Vastgesteld 13 september 2022
De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het wetsvoorstel genoegzaam voorbereid.
|
Inhoudsopgave |
blz. |
||||
|
I |
ALGEMEEN |
2 |
|||
|
1. |
Inleiding |
2 |
|||
|
2. |
Hoofdlijnen van het voorstel |
3 |
|||
|
2.1 |
De educatieve module |
3 |
|||
|
2.1.1 |
Experiment en evaluatie |
3 |
|||
|
2.1.2 |
Voorstel educatieve module |
5 |
|||
|
2.2 |
Verwantschapstabel educatieve minor |
5 |
|||
|
3. |
Gevolgen (met uitzondering van financiële gevolgen) |
6 |
|||
|
3.1 |
Gevolgen voor het doenvermogen van de student |
6 |
|||
|
3.2 |
Gevolgen voor de vakinhoudelijke bekwaamheidseisen voor leraren |
6 |
|||
|
4. |
Uitvoering |
6 |
|||
|
4.1 |
Educatieve module |
6 |
|||
|
4.2 |
Verwantschapstabel |
7 |
|||
|
4.3 |
Verbreding recht op studiefinanciering hbo-lerarenopleidingen |
7 |
|||
|
5. |
Consultatie |
7 |
|||
|
5.1 |
Internetconsultatie |
7 |
|||
|
5.2 |
Uitvoeringstoetsen (DUO, Inspectie) |
8 |
|||
|
6. |
Overgangsrecht en beoogde inwerkingtreding |
8 |
|||
|
II |
ARTIKELSGEWIJS |
8 |
|||
|
Artikel I, onderdeel A (wijziging artikel 1.1 WHW) |
8 |
||||
De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennis gekomen van het wetsvoorstel inzake de Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, de Wet studiefinanciering 2000 en de Wet voortgezet onderwijs 2020 houdende de verankering van het experiment educatieve module en enkele andere aangelegen wijzigingen op het gebied van de lerarenopleiding en hebben hierover nog enkele vragen.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van voornoemd wetsvoorstel. Zij juichen toe dat de regering stappen zet om het lerarentekort tegen te gaan. Deze leden hebben enkele vragen over het wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Gezien het oplopende lerarentekort steunen deze leden het voorstel om de educatieve module wettelijk te verankeren en het recht op studiefinanciering voor hbo-lerarenopleidingen gelijk te trekken met de wo-lerarenopleidingen. Wel hebben zij nog enkele vragen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van voornoemd wetsvoorstel. Deze leden menen dat met dit wetsvoorstel de drempel om leraar te worden wordt verlaagd en zij verzetten zich hiertegen. Daarom hebben zij wat vragen en opmerkingen.
De leden van de PvdA-fractie onderstrepen het belang van het aantrekkelijker maken van het leraarsvak. Elk kind verdient de beste leraar voor de klas, maar helaas zijn vierdaagse lesweken en zelfs schoolsluitingen aan de orde van de dag door het almaar toenemende lerarentekort. De inspanning om meer studenten in de lerarenopleiding te krijgen en hen te enthousiasmeren voor het vak zijn dan ook zeer belangrijk. Deze leden willen tegelijkertijd benadrukken dat de kwaliteit van het onderwijs niet mag lijden onder het lerarentekort en zijn bedacht op de mogelijk langwerkende impact die het tornen aan de vakbekwaamheid kan hebben. In dit kader hebben zij onderstaande vragen met betrekking tot dit wetsvoorstel.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggend wetsvoorstel. Deze leden maken zich al langer grote zorgen over het structurele lerarentekort. Zij zijn ook van mening dat de creatieve oplossing van de educatieve minor er niet toe moet leiden dat lagere kwaliteitseisen geaccepteerd worden. Derhalve hebben zij enkele vragen over het wetsvoorstel.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Hoewel deze leden het verminderen van het lerarentekort een urgent probleem vinden, menen zij dat het verankeren van de educatieve module niet uitsluitend als maatregel ter bestrijding van het lerarentekort gepresenteerd zou moeten worden. Dit traject heeft ook een eigenstandige functie, waarbij overigens de kwaliteit buiten kijf moet staan.
De leden van de VVD-fractie constateren dat in het voortgezet onderwijs voor het jaar 2025 een onvervulde vraag wordt verwacht van rond de 2500 fte. Deze leden vragen wat het verwachte effect is van de wijziging van de hierboven genoemde wet op het lerarentekort in het voortgezet onderwijs, uitgedrukt in fte’s. Wordt een verdere toename van het aantal studenten in de educatieve module verwacht, zo vragen zij.
De leden van de SP-fractie ondersteunen het doel van voorliggend wetsvoorstel, namelijk om mensen te laten kennismaken met het leraarschap en zo het lerarentekort op te lossen. Dit mag echter niet ten koste gaan van de kwaliteit van het onderwijs. Deze leden zijn bang dat met deze wetswijziging de kwaliteit in het geding komt. Het mag volgens hen namelijk niet zo zijn dat afronding van een minor of module leidt tot een permanente deelbevoegdheid, maar het moet de opmaat zijn naar een volwaardige bevoegdheid. Zij vragen zich af of de regering dit ook zo ziet en of de regering het met de AOb1 eens is dat een educatieve minor of module een opmaat kan zijn naar een zij-instroomtraject. Op deze manier zijn de minor en module een toegang tot het beroep, zijn de mensen direct inzetbaar en is de kwaliteit gewaarborgd.
De leden van de PvdA-fractie vragen aan de regering om te reageren op het voorstel van de AOb om de minor of educatieve module te laten leiden tot een geschiktheidsverklaring als zij-instromer, hetgeen hen direct inzetbaar maakt, maar om verdere scholing vraagt. De Raad van State oppert bovendien om de beperkte tweedegraads bevoegdheid van een wettelijke limitering van de termijn te voorzien. Staat de regering positief tegenover dit voorstel dat afbreuk van de onderwijskwaliteit voorkomt, zo vragen deze leden.
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat de AOb aangeeft dat door het onderliggend wetsvoorstel afbreuk wordt gedaan aan de kwaliteit van het onderwijs. De AOb stelt dat de minor of module tot een geschiktheidsverklaring zou moeten leiden als zij-instromer. Zo is de kandidaat direct inzetbaar in het onderwijs en ontvangt de kandidaat de noodzakelijk scholing tot een volwaardige bevoegdheid en volwaardige inzetbaarheid, aldus de AOb. De leden vragen of de regering een reactie kan geven op dit voorstel.
De leden van de VVD-fractie lezen dat scholen en lerarenopleiders aangeven dat het wenselijk is dat leraren uiteindelijk een eerstegraads lerarenopleiding afronden. Deze leden vragen zich af welke stappen de regering neemt of gaat nemen om te stimuleren dat studenten deze eerstegraads lerarenopleiding gaan volgen.
De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat 55% van de studenten die de module hebben gevolgd, aangeeft een baan in het onderwijs te hebben. Kan de regering aangeven in welke andere sectoren het overige deel werkzaam is? Kan de regering tevens aangeven of de 55% die werkzaam is in het onderwijs, voldoende is voor de regering of dat hij een hoger percentage zou willen realiseren? Zo ja, hoe, zo vragen deze leden.
Kwalitatieve waardering van de educatieve minor en module
De leden van de VVD-fractie lezen dat betrokkenen in scholen aangeven dat leraren met een beperkte tweedegraadsbevoegdheid een lagere startvaardigheid hebben op het gebied van pedagogisch en didactische vaardigheden. De leden vragen of deze leraren in hun eerste jaren voor de klas extra begeleid worden en of de regering inzichtelijk heeft of het niveau van deze leraren op lange termijn hetzelfde is als van leraren met een tweedegraadsbevoegdheid uit het hbo. Zij lezen daarnaast dat scholen aangeven dat startende leraren, die alleen een minor of module hebben gedaan, vakinhoudelijk sterker zijn dan startende leraren met een hbo-lerarenopleiding met volledige tweedegraads bevoegdheid. Ook lezen de leden dat het uitgangspunt van de regering bij deze minor/ module is dat dit een opstap is naar een volledige bevoegdheid. Zij vragen of de regering kan aangeven hoe kan worden geborgd dat studenten na deze minor of module een zo licht mogelijk traject hoeven te volgen voor een volledige eerste of tweedegraads bevoegdheid.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de reden is dat de educatieve module én minor alleen opleidt voor de theoretische mavo (wetstechnisch «het mavo»2), de eerste drie leerjaren van de havo en het vwo en niet voor het vmbo, terwijl afgestudeerden met een eerstegraads bevoegdheid wel in het gehele voortgezet onderwijs les mogen geven. Waarom is er niet voor gekozen om de educatieve module en minor ook alvast te laten opleiden voor onderwijs in de leerjaren van het vmbo-basis en vmbo-kader, zo vragen deze leden.
De leden van de PvdA-fractie nemen kennis van het feit dat ondanks dat de aanwas van extra studenten via de educatieve module niet groot was, deze aanwas gezien de urgentie van het lerarentekort positief is en de doelstelling behaald is. Echter, deze leden zien zich toch genoodzaakt deze beperkte toename van studenten op de lerarenopleiding te voorzien van een kritische kanttekening. Leraren die in feite het curriculum van een halve master hebben doorlopen zijn logischerwijs ook minder goed voorbereid op het uitoefenen van het vak. Het argument dat elke leraar die van een opleiding komt nog veel te leren heeft, doet daar niets aan af. Zij delen de kritiek vanuit het werkveld dat de regering te summier ingaat op deze bezwaren rondom de startbekwaamheid. Ziet de regering manieren om de educatieve module in te zetten als een kennismaking met het vak en opstap naar behalen van een volwaardige bevoegdheid? Deelt de regering de mening dat de educatieve module zou moeten dienen als een tijdelijke, maar geen permanente, deelbevoegdheid, zodat de kwaliteit van onderwijs niet lijdt onder het aantrekken van meer studenten? De leden vrezen bovendien dat wanneer studenten van de educatieve module met minder startvaardigheid dan startende leraren die een hbo-bachelor voor tweedegraads leraar hebben gevolgd, in het diepe worden gegooid, zij eerder afhaken en uitstromen, omdat zij niet goed zijn voorbereid op wat hen te wachten staat. Tevens is er voor startende leraren, vanwege de hoge werkdruk als gevolg van het lerarentekort, vaak te weinig begeleiding op school, hetgeen verder bijdraagt aan uitval. Hoe gaat de regering om met deze risico’s, zo vragen zij.
De leden van genoemde fractie hebben daarnaast groot begrip voor het verbeteren van de toegang tot het leraarsvak dat met dit wetsvoorstel wordt beoogd. Ook staan zij niet negatief tegenover het vinden van nieuwe (tijdelijke) tussenvormen om studenten voor het vak te enthousiasmeren en hen kennis te laten maken met het leraar-zijn. Wel vragen zij de regering nogmaals met kritische blik te kijken naar het wetsvoorstel, opdat de onderwijskwaliteit niet de dupe wordt van de werving van nieuwe leerkrachten.
De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat scholen zorgen hebben geuit over de pedagogische en didactische bekwaamheid van leraren met een beperkt tweedegraads bevoegdheid die wordt verkregen bij de afronding van een educatieve module. Voor deze leden is het belangrijk dat dergelijke zorgen over de afname van het onderwijskwaliteit door de flexibilisering van de lerarenopleidingen voldoende worden weggenomen alvorens er wordt overgegaan tot een structurele verankering. Goed onderwijs staat of valt namelijk met de kwaliteit van de docent. Zij lezen dat dit signaal wordt meegenomen bij een bredere heroriëntatie op het bevoegdhedenstelsel in het voortgezet onderwijs. Waarom heeft de regering er niet voor gekozen om de zorgen van de scholen ook mee te nemen in dit wetsvoorstel? Hoe kan de regering dat alsnog doen, zo vragen zij.
De leden van genoemde fractie vragen daarnaast of de regering kan aangeven op welke wijze leraren met een beperkte tweedegraads bevoegdheid door hun onderwijsinstelling worden aangemoedigd om een volledige onderwijsbevoegdheid te halen. Gaat dit ook om financiële ondersteuning? Zij vragen hoe de Minister wil monitoren of (voldoende) leraren uiteindelijk toch een volledige onderwijsbevoegdheid halen en dat het niet blijft bij een vrijblijvende ambitie.
Kwaliteitsborging
De leden van de VVD-fractie lezen dat de NVAO3 geen zelfstandig oordeel heeft gegeven over de kwaliteit van de educatieve minoren. Er wordt vanuit gegaan dat de rapporten uit de vorige visitatierondes genoeg aanleiding geven om niet de twijfelen of de minor van voldoende kwaliteit is. Deze leden begrijpen niet goed hoe de regering zicht heeft op de kwaliteit als die niet zelfstandig beoordeeld is. Kan dat toegelicht worden, zo vragen zij.
De leden van de CDA-fractie constateren dat door de route, waarbij universiteiten meer ruimte kunnen bieden om individuele kennis en vaardigheden van studenten te wegen bij de afgifte van een verklaring dat voldaan is aan de bekwaamheidseisen voor leraar na afronding van de educatieve minor of module, de situatie kan ontstaan dat studenten meer vakken hebben gevolgd (en succesvol afgerond) dan volgens de verwantschapstabel beschreven staat, aangezien een student ook deficiënties weg moet werken. Deze leden willen graag weten hoe de opgedane kennis en vaardigheden, die leiden tot een bevoegdheid, op dat moment vastgelegd wordt en hoe ervoor gezorgd wordt dat dit over bijvoorbeeld 30 jaar nog herkenbaar is. Moeten bijvoorbeeld op getuigschriften alle gevolgde vakken worden opgenomen of een specifieke vermelding naar een bevoegdheid? Kan hierbij tevens aangegeven worden hoe bevoegdheden op getuigschriften vermeld worden bij andere trajecten die opleiden voor het leraarschap, zo vragen zij.
Het valt de leden van de SGP-fractie op dat in de verwantschapstabel grote opleidingen als rechtsgeleerdheid niet voorkomen, terwijl het curriculum van die opleidingen veel onderdelen bevat die de vraag rechtvaardigen of deze opleiding bijvoorbeeld voldoende is om leraar maatschappijleer in de onderbouw te worden. Ook specifieke afstudeerrichtingen als rechtsfilosofie worden in de tabel kennelijk niet als toereikend beschouwd om in de onderbouw vakken als filosofie te geven. Ten aanzien van de studie geschiedenis valt op dat deze enkel kwalificeert voor leraar geschiedenis, terwijl ook hier de vraag gesteld kan worden of niet meer domeinen in beeld kunnen komen, zoals maatschappijleer. Deze leden vragen een reactie op de genoemde voorbeelden. Eveneens vragen zij of het voorgestelde artikel 7.24a, eerste lid, onderdeel b, erop ziet studenten uit deze opleidingen alsnog op basis van maatwerk toe te laten. Zij vragen of niet een meer generieke regeling mogelijk is die op voorhand houvast biedt voor degenen die zich oriënteren op een baan in het onderwijs en die daarvoor een educatieve module in gedachten hebben.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering wil toelichten welke financiële mogelijkheden er zijn voor werkenden die een baan in het onderwijs overwegen en die daarvoor een educatieve module overwegen. In hoeverre kan het nuttig zijn om zoveel mogelijk doelgroepen effectief te bereiken en om een specifieke subsidie beschikbaar te stellen voor het volgen van een educatieve module? Immers, de werkgever van deze werknemers zal doorgaans onvoldoende prikkel hebben om deze werknemer (financieel) te ondersteunen om een overgang naar het onderwijs te maken of de zelfstandige zal gedurende een half jaar een aanmerkelijk verlies aan inkomsten hebben. Op welke wijze kan dit halfjaar adequaat worden overbrugd, zo vragen deze leden.
De leden van de PvdA-fractie hebben zorgen over hoe de bekwaamheid van studenten met een minor of educatieve module zich verhoudt tot de eisen zoals deze zijn vastgesteld in het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel4. Aangezien deze vorm van deelbevoegdheid een nieuwe is, vragen zij de regering hier nogmaals en in groter detail op te reflecteren.
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat zowel de Raad van State als de AOb kritiek heeft op de beperkte onderbouwing inzake het voldoen aan de bekwaamheidseisen die geformuleerd zijn in het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel. Ook voor deze leden is onvoldoende onderbouwd hoe leraren met een beperkte tweedegraads bevoegdheid voldoen aan bekwaamheidseisen die geformuleerd zijn in voornoemd besluit. Zij vragen of de regering dit nader kan toelichten.
Vooropleidingseisen
De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat het instellingsbestuur naast het bezit van de graad bachelor of master aanvullende eisen kan stellen bij het volgen van een educatieve module. Kan de regering toelichten wat voor soort aanvullende eisen dit kunnen zijn, zo vragen deze leden.
Inschrijving en vergoeding
De leden van de SGP-fractie vragen hoe wordt bepaald in welke reguliere bacheloropleiding de student moet worden ingeschreven. Verschilt de inhoud van de educatieve module, die gericht is op het werven van algemene pedagogisch-didactische vaardigheden, dermate dat inschrijving in afzonderlijke opleidingen nodig is? De leden vragen bovendien of de regering kan toelichten waarom het logisch is om de student voor een reguliere opleiding in te schrijven, terwijl op voorhand duidelijk is dat het onderwijs slechts een zeer beperkt en specifiek gedeelte betreft.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de regering voorkomt dat op allerlei plaatsen wordt gezocht naar individueel maatwerk ten aanzien van vergelijkbare vooropleidingen, terwijl meer generiek scenario’s en schema’s gehanteerd zouden kunnen worden die voor groepen studenten gelden en die de rechtszekerheid dienen. Is het met het oog op de overzichtelijkheid verstandig om de landelijke afspraken die instellingen maken als afzonderlijk kader te hanteren in plaats van ze zoveel mogelijk te integreren in de verwantschapstabel? Wordt na aanvaarding van het wetsvoorstel ook een integrale heroverweging van de verwantschapstabel uitgevoerd, waarbij de afspraken van de instellingen kunnen worden betrokken, zo vragen deze leden.
De leden van de D66-fractie constateren dat de wetswijziging het recht op studiefinanciering voor hbo-lerarenopleidingen verbreedt. Deze leden moedigen deze ontwikkeling aan en denken dat dit meer studenten zal aantrekken. Welke mogelijkheden ziet de regering om deelname aan de educatieve module voor studenten nog aantrekkelijker te maken? Hoe kijkt de regering aan tegen het bekostigen van de module? Hoe kijkt de regering aan tegen het verbreden van studiefinanciering voor de module? Is het mogelijk om de module en de kopopleiding voor studenten vrijgesteld van collegegeld aan te bieden, zo vragen zij.
Beperkte duur van de educatieve module
De leden van de D66-fractie constateren dat de AOb en verschillende lerarenopleiders en leraren in de internetconsultatie aangeven dat de bestaande minor te kort is om goed les te kunnen geven. Deze leden begrijpen die zorg. Tegelijkertijd geloven zij dat deze wetswijziging kan bijdragen aan het oplossen van het lerarentekort. Welke mogelijkheden ziet de regering om de kwaliteit van de leraren die de kopopleiding, minor en onderwijsmodule hebben gevolgd aanvullend te waarborgen of te monitoren? Is de regering voornemens de effecten van de wetswijziging te evalueren, zo vragen zij.
Uitval
De leden van de VVD-fractie lezen dat de uitval van leraren die middels een educatieve minor of module zijn opgeleid tot nu toe relatief gering is. Deze leden vragen of de regering van plan is om deze uitval te blijven monitoren om zo een goed beeld van de uitval op lange termijn te krijgen op basis van een groter aantal afstudeerders. Is de regering ook van plan te monitoren hoeveel van deze leraren uiteindelijk een eerstegraads bevoegdheid behalen, zo vragen zij.
DUO5
De leden van de VVD-fractie lezen dat DUO heeft gewezen op een uitvoeringsprobleem, waarbij de module niet past in de bestaande systematiek van het levenlanglerenkrediet en het collegegeldkrediet. Hierbij verwacht de regering dat dit in de praktijk niet tot problemen hoeft te leiden, gelet op de aard van de doelgroep. Wanneer dit in een individueel geval wel tot problemen leidt, acht de regering het opportuun om dit via een hardheidsclausule op te lossen. De Raad van State is echter van mening dat de hardheidsclausule is bedoeld voor onvoorziene omstandigheden. Deze leden vragen hoe de regering omgaat met deze constatering. Ook lijkt het niet dat op korte termijn een oplossing kan worden gevonden die zowel doelmatig als effectief is. Gaat de regering de hardheidsclausule als oplossing blijven hanteren? Op welke termijn denkt de regering met een andere oplossing te komen, zo vragen zij.
De leden van de D66-fractie lezen dat de educatieve module niet past in de systematiek van het levenlangleren- en het collegegeldkrediet, omdat bij berekening en uitbetaling daarvan wordt uitgegaan van een verdeling over twaalf maanden. DUO moet daaraan in individuele gevallen door de toepassing van de hardheidsclausule op aanvraag tegemoetkomen. Deze leden zien hierin een risico. Hoe waarborgt de regering de rechtszekerheid voor studenten? Hoe zorgt de regering ervoor dat studenten weten dat ze hier recht op hebben, zo vragen zij.
Inspectie van het Onderwijs
De leden van de SGP-fractie vragen hoe het komt dat de Inspectie van het Onderwijs de geruststellende constateringen, die de regering vermeldt als het gaat om de kwaliteit van de educatieve minor en module, niet direct overneemt en waarom de inspectie de gegevens die de regering aanvoert als het gaat om doorstroom naar eerstegraads bevoegdheden kennelijk anders weegt.
De leden van de CDA-fractie geven aan dat al langere tijd bekend was dat het experiment educatie module op 1 juli 2022 afliep. De leden vragen wat de reden is dat het wetsvoorstel om de educatieve module te verankeren pas in juni 2022 naar de Tweede Kamer is gestuurd, zodat de wet pas per 1 september 2023 in werking kan treden.
Artikel I, onderdeel A (wijziging artikel 1.1 WHW)
Op de leden van de SGP-fractie komt het wat gekunsteld over om de educatieve module te definiëren als het deel van een reguliere bacheloropleiding, terwijl duidelijk is dat het juist gaat om een zeer beperkt opleidingstraject dat na afronding van een reguliere bacheloropleiding wordt gevolgd. Noopt de inhoudelijke samenhang en kwaliteitsborging in de praktijk werkelijk tot het positioneren van de module als onderdeel van een reguliere opleiding of is het juridisch ook mogelijk om de module een eigenstandige positionering te geven, zo vragen deze leden.
De voorzitter van de commissie, Michon-Derkzen
De adjunct-griffier van de commissie, Huls