ontvangt Nederland geen premie, aangezien deze uit solidariteit met Oekraïne wordt verstrekt.

22. Macro Financiële Bijstand (MFB)

Doel en werking garantieregeling

Op 20 september 2022 heeft de Raad van de Europese Unie het voorstel voor additionele macro-financiële bijstand (MFB) van € 5 mld. aan Oekraïne aangenomen21. Zoals gebruikelijk bij MFB leent de Commissie namens de Unie middelen bij financiële instellingen en op de kapitaalmarkt en leent zij deze middelen door aan Oekraïne. MFB is een bestaand financieel instrument van de EU, waarbij financiële steun wordt verleend aan partnerlanden in de directe omgeving van de EU die met een betalingsbalanscrisis worden geconfronteerd.

Oekraïne heeft aangegeven zo snel mogelijk financiële steun nodig te hebben, mede vanwege de sterke daling van de internationale reserves en omdat al verleende steun door andere landen en de internationale financiële instellingen onvoldoende is om het financieringstekort te dekken. Steun aan de Oekraïense overheid is nodig om de basisvoorzieningen in stand te houden en financiële stabiliteit te bevorderen. Daarnaast is het verlenen van financiële steun aan Oekraïne een essentiële voorwaarde voor het land om in de oorlog sterk te blijven staan en invulling te geven aan zijn legitieme recht op zelfverdediging tegen de Russische agressie.

Kans, impact en beheersing risico’s

Vanwege de huidige oorlogssituatie in Oekraïne en de onduidelijkheid over het verloop van het conflict, is er een reëel risico dat de lening gedeeltelijk (of niet) terugbetaald wordt. De Commissie heeft daarom een garantstelling van 70% van de totale lening voorgesteld in plaats van de reguliere 9%. De hoogte van dit garantstellingspercentage is onder meer gebaseerd op de marktprijs van Oekraïense staatsobligaties, de kredietwaardigheid, een schuldhoudbaarheidsanalyse, de preferente status van de EU en de verwachte looptijd van de leningen. De Commissie zal de hoogte van het benodigde garantstellingspercentage van 70% vanaf 30 juni 2023 elke 6 maanden tegen het licht houden en zo nodig (neerwaarts) aanpassen.

De Commissie legt op de EU-begroting een voorziening aan voor de eerste 9% aan eventuele schade. Daarnaast worden aanvullende nationale garanties van lidstaten gevraagd die optellen tot 61% van de totale lening. Dit betreffen pro rata garanties op basis van het bni-aandeel van een lidstaat. De lidstaten zijn alleen verantwoordelijk voor hun eigen aandeel in het geval dat schade op de leningen zich voordoet. Voor Nederland gaat het bij een bni-aandeel van ca. 5,9% om een maximaal bedrag van € 215,4 mln. Deze garantie van Nederland aan de EU-begroting wordt weergegeven op artikel 4 (internationale financiële betrekkingen).

De Commissie informeert de lidstaten ieder kwartaal over de uitstaande leningen, de geplande aflossing en de rentebetalingen. De Commissie zal het Europees Parlement en de Raad jaarlijks een rapport sturen met een beoordeling van de implementatie van de MFB. Dit rapport zal onder meer ingaan op de voortgang van de MFB, de economische situatie en vooruitzichten van Oekraïne en de voorwaarden die worden vastgelegd in de Memorandum of Understanding (MoU). Daarnaast informeert de Commissie het Europees Parlement en de Raad als er ontwikkelingen zijn, bijvoorbeeld wanneer de middelen zijn uitgekeerd. Eventuele recuperaties van Oekraïne zal de Commissie terugbetalen aan de lidstaten naar rato van de inleg van lidstaten.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie ontvangt Nederland geen premie, aangezien deze uit solidariteit met Oekraïne wordt verstrekt.

23. en 26. Wereldbank Groep (incl. Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA)

Doel en werking garantieregeling

Onder de Wereldbank Groep vallen twee garantieregelingen, ten behoeve van de International Bank for Reconstruction and Development (IBRD, oftewel de Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling) en het MIGA. De IBRD is het Wereldbankonderdeel dat leningen verstrekt aan middeninkomenslanden. De IBRD functioneert als een coöperatieve bank, waarvan lidstaten aandeelhouder zijn. Op basis van ingelegd kapitaal en garanties verstrekt door aandeelhouders, kan de IBRD financiering aantrekken op de kapitaalmarkt en deze financiering als leningen verstrekken aan klantlanden. Het Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) ondersteunt de private sector bij het verzekeren van buitenlandse investeringen. De activiteiten van MIGA kunnen eveneens gefinancierd worden doordat aandeelhouders kapitaal en garanties hebben verstrekt. Voor 2024 bedraagt de hoogte van de IBRD garantieverplichting € 5,5 mld. Voor MIGA gaat het in 2024 om € 31,4 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garanties kunnen alleen worden ingeroepen door de IBRD op het moment dat de IBRD niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen en failliet dreigt te gaan. De kans dat dit gebeurt, wordt als zeer klein aangemerkt. De optie om garantiekapitaal in te roepen is bij de internationale financiële instellingen nog nooit ter sprake geweest, zelfs niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). De IBRD voert namelijk een prudent beleid met als expliciet doel het risico op een «call on capital» te minimaliseren en het risicobeleid van de IBRD is conservatief. De Wereldbank Groep opereert mondiaal waardoor de portefeuille goed gediversifieerd is. De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de IBRD allen een AAA/Aaa-rating (stabiel). IBRD heeft geen winstmotief en hecht veel waarde aan de AAA-status die de instelling in staat stelt voordelig te lenen op de kapitaalmarkt. Tevens heeft de IBRD een zogenoemde ‘Preferred Creditor Status’. Dit houdt in dat lenende landen de IBRD voorrang verschaffen bij betaling indien zij moeite hebben om aan hun verplichtingen te voldoen.

MIGA voert eveneens prudent risicobeleid. De kans dat de garantie wordt ingeroepen door MIGA is laag. Sinds de oprichting van MIGA in 1988 is er in slechts enkele gevallen overgegaan tot uitkering van schade. De overige gevallen van (potentiële) claims zijn opgelost door middel van settlement. Leverage die de Wereldbank Groep heeft op overheden speelt hierbij een belangrijke rol.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garanties worden geen premies ontvangen, waardoor er ook geen middelen gestort worden in een begrotingsreserve. De financiële voordelen van de garantie aan IBRD worden door de IBRD middels betere leenvoorwaarden doorberekend aan de klantlanden, waarmee het bijdraagt aan de realisatie van de door IBRD opgelegde beleidsdoelstellingen. Hetzelfde is ook het geval voor de verzekeringsproducten van MIGA. Het instellen van een premie zou de bijdrage van de IBRD aan het maatschappelijke doel verminderen. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden aan IBRD en MIGA onder deze garantieregelingen.

27. Exportkredietverzekering 

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse staat biedt de mogelijkheid voor het verzekeren van betalingsrisico’s verbonden aan het handels- en dienstenverkeer met het buitenland. Het productenassortiment van de exportkredietverzekeringsfaciliteit (ekv-faciliteit) omvat momenteel onder andere de kapitaalgoederenverzekering, financieringsverzekering, koersrisicoverzekering en verzekering van garanties. In de tabel ‘Overzicht verstrekte garanties’ wordt naast het verplichtingenplafond van € 10 mld. een verwachte afloop van € 10 mld. structureel opgenomen. De exacte omvang van de aangegane en vervallen verplichtingen is na afloop van een begrotingsjaar bekend en wordt verantwoord in het jaarverslag van het ministerie van Financiën.

Kans, impact en beheersing risico’s

De randvoorwaarden voor de afgifte van verzekeringen worden voortdurend gemonitord en indien nodig aangepast, opdat alleen aanvaardbare risico’s worden geaccepteerd. Het risicoprofiel van de bestaande ekv-portefeuille en van nieuwe aanvragen wordt daarom nauwlettend gevolgd door het ministerie van Financiën met behulp van een uitgebreid risicokader.

Voor de ekv is in de begroting een bedrag van € 10 mld. opgenomen als plafond, wat het bedrag inhoudt waarvoor de Staat jaarlijks nieuwe verplichtingen kan aangaan (brutoplafond). De afgelopen jaren is dit plafond niet knellend geweest, zodat er naar verwachting voldoende ruimte zal zijn voor het aangaan van de door Nederlandse exporteurs gevraagde verzekeringen.

Premiestelling en kostendekkendheid

Internationaal is om concurrentieverstoring te voorkomen afgesproken dat ekv-faciliteiten over een middellange periode kostendekkend moeten zijn. Dat betekent dat op de middellange termijn de premie-inkomsten voldoende moeten zijn om de uitvoeringskosten en de netto schade-uitkeringen (inclusief de recuperaties) te dekken. De participanten van de Arrangement – de internationale afspraken ten aanzien van exportkredietverzekeringen – stellen hiertoe minimumpremies op, die in Europese regelgeving zijn verankerd. Nederland monitort de kostendekkendheid met een intern ontwikkeld model: bedrijfseconomische resultaatbepaling. Voor het geheel aan exportkredietverzekeringen is een begrotingsreserve beschikbaar van € 585,9 mln. ultimo 2022. Deze voorziening is statistisch gezien, gegeven de huidige ekv-portefeuille, in een gegeven jaar met een kans van 3 op 4 toereikend.

Zowel uitgaven als inkomsten van de ekv zijn lastig te ramen en in de loop van een jaar niet of nauwelijks met beleidsmaatregelen te beïnvloeden. De schades kunnen in een jaar hoog oplopen, gegeven het uitstaande risico van circa € 18,9 mld. ultimo 2022.

Leningen

Lening Griekenland

In 2010 had Griekenland als eerste land van de eurozone problemen om zichzelf te blijven financieren op de markt. Als gevolg daarvan is besloten de lidstaten van de eurozone samen met het IMF tot het verlenen van financiële steun door het verstrekken van bilaterale leningen. Deze zogenaamde Greek Loan Facility (GLF) bestond oorspronkelijk uit € 80 mld. aan bilaterale leningen van de landen van de eurozone en € 30 mld. van het IMF. In juli 2011 is besloten om de nog niet uitgekeerde leningen uit de GLF over te hevelen naar het EFSF. Vanuit de bilaterale leningen in het GLF is € 52,9 mld. uitgekeerd aan Griekenland. Het Nederlandse aandeel in de GLF was in totaal € 3,2 mld. Sinds 2012 zijn geen nieuwe leningen meer verstrekt en is Griekenland in 2020 gestart met het terugbetalen van de leningen. Eind 2022 bedraagt het Nederlandse aandeel in de GLF € 2,7 mld.

Lening Oekraïne

Nederland heeft in 2022 een bilaterale lening verstrekt van € 200 mln. aan Oekraïne via een speciale kredietlijn van het IMF. Deze begrotingssteun zal een bijdrage leveren aan Oekraïense inspanningen om de dagelijkse uitgaven te financieren en daarmee de economie draaiende te houden. De lening neemt na een respijtperiode van 4,5 jaar na uitgifte af middels halfjaarlijkse terugbetalingen. Het bedrag moet 10 jaar na uitgifte terug zijn betaald.

2.7 Overzicht coronamaatregelen

2020 en 2021 waren voor een belangrijk deel getekend door de coronacrisis. Er zijn diverse (nood)maatregelen welke nu nog (deels) doorwerken om de crisis het hoofd te bieden. Deze paragraaf geeft een overzicht van de maatregelen die op de begroting van het ministerie van Financiën zijn genomen. Een uitgebreid overzicht is te vinden op https://www.rijksfinancien.nl/overheidsfinancien-coronatijd.

Toelichting op coronamaatregelen

De maatregelen die in 2024 (en verder) van toepassing zijn worden hieronder toegelicht.

Belasting- en invorderingsrente

Vanwege de coronacrisis is de invorderingsrente die de Belastingdienst, Douane en Dienst Toeslagen in rekening brengt tijdelijk verlaagd naar 0,01%. Dit percentage gold tot en met 30 juni 2022. Dit resulteerde enerzijds in lagere uitgaven, maar vooral in fors lagere ontvangsten. Vanaf 30 juni werd het percentage per halfjaar stapsgewijs verhoogd. Vanaf 1 juli 2022 is de rente verhoogd naar 1%, op 1 januari 2023 werd de rente verhoogd naar 2%, op 1 juli 2023 naar 3% en vervolgens op 1 januari 2024 is de rente 4%. Wat betreft toeslagen geldt dat er geen invorderingsrente in rekening zal worden gebracht bij burgers die (als onderdeel van de coronamaatregelen) gepauzeerde toeslagvorderingen hebben en hun vordering(en) alsnog voldoen middels de betalingsregeling die aangeboden wordt in het kader van het hervatten van de invordering van toeslagschulden.22

Naast dat het verlagen van de invorderingsrente zorgt voor lagere ontvangsten, zorgt de destijds fors toegenomen belastingschuld er juist voor dat er in latere jaren meer invorderingsrente wordt verwacht. Het bijzonder uitstel van betaling, één van de steunmaatregelen, zorgde voor een toename van de belastingschuld. De uiterste aanvangsdatum voor het aflossen van de opgebouwde schuld was 1 oktober 2022 en de aflossingstermijn is 5 jaar en kan onder voorwaarden worden verlengd naar 7 jaar.23

EIB pan-Europees garantiefonds

De European Investment Bank (EIB) heeft in 2020 een nieuw pan-Europees garantiefonds opgericht om de negatieve economische gevolgen van de coronacrisis op te vangen. Door de oprichting van een garantiefonds van € 25 mld., waarvan het Nederlands aandeel € 1,3 mld. bedraagt, kan naar schatting tot maximaal € 200 mld. aan financiering voor het Europese bedrijfsleven worden gemobiliseerd. Doel van het garantiefonds is het financieren van hoge risicoprojecten, waarbij de focus ligt op het mkb.

De verwachte nettoverliezen van het garantiefonds van € 25 mld. worden ingeschat op 20%. Het percentage verwachte verliezen is sterk afhankelijk van de uiteindelijke productmix die ingezet wordt (leningen, garanties, equity). Het Nederlandse aandeel in de verwachte verliezen komt neer op € 260 mln. verdeeld over de looptijd van het fonds, welke is opgenomen als uitgave onder artikel 4 van deze begroting. Zie voor een verdere toelichting ook paragraaf 2.6 Overzicht Risicoregelingen.

Herverzekering leverancierskredieten

De herverzekering leverancierskredieten betreft een coronamaatregel waarbij de Staat voorkomt dat de kortlopende kredietverlening in de private verzekeringssector stilvalt. De tijdelijke regeling is per 1 juli 2021 beëindigd, echter lopen de uitgaven en ontvangsten nog langer door.

3. Beleidsartikelen (Financiën)

Artikel 1 Belastingen

A. Algemene doelstelling

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid. Solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving is hiervoor de basis. Doeltreffende en doelmatige uitvoering door de Belastingdienst van die wet- en regelgeving dragen bij aan de bereidheid van burgers en bedrijven om hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen (compliance).

Onder ‘compliance’ verstaat de Belastingdienst dat burgers en bedrijven bereid zijn hun wettelijke fiscale verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst structureel uit zichzelf na te komen. De term ‘bereidheid’ geeft aan dat de Belastingdienst ernaar streeft dat belastingplichtigen uit zichzelf fiscale regels naleven, zonder (dwingende en kostbare) acties van de kant van de Belastingdienst. Als burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen, dan komt belastinggeld de staatskas binnen zoals de wetgever beoogt.

B. Rol, verantwoordelijkheid en beleidsinformatie

• – het opstellen van fiscale wet- en regelgeving;

• – het internationaal behartigen van de Nederlandse fiscale belangen.

• – de heffing en inning van de premies werknemers- en volksverzekeringen;

• – de heffing en inning van de inkomensafhankelijke bijdragen Zorgverzekeringswet;

• – de heffing en inning voor derden van een aantal belastingen, heffingen en overige vorderingen;

• – handhavingstaken op het gebied van de economische ordening en financiële integriteit.

Op grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en de Invorderingswet 1990 voert de Belastingdienst de heffing en inning van de rijksbelastingen uit. Op grond van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten voert de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst de handhavingstaken uit op het gebied van de economische ordening en financiële integriteit.

De minister bevordert, door inzet van de Belastingdienst, naleving van wet- en regelgeving door passende dienstverlening te leveren, massale processen juist en tijdig uit te voeren, adequaat toezicht uit te oefenen en waar nodig naleving bestuurs- of strafrechtelijk af te dwingen.

Aanvullende beleidsinformatie, zoals de strategie, doelen en prestatie-indicatoren van de Belastingdienst zijn te vinden in onderdeel F2 van dit artikel.

C. Beleidswijzigingen

In de beleidsagenda zijn de beleidsvoornemens van de Belastingdienst opgenomen. We werken in 2024 verder aan het verbeteren van de dienstverlening en stellen daarbij burgers en bedrijven centraal. Ook herstellen we gemaakte fouten uit het verleden en continueren we de activiteiten gericht op het voorkomen van fouten. Daarnaast zet de Belastingdienst verdere stappen om de organisatie toekomstbestendig en wendbaar te maken. In paragraaf F1 wordt nader ingegaan op de fiscale beleidswijzigingen.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit

De uitgaven die vallen onder de rubriek «Rente» zijn voor 100% juridisch verplicht. Ze vloeien bijvoorbeeld voort uit de Awr en de Invorderingswet 1990 (rente-uitgaven). De programma-uitgaven die vallen onder de rubrieken «Bijdragen aan ZBO's/RWT's», «Bijdragen aan (inter)nationale organisaties» en «Bijdragen aan agentschappen» zijn voor 100% bestuurlijk gebonden verplichtingen voor zover zij niet door getekende contracten al juridisch verplicht zijn. De bijdrage aan de Waarderingskamer is voor 100% bestuurlijk gebonden op basis van de Wet Waardering Onroerende Zaken (Wet WOZ). Voor het Kadaster en de Kamer van Koophandel heeft de Belastingdienst samenwerkingsovereenkomsten voor gegevensuitwisseling die worden gebruikt bij de uitvoering van taken van de Belastingdienst. Ook bij de bijdragen aan Agentschappen en bijdragen aan Internationale organisaties geldt dat afspraken zijn gemaakt over de bijdragen en de dienstverlening, waardoor ook deze uitgaven als 100% bestuurlijk gebonden worden aangemerkt.

De overige programma-uitgaven betreffen met name de categorie «Opdrachten», waarvoor geldt dat deze gedeeltelijk als juridisch verplicht zijn aan te merken op het moment van het vaststellen van de begroting 2024. Hiervoor zijn dan bijvoorbeeld contracten gesloten ten behoeve van ICT en/of andere benodigde diensten voor de uitvoering van de primaire processen van de Belastingdienst. Voorbeelden hiervan zijn (verlenging van) licenties en onderhoudscontracten voor software en hardware. Een ander voorbeeld zijn de uitgaven voor papieren dienstverlening (brieven aan burgers en bedrijven). Over het algemeen geldt wel dat de niet-juridische verplichte uitgaven noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering van de primaire processen.

E. Toelichting op de financiële instrumenten

Verplichtingen en uitgaven

Apparaatsuitgaven

Personele uitgaven

Dit betreft alle personele uitgaven inclusief externe inhuur voor de dienstonderdelen van de Belastingdienst.

Materiële uitgaven

Dit betreft de materiële uitgaven van de dienstonderdelen van de Belastingdienst en omvat met name facilitaire diensten, middelen en communicatie. ICT bevat voornamelijk uitgaven die horen bij de uitrusting van de ambtenaren van de Belastingdienst (telefoon, laptop, etc.). De bijdrage aan Shared Service Organisaties (SSO’s) betreft met name de huisvesting (Rijksvastgoedbedrijf).

Programma-uitgaven

Bijdrage aan ZBO’s/RWT’s

De uitgaven aan de Waarderingskamer betreft de eigenaarsbijdrage van het ministerie van Financiën voor de begroting 2024 die reeds is vastgesteld en verplicht is op basis van de Wet WOZ. Voor het Kadaster en de Kamer van Koophandel heeft de Belastingdienst samenwerkingsovereenkomsten voor gegevensuitwisseling die wordt gebruikt bij de uitvoering van taken van de Belastingdienst. Onder de bijdrage aan overige ZBO’s/RWT’s vallen onder andere de bijdragen aan de RDW en de Nationale Politie.

Opdrachten

Onder «Overige opdrachten» vallen met name de uitgaven die geraamd worden voor de papieren dienstverlening. Bij «ICT opdrachten» gaat het met name over ICT-uitgaven die te maken hebben met de digitale dienstverlening (licenties, software applicaties en hardware).

Bijdrage aan agentschappen

De bijdragen aan overige agentschappen zijn met name detacheringsovereenkomsten en opdrachten die gesloten worden met de Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk.

(Schade)vergoeding

Dit betreft aanspraken van een natuurlijke persoon of een rechtspersoon op vergoeding van de kosten voor de uitvoering van overheidsmaatregelen of een vergoeding van kosten die door toedoen van de overheid zijn ontstaan. Hieronder vallen compensatievergoedingen die door de Belastingdienst worden betaald, waaronder de compensatie die zal worden betaald aan gedupeerden die ten onrechte niet in de Minnelijke Schuldsanering Natuurlijke Personen zijn gekomen.

Rente

Dit budget betreft de belasting- en invorderingsrente die wordt vergoed aan belastingplichtigen. De rente-uitgaven komen voort uit de Awr en de Invorderingswet 1990 en zijn voor 100% juridisch verplicht. Er is geen einddatum voor deze regeling vastgesteld.

Bijdrage aan (andere) begrotingshoofdstukken

Uitgaven die de Belastingdienst ten behoeve van douane- en toeslagenprocessen maakt worden toegerekend aan artikel 9 respectievelijk artikel 13. In artikel 9 (Douane) en artikel 13 (Toeslagen) is in de toelichting op de instrumenten een tabel opgenomen met een uitsplitsing van de toegerekende uitgaven.

Ontvangsten

Programma-ontvangsten

Belastingontvangsten

De in de bovenstaande tabel opgenomen belastingontvangsten zijn netto-ontvangsten. De netto-ontvangsten zijn gelijk aan de totale belastingontvangsten minus de afdrachten aan het Gemeentefonds en het Provinciefonds op grond van de Financiële-verhoudingswet en minus de afdrachten aan het Btw-compensatiefonds en het BES-fonds (Bonaire, Sint Eustatius en Saba).

In onderstaande tabel staat de aansluiting van de Miljoenennota 2024 met begrotingshoofdstuk IX. De Miljoenennota bevat een toelichting op de belastingontvangsten.

Bekostiging

De ontvangsten hebben betrekking op kosten die worden doorberekend aan belastingplichtigen van invorderingsmaatregelen (aanmaning, dwangbevel, beslaglegging, etc.). Dit gebeurt op grond van de Kostenwet invordering rijksbelastingen.

Rente

Deze post betreft de belasting- en invorderingsrente die wordt ontvangen van belastingplichtigen. Er is, mede door rentestijgingen van de Europese Centrale Bank, besloten om met een nieuwe berekeningssysteem te gaan werken. De volledige nieuwe systematiek zal vanaf 1 januari 2024 in werking treden.

Onderdeel van het coronasteunpakket is een verlaging van de invorderingsrente tot 2024. Een deel van de raming (in 2022-2029) bestaat uit verwachte ontvangsten invorderingsrente over de opgelopen belastingschuld naar aanleiding van bijzonder uitstel van betaling; een maatregel die onderdeel uitmaakt van het coronasteunpakket.

Boetes en schikkingen

Deze ontvangstenpost betreft de opbrengsten van bestuurlijke boetes en van fiscale strafbeschikkingen.

Apparaatsontvangsten

Deze post betreft onder andere ontvangsten van facilitaire en ICT-diensten die de Belastingdienst levert aan andere overheidsdiensten en die op factuurbasis worden afgerekend.

Extracomptabele fiscale regelingen

Voor een beschrijving van de regelingen, de doelstelling, de ramingsgrond, een verwijzing naar de laatst uitgevoerde evaluatie en het beoogde jaar van afronding van de volgende evaluatie, wordt verwezen naar de bijlage bij de Miljoenennota ‘Toelichting op de fiscale regelingen’.

F1. Fiscaal beleid en wetgeving Belastingplanpakket

Belastingplanpakket

Het pakket Belastingplan heeft betrekking op een aantal onderwerpen binnen de fiscaliteit en bevat naast het wetsvoorstel Belastingplan 2024 ook enkele afzonderlijke wetsvoorstellen. Het wetsvoorstel Belastingplan 2024 (BP24) omvat circa 50 maatregelen.

In het BP24 wordt een aantal fiscale maatregelen uitgebreid of aangepast. Zo wordt de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) gewijzigd en de betalingskorting in de inkomstenbelasting (IB) afgeschaft. Op het gebied van vermogen worden enkele verfijningen voor de overbruggingswet box 3 voorgesteld. Zo worden aandelen in de vereniging van eigenaren onder spaargeld geschaard en worden onderlinge vorderingen en schulden tussen fiscale partners, en tussen ouders en minderjarige kinderen gedefiscaliseerd

Met het wetsvoorstel klimaatmaatregelen glastuinbouw en wetsvoorstel klimaatmaatregelen industrie en elektriciteit zijn onder andere ambities uitgewerkt op het terrein van klimaat en vermogen. Zo worden de vrijstelling voor metallurgische processen (verwerken van metaalerts en metaalschroot) en het verlaagde tarief voor de glastuinbouw afgeschaft en wordt de vrijstelling voor elektriciteitsproductie beperkt. Ook wordt er een CO₂-heffing voor de glastuinbouw geïntroduceerd en wordt de vrijstelling voor duaal gebruik in de kolenbelasting per 2028 afgeschaft.

In het wetsvoorstel aanpassing fiscale bedrijfsopvolgingsfaciliteiten worden er een aantal maatregelen getroffen met betrekking tot de bedrijfsopvolgingsregeling (BOR) en de doorschuifregeling (DSR). Zo wordt onder andere het vrijstellingspercentage van de BOR boven € 1,5 mln. ondernemingsvermogen verlaagd naar 70% en wordt de toegang tot de DSR en BOR beperkt tot reguliere aandelen met een minimaal belang van 5%.

Ook geeft het kabinet uitvoering aan de beleidsprioriteit om belastingontwijking tegen te gaan met het wetsvoorstel aanpassing fonds gemene rekening en vrijgestelde beleggingsinstelling en het wetsvoorstel aanpassing fiscale belegginginstelling (fbi). Met beide voorstellen worden meerdere wijzigingen doorgevoerd voor fbi’s, het vrijgestelde beleggingsinstelling (vbi-) regime en fondsen voor gemene rekeningen (fgr’s).

Ook met het wetsvoorstel ‘fiscaal kwalificatiebeleid rechtsvormen’ wordt belastingontwijking tegengegaan. Met dit voorstel wordt het Nederlandse kwalificatiebeleid van buitenlandse rechtsvormen meer in lijn gebracht met internationale normen zodat er minder kwalificatieverschillen en daarmee onduidelijkheden ontstaan. Kwalificatieverschillen kunnen resulteren in enerzijds dubbele belastingheffing en anderzijds in dubbele aftrek of aftrek zonder betrekking in de heffing.

Als onderdeel van het BP24 wordt ook in een zelfstandig wetsvoorstel een wettelijke grondslag geïntroduceerd voor het tegemoetkomingsbeleid ten aanzien van de selectie van aangiften inkomensheffing inzake Selectie aan de Poort die niet aantoonbaar op fiscale gronden heeft plaatsgevonden.

Het wetsvoorstel Herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en BPM (Belasting voor Personenauto's en Motorfietsen) maakt onderdeel uit van het plan van aanpak no-cure-no-pay-problematiek BPM en WOZ.24Het doel van de voorgestelde maatregelen is om de financiële prikkel weg te nemen om namens een belanghebbende een bezwaarprocedure te starten of door te procederen met de overwegende reden om een proceskostenvergoeding of een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn te verkrijgen.

Het pakket BP24 bevat ook het Wetsvoorstel Belastingplan BES-eilanden 2024. Het wetsvoorstel bevat een aantal technische maatregelen om fiscale BES-wetgeving te verbeteren, omissies en typefouten te herstellen of te actualiseren. Ook wordt het gebruikelijk loon voor directeur-grootaandeelhouders verhoogd.

Als laatste lopen er in het kader van koopkracht drie wetsvoorstellen mee in het pakket BP24. Met deze wetsvoorstellen wordt bijvoorbeeld de eigen bijdrage huurtoeslag verlaagd, de algemene heffingskorting gewijzigd en het Kindgebonden budget verhoogd.

F2. Belastingdienst

Strategie Belastingdienst

De Belastingdienst beoogt met zijn strategie het gedrag van burgers en bedrijven zodanig te beïnvloeden dat zij structureel uit zichzelf (fiscale) regels naleven (compliance); dat wil zeggen zonder (dwingende en kostbare) acties van de kant van de Belastingdienst. Dit moet zorgen voor de borging van de continuïteit van belastingopbrengsten. De Belastingdienst streeft ernaar te handelen conform de beginselen van behoorlijk bestuur en probeert waar mogelijk proactief en in de actualiteit te handelen in plaats van reactief te zijn. Hierbinnen zet de Belastingdienst, waar mogelijk, burgers en bedrijven centraal, rekening houdend met hun persoonlijke situatie.

Dit zijn de vier tussendoelen van compliance.

Jaarlijks vertaalt de Belastingdienst zijn strategie in een beleid per doelgroep (Particulieren, Midden- en kleinbedrijven (MKB) en grote ondernemingen), waarbij de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie wordt vertaald naar de concrete inzet van de capaciteit van de Belastingdienst per doelgroep. In het Jaarplan 2024 van de Belastingdienst dat de Tweede Kamer in het najaar ontvangt, wordt opgenomen welke activiteiten de Belastingdienst uitvoert met welke middelen (budget en formatie) om naleving te bevorderen en niet-naleving tegen te gaan. Daarnaast zullen in het Jaarplan de ontwikkelstappen worden benoemd die de Belastingdienst gaat zetten om de organisatie wendbaar en toekomstbestendig te maken.

Doelen en prestatie-indicatoren

De set prestatie-indicatoren sluit aan bij de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie van de Belastingdienst. Op die manier zijn prestatie-indicatoren een uiting van de strategie van de organisatie en kan, in lijn met de strategie, gestuurd worden op resultaten en effecten. De set van indicatoren stelt de Belastingdienst bovendien in staat thematisch en actueel te verantwoorden; niet alleen gericht op een specifieke indicator, maar ook over de bovenliggende doelstellingen.25

Met de belevingsindicatoren brengt de Belastingdienst in kaart hoe burgers en bedrijven de bovengenoemde tussendoelen beoordelen. In 2021 heeft met de Fiscale Monitor de eerste meting plaatsgevonden. Op een schaal van één tot vijf is bij de doelgroepen vastgesteld hoe zij het handelen van de Belastingdienst op het gebied van de hierboven genoemde tussendoelen hebben ervaren. De uitkomsten hiervan zijn hieronder in de verschillende tabellen opgenomen als voorlopige streefwaarde. De cijfers zijn in deze fase namelijk nog niet nader te duiden vanwege het ontbreken van historie; alleen over 2021 en 2022 zijn cijfers beschikbaar. Daardoor is het lastig een waardering te geven aan de uitkomsten en kunnen nog geen concrete uitspraken worden gedaan over de impact die wijzigingen in de uitvoering hebben op de uitkomst van de indicatoren. De komende jaren zal hier meer ervaring mee worden opgedaan wat zal leiden tot meer definitieve streefwaarden.

In het begrotingsartikel worden alleen prestatie-indicatoren met een significante wijziging toegelicht. Dit kan bijvoorbeeld gaan om een nieuwe prestatie-indicator, het wijzigen van een streefwaarde of het wijzigen van de manier van meten.

Hierna volgt een toelichting op de tussendoelen Adequate behandeling, Informeren, Gemak en Corrigerend optreden en de daaraan gerelateerde prestatie-indicatoren.

Adequate behandeling

De Belastingdienst geeft burgers en bedrijven een adequate behandeling (correct en passend)

De Belastingdienst streeft ernaar dat burgers en bedrijven uit zichzelf fiscale regels naleven, zonder dwingende en kostbare acties van de kant van de Belastingdienst. Het onderhouden en waar nodig versterken van de intrinsieke motivatie van belastingplichtigen om aan hun fiscale verplichtingen te voldoen is daarom belangrijk. Een adequate behandeling door de Belastingdienst draagt hieraan bij. Adequaat betekent correct (op de juiste wijze) en passend, geschikt voor het beoogde doel. De basis van een adequate behandeling ligt bij het door de Belastingdienst volgen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

Adequate behandeling behelst echter meer dan het volgen van regels en procedures en het nakomen van toezeggingen door de Belastingdienst. Adequate behandeling heeft ook te maken met de manier waarop de Belastingdienst burgers en bedrijven benadert; met respect en behulpzaam, en de mate waarin de Belastingdienst zich inleeft in en rekening houdt met de omstandigheden of behoeften van burgers en bedrijven. Het bieden van maatwerk en ondersteuning, niet alleen reactief maar ook proactief, is hier een voorbeeld van. Menselijke maat is hiermee een onderdeel van adequate behandeling. Adequate behandeling raakt sterk aan het begrip procedurele rechtvaardigheid: het gevoel van rechtvaardigheid afgemeten aan de manier waarop belastingplichtigen zich behandeld voelen en hoe uitkomsten of beslissingen tot stand zijn gekomen.

In de onderstaande tabel zijn de prestatie-indicatoren opgenomen voor het tussendoel Adequate behandeling:

Afgehandelde klachten binnen Awb-termijn

Burgers en bedrijven die ontevreden zijn over gedragingen of processen van de Belastingdienst kunnen een klacht indienen. Deze prestatie-indicator betreft het aantal binnen de Awb-beslistermijn (Algemene wet bestuursrecht) afgedane klachten ten opzichte van het totaal aantal afgedane klachten in kalenderjaar 2024. Op basis van de eerdere realisatie en de prognose is de ambitie naar boven bijgesteld; we hanteren voor 2024 hiermee een streefwaarde van minimaal 95%.

Percentage definitieve aanslagen IH dat binnen een jaar na aangifte is opgelegd

De Belastingdienst wil burgers en bedrijven zo snel mogelijk zekerheid bieden. Deze indicator meet welk percentage aanslagen Inkomensheffing (IH) binnen één jaar na datum ontvangst van de aangifte is opgelegd. Op basis van de historische realisatiewaarde op deze prestatie-indicator in combinatie met voorziene ontwikkelingen (werken in de actualiteit bij de aanslagbehandeling) is de ambitie naar boven bijgesteld; we hanteren voor 2024 een streefwaarde van minimaal 88%.

Informeren

De Belastingdienst informeert burgers en bedrijven effectief over hun rechten en plichten

De Belastingdienst ontplooit activiteiten op verschillende terreinen om bereidwillige naleving van belastingregels door belastingplichtigen te stimuleren. Eén daarvan is het ondersteunen van belastingplichtigen in het kennen, begrijpen en kunnen uitvoeren van hun verplichtingen door ze daarover te informeren. Onderzoek heeft laten zien dat meer kennis van belastingzaken positief samenhangt met het naleven van belastingregels. Daarbij zet de Belastingdienst in op het proactief informeren van burgers en bedrijven om te voorkomen dat zij verplichtingen niet of te laat nakomen.

De situatie van zowel burgers als bedrijven kan fiscaal complex zijn en kan sterk veranderen gedurende hun levensloop. Hoe complexer de wet- en regelgeving, hoe meer kennis nodig is om deze na te leven. Het vereenvoudigen van belastingregels is daarom cruciaal. Wetende dat bestaande wet- en regelgeving complex is, is het de taak van de Belastingdienst om burgers en bedrijven effectief te informeren over hun rechten en plichten, zodat zij aan hun plichten kunnen voldoen en gebruik kunnen maken van hun rechten. Om burgers en bedrijven optimaal te informeren en om de complexe wet- en regelgeving indien mogelijk te vereenvoudigen, gaat de Belastingdienst het klantsignaalmanagement versterken.

In de volgende tabel zijn de prestatie-indicatoren opgenomen voor het tussendoel effectief informeren:

Klant(on)tevredenheid Website

De inspanningen om de website te verbeteren komen tot uiting in de klanttevredenheid die continue wordt gemeten. Daarnaast wordt de effectiviteit van de website gevolgd door te meten of bezoekers zijn geholpen met de aangeboden informatie. De indicator klant(on) tevredenheid website geeft deze ontwikkeling weer. Naar aanleiding van het Parlementair Onderzoek Kinderopvang (POK) zijn extra middelen beschikbaar gesteld om de dienstverlening te verbeteren. In het verlengde hiervan zijn de streefwaarden voor klant(on)tevredenheid website aangescherpt.

Klant(on)tevredenheid BelastingTelefoonDe indicatoren klant(on)tevredenheid meten direct na het contact hoe de dienstverlening van de BelastingTelefoon is beleefd door burgers en bedrijven. Deze meting vindt plaats door burgers en bedrijven te bevragen op zowel aspecten die bijdragen aan de klanttevredenheid als op de ervaren klanttevredenheid zelf. Naar aanleiding van het POK zijn extra middelen beschikbaar gesteld om de dienstverlening te verbeteren. In het verlengde hiervan zijn de streefwaarden voor klant(on)tevredenheid BelastingTelefoon aangescherpt.

Aantal registraties waarmee MKB-ondernemers participeren in FD-convenanten

Als onderdeel van de uitvoerings- en handhavingsstrategie van de Belastingdienst wordt er horizontaal toezicht uitgeoefend door proactief samen te werken met fiscaal dienstverleners in de markt. Het uiteindelijke doel van alle betrokken partijen is de tijdige indiening van aanvaardbare belastingaangiften en de tijdige betaling daarvan. Deze indicator meet het aantal belastingaangiften door MKB-ondernemers onder een FD-convenant (Fiscaal Dienstverlening) per belastingjaar. De Belastingdienst stelt zich tot doel om voor 2024 het aantal registraties met 2% te laten toenemen ten opzichte van 2023.

Gemak

De Belastingdienst streeft ernaar om het voor burgers en bedrijven zo makkelijk mogelijk te maken om te voldoen aan fiscale verplichtingen. Dit kan door het aantal stappen dat een burger of bedrijf moet zetten zo klein mogelijk te maken en zo vorm te geven dat zij worden geholpen om de acties juist uit te voeren. Daarmee maakt een belastingplichtige bij wijze van spreken ‘als vanzelf’ minder fouten.

Gemak betekent met een zo klein mogelijke inspanning (zowel in tijd als in ‘mentale’ inspanning, zoals frustratie), tegen zo gering mogelijke kosten, het goede kunnen doen. Nakomen van verplichtingen moet makkelijk zijn, aansluiten op de processen of routines van de doelgroep (bijvoorbeeld middels de automatische winstaangifte) en gericht op het voorkomen van dubbel werk voor burgers en bedrijven.

Door in één keer het goede te kunnen doen, worden fouten zo veel mogelijk voorkomen. De Vooringevulde aangifte is hiervan een duidelijk voorbeeld. In één keer goed slaat zowel op het invullen en insturen als op het betalen van de verplichting. Wordt er desondanks een fout gemaakt, door belastingplichtige óf door de Belastingdienst, dan is het herstellen daarvan voor burgers en bedrijven eenvoudig en vergt een minimum aan inspanning. Dat geldt ook voor formele procedures als klachten of bezwaar maken. Burgers en bedrijven moeten de voor hen relevante informatie op eenvoudige wijze kunnen vinden en benaderen (zoals op de portals).

Nadat een proces is afgerond (een aangifte ingediend bijvoorbeeld) moeten burgers en bedrijven zich er zeker van voelen dat hetgeen gedaan is, ook het juiste is. Gemak raakt aan verschillende aspecten van het voldoen aan verplichtingen en daarmee is het belangrijk om te meten hoe dat door burgers en bedrijven wordt ervaren.

In de volgende tabel zijn de prestatie-indicatoren voor het tussendoel gemak opgenomen:

Corrigerend optreden

De Belastingdienst treedt op gepaste wijze corrigerend op bij niet-naleving.

De strategie van de Belastingdienst is erop gericht om naleving te bevorderen en niet-naleving te voorkomen. De Belastingdienst houdt toezicht op de naleving door middel van geautomatiseerde checks en het uitvoeren van controles. Als niet-naleving of fouten worden geconstateerd kan de uitkomst worden gecorrigeerd (zoals door het opleggen van ambtshalve aanslagen, correcties en invorderingsmaatregelen). Daar waar belastingplichtigen regels verwijtbaar niet hebben nageleefd, kan een sanctie worden opgelegd; in de vorm van een (administratieve) boete of zwaarder via het strafrecht.

De doelen van corrigerend optreden liggen zowel bij de gecontroleerde, gecorrigeerde en/of gesanctioneerde belastingplichtige als bij andere belastingplichtigen die dit handelen of optreden van de Belastingdienst bemerken. De doelen zijn specifieke en generieke afschrikking, vergelding en het borgen of vergroten van de legitimiteit van en het vertrouwen in de Belastingdienst en de belastingheffing. Met als achterliggend doel om toekomstige naleving te borgen of te stimuleren. Corrigerend optreden zorgt er bovendien voor dat verschuldigde belastinggelden (ten minste voor een deel) alsnog in de staatskas terecht komen.

In de volgende tabel zijn de prestatie-indicatoren voor het tussendoel Corrigerend optreden opgenomen:

Inning invorderingsposten binnen een jaarDeze indicator toont het percentage van de vorderingen die niet op tijd betaald worden, maar die binnen een jaar toch worden geïnd, als resultaat van de door de Belastingdienst ingezette invorderingsmaatregelen. Door de afwikkeling van de tijdens de coronapandemie opgebouwde belastingschulden blijft de realisatie van de indicator achter in 2023 en zal dit ook doorwerken in 2024. De Belastingdienst heeft daarom de ambitie rondom binnen een jaar afgedane invorderingsposten bijgesteld van ten minste 55% naar ten minste 40%.

Artikel 2 Financiële markten

A. Algemene doelstelling

Beleid en regelgeving maken voor een stabiele en integere werking van financiële markten, met betrouwbare dienstverlening van financiële instellingen aan burgers en bedrijven.

B. Rol, verantwoordelijkheid en beleidsinformatie

De minister van Financiën bevordert het goede functioneren van het financiële stelsel en heeft een regisserende rol. De minister is verantwoordelijk voor de goede werking van het betalingsverkeer. De minister is daarnaast verantwoordelijk voor goed functionerende en integere financiële markten en voor de Nederlandse wetten en regels ten aanzien van de financiële markten en de institutionele structuur van het toezicht. Verder draagt de minister samen met de minister van Justitie en Veiligheid verantwoordelijkheid voor wet- en regelgeving om het gebruik van het financieel stelsel voor het witwassen van geld en het financieren van terrorisme te voorkomen. Ook is de minister verantwoordelijk voor de regelgeving van bepaalde bijzondere financiële beroepsgroepen, zoals accountants. De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) voeren het daadwerkelijke toezicht op de financiële markten uit. Dat wil zeggen dat de minister verantwoordelijk is voor het functioneren van het toezichtsysteem als geheel en verantwoordelijk is voor de uitvoering van het toezicht door DNB en de AFM. Echter, om de onafhankelijke positie van de toezichthouders te bevorderen is de minister noch verantwoordelijk noch bevoegd ten aanzien van individuele besluiten van de toezichthouders, en beschikt de minister niet over toezichtvertrouwelijke informatie. Daarnaast worden steeds meer toezichttaken op Europees niveau belegd. Zo voert de Europese Centrale Bank ook in belangrijke mate het toezicht op grote en grensoverschrijdende Europese banken uit.

De randvoorwaarden die de minister stelt voor een integer en stabiel systeem hebben hun basis in de Wet op het financieel toezicht (Wft) en de Wet ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme. Het gaat hierbij om (het toezicht op nakoming van) regelgeving die financiële instellingen stimuleert en verplicht om op integere en transparante wijze te werk te gaan. Deze regelgeving en dit toezicht dragen eraan bij dat consumenten en bedrijven met voldoende informatie en vertrouwen financiële producten kunnen afnemen.

Tot slot bevordert de minister het verantwoord financieel gedrag door de burger en zet zich in voor de ongestoorde voorziening van voldoende munten in circulatie.

Verantwoordelijkheden minister van Financiën op de BES-eilanden

Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (BES-eilanden) zijn openbare lichamen in de zin van de Grondwet. De verantwoordelijkheid van de minister van Financiën ten aanzien van de toezichttaken voor de BES-eilanden is dezelfde als voor Europees Nederland, omdat de verhouding tussen de minister en de toezichthouders dezelfde is. Het toezicht op de BES-eilanden is net als in Nederland op afstand geplaatst bij DNB en de AFM; de minister van Financiën is systeemverantwoordelijk.

Meetbare gegevens

Kengetallen financiële stabiliteit

Financiële stabiliteit staat centraal in het beleid van de minister van Financiën ten aanzien van de financiële sector. Een belangrijk onderdeel hierbij zijn de buffers die banken hebben zodat zij weerbaarder zijn. Twee belangrijke indicatoren hierbij zijn de zogenaamde (niet-risicogewogen) leverage ratio en de (risico gewogen) Common Equity Tier 1 (CET1) -ratio zoals beschreven in het prudentieel raamwerk voor banken.26 In dat raamwerk gelden zowel ongewogen kapitaaleisen (de leverage ratio) als gewogen eisen. Bij die laatste eisen hangt de hoeveelheid kapitaal af van het onderliggende risico van een investering. Bij de leverage ratio is dat onderscheid er niet.

De afgelopen jaren hebben banken beide typen buffers verder opgebouwd, maar uit de cijfers van de European Banking Authority (EBA) blijkt dat Nederlandse banken zowel hun leverage ratio als CET1-ratio hebben afgebouwd in 2022.27 Dit is mogelijk een gevolg van de toegenomen economische onzekerheid en een daarmee samenhangende verslechtering van de kredietkwaliteit.

In de tabel is te zien dat de leverage ratio van Nederlandse banken 5,7% is. Uit nadere cijfers van de EBA is te zien dat de CET1-ratio 15,6% is.28 CET1 is kapitaal van de hoogste kwaliteit en draagt daarmee nadrukkelijk bij aan de weerbaarheid van banken.

Ook zijn solvabiliteitsratio’s van levensverzekeraars en schadeverzekeraars van belang voor de financiële stabiliteit.

In tabel 25 worden de solvabiliteitsratio’s van levensverzekeraars en schadeverzekeraars getoond. Wanneer een verzekeraar in de buurt van de 100% solvabiliteitsratio zou komen, betekent dit dat het aanwezig kapitaal ongeveer vergelijkbaar is aan het voor het prudentiële toezicht noodzakelijk vereiste kapitaal. In het levensverzekeringbedrijf schommelt de gemiddelde solvabiliteitsratio rond de 200% en in het schadeverzekeringsbedrijf rond de 175%. Dit verschil is verklaarbaar in die zin dat de solvabiliteitsratio in het schadeverzekeringsbedrijf minder afhankelijk is van de ontwikkelingen op kapitaalmarkten, waardoor schadeverzekeraars gemiddeld genomen een minder hoge solvabiliteitsmarge hoeven aan te houden dan levensverzekeraars om te voorkomen dat ze in de financiële problemen komen.

Kengetallen betalingsverkeer

Het ministerie van Financiën zet zich, samen met DNB, in voor een efficiënt, veilig en toegankelijk betalingsverkeer. Hierbij wordt nauw samengewerkt in het kader van het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer (MOB), waarin banken, betaaldienstverleners en maatschappelijke organisaties zijn vertegenwoordigd.

Teneinde de goede werking van het girale betalingsverkeer te borgen, is in de Regeling Oversight goede werking betalingsverkeer opgenomen dat de beschikbaarheid van pinnen (incl. contactloos betalen) 99,88% moet zijn. Deze norm richt zich tot de private partijen die het girale betalingsverkeer verzorgen en wordt gehandhaafd door DNB. De norm is in 2022 behaald. Voor de beschikbaarheid van mobiel en internetbankieren bestaan geen wettelijke eisen. Desalniettemin is ook bij deze betaalmethodes de beschikbaarheid zeer hoog, zoals blijkt uit onderstaande tabel.