Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 11 augustus 2021 en het nader rapport d.d. 18 november 2021, aangeboden aan de Koning door de Minister van Economische Zaken Klimaat, mede namens de Minister van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 9 juni 2021, nr. 2021001119, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 11 augustus 2021, nr. W18.21.0151/IV, bied ik U hierbij aan.
Hieronder ga ik, mede namens de Minister van Financiën, in op de door de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling) gemaakte opmerkingen.
Bij Kabinetsmissive van 9 juni 2021, no. 2021001119, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken en Klimaat, mede namens de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels inzake instelling van een Nationaal Groeifonds (Wet Nationaal Groeifonds), met memorie van toelichting.
Dit wetsvoorstel strekt tot instelling van het Nationaal Groeifonds als een begrotingsfonds in de zin van de Comptabiliteitswet 2016 (CW 2016) en dient ter vervanging van de huidige vormgeving van het fonds als een niet-departementale begroting.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt enkele opmerkingen over het wetsvoorstel. De instellingswet van het fonds dient een heldere doelstelling te bevatten zodat het parlement zijn budgetrecht op betekenisvolle wijze kan uitoefenen. Voor de parlementaire controle is het ook van belang zicht te houden op de middelen die vanuit het fonds naar andere delen van de rijksbegroting worden overgeheveld (punt 2). Volgens het wetsvoorstel wordt naast de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) ook de Minister van Financiën verantwoordelijk voor de begroting van het fonds, terwijl de toegevoegde waarde van deze wijziging onduidelijk is (punt 3). Tot slot is niet duidelijk wat de praktische betekenis is van de bepaling dat het fonds ook van toepassing is op Caribisch Nederland (punt 4).
In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig van het wetsvoorstel.
Het Nationaal Groeifonds is in 2020 ingesteld en toen vormgegeven als een niet-departementale begroting.2 De Afdeling heeft in haar advies over het daartoe strekkende wetsvoorstel3 opgemerkt dat het fonds – waarvoor gelden meerjarig worden vrijgemaakt voor een bepaald doel – naar zijn aard een begrotingsfonds als bedoeld in artikel 2.11 CW 2016 is.4 Daarom adviseerde de Afdeling het fonds door middel van een aparte instellingswet in te stellen en daarbij de voor begrotingsfondsen geldende waarborgen in acht te nemen. De regering heeft dit advies niet gevolgd omdat het wetgevingstraject voor een instellingswet voor het fonds aan de gewenste spoedige totstandkoming in de weg zou staan.5
Het wetvoorstel strekt ertoe om het Nationaal Groeifonds alsnog in te stellen als een begrotingsfonds als bedoeld in artikel 2.11 van de CW 2016 en dient ter vervanging van de huidige vormgeving van het fonds via een niet-departementale begroting. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is een beleidsneutrale omzetting. De instellingswet regelt onder meer de doelstelling van het fonds, de aard van de uitgaven en de ontvangsten en welke ministers met het beheer van het fonds zijn belast. Tevens voorziet het voorstel in een wettelijke grondslag voor de adviescommissie die investeringsvoorstellen beoordeelt en in een evaluatiebepaling.
De aanleiding voor deze instellingswet is gelegen in zorgen in het parlement over de borging van de controle van het parlement over de uitgaven uit het fonds.6 Zoals ook de Algemene Rekenkamer constateert, krijgt het parlement met deze instellingswet een duidelijker aangrijpingspunt in het wetgevingsproces om mee te beslissen over vormgeving en doelstelling van het fonds.7 Dat is te meer van belang omdat de middelen meerjarig worden geoormerkt voor een bepaald doel en zo slechts in beperkte mate onderdeel zijn van de jaarlijkse politieke prioriteitenstelling bij de aanwending van de publieke middelen.8
Parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over de begroting wordt gewaarborgd door het budgetrecht.9 Bij de uitoefening van dit budgetrecht heeft het parlement vooraf een rol als medewetgever en achteraf als controleur van de regering.10 Dit betekent dat het parlement mede bepaalt voor welke doeleinden de middelen mogen worden aangewend (allocatie en autorisatie). Achteraf controleert het parlement de recht- en doelmatigheid van de uitgaven en houdt het de regering verantwoordelijk voor de gedane uitgaven (controle en verantwoording).
Over de vraag of de parlementaire betrokkenheid thans voldoende is gewaarborgd merkt de Afdeling het volgende op.
Het Nationaal Groeifonds heeft als doel het beschikbaar stellen van financiële middelen om het duurzame verdienvermogen van Nederland op de lange termijn te vergroten.11 Het fonds is gericht op het doen van investeringen op drie terreinen: kennisontwikkeling; onderzoek, ontwikkeling en innovatie; en infrastructuur.12 In de toelichting wordt ingegaan op deze drie investeringsterreinen en hoe daarmee het verdienvermogen kan worden vergroot.
De Afdeling heeft in haar eerdere advies het belang benadrukt om in de instellingswet voor het fonds een duidelijke doelomschrijving op te nemen.13 Met een nauwkeurige doelomschrijving wordt voorkomen dat geld een bestemming gaat zoeken en gelden ondoelmatig worden besteed. Tevens is daarmee voor het parlement duidelijk waarop het de regering kan controleren.
De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel geen nadere specificatie geeft van «duurzaam verdienvermogen». In de toelichting wordt wel vermeld dat het verdienmodel van de toekomst «evenwichtig» moet zijn en «milieu, mensen en samenleving dient te respecteren».14 De Algemene Rekenkamer heeft geadviseerd deze aspecten van «brede welvaart» in de wet op te nemen.15 De regering heeft dit advies niet gevolgd omdat dit verder zou worden uitgewerkt in uitvoeringsregels of «bestuurlijke afspraken».16
De Afdeling concludeert dat de wettelijke doelomschrijving van het fonds onduidelijk is en dat inhoudelijke criteria ontbreken in de instellingswet. Daarmee is het voor het parlement onduidelijk waarmee het precies instemt en heeft het nauwelijks een maatstaf om te controleren of het fonds effectief is geweest.17
Er kan langs twee wegen een beroep worden gedaan op het Nationaal Groeifonds, namelijk door verzoeken om subsidieverstrekking van partijen en via een departementale weg, waarbij departementen zelf investeringsvoorstellen ontwikkelen. Bij de departementale route – de enige weg die tot inwerkingtreding van dit wetsvoorstel openstaat – wordt budget overgeheveld vanuit het fonds naar andere begrotingen van het Rijk. Op de ontvangende begroting wordt dan een ontvangst uit het fonds zichtbaar, waarna de gehonoreerde investeringsvoorstellen vanuit de betrokken begrotingen worden gefinancierd.
Het zicht op de uitgaven en (daarmee) het uitoefenen van het budgetrecht door het parlement kan in deze twee wegen van elkaar verschillen. Een begroting van een begrotingsfonds bevat de weergave van het meerjarig afgezonderde beheer van het fonds, terwijl een departementale begroting op een begrotingsjaar betrekking heeft.18
Om zicht te behouden op de besteding van middelen via de departementale weg zullen deze elk jaar opnieuw in de toelichting bij de departementale begrotingswet moeten worden opgenomen, of als afzonderlijk subartikel in het begrotingsartikel. Het gevolg is dan wel dat het zicht op de besteding van middelen versnipperd raakt. Zo ontstaat het risico dat bepaalde bestedingen uit beeld verdwijnen doordat ze niet meer «geoormerkt» in begroting (en jaarverslag) voorkomen maar opgaan in (veel) grotere begrotingen of begrotingsposten. Daarmee zou afbreuk worden gedaan aan de kerngedachte achter het instellen van een begrotingsfonds – waarbij «uitgaven afzonderlijk worden beheerd en in beeld blijven».19 Tevens wordt zo afbreuk gedaan aan de effectiviteit van de controletaak van het parlement ten aanzien van het fonds.
De Afdeling adviseert het budgetrecht van het parlement te waarborgen door:
– te verhelderen wat «duurzaam verdienvermogen» betekent;
– inhoudelijke criteria in de wet op te nemen; en
– te zorgen dat gelden die via andere delen van de rijksbegroting worden besteed in beeld blijven en zo onderworpen kunnen blijven aan effectieve parlementaire controle.
Onderdeel a
Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is met opname van een begripsbepaling in artikel 1 verhelderd wat onder «duurzaam verdienvermogen» wordt verstaan, namelijk het bruto binnenlands product (bbp) dat Nederland op de lange termijn op structurele basis kan genereren, met oog voor een economische, sociale en milieuvriendelijke duurzame toekomst voor de aarde en voor huidige en toekomstige generaties. Het Nationaal Groeifonds (hierna: NGF) heeft als doel het beschikbaar stellen van financiële middelen om dit duurzaam verdienvermogen van Nederland op lange termijn te vergroten door het doen van investeringen op de verschillende terreinen van het fonds. In de memorie van toelichting wordt voorts uitgelegd dat het duurzaam verdienvermogen ook betekent dat het bbp op toekomstbestendige wijze wordt voortgebracht, in lijn met maatschappelijke ambities op het vlak van bijvoorbeeld klimaat, natuur, gezondheid en rechtvaardigheid. Voorts is in artikel 2, derde lid, onderdeel e, wettelijk verankerd dat de activiteiten die voor een bijdrage uit het fonds in aanmerking komen een positief saldo moeten hebben van maatschappelijke baten en lasten. Voorts is in dit verband van belang dat deze activiteiten niet in strijd mogen zijn met het kabinetsbeleid (zie artikel 2, derde lid, onderdeel f), bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening en klimaat.
Tevens zijn naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling de inhoudelijke criteria waar een investeringsvoorstel ten minste aan moet voldoen om voor financiering uit het fonds in aanmerking te kunnen komen, in het wetsvoorstel opgenomen (zie artikel 2, derde en vierde lid, alsmede paragraaf 4 en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 van de memorie van toelichting). De nadere uitwerking van deze criteria vindt, voor zover nodig, plaats in bestuurlijke afspraken of uitvoeringsregeling (de departementale route) of subsidieregelgeving (de subsidieroute).
Enkele criteria waren overigens reeds opgenomen in de doelomschrijving van het fonds. In verband met de leesbaarheid zijn zowel deze, als de criteria die zijn toegevoegd, onder elkaar gerangschikt.
Onderdeel b
Het kabinet heeft verschillende waarborgen ingebouwd zodat het parlement zicht behoudt op de besteding van middelen uit het NGF via de departementale route. Voor de tijdelijke situatie van de niet-departementale begroting, die bestaat tot inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, is de departementale route de enige weg die openstaat. Voor onvoorwaardelijk toegekende NGF-projecten via de departementale route wordt het bijhorende budget van de NGF-begroting overgeboekt naar het vakdepartement dat het project heeft ingediend.20 Deze overboeking betreft een meerjarige reeks, die ook in de meerjarencijfers van het ontvangende departement zichtbaar is. De NGF-budgetten krijgen in het begrotingssysteem van het Rijk een separate codering mee, zodat te allen tijde inzicht bestaat in de NGF-budgetten op de verschillende departementale begrotingen. Ook wordt hiermee voorkomen dat NGF-budgetten worden vermengd met reguliere begrotingsmiddelen. De betreffende vakminister is verantwoordelijk voor de verantwoording over het betreffende NGF-project via het departementale jaarverslag.
Om te borgen dat de informatie over de NGF-projecten inzichtelijk wordt gepresenteerd in de departementale jaarverslagen wordt in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften21 opgenomen dat de departementen die NGF-projecten uitvoeren een NGF-bijlage opnemen bij de departementale begroting en het departementale jaarverslag waarin de budgetten en uitgaven aan de NGF-projecten per NGF-project inzichtelijk worden gemaakt voor het parlement. Hierbij wordt per NGF-project inzichtelijk gemaakt op welke beleidsartikelen uitgaven voor het project zijn gedaan en welke financieel instrument daarvoor wordt ingezet (subsidies, opdrachten, etc.). In de niet-departementale begroting en het jaarverslag van het NGF zelf wordt een bijlage opgenomen waarin een totaaloverzicht wordt gepresenteerd van de NGF-projecten die via de departementale route zijn toegekend aan de betrokken departementen. De informatie in deze overzichtsbijlage wordt ontleend aan de informatie uit de NGF-bijlagen die de betrokken departementen opnemen bij de departementale begroting en het departementale jaarverslag. Op deze manier blijft voor het parlement het totaaloverzicht van de budgetten en gerealiseerde uitgaven van de NGF-projecten die via de departementale route zijn toegekend, te allen tijde inzichtelijk.
De voorschriften over de NGF-bijlage in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften zullen ook van toepassing zijn na de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel. Vanaf dat moment wordt daarnaast gelijktijdig met het voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaat van het fonds jaarlijks een Meerjarenprogramma Nationaal Groeifonds aan de Staten-Generaal aangeboden. Hierin wordt informatie over de meerjarige uitgaven van het fonds verschaft (conform artikel 4 van het wetsvoorstel). Het meerjarenprogramma maakt zichtbaar hoe de financiële middelen van het fonds worden verdeeld over de drie beleidsterreinen van het NGF. Hiermee wordt de kerngedachte achter het instellen van een begrotingsfonds – waarbij «uitgaven afzonderlijk worden beheerd en in beeld blijven» – gewaarborgd. Tevens wordt daarmee de effectiviteit van de controletaak van het parlement ten aanzien van het fonds geborgd.
In de huidige wettelijke regeling van het Nationaal Groeifonds is de Minister van EZK verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van het Nationaal Groeifonds.22 De regering stelt nu voor dat de Ministers van EZK en van Financiën samen het fonds beheren.23 Deze gezamenlijke verantwoordelijkheid houdt in dat beide ministers verantwoordelijk worden voor de indiening van de begroting van het fonds en voor de verantwoording daarover.24 Dit vanuit de wens dat beide ministers «in beleidsmatige zin gezamenlijk en gelijkwaardig optreden».25
Volgens de toelichting is het uitgangspunt van dit wetsvoorstel een beleidsneutrale omzetting van de huidige vormgeving van het fonds.26 Dit roept de vraag op hoe de voorgestelde wijziging zich verhoudt tot dit uitgangspunt. Dit te meer daar de wens van beleidsmatige betrokkenheid bij een begrotingsfonds nog geen begrotingsverantwoordelijkheid impliceert.27 Daarnaast merkt de Afdeling op dat de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels voor het fonds en het subsidiebeheer exclusief bij de Minister van EZK berusten.28
De Afdeling adviseert nader te motiveren waarom het wenselijk is dat ook de Minister van Financiën verantwoordelijk is voor het beheer van de begroting van het Nationaal Groeifonds en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
Het oorspronkelijke uitgangspunt29 was dat de Ministers van EZK en Financiën gezamenlijk en gelijkwaardig optreden als fondsbeheerder. Er is gekozen voor twee fondsbeheerders om het beheer van het fonds optimaal te borgen, gelet op de omvang en breedte van het fonds. Omdat het niet mogelijk was om de niet-departementale begroting door meer dan één bewindspersoon in te dienen, werd deze door alleen de Minister van EZK ingediend. In artikel 4.3, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 2016 is thans opgenomen dat de Minister van EZK verantwoordelijk is voor het beheer van de begroting van het NGF. In artikel 2 van het wetsvoorstel wordt het aanvankelijke beleidsmatige uitgangspunt geregeld door beide ministers, conform artikel 2.11, derde lid, aanhef en onderdeel b, van de Comptabiliteitswet 2016, met het beheer van het fonds te belasten. Het medebeheer van de Minister van Financiën leidt er derhalve toe dat beide ministers de jaarlijkse begrotingswetten van het fonds ondertekenen.30 Artikel 2.1, vijfde lid, onderdeel e, en artikel 4.3, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 2016 vervallen op het moment van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel.
De gelden uit het fonds kunnen ook worden aangewend voor investeringen om het verdienvermogen in Caribisch Nederland te versterken.31 Een uitgangspunt bij de selectie van investeringsvoorstellen is evenwel een minimale omvang van € 30 miljoen.32 Dit roept de vraag op wat de praktische waarde is van deze bepaling. De kleinschaligheid van de lokale economieën maakt het niet waarschijnlijk dat de openbare lichamen investeringsvoorstellen van voldoende volume kunnen indienen. Waar opportuun zou volgens de regering aangesloten kunnen worden bij projecten in Europees Nederland.33 De aard van de uitdagingen in Caribisch Nederland verschillen echter significant van die in Europees Nederland, waardoor investeringsvoorstellen om het verdienvermogen in Europees Nederland te versterken naar verwachting niet zullen aansluiten op de schaal van de investeringsbehoeften in Caribisch Nederland.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op dit spanningsveld en zo nodig de toetsingscriteria aan te passen.
Het NGF staat ook open voor indieners uit Caribisch Nederland. Het is voor de doelmatigheid van het NGF echter niet opportuun om een uitzondering te maken voor Caribisch Nederland door de drempel te verlagen. Deze drempel is namelijk gesteld vanuit de veronderstelling dat een minimumomvang nodig is om een structurele impact te hebben op het verdienvermogen.
Voor potentiële indieners uit Caribisch Nederland is daarbij een mogelijke oplossing om aansluiting te vinden bij voorstellen uit Europees Nederland. Wel geldt dat de investeringsbehoefte en maatschappelijke opgaven op Caribisch Nederland vaak anders zijn. Daarom wordt de komende tijd in onderlinge samenwerking – met Caribisch Nederland, het Ministerie van EZK en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – bezien in hoeverre het realistisch is dat een voorstel uit Caribisch Nederland aansluit op een voorstel uit Europees Nederland of dat voorstellen uit Caribisch Nederland gecombineerd worden. Ook zal bij de beoordeling van voorstellen uit Europees Nederland (indien van toepassing) worden bezien of de reikwijdte van die voorstellen zich ook tot Caribisch Nederland uitstrekt.
De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn verwerkt. In artikel 7, tweede lid, is verduidelijkt dat deze bepaling geldt onverminderd artikel 4:35, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan subsidieverlening wordt geweigerd indien deze niet verenigbaar is met de artikelen 107 en 108 VWEU. Artikel 7, tweede lid, heeft echter een bredere reikwijdte, op grond waarvan een imperatieve formulering minder passend wordt geacht. Deze formulering is tevens in overeenstemming met bestaande departementale kaderwetten over rijkssubsidies. Zie in dat verband bijvoorbeeld artikel 7, eerste lid, van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies, artikel 6, eerste lid, van de Kaderwet subsidies I en M en artikel 5, eerste lid, van de Kaderwet overige BZK-subsidies.
De tussentijdse evaluatie na twee jaar betreft een evaluatie van het NGF zoals dat sinds 1 januari 2021 bestaat en niet het NGF op grond van deze instellingswet. Dit is verduidelijkt in de memorie van toelichting door het schrappen van de passage die daarop betrekking heeft.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een wijziging door te voeren in artikel 9, derde lid (nieuw), waarin nu is opgenomen dat de adviescommissie zelf een werkwijze vaststelt voor de wijze waarop zij haar taken uitvoert en deze openbaar maakt. In de memorie van toelichting is voorts tot uitdrukking gebracht dat het kabinet op een later moment zal besluiten of een subsidieregeling tot stand zal worden gebracht waarmee de weg van subsidieverstrekking daadwerkelijk zal worden opengesteld. Tevens is in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 8, eerste lid, aangegeven dat voor de nadere uitwerking van de departementale route naar alle waarschijnlijkheid kan worden volstaan met het maken van bestuurlijke afspraken. Voorts is in paragraaf 4 de rol van de adviescommissie verduidelijkt.
Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om enkele redactionele verbeteringen door te voeren.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Financiën, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting met bijlagen aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat, S.A. Blok