Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Artikel 1 

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2021 wijzigingen aan te brengen in de departementale begrotingsstaat van het Ministerie van Defensie (X).

De in de begrotingsstaten opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

DE MINISTER VAN DEFENSIE,H.G.J. Kamp

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1 Leeswijzer

De voorliggende tweede suppletoire begroting bevat de voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de 1e suppletoire begroting 2021 van hoofdstuk X van de begroting van het Rijk.

In deze tweede suppletoire begroting van Defensie zijn de besluiten van het kabinet uit de Najaarsnota verwerkt. Deze suppletoire wet dient dan ook in samenhang te worden gezien met de Najaarsnota.

Defensie heeft als gevolg van COVID-19 extra kosten gemaakt en niet begrote uitgaven gedaan en zal dat naar verwachting ook blijven doen als gevolg van COVID-19. Defensie houdt hier zicht op door deze apart te registreren. Indien diensten of goederen aanvullend of afwijkend op de reguliere bedrijfsvoering moeten worden aangeschaft of kosten worden gemaakt en deze een directe relatie met COVID-19 hebben, moeten deze meteen en achteraf traceerbaar zijn. Wanneer de inzet van Defensie buiten de reguliere bijstandsconstructie van FNIK valt en in opdracht van een ander departement gebeurt loopt de financiering van deze inzet ook via het desbetreffende departement.

In paragraaf 2.1 wordt de cijfermatige aansluiting ten opzichte van de 1e suppletoire begroting uiteengezet. Vervolgens worden in paragraaf 2.2 de belangrijkste begrotingswijzigingen op deze begroting van het Ministerie van Defensie vermeld, waarna deze in paragrafen 2.3, overzicht uitgavenmutaties, en 2.4, overzicht ontvangstenmutaties, worden toegelicht. Afsluitend is in paragraaf 2.5 per artikel een tabel opgenomen met daarin de budgettaire gevolgen van beleid en de uitgaven- en ontvangstenmutaties. Per artikel worden de mutaties groter dan of gelijk aan onderstaande staffel op het niveau van de financiële instrumenten (en eventueel artikelonderdeel) toegelicht.

De toelichtingen op de uitgaven gelden ook voor de verplichtingen. Alleen indien sprake is van een groot verschil van de verplichtingenmutaties ten opzichte van de uitgavenmutaties wordt dit verschil apart toegelicht. Deze verschillen ontstaan bijvoorbeeld doordat verplichtingen zijn aangegaan die niet tot een uitgavenmutatie leiden of door regelingen waarvoor de verplichtingen dit jaar worden aangegaan terwijl de uitgaven pas volgend jaar (of in de jaren daarna) plaatsvinden.

2 Het beleid

2.1 Voorstel van wet

Met het onderhavige wetsvoorstel wordt voorgesteld de uitgavenbegroting 2021 van het Ministerie van Defensie (X) ten opzichte van de 1e suppletoire begroting met een bedrag van € 60,0 miljoen te verhogen. Voor het begrotingsbedrag van de ontvangsten 2021 wordt voorgesteld dit met € 15,5 miljoen te verhogen. Dit leidt voor het Ministerie van Defensie tot een uitgavenbudget van € 12.132,2 miljoen en een ontvangstenbudget van € 162,4 miljoen. De begroting voor de in 2021 aan te gane verplichtingen stijgt met € 270,2 miljoen tot € 16.245,2 miljoen. De cijfermatige aansluiting ten opzichte van 1e suppletoire begroting 2021 is als volgt:

2.2 Belangrijkste begrotingswijzigingen

De omvangrijkste begrotingswijziging voor deze tweede suppletoire begroting betreft het verhogen van de uitgavenbegroting met extra budget t.b.v. munitie, opleiding en training en extra budget t.b.v. veteranen ter hoogte van respectievelijk € 60,0 en € 30,0 miljoen. Beide bedragen zijn met de augustusbesluitvorming 2021 aan de defensiebegroting toegevoegd.

2.3 Uitgavenmutaties

Toelichting overzicht uitgavenmutaties

1. COVID-19 meeruitgaven

De meeruitgaven als gevolg van COVID-19 worden generaal gecompenseerd en aan het budget van het Defensie toegevoegd. Het betreft hier onder meer de huur van extra tenten voor oefeningen en op kazernes om de 1,5 meter afstand houden te garanderen.

2. Budget ten behoeve van munitie, opleiding en training

Voor de tekorten ten aanzien van munitie, opleiding en training wordt structureel € 60 miljoen toegevoegd aan de defensiebegroting. Dit bedrag wordt via artikel 13 Bijdrage aan Defensiematerieelbegrotingsfonds toegevoegd aan de begroting van het Defensiematerieelbegrotingsfonds.

3. Budget ten behoeve van veteranen

Veteranen met uitzendgerelateerde aandoeningen kunnen compensatie aanvragen bij het Nationaal Fonds Ereschuld. De middelen op de begroting zijn echter ontoereikend. Meer (jonge) veteranen doen een beroep op compensatie. Daarom is door het Kabinet € 30 miljoen aanvullend beschikbaar gesteld in 2021 en is de begroting met € 20 miljoen structureel verhoogd.

4. Hogere ontvangst ten behoeve van instandhouding materieel Marine

De verwachte hogere overige ontvangsten, vanwege o.a. achterstallige verrekeningen voor onderhoud aan de Portugese M-fregatten, worden aangewend voor de instandhouding materieel Marine.

5. Doorschuiven Budget ten behoeve van Dutchbat III en Srebrenica

Het verwerken van de aanvragen voor de uitkeringsregeling Dutchbat III komt in 2021 niet volledig tot realisatie en zal voor een deel in 2022 tot uitbetaling leiden.

6. Onderrealisatie programmaontvangsten DMO

De te verwachten minder ontvangsten in de personele en materiële ontvangsten bij de DMO werken door op het uitgavenkader.

7. COVID-19 werkgelegensheidsgelden

Van de maatregel incidentele nood- en steunmaatregelen COVID-19 t.b.v. werkgarantie van € 7 miljoen komt € 1,8 miljoen tot realisatie in 2021.

8. Interdepartementale budgetoverhevelingen

Vanuit Defensie is onder andere € 12,7 miljoen overgeheveld naar Binnen­landse Zaken (BZK) voor diverse bedrijfsuitvoeringsuitgaven, dataorganisatie, innovatieve software en uitbreiding digitale opslagcapaciteit. Daarnaast heeft Defensie € 1,5 miljoen overgeheveld naar Infrastructuur en Waterstaat (I&W) voor de Infill-Radar.

Per saldo daalt de begroting van Defensie als gevolg van de interdeparte­mentale budgetoverhevelingen met € 17,6 miljoen.

2.4 Ontvangstenmutaties

1. COVID-19 minderontvangsten

Vanwege de voortdurende COVID-19 pandemie hebben diverse defensieonderdelen minder ontvangsten binnen gekregen.

2. Hogere ontvangst ten behoeve van instandhouding materieel Marine

De verwachte hogere overige ontvangsten, vanwege o.a. achterstallige verrekeningen voor onderhoud aan de Portugese M-fregatten, worden aangewend voor de instandhouding materieel Marine.

3. Aflossing lening ABP

Dit betreft de aflossing van de ABP lening 2018 van de financieringsconstructie voor de overgang naar een kapitaaldekkende pensioenstelsel. In het financieringsarrangement van de overgang naar het kapitaaldekkingsstelsel (kamerstuk 26 686, nr. 5 d.d. 13 juli 2000) was voldoende saldo om de laatste lening van de staat aan ABP af te lossen. Het ABP had dit geld, via Defensie, geleend ter dekking van (tijdelijke) dubbele lasten die gemoeid zijn met de overgang van het omslagstelsel voor militaire pensioenen naar het kapitaaldekkingsstelsel. De terugbetaling van het ABP wordt vervolgens via Defensie teruggegeven aan het Ministerie van Financiën. Met deze laatste aflossing is het administratieve proces hiermee beëindigd.

4. Onderrealisatie programmaontvangsten DMO

DMO verwacht minder ontvangsten in de personele en materiële ontvangsten. Dit werkt ook door op het uitgavenkader, waardoor het budget naar beneden wordt bijgesteld.

2.5 Budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 1 Inzet

Voor dit artikel worden mutaties met een grootte van € 2,0 miljoen of meer toegelicht.

Toelichting op de uitgaven

Internationale Inzet (BIV)

Vanuit het Budget Internationale Veiligheid (BIV) is er onder meer budget (€ 7,0 miljoen) overgeheveld naar artikel 9 Algemeen voor de financiering van de aanbevelingen van de onafhankelijke begeleidingscommissie Dutchbat III (commissie Borstlap).

Overige inzet

Door achterblijvende verwerving van de vervanging van de VPD-pakketten (deels COVID-19 gerelateerd) zorgt ervoor dat er minder budget wordt uitgegeven. Omdat de verwachting is dat dit niet verbetert voor het einde van het jaar, is er € 2 miljoen beschikbaar gesteld aan defensie algemene middelen.

Beleidsartikel 2 Koninklijke Marine

Voor dit artikel worden mutaties met een grootte van € 5,0 miljoen of meer toegelicht.

Toelichting op de uitgaven

Personele en materiële uitgaven

In de categorie «eigen personeel» wordt de uitgaven in de kolom mutatie miljoenennota met name verklaard door de compensatie van € 5,4 miljoen die de Koninklijke Marine heeft gekregen voor de pensioenpremie en loonbijstelling. De overige mutaties binnen zowel de personele en materiële uitgaven worden grotendeels veroorzaakt door een incidentele herschikking tussen exploitatie en investeringen van € 15 miljoen. Dit omdat in 2019 met de tweede suppletoire begroting incidenteel geld vanuit de investeringen in materieel ingezet om extra instandhoudings- en gereed-stellingsuitgaven te compenseren.

Daarnaast heeft er met de 2e suppletoire begroting een herschikking ter waarde van ruim € 11 miljoen plaatsgevonden. Bijvoorbeeld teneinde DMO munitie te laten kopen, heeft de Marine budget naar DMO overgeheveld.

Beleidsartikel 3 Koninklijke Landmacht

Voor dit artikel worden mutaties met een grootte van € 10,0 miljoen of meer toegelicht

Toelichting op de uitgaven

Personele uitgaven

Per saldo is het budget voor Overige personele exploitatie met € 29,4 miljoen naar beneden bijgesteld. Door de COVID-19 maatregelen zijn er minder uitgaven aan gereedstelling en personele exploitatie (door bijvoorbeeld afname van dienstreizen, binnenslapers en opleidingen). Deze middelen zijn ingezet ten behoeve van het financieren van hogere uitgaven aan eigen personeel onder andere door de geringe stijging van burgerpersoneel door het alternatief vullen van militaire vacatures. Ook het doorschuiven van middelen naar 2022 voor het met terugwerkende kracht kunnen uitbetalen van uitkeringen verminderd pensioen perspectief (pensioencompensatie eindloon middelloon) heeft een effect.

Materiële uitgaven

Per saldo zijn de overige materiële uitgaven met € 16,2 miljoen naar beneden bijgesteld. Ook deze bijstelling wordt onder andere verklaard door de COVID-19 situatie, waardoor evenementen (zoals 4-daagse) geen doorgang vinden en ondersteuning van de Landmacht niet nodig is. Ook zijn er minder zelfstandige aanschaffen gedaan. Daarnaast is er budget overgedragen aan andere defensieonderdelen (DMO en DOSCO) voor aanschaf IT-middelen en voor kleine infrastructurele aanpassingen.

Beleidsartikel 4 Koninklijke Luchtmacht

Voor dit artikel worden mutaties met een grootte van € 5,0 miljoen of meer toegelicht.

Toelichting op de uitgaven

Personele uitgaven

De uitgaven voor Overige Personele Exploitatie zijn met € 10,5 miljoen gestegen. Dit komt voornamelijk doordat € 9,7 miljoen is toegevoegd om de betalingsachterstand bij de F-16 vliegeropleidingen in Tucson in te lopen. Deze betalingsachterstand was ontstaan doordat de Foreign Military Sales opvragen van Amerikaanse zijde achterbleven bij de afname van diensten.

Beleidsartikel 5 Koninklijke Marechaussee

Voor dit artikel worden mutaties met een grootte van € 5,0 miljoen of meer toegelicht.

Toelichting op de uitgaven

Personele uitgaven

De daling van eigen personeel van € 9,3 miljoen wordt voornamelijk veroorzaakt doordat de overschotten voor versterken Grenstoezicht Carib € 4,7 miljoen en Breed Offensief Tegen Ondermijnende Criminaliteit (BOTOC) € 2 miljoen aan de ministeries J&V en BZK overgeheveld zijn. Daarnaast zorgt het schuiven naar de materiële exploitatie van budget (€ 1,2 miljoen) voor versterking grenstoezicht Carib voor een verdere daling.

Het budget voor externe inhuur stijgt met € 6,8 miljoen als gevolg van een verhoogde inzet inhuurcapaciteit voor Grenstoezicht Carib en BOTOC.

Beleidsartikel 7 Defensie Materieel Organisatie

Voor dit artikel worden mutaties met een grootte van € 5,0 miljoen of meer toegelicht.

Toelichting op de uitgaven

Opdrachten

Het budget voor gereedstelling is met ongeveer € 33,9 miljoen neerwaarts bijgesteld. Dit is onder andere te verklaren door lager brandstofgebruik. Het tank- en transportvliegtuig de Airbus A330 MRTT, als opvolger van de KDC-10, is namelijk veel zuiniger. Hierdoor komt € 6,3 miljoen ten gunste van het investeringenbudget. Ook is het de verwachting is dat er in 2021, mede door het niet doorgaan van de multinationale oefening Frisian Flag minder brandstof à € 7 miljoen nodig is. In z’n algemeenheid geldt dat in 2021 over de hele linie sprake is (geweest) van minder oefeningen door COVID-19 en beperkte personele capaciteit. Verder is sprake van het vertragen van een aantal leveringen, bijvoorbeeld door de afkeuring van een levering scheepsdiesel. Dit heeft echter geen effect op de leverbetrouwbaarheid en daarmee op de gereedheid.

Materiële uitgaven

Het budget voor overige materiële exploitatie neemt toe met ongeveer € 6,0 miljoen, vanwege een grote behoefte aan met name bedrijfsmatige uitgaven. Voorbeelden variëren van het aanpassen van overlegruimtes, tot de aanschaf van klimatologische trilmachines en freesbanken.

Toelichting op de ontvangsten

De ontvangsten zijn afgenomen met € 9,1 miljoen, voornamelijk vanwege de verwachte minderontvangsten bij personeel en materieel in 2021.

Beleidsartikel 8 Defensie Ondersteuningscommando

Voor dit artikel worden mutaties met een grootte van € 10,0 miljoen of meer toegelicht.

Toelichting op de uitgaven

Inkomensoverdrachten

Het budget voor de inkomensoverdachten stijgt per saldo met € 55,8 miljoen. De uitgaven van het Nationaal Fonds Ereschuld stijgen doordat meer (en ook jongere) veteranen een beroep op compensatie vanuit het fonds doen en door de gewijzigde te hanteren rekenrente. Om de gestegen uitgaven op te vangen is er door het kabinet € 30,0 miljoen incidenteel beschikbaar gesteld in 2021 (vanaf 2022 € 20,0 miljoen structureel). Daarnaast heeft er een interne herschikking plaatsgevonden van € 27,5 miljoen vanuit onder andere de personele en materiële uitgaven naar het Nationaal Fonds Ereschuld.

Personele uitgaven

Het budget voor de personele uitgaven daalt per saldo met € 32,7 miljoen. Het budget voor eigen personeel wordt met € 38,0 miljoen verlaagd vanwege de lagere militaire personele vulling. Hiervan wordt € 18,0 miljoen ingezet voor het Nationaal Fonds Ereschuld en € 20,0 miljoen is intern herschikt voor alternatieve vulling middels externe inhuur van personeel. Daarnaast is het budget voor de overige personele exploitatie met € 14,6 miljoen verlaagd vanwege een € 5,6 miljoen lagere afdracht aan de Belastingdienst voor de werkkostenregeling (WKR) over 2020 en een lagere realisatie van onder andere dienstreizen als gevolg van de maatregelen tegen COVID-19. Dit budget is overgeheveld naar instandhouding vastgoed in het Defensiematerieelbegrotingsfonds voor het verminderen van achterstallig onderhoud.

Materiële uitgaven

Het budget voor de materiële uitgaven daalt per saldo met € 20,5 miljoen. Dit komt onder andere door de herschikking van € 9,5 miljoen naar het Nationaal Fonds Ereschuld en de overheveling van € 7,8 miljoen naar instandhouding vastgoed in het Defensiematerieelbegrotingsfonds. Dit wordt met name veroorzaakt door lagere uitgaven aan transport door het in 2021 afgelasten van diverse oefeningen in verband met COVID-19.

Niet-Beleidsartikel 9 Algemeen

Voor dit artikel worden mutaties met een grootte van € 2,0 miljoen of meer toegelicht.

Toelichting op de uitgaven

Opdrachten

Het budget opdrachten is met € 4,5 miljoen toegenomen. Dit komt voornamelijk door een toevoeging van het budget voor de maatregel incidentele nood- en steunmaatregelen COVID-19 ten behoeve van werkgarantie ter hoogte van € 7 miljoen euro. Hiervan is een deel overgeheveld naar andere Defensieonderdelen voor projecten en naar verwachting wordt € 5,2 miljoen euro niet gerealiseerd. Daarnaast is € 2 miljoen toegevoegd aan het budget ten behoeve van Taskforce Personeel om externe personeel te werven en is € 2 miljoen toegevoegd aan het budget milieu beleid voor stikstofproblematiek.

Inkomensoverdrachten

Het budget voor inkomensoverdrachten is € 3,8 miljoen afgenomen. Dit komt voornamelijk doordat het budget voor de civielrechterlijke regeling Srebrenica 2020 met € 5,8 miljoen is afgenomen, omdat een deel van de uitkeringen in 2022 plaatsvinden. Daarnaast is er een toevoeging van het budget op Chroom 6 van circa € 2,5 miljoen.

Bijlage subsidies

De tabel met de door Defensie toegekende subsidies is aangepast. In de bijlage is de nieuwe tabel met de maximaal toegekende subsidiebedragen en toelichting opgenomen.

Niet-Beleidsartikel 10 Apparaat kerndepartement

Voor dit artikel worden mutaties met een grootte van € 10,0 miljoen of meer toegelicht.

Toelichting op de uitgaven

Personele uitgaven

Het budget op personele uitgaven is met € 55,3 miljoen afgenomen Dit komt voornamelijk door een aflossing ter hoogte van € 25,8 miljoen voor de aflossing van de laatste lening van het financieringsarrangement ABP ten behoeve van de overgang naar kapitaaldekking van de pensioenuitkeringen (zie ook de nadere toelichting bij de ontvangsten). Daarnaast is er een hogere vrijval als gevolg van de versoepeling van de Regeling Vervroegd Uittreden uit het Pensioenakoord dan verwacht ter hoogte van € 11,6 miljoen. Tot slot is er een vrijgave van de lagere realisatie op pensioen en uitkeringen van € 6,8 miljoen en op formatie van € 4,5 miljoen. Deze bedragen zijn door middel van een defensiebrede heroverweging beschikbaar gesteld voor het opvangen van een aantal tegenvallers bij andere defensieonderdelen.

Materiële uitgaven

Het budget op materiële uitgaven is met € 14,2 miljoen afgenomen. Dit komt voornamelijk door een overheveling budget naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken voor bedrijfsvoeringskosten van € 3,7 miljoen, voor de dataorganisatie van € 1,5 miljoen en andere werkzaamheden van € 3 miljoen. Daarnaast is er een overheveling van het budget Life Cycle Cost, een project binnen Defensie om inzicht te verkrijgen in de levensduurkosten van onze activa, naar het Defensiematerieelbegrotingsfonds van € 1,3 miljoen, een bijdrage van € 1,0 miljoen aan het project Luchtruimherziening van het ministerie van LNV.

Ontvangsten

Het budget van ontvangsten is met € 24,2 miljoen toegenomen. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de verwerking van het financieringsarrangement ABP ten behoeve van de overgang naar kapitaaldekking van de pensioenuitkeringen. In het financieringsarrangement van de overgang naar het kapitaaldekkingsstelsel (kamerstuk 26 686, nr. 5 d.d. 13 juli 2000) was voldoende saldo om de laatste lening van de staat aan ABP af te lossen. Het ABP had dit geld, via Defensie, geleend ter dekking van (tijdelijke) dubbele lasten die gemoeid zijn met de overgang van het omslagstelsel voor militaire pensioenen naar het kapitaaldekkingsstelsel. De terugbetaling van het ABP wordt vervolgens via Defensie teruggegeven aan het Ministerie van Financiën. Met deze laatste aflossing is het administratieve proces hiermee beeindigd.

Niet-Beleidsartikel 11 Geheim

Niet-Beleidsartikel 12 Nog onverdeeld

Voor dit artikel worden mutaties met een grootte van € 2,0 miljoen of meer toegelicht.

Toelichting op de uitgaven

Op 22 oktober 2021 is door sociale partners van Defensie een uitkomst van het arbeidsvoorwaardenoverleg gepresenteerd. Momenteel vindt er een achterbanraadplegingplaats. Zodra de uitslag van de achterbanraadpleging op 2 december bekend is, kunnen de gevolgen van de uitkomst van het arbeidsvoorwaardenoverleg worden verwerkt in de begroting. U wordt hierover bij de Slotwet geïnformeerd.

Niet-Beleidsartikel 13 Bijdrage aan Defensiematerieelbegrotingsfonds

Voor dit artikel worden mutaties met een grootte van € 10,0 miljoen of meer toegelicht.

Toelichting op de uitgaven

De mutatie van € 208,0 miljoen betreft de bijdrage vanuit de begroting Hoofdstuk X Defensie aan hoofdstuk K Defensiematerieelbegrotingsfonds ten behoeve van uitgaven die op het fonds worden verantwoord.

3 Bijlage subsidieoverzicht