Nr. 12 VERSLAG VAN EU-RAPPORTEURS

Relatie Caribisch deel Koninkrijk met de EU en de status van de eilanden als Landen en Gebieden Overzee (LGO)

Inhoudsopgave
1.		Inleiding van de EU-rapporteurs	2
	1.1.	Beslispunten en vragen aan de bewindspersoon	3
2.		LGO’s en de toepassing van Europees recht	5
	2.1.	Het invoeren van EU-recht in relatie tot de beperkte capaciteit	6
	2.2.	Economische afwegingen bij keuze status: het voorbeeld van St. Barth	7
3.		LGO’s en Europese financiering	8
	3.1.	Financiële middelen uit het MFK 2021–2027	8
	3.2.	Financieringsprogramma’s voor LGO’s en UPG’s beter op elkaar afgestemd	9
	3.3.	Strategisch belang Caribische Koninkrijksdelen voor de EU	10
	3.4.	Beter benutten van EU-fondsen in relatie tot de beperkte capaciteit	11
	3.5.	Toegang tot Europese fondsen en keuze status: het voorbeeld van Mayotte	12
4.		LGO’s en democratische vertegenwoordiging	13
Bijlage 1:		Overzicht belangrijkste verschillen LGO en UPG	15
Bijlage 2:		Voor LGO Toegankelijke EU-fondsen	17
Bijlage 3:		Niet voor LGO Toegankelijke EU-fondsen	18

1. Samenvatting van de EU-rapporteurs

Tijdens de strategische procedurevergadering van de vaste commissie voor Koninkrijksrelaties van 22 februari 2023 is besloten ons, Roelien Kamminga (VVD) en Jorien Wuite (D66), aan te stellen als EU-rapporteurs voor de relatie van het Caribische deel van het Koninkrijk met de EU en een verslag te maken over de stand van zaken ten aanzien van de discussie over dit onderwerp en de voor- en nadelen van een eventuele statuswijziging van één of meerdere Koninkrijksdelen van Land en Gebied Overzee (LGO) naar Ultraperifeer Gebied (UPG).

LGO versus UPG

Het Koninkrijk als geheel is lidstaat van de Europese Unie (EU). Zowel de BES-eilanden (Bonaire, Sint Eustatius en Saba) als de CAS-landen (Curaçao, Aruba en Sint Maarten) binnen het Koninkrijk hebben op dit moment de status van Land en Gebied Overzee (LGO) en maken daarom geen deel uit van de interne markt van de EU. Het Europese deel van Nederland maakt hier wel deel van uit. Op de LGO’s is het EU-recht dan ook niet in volle omvang van toepassing, omdat de interne marktregels daar niet automatisch van toepassing zijn. Dit in tegenstelling tot de zogeheten Ultraperifere gebieden (UPG’s), waaronder de Franse Caribische eilanden Guadeloupe, Martinique en het Franse deel van Sint Maarten. UPG’s zijn wel onderdeel van de interne markt en ze profiteren van de regionale structuurfondsen van de EU.

Kabinetsstandpunt en Kamervragen

Het kabinetsstandpunt over de relatie van Caribisch Nederland met de EU kwam voor het laatst naar voren in het nader rapport van 19 september 2022 (Kamerstuk 35 925 V, nr. 113) bij het advies (Bijlage bij Kamerstuk 35 570 V, nr. 74) van de Raad van State d.d. 14 juni 2021 over het Koninkrijk, verdragen en het Unierecht. Hierin gaf het kabinet aan dat bij het Ministerie van BZK geen informatie bekend is die aanleiding geeft om deze relatie te heroverwegen. Met andere woorden: de eilanden hebben zelf niet de wens geuit om hun status te onderzoeken of veranderen. Overigens zijn door de Tweede Kamer recent wel Kamervragen gesteld die raken aan de LGO-status: over de onbeschikbaarheid van een basisbetaalrekening voor de inwoners van de BES-eilanden (Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 2187) en van Saba (Aanhangsel Handelingen II 2023/24, nr. 992) en over de toepassing van het EU sanctierecht op Aruba (Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 2953) en Curaçao (Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nr. 2789)

Beperkte beschikbare capaciteit t.a.v. adopteren Europees recht

Ook tijdens onze gesprekken bleek dat de (politieke) wens voor een eventuele statuswijziging van LGO naar UPG op dit moment niet speelt, noch bij de BES-eilanden, noch bij de CAS-landen. Het achterliggende probleem, zo blijkt tevens uit de beschikbare kabinetsstandpunten, lijkt vooral de beperkte beschikbare capaciteit op de eilanden ten aanzien van het adopteren van het Europees recht. De focus van de Caribische Koninkrijksdelen ligt eerder op het op korte termijn meer inzicht krijgen in de mogelijkheden om aanspraak te maken op EU-fondsen dan op een toekomstige statuswijziging. Ook biedt de EU meer mogelijkheden om meer de (strategische) verbinding te zoeken met elkaar en met omringende landen en eilanden in het Caribisch gebied, of dit nu andere LGO’s of UPG’s of ACS-landen (een groep van 79 staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan waarmee de EU eveneens bijzondere afspraken heeft). Ook hier speelt echter het probleem van de beschikbare capaciteit.

Recente ontwikkelingen

In ons verslag benoemen we een aantal recente ontwikkelingen die van invloed zijn op de positie van de Caribische Koninkrijksdelen. Zo heeft niet alleen de EU maar ook China recent een strategischer oriëntatie richting Latijns-Amerika en het Caribisch gebied (o.a. met het Post-Cotonou verdrag), is het aantal LGO’s meer dan gehalveerd door het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU en worden de interne marktregels van de EU ook bij LGO’s steeds vaker toch van toepassing verklaard.

Behandeling Tweede Kamer

De EU-dossiers die raken aan de discussie over statuswijziging, samenwerking met LGO’s en de beschikbare financiering voor LGO’s worden behandeld door verschillende vaste Kamercommissies, waardoor niet altijd op één plaats de voor een debat relevante informatie voorhanden is. Zo is het MFK-LGO-Besluit behandeld door de vaste commissie Koninkrijksrelaties. De vaste commissie voor Europese Zaken behandelde de UPG-strategie. De vaste commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking heeft het voortouw op het Instrument voor nabuurschap, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI) en de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken op de Global Gateway Investment Agenda en de EU-LAC-strategie. De vaste commissie voor J&V heeft het voortouw op de JBZ-Raad, waar op 28 september een terugkoppeling wordt gegeven over de EU-Top, waar afspraken met de ACS-landen zijn gemaakt (schriftelijk overleg 25 september 2023).

Gevoerde gesprekken

Voor dit verslag hebben we als EU-rapporteurs gesproken met diverse actoren tijdens twee werkbezoeken: in Brussel hebben we gesproken met de Association of Overseas Countries and Territories (OCTA), de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland in Brussel, de Europese Commissie en het Europees parlement. Tijdens een bijeenkomst van Eurolat (de parlementaire instelling van het strategische partnerschap van de Europese Unie, Latijns-Amerika en het Caribisch gebied) in Madrid, hebben we onder andere gesproken met de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

Toegang tot VN-fondsen

Onderdeel van dit EU-rapporteurschap was om in het kader van de toegang tot EU-fondsen ook in te gaan op de toegang tot VN-fondsen voor de Caribische delen van het Koninkrijk, een onderwerp dat nadrukkelijk is benoemd door stakeholders. De toegang tot deze fondsen wordt mogelijk belemmerd, doordat alleen het Koninkrijk der Nederlanden als geheel lid is van de VN. Hierdoor kunnen de Caribische delen van het Koninkrijk zich niet afzonderlijk aanmelden voor financiële ondersteuning, terwijl zij daar mogelijk op grond van hun individuele kenmerken wel voor in aanmerking zouden kunnen komen. Deze vraag staat echter meer los van de relatie met de EU als LGO.

1.1 Beslispunten en vragen aan de bewindspersoon

Vragen aan de bewindspersoon:

• • Kan de Staatssecretaris een overzicht bieden van alle EU-fondsen, waarvan de Caribische Koninkrijksdelen alleen of in samenwerking met partnergebieden, in beginsel gebruik zouden kunnen maken?

• • Wat zijn de redenen dat de Caribische Koninkrijksdelen (o.a. volgens cijfers van OCTA over 2014–2020) nog beperkt gebruik maken van Europese fondsen en daarnaast nog vooral gefocust zijn op enkele fondsen, zoals het Erasmus+ en het Europees Solidariteitscorps?

• • Onder welke voorwaarden, op welke wijze en langs welke procedures ondersteunt Nederland de Caribische Koninkrijksdelen bij de aanvraag van Europese fondsen, met name nu het MFK 2021–2027 hier meer mogelijkheden voor biedt? Welke belemmeringen zijn er geconstateerd en heeft er ooit een evaluatie plaatsgevonden over de rol en ondersteuning van Nederland? Maakt BZK een onderscheid in de ondersteuning voor de BES-eilanden of de CAS-landen en zo ja waarom? In hoeverre kan het Ministerie van BZK ondersteuning bieden om de samenwerking tussen LGO’s onderling en tussen LGO’s en UPG’s in dit kader te faciliteren?

• • In hoeverre maakt Nederland zelf gebruik of wil het zelf gebruik maken van EU-fondsen voor samenwerkingsprojecten tussen Nederland en de Caribische Koninkrijksdelen?

• • Kunnen de Caribische Koninkrijksdelen in geval van een noodsituatie aanspraak maken op EU-fondsen? Welke fondsen zijn dit en in welke mate kunnen ze hiervan gebruik maken?

• • Van de € 500 miljoen die de EU heeft vrijgemaakt voor de relatie tussen de EU en de LGO’s is € 22 miljoen beschikbaar voor technische bijstand en € 13 miljoen voor onvoorziene omstandigheden. Hoeveel van deze middelen zijn voor het Caribisch deel van het Koninkrijk bestemd?

• • Zijn er voorbeelden van concrete projecten die lopen tussen UPG’s en LGO’s en welk budget is hiermee gemoeid?

Mogelijke input voor het schriftelijk overleg over de JBZ-Raad (28 september 2023)

• • De Eurolac strategie en het mobiliseren van de Global Gateway investeringsagenda voor de LAC-regio poogt de regio’s in Latijns-Amerika en het Caribisch gebied op geopolitiek terrein nauwer aan de EU te verbinden en het partnerschap te versterken. In hoeverre ziet de EU en in hoeverre ziet het Koninkrijk Nederland hier ook een rol voor de Caribische Koninkrijksdelen, als strategische voorposten van de EU? Hoe kijkt het kabinet aan tegen mogelijke strategische samenwerking van de CAS-landen met bijvoorbeeld de ACS-landen? Is dit een onderwerp dat wordt geagendeerd op de vierlanden-overleggen en/of de Rijksministerraad?

2. LGO’s en de toepassing van Europees recht

Zowel de BES-eilanden als de CAS-landen hebben zoals in hoofdstuk 1 toegelicht op dit moment de status van Land en Gebied Overzee (LGO) en maken daarom geen deel uit van de interne markt. Op LGO’s is het EU-recht niet in volle omvang van toepassing, terwijl dit bij de zogeheten Ultraperifere gebieden (UPG’s) wel het geval is.

Uit onze gesprekken met de staten van Curaçao, Aruba en Sint-Maarten tijdens het werkbezoek naar Eurolat in Madrid, begrepen we dat het wijzigen van een LGO-status naar een UPG-status op dit moment geen onderwerp is van (politieke) discussie in deze landen. Rond de verkiezingen van 2021 speelde dit wel in Curaçao. De partij Kòrsou Un Munisipio Ulandes Nobo (Kumun) zocht aansluiting bij Nederland en wilde ook de UPG-status. Deze partij behaalde uiteindelijk geen zetel (bron).

Dat de eilanden zelf niet de wens hebben geuit om hun status te onderzoeken of veranderen, kwam het laatst naar voren in het in het nader rapport (Kamerstuk 35 925 V, nr. 113) van 19 september 2022 en bij het advies (Bijlage bij Kamerstuk 35 570 V, nr. 74) van de Raad van State d.d. 14 juni 2021 over het Koninkrijk, verdragen en het Unierecht. Hierin gaf het kabinet aan dat bij het Ministerie van BZK geen informatie bekend is die aanleiding geeft om de relatie van de Caribische Koninkrijksdelen met de EU te evalueren ofwel heroverwegen.

Over de juridische en economische implicaties (Kamerstuk 31 200 IV, nr. 56) van de status van UPG heeft de Tweede Kamer op 9 oktober 2008 een algemeen overleg gevoerd. Het kabinetsstandpunt (Kamerstuk 31 700 IV, nr. 3) was dat de keuze aan de eilanden zelf is om de voor- en nadelen van het lidmaatschap van de EU als UPG af te wegen en dat er niets zou worden gedaan zonder dat de eilanden daar specifiek om zouden vragen.

Mocht er wel een wens tot statuswijziging zijn, dan dienen de Caribische Koninkrijksdelen in de eerste plaats deze keuze kenbaar te maken aan alle landen binnen het Koninkrijk (dit geldt ook voor de BES-eilanden, zelfs al zijn ze nu al een openbaar lichaam van Nederland). Zowel Nederland als Curaçao, Aruba en Sint-Maarten moeten namelijk met een dergelijk verzoek voor statuswijziging instemmen. Als dit het geval is kan de Europese Raad op initiatief van het Koninkrijk der Nederlanden vervolgens een besluit tot wijziging van de status vaststellen, op basis van Artikel 355 lid 6 VWEU en na raadpleging van de Europese Commissie. Het vaststellen van dit besluit gebeurt op basis van eenparigheid van stemmen: alle lidstaten moeten hiermee akkoord gaan. Hierna worden de wijzigingen doorgevoerd in de artikelen waar de LGO worden vermeld (Bijlage II VWEU) en waar de UPG worden vermeld (artikel 349 VWEU en artikel 355, lid 1 VWEU). De passerellebepaling van art. 355 lid 6 VWEU is ingevoerd bij het Verdrag van Lissabon.

Hierbij moet overigens wel worden aangetekend dat het Verdrag van Lissabon slechts beperkt is geratificeerd door het Koninkrijk der Nederlanden voor alleen het Europese deel van Nederland. Onder internationaal publiekrecht heeft dat verdrag dan geen medegelding voor de Caribische Koninkrijksdelen. Daardoor is het onzeker of de passerellebepaling van art. 355 lid 6 VWEU wel van kracht is in relatie tot de LGO’s van het Koninkrijk der Nederlanden. De Raad van State vermeldt dit ook in paragraaf 3 van het ongevraagd advies (Bijlage bij Kamerstuk 35 570 V, nr. 74) over het Koninkrijk, verdragen en het Unierecht d.d. 14 juni 2021.

2.1. Het invoeren van EU-recht in relatie tot de beperkte capaciteit

In bijlage 1 staat een overzicht van de belangrijkste verschillen tussen de status van LGO en die van UPG. Een belangrijk argument waarom LGO’s hun status niet zouden willen wijzigen in een status van UPG is dat het geheel van EU-verdragen, verordeningen, richtlijnen, inclusief de jurisprudentie van het Hof van Justitie (ook wel het EU-acquis genoemd) in beginsel beperkt van toepassing is op LGO’s; vooral de interne marktregels zijn niet van toepassing. Veel LGO’s vinden het een voordeel dat, ondanks dat het EU-recht niet automatisch van toepassing is, het ze daarentegen wel vrij staat om de interne marktregels naar wens te adopteren. In geval van de Caribische Koninkrijksdelen hebben verschillende eilanden verschillende delen van de interne marktregels overgenomen (zie ook het overzicht in bijlage 1).

De interne marktregels zijn niet automatisch van toepassing op de LGO’s. Voorbeelden van deze regels, die niet automatisch van toepassing zijn op LGO’s, zijn die van de douane unie. LGO’s kunnen er zelf voor kiezen om douanerechten te heffen, of daarvan af te zien. Wel moeten zij voldoen aan de eisen die aan de douaneformaliteiten worden gesteld in het LGO-besluit waar het de export naar de interne markt betreft. Ook het EU-mededingingsrecht (inclusief staatssteunregels) is niet automatisch van toepassing (maar wel van toepassing op Curaçao en Aruba via landsverordeningen regels die gelijk zijn daaraan), noch het EU-rechtelijke monetaire recht, waarop de euro is gebaseerd. Geen van de eilanden in het Caribisch deel van het Koninkrijk gebruikt de euro als munteenheid. De Amerikaanse dollar wordt gebruikt op de BES-eilanden. Curaçao en Sint Maarten gebruiken de Antilliaanse gulden en Aruba de Arubaanse florin.

De Caribische Koninkrijksdelen zouden bij een eventuele statuswijziging naar UPG vooral op het gebied van het strafrecht, het handelsrecht, het ondernemingsrecht en het belastingrecht nog aanzienlijke aanpassingen moeten doorvoeren om te kunnen voldoen aan de Europese richtlijnen en verordeningen op die rechtsgebieden. Ook het vreemdelingenrecht vergt in dat geval de nodige aanpassingen, bijvoorbeeld ten aanzien van de wijze waarop de asielprocedure wordt ingericht op de ABC-eilanden gezien de vele vluchtelingen uit Venezuela. Ook de conformiteit aan het Europese milieurecht wordt bij een UPG-status een grote uitdaging. Voor wat betreft de op Curaçao gelegen Isla-raffinaderij is het sowieso de vraag of het ooit aan de nu al geldende verplichte WHO-normen zal kunnen voldoen, zoals bevolen door de rechter.

De invoering van de interne marktregels zou een zware wissel trekken op de beschikbare capaciteit van de Caribische Koninkrijksdelen. Dit werd door het kabinet bevestigd in het antwoord (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2348) op vragen in het schriftelijk overleg van 11 mei 2021 over de informele Raad Algemene Zaken van 17 mei 2021, waar de UPG-strategie (Mededeling Vernieuwd strategisch partnerschap met UPG’s) op de agenda stond (geannoteerde agenda, Kamerstuk 21 501-02, nr. 2327). Curaçao, Aruba en Sint Maarten zijn staatsrechtelijk in principe zelf verantwoordelijk voor de eventuele implementatie van het EU-recht. Er is geen sprake van een sterke toezichtrelatie door Nederland. Dit wordt anders als de interne marktregels van toepassing worden. Schending ervan zal leiden tot aansprakelijkheid van het Koninkrijk als lidstaat. Daarbij is het te verwachten dat Nederland een sterkere toezichtrelatie zal wensen.

Op de BES-eilanden, die openbare lichamen zijn van Nederland, geldt weliswaar al dat steeds meer van het Nederlandse recht op de BES-eilanden van toepassing is (waarop de Nederlandse centrale overheid een toezichthoudende rol heeft), maar nog heel veel interne marktregels zijn er niet van toepassing. Daarbij komt dat wanneer de UPG-status is verworven en alle bestaande interne marktregels zijn geïmplementeerd, ook alle toekomstige richtlijnen moeten worden omgezet in lokale wetgeving. Dit betekent dat de wetgevingscapaciteit ook voor de toekomst met voldoende middelen op peil moet blijven. De invoering van EU-regels moet dan ook niet worden onderschat.

Overigens hoeft een eventuele statuswijziging naar UPG niet te betekenen dat alle interne marktregels direct moet worden overgenomen. Naast een bepaalde invoeringstermijn kunnen (toekomstige) UPG’s ook beperkte, tijdelijke uitzonderingen (derogaties) op de verplichting om het EU-acquis over te nemen uitonderhandelen, gezien de bijzondere kenmerken van deze gebieden: de grote afstand tot het vasteland, het insulaire karakter, de kleine oppervlakte, een moeilijk reliëf en klimaat en de economische afhankelijkheid van enkele producten (Art. 349 VWEU). Daarnaast biedt het LGO-Besluit ook mogelijkheden voor ondersteuning vanuit de Europese Commissie.

2.2. Economische afwegingen bij keuze status: het voorbeeld van St. Barth

Over de juridische en economische implicaties ((Kamerstuk 31 200 IV, nr. 56) van de status van UPG heeft de Tweede Kamer op 9 oktober 2008 een algemeen overleg gevoerd. Hieruit bleek dat een statuswijziging ook voor de Caribische Koninkrijksdelen ingrijpende effecten op de economie zou hebben. Vijf jaar later, op 5 maart 2013, gaf Minister Timmermans van Buitenlandse Zaken de als reactie (Kamerstuk 21 501-20, nr. 775) op het rapport Economische gevolgen van de status van UPG voor de Nederlandse Antillen en Aruba, opnieuw aan dat een UPG-status niet wenselijk was, omdat het geen extra economische voordelen zou bieden. Ook gaf Timmermans aan dat de Caribische delen zelf voordeel zouden ervaren van de LGO-status.

Onderstaand voorbeeld van St. Barth toont aan dat per eilandgebied de UPG- of LGO-status kan worden aangevraagd en dat een eventuele statuswijziging dus niet voor alle eilandgebieden zou hoeven te gelden. Elk eiland afzonderlijk zal de balans van voordelen en nadelen moeten opmaken. Zie ook in paragraaf 3.4. het voorbeeld van Mayotte, waar het voordeel van de EU-structuurfondsen de doorslag gaf.

St. Barth

Het Franse eiland Saint-Barthélemy (St. Barth), dat op slechts circa 30 kilometer afstand van Sint-Maarten ligt, heeft recent zijn status van UPG naar LGO gewijzigd. Op 1 januari 2012 is de statuswijziging in werking getreden (Besluit 2010/718/EU).

St. Barth had als overzees departement van Frankrijk met de status van UPG in relatie tot de EU het Europees recht overgenomen. Het eiland ondervond echter economisch nadeel van deze regels. Zo pakte het niet zelf kunnen kiezen van haar douane- en belastingregime, maar het verplicht moeten voldoen aan het Douanewetboek ((EU) 952/2013) nadelig uit voor St. Barth, in vergelijking tot andere toeristische bestemmingen in het Caribisch gebied, waaronder het Caribische Koninkrijksdeel Sint Maarten. Nu het de LGO-status heeft is St. Barth vrijer (binnen bepaalde grenzen) om haar eigen belasting- en douaneregime te kiezen. Hierdoor kan het eiland onder andere zelf schepen registreren en havengelden innen.

Ook de Europese normen die het eiland verplicht was te hanteren pakten economisch nadelig uit. Zo belemmerde de Europese norm voor benzine St. Barth om benzine uit Zuid-Amerika te kopen, terwijl bijvoorbeeld het Caribische Koninkrijksdeel Sint Maarten dat wel kon, waardoor het vissers en watersporters een veel lagere benzineprijs kon aanbieden. De benzine voor St. Barth moest uit Europa komen, wat vanwege de hoge transportkosten en de omweg via Guadeloupe een stuk duurder was. Daarnaast belemmerden de Europese normen voor vlees, sinds de koeiencrisis, het importeren van vlees uit Texas en Canada.

Door het verlaten van de EU, door de statuswijziging van UPG in LGO, kon St. Barth ook beter zelf controle uitoefenen over de permanente en tijdelijke immigratie van buitenlandse werknemers, waaronder niet-Franse Europese burgers, voor wie het vrij verkeer van personen alleen geldt binnen de interne markt.

In ruil voor het behoud van de euro in St. Barth heeft Frankrijk wel afspraken met de EU gemaakt over samenwerking op het gebied van de bestrijding van belastingontduiking, fraude en het witwassen van geld.

Het voordeel dat UPG’s hebben t.a.v. de toegang tot belangrijke Europese structuurfondsen was voor St. Barth niet relevant, aangezien het hiervan al was uitgesloten, omdat het BBP per hoofd van de bevolking de grens van 75% van het Europese gemiddelde overschrijdt. De samenwerking tussen de EU en St. Barth krijgt nu in praktische zin vorm door regionale Multiannual Indicative Programmes (MIPs).Daarnaast kan St. Barth gebruik maken van de EU-fondsen voor LGO’s.

3. LGO’s en Europese financiering

3.1. Financiële middelen uit het MFK 2021-2027

De financiële middelen voor LGO’s komen uit het MFK 2021–2027 uit de rubriek «Nabuurschap en internationaal beleid», dat tot doel heeft met partnerlanden te werken om duurzame ontwikkeling te stimuleren en de internationale partnerschappen van de EU vorm te geven. Het onderliggende instrument is het (Global Europe) Instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI), Verordening EU (2021)947 van 9 juni 2021.

Van de totale financiering van € 79.5 miljard voor Nabuurschap en internationaal beleid heeft de EU € 500 miljoen vrijgemaakt voor de relatie tussen de EU en de LGO’s. Dit bedrag is als volgt opgebouwd:

• 1. Territoriale enveloppe. Hiervoor is € 164 miljoen beschikbaar voor de lange termijnontwikkeling van Franse LGO’s en die van het Koninkrijk der Nederlanden (Groenland heeft een eigen territoriale enveloppe van € 225 miljoen). Ongeveer de helft hiervan, € 80 miljoen, is geoormerkt voor de Caribische Koninkrijksdelen. Inmiddels is hiervan volgens een kamerbrief van 23 augustus 2023 (Kamerstuk 2023D34121) € 73 miljoen uitgeput (Aruba € 14,2, Bonaire € 4,6, Curacao € 18,6, Saba € 4,1, Sint Eustatius € 2,9, Sint Maarten € 7,7 miljoen).

  Toewijzing vindt plaats door de Europese Commissie rechtstreeks naar de LGO’s op basis van criteria die genoemd worden in Bijlage 1 van het LGO-Besluit (waaronder het bevolkingsaantal, het bruto binnenlands product (bbp) en de beperkingen vanwege het geografische isolement van LGO). De samenwerking tussen de EU en de LGO’s krijgt in praktische zin vorm door Multiannual Indicative Programmes (MIPs), die een focus hebben op een vraagstuk dat (op dat moment) prioriteit heeft. De MIP’s van Saba, Sint Eustatius, Sint Maarten, Curaçao, en Bonaire richten zich op klimaat en energie. De MIP van Aruba op e-overheid.

• 2. Regionale enveloppe. Hiervoor is € 61 miljoen beschikbaar om de samenwerking tussen verschillende Franse LGO’s en die van het Koninkrijk der Nederlanden in een regio te stimuleren en € 15 miljoen voor samenwerking van LGO’s met hun niet-LGO-buurlanden (hiervoor komt Groenland ook in aanmerking). Ongeveer de helft van deze enveloppe is beschikbaar voor LGO’s in de Pacific en de Cariben.

• 3. Technische bijstand. Hiervoor is € 22 miljoen beschikbaar, voor studies en maatregelen voor alle LGO’s inclusief Groenland.

• 4. Onvoorziene omstandigheden. Hiervoor is € 13 miljoen beschikbaar voor alle LGO’s, inclusief Groenland.

Een deel van het fonds is bestemd voor snel ingrijpen in het geval van crisissituaties. Ook het LGO-Besluit zelf voorziet in een juridische basis voor de aanvraag van humanitaire hulp en noodhulp na een natuurramp op een LGO (art. 79).

3.2. Financieringsprogramma’s voor LGO’s en UPG’s beter op elkaar afgestemd

Tijdens ons werkbezoek in Brussel heeft de Europese Commissie toegelicht dat de mogelijkheden voor LGO’s voor de financiering van programma’s sinds het MFK 2021–2027 sterk is verbeterd, omdat de financiering voor de programma’s van UPG’s uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling – EFRO) en van die van LGO’s uit het NDICI – regionale enveloppe) nu hetzelfde proces hanteren. Hierdoor is samenwerking en gecombineerde financiering makkelijker. De LGO’s verenigd in OCTA hebben hier meermaals om gevraagd, zoals ook blijkt uit de verklaring op 22 november 2022.

De terugtreding van het Verenigd Koninkrijk uit de EU heeft dus weliswaar geleid tot een daling van het aantal LGO in de Cariben (waaronder Anguilla, Montserrat en de Britse Maagdeneilanden), maar de voortzetting van de samenwerking is onder andere ondervangen in de verruiming van mogelijkheden in de nieuwe verordeningen EFRO en NDICI. Naast zelfstandig voorstellen indienen voor programma’s kunnen LGO’s nu ook aansluiten bij programma’s van UPG’s en dit ook gezamenlijk laten financieren.

Al deze verbeteringen zouden volgens de Europese Commissie kansen moeten bieden voor de zes Caribische Koninkrijksdelen om meer samen te werken met de nabijgelegen UPG’s Saint Martin, Guadeloupe, Martinique of de LGO St Barth en/of met de overzeese gebiedsdelen van het Verenigd Koninkrijk, waaronder Anquilla, de Britse Maagdeneilanden en Montserrat en ook Antiqua en Barbuda en Saint Kitts and Nevis (die tevens ACS-gebied zijn).

Concreet voorziet bijvoorbeeld het Interreg programma, dat put uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), in de mogelijkheid om externe fondsen en middelen uit het EFRO volgens dezelfde regels te beheren als het NDICI dat doet voor LGO’s, zodat gecombineerde financiering mogelijk is. Dit programma heeft nu een apart artikel 61 over samenwerking tussen de UPG's met LGO’s. Interreg B focust helemaal op samenwerking tussen UPG’s en LGO’s in het Caribisch gebied. Het EFRO biedt ook het kader voor het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie en het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur en voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid.

Ook met de ACS-landen is samenwerking beter gefaciliteerd. Het NDICI stelt in artikel 43 lid 2 dat de Europese Commissie een financiële toewijzing kan doen om partnerlanden en -regio's te helpen hun samenwerking te versterken met aangrenzende UPG’s en LGO’s. Ook het LGO-Besluit 2021/1764 biedt in artikel 7 mogelijkheden voor regionale samenwerking tussen LGO’s, de UPG’s en hun naburige ACS- en niet-ACS-staten en -gebieden.

Op 20 juli 2023 heeft de Raad groen licht gegeven (persbericht) voor een nieuwe samenwerkingsovereenkomst (persbericht) tussen de EU en de (ACS-) landen en gebieden in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan: de post-Cotonou-partnerschapsovereenkomst. Onderdeel van deze politieke verbintenis is de Global Gateway Investment Agenda voor strategische projecten (BNC-fiche, Kamerstuk 22 112, nr. 3282). Zowel de Post-Cotonou overeenkomst (artikel 3 lid 7 en artikel 6, dat helemaal is gewijd aan LGO’s en UPG’s in de Cariben) als de Global Gateway Investment Agenda bieden kansen voor samenwerking voor LGO’s (met als uiteindelijk doel dat de regio’s op geopolitiek terrein nauwer aan elkaar worden verbonden). In artikel 6 staat ook dat de LGO’s in het Caribisch gebied de rol van waarnemer krijgen in de bij dit protocol opgerichte gemeenschappelijke instellingen. De LGO’s verenigd in OCTA hebben hier meermaals om gevraagd, zoals ook blijkt uit de verklaring op 22 november 2022).

3.3. Strategisch belang Caribische Koninkrijksdelen voor de EU

Tijdens het werkbezoek van een van de EU-rapporteurs aan de bijeenkomst van Eurolat (de parlementaire instelling van het strategische partnerschap van de Europese Unie, Latijns-Amerika en het Caribisch gebied) in Madrid is met diverse deelnemers gesproken over de recente scherpere focus van de EU op Latijns-Amerika en het Caribisch gebied, onder andere om tegenwicht te bieden aan investeringen van concurrerende mogendheden, zoals China en Rusland (de Global Gateway Strategie).

De EU toont een hernieuwde belangstelling in de gemeenschap van Latijns-Amerikaanse en Caribische Staten (CELAC), wat blijkt uit de nieuwe Agenda (7 juni 2023) voor de betrekkingen tussen de EU en Latijns-Amerika en het Caribisch gebied (EU-LAC strategie) JOIN/2023/17. Ook de LGO’s zijn op een vergelijkbare manier interessant voor de EU en strategisch waardevol door hun geografische ligging, waardoor ze bijvoorbeeld als uitvalbasis richting Zuid-Amerika kunnen dienen. In het LGO-besluit wordt al gesproken over een wederkerig partnerschap tussen de EU en de LGO’s, in plaats van een klassieke ontwikkelingssamenwerking.

3.4. Beter benutten van EU-fondsen in relatie tot de beperkte capaciteit

Naast rechtstreekse ondersteuning via het MFK – NDICI verleent het LGO-Besluit de LGO’s toegang tot bepaalde EU-fondsen. In bijlage 2 staat een overzicht van de EU-fondsen waarvan de Caribische delen van het Koninkrijk gebruik kunnen maken en in bijlage 3 een overzicht van de EU-fondsen waarvan ze geen gebruik kunnen maken, tenzij in een wettekst expliciet staat dat ze er wel recht op hebben (Bron: Ministerie van BZK in antwoord op vragen van de Eerste Kamer).

De Caribische Koninkrijksdelen maken volgens cijfers van OCTA nog weinig gebruik van Europese fondsen. Uit een overzicht (2014–2020) van de Associatie van LGO’s (Association of Overseas Countries and Territories, OCTA) blijkt dat de Caribische Koninkrijksdelen voornamelijk deelnemen in Erasmus+ en het Europees Solidariteitskorps, beide gericht op financiering van onderwijs, stages en werk in projecten in het buitenland. Ze nemen bijvoorbeeld nog niet of nauwelijks deel in Horizon Europa (onderzoek en innovatie), COSME of LIFE (milieu, klimaat en energie), Interreg B (Carribean) en het BEST-programma (ter ondersteuning van de biodiversiteit in de UPG’s en de LGO’s). Ook wordt volgens OCTA nog nauwelijks samengewerkt met UPG’s in Interreg-programma’s. De cijfers van de Europese Commissie hierover waren volgens OCTA echter niet makkelijk voorhanden.

Het feit dat dit jaar een speciaal gezant voor Caribisch Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba) is aangesteld voor EU-fondsen, VN-fondsen en economische betrekkingen met Latijns-Amerika, geeft al aan dat de Caribische Koninkrijksdelen hier meer werk van willen maken (bron, bron). De eilanden lijken ieder voor zich niet of nauwelijks in staat om meer dan de voor LGO’s geoormerkte fondsen (uit het LGO-Besluit en het NDICI) binnen te halen. De Caribische Koninkrijksdelen geven dan ook prioriteit aan het beter benutten van Europese fondsen boven het voorsorteren op een eventuele statuswijziging.

Ook Staatssecretaris Van Huffelen van BZK heeft aangegeven dat de Caribische Koninkrijksdelen weliswaar toegang hebben tot een groot aantal EU-fondsen, maar dat dit geen garantie voor succesvolle benutting is. De procedures van de Europese Commissie zijn complex en vragen om veel kennis en vaardigheden en soms om samenwerking en cofinanciering die niet altijd beschikbaar zijn bij een LGO. Ze gaf ook aan dat, indien de LGO’s dat willen, het Ministerie van BZK ondersteuning kan bieden.

Het Ministerie van BZK heeft begin dit jaar een meerdaagse workshop op Bonaire voor alle zes LGO’s georganiseerd over samenwerking op het gebied van EU-fondsen. Doel is te komen tot samenwerking in de vorm van de gezamenlijke projectvoorstellen, training en kennisdeling. EU Desk Curaçao deelde de programmastructuur die het heeft gecreëerd om lokale organisaties te informeren en te helpen bij hun aanvraag voor horizontale fondsen. De LGO’s willen onder andere samenwerken aan het vergroten van kennis over het aanvragen van EU-fondsen en het ontwikkelen van een werkplan om projecten te realiseren op het gebied van connectiviteit en voedselzekerheid.

Net als bij het EU-recht geldt ook ten aanzien van de fondsen dat er weinig ambtelijke capaciteit is. Zowel het concretiseren, het binnenhalen en het draaien van programma’s alsmede het optuigen van een programmastructuur vergt capaciteit. De vraagarticulatie is bij hulpvragen ook heel vaak al een probleem, ook als de hulp aan NL wordt gevraagd. Het is dus niet vanzelfsprekend dat een ruimere toegang tot de EU-fondsen ook betekent dat deze daadwerkelijk worden benut. De Europese Commissie biedt tot op zekere hoogte ondersteuningsmogelijkheden vanuit de Dienst Extern optreden (EDEO), het contactpunt in Georgetown (Guyana).

3.5. Toegang tot Europese fondsen en keuze status: het voorbeeld van Mayotte

Het eiland Mayotte heeft sinds 31 maart 2011 de status van UPG (Besluit 2012/419/EU), waar het voorheen een LGO was. Met ingang van 1 januari 2014 is Mayotte als UPG onderdeel van de interne markt geworden. Het eiland ligt in het noordelijke Kanaal van Mozambique in de Indische Oceaan, op 295 km van Madagaskar en 8.500 km. van Parijs, en heeft circa 300.000 inwoners.

Mayotte

De belangrijkste reden voor de statuswijziging was de toegang van UPG’s tot de Europese structuurfondsen, zoals het EFRO en het Europees Sociaal Fonds (ESF).Mayotte heeft een bbp van minder dan een derde van het EU-gemiddelde, een hoog werkloosheidspercentage, met name onder jongeren, een zeer jonge en meestal niet-gekwalificeerde bevolking en een sterke druk van illegale immigratie. Hoewel de consumentenprijzen hoger zijn dan in het Franse moederland, is Mayotte de op twee na armste regio van de Europese Unie. 4 op de 10 inwoners zitten onder de lokale armoedegrens.

Voor de periode 2014–2020 heeft de statuswijziging Mayotte € 280 miljoen opgeleverd aan financiering uit Europese fondsen, waarvan bijna de helft afkomstig was van het EFRO, het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, dat meerdere projecten heeft gefinancierd met betrekking tot watervoorziening, afvalverwerking, luchthavenbeveiliging en de bouw van een nieuw ziekenhuis. De andere helft kwam voornamelijk uit het ESF (Europees Sociaal Fonds) en het ELFPO (Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling), die opleiding, werkgelegenheid en landbouw ondersteunen. Voor de periode 2021–2027 krijgt Mayotte 347 miljoen euro uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling.

Als gevolg van de UPG-status moest Mayotte wel alle interne marktregels gaan toepassen, behoudens enkele uitzonderingen die voor UPG’s gelden. Echter, de wetgeving van Mayotte was al grotendeels aangepast aan het Franse recht, doordat het constitutioneel gezien al veel langer integraal deel uitmaakte van de Franse Republiek, als overzees departement.

Mayotte valt niet onder de Schengenakkoorden. Andere interne marktregels, bijvoorbeeld de roaming verordening, gelden wel in Mayotte.

Ook het voorbeeld van Mayotte toont aan dat per eilandgebied de UPG- of LGO-status kan worden aangevraagd en dat een eventuele statuswijziging dus niet voor alle eilandgebieden zou hoeven te gelden.

4. LGO’s en democratische vertegenwoordiging

Waar het gaat om democratische vertegenwoordiging is de relatie met de EU, of dit nu via de LGO-status is voor via de UPG-status, voor de Caribische delen van het Koninkrijk minder van invloed dan vaak wordt aangenomen. Vooral de manier waarop binnen het Koninkrijk geregeld is wie mag stemmen voor welke organen bepaalt de invloed op de Nederlandse en Europese besluitvorming. Dit is vooral via de Kieswet geregeld. De eilanden zijn vertegenwoordigd in de EU-instellingen via hun lidstaat, het Koninkrijk der Nederlanden. De LGO-of UPG-status is hierbij irrelevant.

Nederlanders die op de CAS-eilanden wonen en minimaal tien jaar in Nederland hebben gewoond (mits ze zich laten registreren) en Nederlanders die woonachtig zijn op de BES-eilanden, kunnen stemmen voor de Tweede Kamer. De eilanden zijn op deze wijze vertegenwoordigd via de Tweede Kamer en kunnen via de gekozen vertegenwoordigers controle uitoefenen op het kabinetsbeleid. De LGO-of UPG-status is daarbij irrelevant.

Via de Tweede Kamer kunnen inwoners van de BES-eilanden (indirect) ook invloed uitoefenen op het EU-beleid. De Tweede Kamer heeft namelijk controle op de standpunten die bewindspersonen innemen tijdens de onderhandelingen over EU-voorstellen in de verschillende Raden voor vakministers, zoals bijvoorbeeld de Raad Buitenlandse Zaken of de JBZ-Raad. De vertegenwoordiging in deze Raden geschiedt dus via de Ministers van Nederland, die het Koninkrijk als geheel als lidstaat vertegenwoordigen in Brussel. Hier heeft (alleen) de Tweede Kamer controle op. Ook hier is de LGO- of UPG-status irrelevant.

De Nederlanders woonachtig op de BES-eilanden krijgen ook voor de Europese verkiezingen een stembiljet in hun brievenbus, net zoals dit in Europees Nederland het geval is. Unieburgers woonachtig op de CAS-eilanden kunnen weliswaar ook stemmen voor het Europees parlement, maar moeten zich hiervoor eerst registreren (wat met enige regelmaat wordt aangekaart). Alle Caribische Koninkrijksdelen zijn hiermee wel vertegenwoordigd in het EP. Ook hierbij is de status van LGO of UPG niet relevant.

St. Barth

In tegenstelling tot de Caribische Koninkrijksdelen wordt St. Barth in de Franse nationale Senaat te Parijs zichtbaar vertegenwoordigd met een senator voor het gebied. Ook heeft St. Barth een met de UPG Saint-Martin gedeelde regionale vertegenwoordiging in de Franse Nationale Vergadering («Assemblée nationale»).

Mayotte

Mayotte wordt in de Franse nationale Senaat te Parijs vertegenwoordigd door twee senatoren (hier en hier), Ook heeft Mayotte twee leden in de Franse Nationale Vergadering («Assemblée nationale») (hier en hier). Tot slot zitten er ook twee vertegenwoordigers van de Franse UPG’s in het Europees parlement hier en hier).