Nr. 8 NOTA VAN WIJZIGING

In artikel I, onderdeel C, worden in het voorgestelde artikel 78ee, eerste lid, de volgende begripsbepalingen in alfabetische volgorde ingevoegd:

leenfase: fase als bedoeld in artikel 4.7, derde lid, artikel 4.18, tweede lid, of artikel 5.2, vierde lid van de Wet studiefinanciering 2000, waarin een student studiefinanciering kan ontvangen in de vorm van een lening;

lening: studiefinanciering in de vorm van een lening als bedoeld in artikel 4.7, derde lid, artikel 4.18, tweede lid, of artikel 5.2, vierde lid van de Wet studiefinanciering 2000;

In artikel I, onderdeel C, wordt in het voorgestelde artikel 78ee onder vernummering van het derde tot en met achtste lid tot vierde tot en met negende lid een lid ingevoegd, luidende:

3. Onze Minister kan ambtshalve een eenmalige tegemoetkoming voor energiekosten verlenen ter hoogte van een bij ministeriële regeling vast te stellen bedrag aan een student die:

a. zich op 1 oktober 2023 in de leenfase bevindt;

b. in de laatste maand voor aanvang van de leenfase een aanvullende beurs ontving; en

c. uiterlijk op 31 juli 2024 voor de maand oktober 2023 een lening heeft aangevraagd en aan wie deze is toegekend.

In artikel I, onderdeel C, wordt in het voorgestelde artikel 78ee, zevende lid (nieuw), onder vervanging van de punt door een puntkomma, na het onderdeel e een onderdeel toegevoegd, luidende:

f. het gegeven of een student een lening heeft aangevraagd voor de maand oktober 2023, en of die student in de laatste maand voor aanvang van de leenfase een aanvullende beurs ontving.

De groep studenten die geen recht heeft op een basisbeurs en een aanvullende beurs omdat zij langer over hun studie doen dan de nominale duur van hun studie, maar die nog wel gebruik maken van de mogelijkheid van een rentedragende lening, wordt in deze toelichting aangeduid als «studenten in de leenfase». Zoals in de brief van 3 juli 20233 is aangekondigd, heeft de regering in de afgelopen periode een ultieme poging gedaan om te bezien of, en zo ja, hoe het mogelijk is om voor deze groep studenten selectiecriteria te vinden die zo dicht mogelijk in de buurt komen bij de regeling voor studenten in de basisbeursfase. Het resultaat daarvan is deze nota van wijziging, waarmee de regering een passende en uitvoerbare regeling voor studenten in de leenfase aan het wetsvoorstel toevoegt. Randvoorwaarde voor deze regeling was goede uitvoerbaarheid en, daarmee samenhangend, de mogelijkheid van ambtshalve verstrekking van de tegemoetkoming. Dat betekent ook dat voor de tegemoetkoming zal worden uitgegaan van reeds bij de uitvoerder beschikbare gegevens.

Omdat over de studenten in de leenfase niet dezelfde gegevens beschikbaar zijn als over studenten die een basisbeurs ontvangen (hierna: studenten in de basisbeursfase), is het niet mogelijk gebleken om voor beide groepen exact dezelfde criteria te hanteren. Daarom benaderen de criteria voor de studenten in de leenfase zoveel mogelijk de criteria voor studenten in de basisbeursfase.

• • Het eerste scenario houdt in: voor de groep studenten in de leenfase exact dezelfde criteria hanteren als die gelden voor de studenten in de basisbeursfase: «uitwonend» en «inkomen ouders voldoet aan de criteria voor een aanvullende beurs». Voor de groep in de leenfase betekent dit: een actuele toetsing op de uit-/thuiswonende status en een actuele toetsing van het inkomen van de ouders van de student (overeenkomend met het criterium dat voor een aanvullende beurs geldt).

• • Beleidsmatig zou dit het meest wenselijke scenario zijn: de toekenning wordt aan studenten in de leenfase volgens exact dezelfde criteria gedaan als voor studenten in de basisbeursfase (namelijk «uitwonend» en «inkomen ouders voldoet aan de criteria voor een aanvullende beurs»). Er bestaat in dit scenario geen onderscheid tussen deze twee groepen voor wat betreft de toekenning van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten 2023. Uitvoeringstechnisch heeft dit scenario aanzienlijke consequenties. Voor beide in dit scenario toegepaste criteria heeft de Dienst Uitvoering Onderwijs de gegevens niet in haar eigen systeem beschikbaar en dient extern getoetst te worden. Voor de toets op uit- of thuiswonend dient via de Basisregistratie Personengegevens het woonadres van studenten te worden vergeleken met het woonadres van ouders. Dit behelst niet alleen toetsing, maar ook vastlegging door de Dienst Uitvoering Onderwijs. Immers, de uitgevoerde toets dient ook terugvindbaar en daarmee uitlegbaar zijn. Voor de toets op het inkomen van ouders dienen gegevens bij de Belastingdienst te worden opgevraagd. Ook hier geldt dat het niet alleen gaat om toetsing, maar ook om vastlegging door de Dienst Uitvoering Onderwijs. Indien de informatie bij de Belastingdienst niet bekend of niet volledig is, vraagt dit maatwerk van de Dienst Uitvoering Onderwijs, die de gegevens dan actief moet opvragen bij ouders. Deze informatie dient opgevraagd, geverifieerd en vastgelegd te worden.

• • Het opvragen en vastleggen van extra informatie (die niet al bekend is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs) vereist dat hiervoor een ICT-systeem wordt gebouwd. Met de doorlooptijd die benodigd is om een dergelijk systeem te realiseren, zou de uitkering van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten naar verwachting pas op z’n vroegst in 2025 kunnen plaatsvinden. In dat tijdpad is bovendien mogelijk sprake van verdringing in de ICT-portfolio van de Dienst Uitvoering Onderwijs, wat leidt tot vertraging in andere projecten.

• • Er kunnen vraagtekens worden gezet bij de proportionaliteit van de actuele toets op uit-/thuiswonend in combinatie met de actuele toets op het inkomen van ouders. Dit met name, omdat deze toetsen ook gedaan moeten worden voor dat deel van de groep niet-nominale studenten dat uiteindelijk niet in aanmerking komt voor een eenmalige tegemoetkoming. Dat deel dat niet in aanmerking komt, betreft naar verwachting zo’n 70% van de gehele groep niet-nominale studenten.

• • Het tweede scenario is een variant op het eerste scenario, met eveneens een toets op het criterium «uitwonend» en daarnaast een vorm van toetsing op het criterium «inkomen ouders voldoet aan de criteria voor een aanvullende beurs», weliswaar niet geactualiseerd maar op basis van de laatst bekende gegevens op het moment dat de student nog wel recht op een aanvullende beurs had. Beleidsmatig worden in dit scenario de criteria voor basisbeursstudenten zo dicht mogelijk benaderd. Uitvoeringstechnisch heeft ook dit scenario aanzienlijke consequenties. Evenals in het eerste scenario dient de Dienst Uitvoering Onderwijs een externe toets uit te voeren op het criterium «uitwonend» en dient hiervoor via de Basisregistratie Personengegevens het woonadres van studenten te worden vergeleken met het woonadres van ouders. Ook in dit scenario geldt dat het opvragen en vastleggen van extra informatie vereist dat hiervoor een ict-systeem wordt gebouwd, en dat de uitkering van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten naar verwachting eind 2024 of zelfs begin 2025 zou kunnen plaatsvinden en er mogelijk sprake is van verdringing in de ict-portfolio van de Dienst Uitvoering Onderwijs, wat leidt tot vertraging in andere projecten.

• • Het derde scenario is het scenario waarvoor de regering uiteindelijk heeft gekozen: voor de groep studenten in de leenfase het criterium «uitwonend» loslaten, en voor het criterium «aanvullende beurs» een historische toetsing van het inkomen van de ouders toepassen, namelijk of studenten in de laatste maand voor aanvang van de leenfase nog een aanvullende beurs hadden, zoals hierboven onder het kopje «Regeling voor studenten in de leenfase» is beschreven.

• • De regering heeft ook nog een afgeleide variant op dit scenario onderzocht, namelijk: een verdere aanscherping ten opzichte van het derde scenario door te selecteren op hetzelfde peiljaar voor inkomen ouders als gehanteerd bij de toetsing voor een aanvullende beurs bij de basisbeurs-groep (namelijk peiljaar 2021). Dit verdient een korte toelichting ter verduidelijking van het peiljaar voor het inkomen van de ouders. Bij studenten in de basisbeursfase die een aanvullende beurs aanvragen, vindt de toetsing «inkomen ouders» plaats op basis van peiljaar t-2. Dat betekent dat voor een student die in 2023 een aanvraag doet, het inkomen van de ouders in 2021 wordt getoetst. Voor studenten in de leenfase, waarbij wordt gekeken naar de laatst bekende gegevens op het moment dat de student nog niet in de leenfasefase zat, raakt dit dus meer gedateerd naarmate de student al langer in de leenfase zit. Bij toepassing van dit criterium voor de gehele groep in de leenfase kan het daarmee voorkomen dat toetsing aan de criteria voor de eenmalige tegemoetkoming energiekosten 2023 plaatsvindt op basis van inkomen ouders in 2018. Indien er sinds de start van de leenfase wijzigingen zijn opgetreden in het inkomen van de ouders, kunnen die in deze toetsing niet worden beschouwd. Hiermee wordt niet specifiek een groep studenten bevoordeeld of benadeeld; er kunnen in dit scenario studenten juist wel én juist niet in aanmerking komen voor de tegemoetkoming.

• • Met de hier onderzochte nadere afbakening wordt een aanscherping beoogd: de groep wordt dan beperkt tot de studenten met hetzelfde peiljaar voor inkomen ouders als gehanteerd bij de groep studenten in de basisbeursfase, namelijk peiljaar 2021. Dat betekent concreet: de tegemoetkoming wordt uitgekeerd aan studenten die vanaf februari 2023 in de leenfase zitten en niet aan studenten die al eerder in de leenfase zaten. Dit heeft als voordeel dat de toetsing zoveel mogelijk de toetsing benadert voor de studenten in de basisbeursfase, namelijk gebruik makend van gegevens uit hetzelfde peiljaar. Echter, dit heeft als nadeel dat de groep hiermee wel heel scherp wordt afgebakend, omdat studenten die langer dan 9 maanden in de leenfase zitten, worden uitgesloten. Hoewel het criterium van «hetzelfde peiljaar» beoogt zo min mogelijk onderscheid te maken ten opzichte van de studenten in de basisbeursfase, creëert het daarmee de facto afbakenen van «maximaal 9 maanden in de leenfase» ook juist weer een nieuwe ongelijkheid, namelijk binnen de totale groep studenten in de leenfase.

• • Uitvoeringstechnisch is deze variant niet afwijkend van het derde scenario: uitsluitend gebaseerd op gegevens waarover de Dienst Uitvoering Onderwijs reeds beschikt, waardoor de tegemoetkoming door de Dienst Uitvoering Onderwijs ambtshalve verstrekt kan worden. De Dienst Uitvoering Onderwijs kan, onder voorbehoud van tijdige inwerkingtreding van de wet, in de loop van december 2023 de selectie maken van studenten die op peildatum 1 oktober 2023 aan de criteria voldoen en de tegemoetkoming kan eerste helft januari worden uitbetaald.

• • Het vierde scenario houdt in dat geen nadere toetsing plaatsvindt voor de studenten in de leenfase. Dat wil zeggen: de eenmalige tegemoetkoming in de energiekosten 2023 verstrekken aan alle studenten in deze groep. Dit scenario laat iedere vorm van vergelijking met (de criteria voor) de groep studenten in de basisbeursfase los.

• • Beleidsmatig heeft dit scenario als voordeel dat binnen de groep studenten in de leenfase geen nadere toetsing wordt toegepast die voor onderscheid binnen deze groep zou kunnen zorgen. Nadeel van dit scenario is dat tussen de twee groepen studenten (respectievelijk in de basisbeursfase en in de leenfase) wel een groot onderscheid wordt gemaakt. Immers, voor studenten in de basisbeursfase worden twee aanvullende criteria gehanteerd, en in het vierde scenario wordt voor studenten in de leenfase geen enkel nader criterium gehanteerd.

• • Uitvoeringstechnisch heeft dit scenario als voordeel dat het uitsluitend gebaseerd is op gegevens waarover de Dienst Uitvoering Onderwijs reeds beschikt, waardoor de tegemoetkoming door de Dienst Uitvoering Onderwijs ambtshalve verstrekt kan worden. Ook kan de Dienst Uitvoering Onderwijs, onder voorbehoud van tijdige inwerkingtreding van de wet, in de loop van december 2023 de selectie maken van studenten die op peildatum 1 oktober 2023 aan de criteria voldoen, en kan eerste helft januari de tegemoetkoming worden uitbetaald.

• • Het vierde scenario creëert een in de ogen van de regering niet te verdedigen ongelijkheid tussen de groepen studenten in respectievelijk de basisbeursfase en de leenfase. Bovendien zou de beschikbare financiële ruimte onvoldoende zijn om deze totale groep dezelfde tegemoetkoming te geven, dus zou een extra onderscheid gecreëerd moeten worden in de vorm van een aangepast (lager) bedrag, dat op zich ook weer een (nieuw) onderscheid vormt.

• • Het vijfde scenario houdt in: geen tegemoetkoming verstrekken aan studenten in de leenfase (met andere woorden de huidige uitsluiting in het voorstel van wet ongewijzigd laten). Dit scenario vindt de regering niet wenselijk. Zoals in de brief van 3 juli 20234 is aangekondigd, heeft de regering in de afgelopen periode nu juist een ultieme poging gedaan om deze groep studenten in kaart te krijgen, met het oogmerk om te bezien hoe ook binnen deze groep op een passende wijze een eenmalige tegemoetkoming energiekosten 2023 kan worden toegekend aan wie dat nodig heeft.

• • Het zesde scenario houdt in: studenten in de leenfase niet via de Dienst Uitvoering Onderwijs, maar via gemeenten/bijzondere bijstand voorzien van een eenmalige tegemoetkoming energiekosten 2023. Dit scenario is in de praktijk geen reële optie en was ook al onderzocht in een eerdere fase. Het feit dat dit een onhaalbaar scenario is, was juist de oorzaak dat in het voorstel van wet de groep studenten in de leenfase is uitgesloten voor de tegemoetkoming.

• • Gemeenten hebben meermaals aangegeven dat zij een tegemoetkoming voor studenten niet kunnen uitvoeren, en dat dit in de uitvoeringspraktijk ten koste zou gaan van de uitkering van de energietoeslag 2023 aan huishoudens met een inkomen op of net boven het sociaal minimum. In 2022 hebben gemeenten daarop een grote inspanning geleverd en daartoe hebben zij zich in 2023 nogmaals bereid verklaard. Na intensief overleg met gemeenten over de doelgroep studenten is echter door gemeenten (opnieuw) uitgesproken dat de uitvoering van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor studenten niet door gemeenten kan plaatsvinden, omdat dit volgens gemeenten onherroepelijk zal leiden tot druk op de uitvoering en daarmee tot gevolg zal hebben dat de inkomensloketten mogelijk vastlopen en er aanzienlijk minder tijd, capaciteit en geld kunnen worden besteed aan huishoudens die in armoede leven. Gemeenten zien dan onvoldoende ruimte om hun armoedebeleid goed uit te voeren en vinden dat een onverantwoord scenario.

Gelet op het ontbreken van relevante gegevens over de groep studenten in de leenfase (zoals hiervoor in deze toelichting uiteen gezet), biedt de gekozen uitwerking van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor deze specifieke groep studenten een redelijk alternatief voor de tegemoetkoming die wordt geboden aan de groep studenten in de basisbeursfase.

Het gemaakte onderscheid tussen de groepen studenten in respectievelijk de basisbeursfase en de leenfase is, na verkenning van diverse alternatieven, de enige wijze gebleken waarop toch ook binnen de groep in de leenfase een eenmalige tegemoetkoming energiekosten 2023 kan worden verstrekt aan wie dat nodig heeft. Voor de groep studenten in de leenfase is het onhaalbaar gebleken om voor de leenfase-groep op het criterium «uitwonend» te toetsen. De enige wijze om de beide groepen studenten op dit aspect gelijk te behandelen zou zijn om dan alle thuiswonende studenten de tegemoetkoming te verstrekken (dus ook thuiswonende studenten in de basisbeursfase) indien zij voldoen aan het criterium «inkomen ouders». Dit acht de regering onwenselijk omdat dit tot grootschalige overcompensatie zou leiden, waarbij ook opgemerkt moet worden dat dit uitvoeringstechnisch niet haalbaar is. Studenten die nog bij hun ouders wonen, zijn immers niet verantwoordelijk voor het betalen van de energierekening, en daarmee hebben zij ook geen eenmalige tegemoetkoming in de energiekosten nodig. Het feit dat het niet mogelijk is om overcompensatie te voorkomen in de ene groep, mag geen reden zijn om een andere groep te overcompenseren in het kader van gelijke behandeling.