Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2022 wijzigingen aan te brengen in:

De departementale begrotingsstaat van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V);

De in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

De Minister van Buitenlandse Zaken,W.B.Hoekstra

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1 Leeswijzer begroting

De voorliggende tweede suppletoire begroting bevat de voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de eerste suppletoire begroting 2022 van hoofdstuk V van de begroting van het Rijk.

In onderdeel 2 wordt een beknopte toelichting gegeven op de wijzigingen die zijn opgetreden binnen het totaal van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS).

In onderdeel 3 worden de belangrijkste mutaties op de begroting van Buitenlandse Zaken toegelicht.

Onderdeel 4 bevat per beleidsartikel een tabel budgettaire gevolgen van beleid. Na deze tabellen wordt een toelichting op de mutaties gegeven. Hierbij worden per artikel de mutaties die groter of gelijk zijn aan de ondergrenzen in onderstaande staffel conform de Rijksbegrotingsvoorschriften toegelicht. De wijzigingen van de verplichtingen worden alleen toegelicht wanneer ze groter zijn dan 10% ten opzichte van de stand in de 1e suppletoire begroting op artikelniveau.

In onderdeel 5 staan de tabellen van de niet-beleidsmatige artikelen.

2 Wijzigingen in de omvang van de HGIS

In deze paragraaf wordt geschetst welke wijzigingen zijn opgetreden in de omvang van de HGIS sinds de Voorjaarsnota 2022. Zoals uit de hiernavolgende tabellen blijkt, nemen de uitgaven per saldo toe met EUR 414,0 miljoen en nemen de ontvangsten toe met EUR 24,6 miljoen. Het ODA budget neemt toe met 380,1 miljoen, het non-ODA budget neemt toe met 33,9 miljoen.

De HGIS standen zijn inclusief EU- en asieltoerekening.

De toename is het gevolg van meerdere mutaties op de verschillende begrotingshoofdstukken. In de hiernavolgende tabel zijn deze nader uitgesplitst.

Toelichting uitgaven:

Toelichting ontvangsten:

• – De ontvangsten nemen per saldo toe met EUR 24,6 miljoen. Dit is met name het gevolg van extra ontvangsten op de begroting van BHOS op het gebied van het Dutch Trade and Investment Fund en programma's op het gebied van internationaal ondernemen. Hier staat tegenover dat de geraamde ontvangsten op de begroting van Buitenlandse Zaken afnemen vanwege vertraging in verkoop van vastgoed. Tot slot wordt er een extra ontvangst geraamd bij Defensie van EUR 9,4 miljoen.

3 Beleid

3.1 Overzicht belangrijkste uitgaven- en ontvangstenmutaties

Uitgaven

In dit wetsvoorstel is een aantal begrotingswijzigingen opgenomen dat leidt tot een verhoging van de geraamde uitgaven van Buitenlandse Zaken (V) met EUR 585,2 miljoen in 2022.

De belangrijkste mutaties ten opzichte van de eerste suppletoire begroting worden onder de tabel toegelicht. Een uitgebreidere toelichting is opgenomen onder de desbetreffende beleidsartikelen.

Toelichting

Artikelonderdeel 1.1 Goed functionerende internationale instellingen met een breed draagvlak

Het budget op dit artikelonderdeel neemt met EUR 5,5 miljoen toe. Dit komt met name door de organisatie van de Ukraine Accountability Conference.

Artikelonderdeel 2.3 Wapenbeheersing

De uitgaven voor wapenbeheersing dalen in 2022 omdat de Conferentie Responsible AI in the Military Domain (REAIM, voorheen New Tech) die wordt georganiseerd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken is verplaatst van 2022 naar 2023.

Artikelonderdeel 2.4 Bevorderen van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband

De uitgaven voor de bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband worden naar boven bijgesteld. Dit is met name het gevolg van nieuwe bijdragen vanuit het Stabiliteitsfonds ten behoeve van het NAVO Trust Fund voor Oekraïne en het Special Trust Fund for Afghanistan (VN-Ontwikkelingsprogramma).

Artikelonderdeel 3.1 Afdrachten aan de Europese Unie

De afdrachten aan de Europese Unie stijgen met EUR 646,7 miljoen. Dit heeft verschillende oorzaken. Voor een gedetailleerde toelichting zie artikelonderdeel 3.1 (Mutaties Miljoenennota en Overige mutaties Tweede suppletoire begroting 2022) op pagina 15 en 16.

Artikelonderdeel 7.1.14 Materiële uitgavenDe mutatie bestaat voornamelijk uit een desaldering van minus EUR 18,8 miljoen vanwege vertraging van verkopen. Daarnaast wordt er EUR 33,9 miljoen doorgeschoven naar de komende jaren via de middelenafspraak huisvesting. Vanwege vertragingen zal niet al het budget in 2022 worden uitgegeven. Tot slot is op het gebied van veiligheid hoog-risico posten vertraging opgetreden en zal EUR 20 miljoen worden doorgeschoven naar komende jaren. Voornamelijk de huidige situatie in Kaboel zorgt voor deze vertraging. EUR 10 miljoen wordt onder voorbehoud van HGIS-besluitvorming meegenomen met de eindejaarsmarge en EUR 10 miljoen wordt in 2022 teruggegeven aan het ODA-budget, welke in latere jaren weer wordt opgevraagd.

Ontvangsten

De ontvangsten nemen in 2022 toe met per saldo EUR 151,4 miljoen. De belangrijkste mutaties worden onder de tabel toegelicht.

Toelichting

Artikelonderdeel 2.40 Veiligheid en stabiliteit restitutie programma's

De ontvangsten op artikelonderdeel 2.4 nemen toe als gevolg van een terugontvangen bedrag vanuit het NAVO Afghanistan National Army Trust Fund.

Artikelonderdeel 3.10 Diverse ontvangsten EU

Naar aanleiding van de actualisatie van de inkomstenraming van de TEM bij de Macro-economische Verkenning van 2022 en de Najaarsnota 2022 is ook de raming van de perceptiekostenvergoeding geactualiseerd. Daarnaast leiden de nabetalingen op de invoerrechten tot hogere ontvangsten op de perceptiekosten. Samen leidt dit tot hogere ontvangen perceptiekosten van EUR 159,4 miljoen.

Artikelonderdeel 7.10 Apparaat diverse ontvangstenDoor vertragingen valt de opbrengst van de verkoop van een aantal panden lager uit. Dit leidt tot lagere ontvangsten op het gebied van huisvesting, die worden gedesaldeerd met de uitgaven (overig materieel).

4 Beleidsartikelen

Artikel 1: Versterkte internationale rechtsorde

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

De toename van het verplichtingenbudget wordt met name veroorzaakt door de organisatie van de Ukraine Accountability Conference in juli 2022 en door het aangaan van meerjarige verplichtingen binnen het Mensenrechtenfonds.

Uitgaven

Mutaties Miljoenennota

Artikelonderdeel 1.1

Het uitgavenbudget op Internationaal recht (opdrachten) is met EUR 5,7 miljoen verhoogd als gevolg van de organisatie van de Ukraine Accountability Conference in juli 2022.

Artikelonderdeel 1.2

Het totale uitgavenbudget op Bescherming en bevordering van mensenrechten wijzigt niet. Wel is sprake van een overheveling van EUR 2 miljoen binnen het artikelonderdeel. Deze overheveling van Mensenrechtenfonds (subsidies/regelingen) naar Mensenrechten multilateraal is het gevolg van een bijdrage aan de Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR) in Oekraïne.

Overige mutaties Tweede suppletoire begroting 2022

Artikelonderdeel 1.1

Het uitgavenbudget op Internationaal recht is verlaagd met EUR 1 miljoen. Tijdens de Ukraine Accountability Conference is dit bedrag toegezegd voor een VN-project gericht op het verlenen van psychosociale support aan slachtoffers van seksueel geweld in conflictgebieden, met name in Oekraïne. Het bedrag is overgeheveld naar artikelonderdeel 1.2, Mensenrechten multilateraal.

Artikelonderdeel 1.3

Het uitgavenbudget op subsidies/regelingen Carnegie Stichting is verhoogd met EUR 1,5 miljoen als gevolg van een toegenomen liquiditeitsbehoefte bij de Carnegie Stichting wegens structurele hogere kosten voor beheer van het Vredespaleis.

Artikel 2: Veiligheid en stabiliteit

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

Geen toelichting.

Uitgaven

Mutaties Miljoenennota

Geen toelichting.

Overige mutaties Tweede suppletoire begroting 2022

Artikelonderdeel 2.3

Het budget voor wapenbeheersing daalt in 2022 omdat de Conferentie Conferentie Responsible AI in the Military Domain (REAIM, voorheen New Tech) die wordt georganiseerd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken is verplaatst van 2022 naar 2023.

Artikelonderdeel 2.4

Dit budget voor artikelonderdeel 2.4 wordt verhoogd. Dit komt hoofdzakelijk door nieuwe bijdragen vanuit het Stabiliteitsfonds aan met name het NAVO Trust Fund voor Oekraïne en het Special Trust Fund for Afghanistan (VN-Ontwikkelingsprogramma). Daarentegen is er minder uitgegeven aan VN-crisisbeheersingsoperaties dan voorzien.

Ontvangsten

Artikelonderdeel 2.40

De ontvangsten stijgen in 2022 door een restitutie vanuit het NAVO Afghanistan National Army Trust Fund.

Artikel 3: Effectieve Europese samenwerking

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

Het verplichtingenbudget voor artikel 3 Effectieve Europese samenwerking neemt toe. De mutaties op de verplichtingen houden verband met de mutaties zoals onder de uitgaven toegelicht.

Uitgaven

Mutaties Miljoenennota

Artikelonderdeel 3.1

De opwaartse bijstelling van de raming van de EU-afdrachten bij de Miljoenennota van EUR 160,1 miljoen betreft een optelsom van verschillende mutaties. Deze worden hieronder toegelicht.

Vierde aanvullende Europese begrotingDe raming van de bni-afdracht daalt in 2022 met EUR 184 miljoen euro. Dit komt doordat op Europees niveau meer btw-opbrengsten en invoerrechten zijn opgehaald ten opzichte van de raming van vorig jaar. Dit leidt tot minder bni-afdrachten (sluitstuk van de Europese begroting). De raming van de btw-afdracht stijgt met EUR 130 miljoen. De raming van de plastic-afdracht daalt met EUR 36 miljoen in 2022.

Daarnaast bevat de vierde aanvullende Europese begroting ook een update van de overige ontvangsten, waaronder de boete-ontvangsten en de VK-bijdrage uit het Terugtrekkingsakkoord. Het netto-effect van deze bijstelling is een meevaller van EUR 29,1 miljoen in 2022 op de bni-afdracht.

Zoals toegelicht in de 1e suppletoire begroting 2022 treedt er bij de invoerrechten gedurende het jaar onbedoeld een saldo-effect op, omdat aan de inkomsten- en uitgavenkant een andere raming wordt gebruikt, respectievelijk de raming van het Ministerie van Financiën en de raming van de Europese Commissie. Er wordt drie keer per jaar een actualisatie geboekt op de invoerrechten en de perceptiekostenvergoeding om te corrigeren voor dit saldo-effect. Na de publicatie van de Macro-economische Verkenning van 2022 heeft een correctie plaatsgevonden. Deze betreft de jaren 2022 tot en met 2027.

Technische aanpassingDe jaarlijkse technische aanpassing door de Europese Commissie heeft enkele gevolgen voor de raming van de Nederlandse EU-afdrachten. Één van de elementen van de technische aanpassing is de inzet van het Single Margin Instrument, waarmee de betalingenplafonds van het Meerjarig Financieel Kader (MFK) worden gewijzigd. Betalingen onder het plafond van 2021 die niet zijn ingezet en in dat jaar dus ook niet tot afdrachten van de lidstaten hebben geleid, worden toegevoegd aan de plafonds voor 2022 en 2023. Dit leidt tot een opwaartse bijstelling van de bni-raming van respectievelijk EUR 79 en EUR 81 miljoen. Een tweede element is de actualisatie van de inzet van de speciale instrumenten (een opwaartse bijstelling van EUR 15 miljoen in 2023) als gevolg van het overhevelen van onbenutte middelen in 2021 naar 2022. Een derde element is een actualisatie van de boeteopbrengsten van de EU, hetgeen leidt tot een neerwaartse bijstelling van de bni-raming van EUR 26 miljoen in 2023. Per saldo leidt de technische aanpassing tot een hogere raming voor de bni-afdracht van EUR 94 miljoen in 2022.

Nabetalingen invoerrechtenDe toename in de uitgaven op de invoerrechten wordt veroorzaakt door bruto nabetalingen van de douanerechten (traditionele eigen middelen, oftewel TEM) aan de Europese Unie. Ten tijde van de Ontwerpbegroting 2023 is al een mutatie aangekondigd van EUR 122 miljoen bruto (EUR 96,9 miljoen netto). Deze nabetaling volgt uit een zelfanalyse van dossiers waarbij de Commissie Nederland vermoedelijk een gebrek aan voortvarendheid zal verwijten in het geval dat de douaneschuld oninbaar zal blijken.

Overige mutaties Tweede suppletoire begroting 2022

Artikelonderdeel 3.1

De toename in de uitgaven op de invoerrechten wordt veroorzaakt door bruto nabetalingen van de douanerechten (traditionele eigen middelen, oftewel TEM) aan de Europese Unie. Bij de tweede suppletoire begroting wordt een nabetaling van EUR 134,6 miljoen bruto (EUR 103,9 miljoen netto) verwerkt. Deze nabetaling volgt uit een herbeoordeling van de B-boekhouding (betwiste en vermoedelijk oninbare bedragen). Nederland draagt nu verschillende dossiers uit deze boekhouding alvast (onder voorbehoud) af om de opbouw van vertragingsrente te stoppen. Daarnaast worden naar aanleiding van de actualisatie van de inkomstenraming bij de Najaarsnota 2022 de uitgaven op de invoerrechten verhoogd met EUR 352 miljoen.

Artikelonderdeel 3.3

Het uitgavenbudget op artikelonderdeel 3.3, een hechtere Europese waardengemeenschap, is gestegen met EUR 1,1 miljoen. Deze stijging is het gevolg van een verhoogde contributie aan de Raad van Europa om het wegvallen van de jaarlijkse bijdrage van Rusland te compenseren.

OntvangstenArtikelonderdeel 3.10Naar aanleiding van de actualisatie van de inkomstenraming van de TEM bij de Macro-economische Verkenning van 2022 en de Najaarsnota 2022 is ook de raming van de perceptiekostenvergoeding geactualiseerd. Dit leidt tot een verhoging van ongeveer EUR 103,5 miljoen. Daarnaast leiden de nabetalingen op de invoerrechten tot hogere ontvangsten op de perceptiekosten. Het bedrag aan perceptiekostenvergoeding is als een gewogen gemiddelde berekend aan de hand van een samengesteld percentage. Op dossiers die hun oorsprong vinden in de periode vóór 1 januari 2021 bedraagt het perceptiekostenpercentage 20%. Op dossiers die vanaf 1 januari 2021 zijn ontstaan rust een percentage van 25%. De nabetaling van de douanerechten aan de Europese Unie leidt tot EUR 55,9 miljoen hogere ontvangsten op de perceptiekosten.

Artikel 4: Consulaire dienstverlening en uitdragen Nederlandse waarden

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

Het verplichtingenbudget daalt voor artikelonderdeel 4.4 Consulaire dienstverlening en uitdragen Nederlandse waarden. Dit komt met name doordat de desaldering van de niet ontvangen Border Management and Visa Instrument (BMVI) niet heeft kunnen plaatsvinden. Hierdoor zal de verplichting van EUR 5,3 miljoen doorschuiven naar 2023.

Uitgaven

Mutaties Miljoenennota

Geen toelichting.

Overige mutaties Tweede suppletoire begroting 2022

Artikelonderdeel 4.2

De geraamde ontvangst van EUR 5,3 miljoen voor BMVI wordt in 2023 verwacht in plaats van 2022. De tegenvallende ontvangsten in 2022 worden gedesaldeerd op artikelonderdeel 4.1 voor een bedrag van EUR 1,5 miljoen en op artikelonderdeel 4.2 voor een bedrag van EUR 3,8 miljoen. Hierdoor dalen de uitgaven in 2022.

Ontvangsten

Artikelonderdeel 4.20

Deze mutatie van EUR 0,3 miljoen is een saldo van hogere opbrengsten van EUR 5 miljoen (met name hogere visa-inkomsten) en het feit dat de BMVI gelden in 2023 zullen worden ontvangen. Dit geeft een verlaging van de opbrengsten van EUR 5,3 miljoen.

5 Niet-beleidsartikelen

Artikel 5: Geheim

Toelichting

Verplichtingen, uitgaven en ontvangsten

Geen toelichting.

Artikel 6: Nog onverdeeld

Toelichting

Verplichtingen en uitgaven

Als gevolg van de prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product is het HGIS non-ODA budget afgelopen najaar gestegen met EUR 12,3 miljoen. Aan het eind van dit jaar valt het bedrag op artikel 6 vrij binnen de HGIS en wordt het via de eindejaarsmarge van de HGIS opgevraagd in de volgende jaren.

Artikel 7: Apparaat

Toelichting

Verplichtingen

Binnen het apparaatsartikel zijn de verplichtingen gelijk aan de uitgaven. Zoals gemeld in de eerste incidentele suppletoire begroting (Kamerstuk 36 097 nr. 2) is hier met de aankoop van de nieuwe kanselarij in Brussel van afgeweken.

Uitgaven

Mutaties Miljoenennota

Geen toelichting.

Overige mutaties Tweede suppletoire begroting 2022

Artikel onderdeel 7.1.14 Materiële uitgaven

Artikelonderdeel 7.2 Koersverschilen

Buitenlandse Zaken werkt met een vooraf vastgestelde wisselkoers ten opzichte van buitenlandse valuta (de corporate rate). Deze koers wordt samen met de presentatie van de begroting vastgesteld. Omdat bij betalingen in buitenlandse valuta gedurende het jaar echter een verschil ontstaat als gevolg van de werkelijk geldende koers, ontstaat er een saldo. Dit saldo wordt verantwoord op het apparaatsartikel maar geldt voor de gehele BZ-begroting. Als gevolg van koersontwikkelingen ten opzichte van de EUR, zijn de koersverschillen vooralsnog per saldo EUR 5 miljoen negatief. Dit leidt niet tot een overschrijding van de begroting, omdat dit door incidentele onderuitputting op personele budgetten wordt opgevangen.

Ontvangsten

Mutaties Miljoenennota

Geen toelichting.

Overige mutaties Tweede suppletoire begroting 2022

Artikelonderdeel 7.10

Door vertragingen valt de opbrengst van de verkoop van een aantal panden lager uit. Dit leidt tot EUR 18,8 miljoen lagere ontvangsten op het gebied van huisvesting. Dit wordt gedesaldeerd met de uitgaven (overige materieel).