Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikel 1

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2021 wijzigingen aan te brengen in:

De departementale begrotingsstaat van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V);

De in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

De Minister van Buitenlandse Zaken,H.P.M.Knapen

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1 Leeswijzer begroting

De voorliggende tweede suppletoire begroting bevat de voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de eerste suppletoire begroting 2021 van hoofdstuk V van de begroting van het Rijk.

In onderdeel 2 wordt een beknopte toelichting gegeven op de wijzigingen die zijn opgetreden binnen het totaal van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS).

In onderdeel 3 worden de belangrijkste mutaties op de begroting van Buitenlandse Zaken toegelicht.

Onderdeel 4 bevat per beleidsartikel een tabel budgettaire gevolgen van beleid. Na deze tabellen wordt een toelichting op de mutaties gegeven. Hierbij worden per artikel de mutaties die groter of gelijk zijn aan de ondergrenzen in onderstaande staffel conform de Rijksbegrotingsvoorschriften toegelicht. De wijzigingen van de verplichtingen worden alleen toegelicht wanneer ze groter zijn dan 10% ten opzichte van de stand in de 1e suppletoire begroting op artikelniveau.

In onderdeel 5 staan de tabellen van de niet-beleidsmatige artikelen.

2 Wijzigingen in de omvang van de HGIS

In deze paragraaf wordt geschetst welke wijzigingen zijn opgetreden in de omvang van de HGIS sinds de Voorjaarsnota 2021. Zoals uit de hiernavolgende tabellen blijkt, nemen de uitgaven af met EUR 9,3 miljoen en nemen de ontvangsten af met EUR 35,3 miljoen.

De HGIS standen zijn inclusief EU- en asieltoerekening.

De toename is het gevolg van meerdere mutaties op de verschillende begrotingen. In de hiernavolgende tabel zijn deze nader uitgesplitst.

Toelichting uitgaven:

• – Macrobijstellingen BNI (ODA) en prijscomponent BBP (non-ODA): op basis van de wijzigingen zoals deze zijn opgenomen in de Macro Economische Verkenning voor het Bruto Nationaal Inkomen (ODA) en de prijscomponent van het Bruto Binnenlands Product is de omvang van de HGIS bijgesteld. Hierdoor wordt het ODA-budget met EUR 112,7 miljoen verhoogd en wordt het non-ODA-budget met EUR 10,9 miljoen verhoogd.

• – Overboekingen van en naar de HGIS: er vindt verder nog een aantal overboekingen van en naar de HGIS plaats, waardoor het niet ODA-deel van het HGIS budget per saldo met EUR 6,8 miljoen afneemt. Het betreft overhevelingen met name op het gebied van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. De grootste mutatie is een overheveling van Buitenlandse Zaken naar FMHaaglanden van EUR 10,9 miljoen. Deze mutatie wordt toegelicht bij artikel 7 Apparaat van Buitenlandse Zaken.

• – Desaldering op ontvangsten: de ontvangsten nemen per saldo af met EUR 32,4 miljoen. Dit is met name het gevolg van een afname in de consulaire ontvangsten van Buitenlandse Zaken als gevolg van COVID-19.

• – Toevoeging middelenafspraak huisvesting: het huisvestingsbeleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken is gericht op het moderniseren, verduurzamen en rationaliseren van de vastgoedportefeuille. Om dit te bewerkstelligen is een middelenafspraak huisvesting gemaakt waarbij de opbrengst van de verkopen opnieuw kan worden ingezet in latere jaren. In dit kader wordt EUR 17 miljoen doorgeschoven naar volgend jaar. Vanwege COVID-19 hebben deze uitgaven op het gebied van huisvesting vertraging opgelopen.

• – Eindejaarsmarge (verwachte onderuitputting): binnen de HGIS verwacht een aantal departementen lagere uitgaven dan geraamd. De belangrijkste mutaties zijn opgenomen in de begrotingen van Defensie en Buitenlandse Zaken. Dit wordt via de HGIS-eindejaarsmarge opgevraagd in de volgende jaren.

Toelichting ontvangsten:

• – De ontvangsten nemen af met EUR 35,3 miljoen. Hiervan wordt EUR 32,4 miljoen gedesaldeerd met de uitgaven.

• – De desaldering betreft met name een verlaging van EUR 38,1 miljoen van de geraamde ontvangsten bij Buitenlandse Zaken en een verhoging van EUR 6 miljoen aan ontvangsten bij Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

3 Beleid

3.1 Overzicht belangrijkste uitgaven- en ontvangstenmutaties

Uitgaven

In dit wetsvoorstel is een aantal begrotingswijzigingen opgenomen dat leidt tot een verhoging van de geraamde uitgaven van Buitenlandse Zaken (V) met EUR 383,4 miljoen in 2021.

De belangrijkste mutaties ten opzichte van de eerste suppletoire begroting worden onder de tabel toegelicht. Een uitgebreidere toelichting is opgenomen onder de desbetreffende beleidsartikelen.

Toelichting

• 1. Artikel 1.3 Gastlandbeleid internationale organisaties

  Het budget voor Gastlandbeleid internationale organisaties neemt per saldo af met EUR 7,3 miljoen. Dit komt voornamelijk doordat de uithuizing van de huurders van het Vredespaleis vertraging heeft opgelopen. Hierdoor worden de middelen in 2021 niet meer uitgegeven.

• 2. Artikel 2.4 Bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband

  De uitgaven voor de bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband worden naar beneden bijgesteld. Dit komt met name doordat de Nederlandse contributie aan de VN-crisisbeheersingsoperaties lager uitvalt dan geraamd.

• 3. Artikel 3.1 Afdrachten aan de Europese Unie

  De opwaartse bijstelling van de raming van de EU-afdrachten van EUR 505,8 miljoen betreft de optelsom van de verschillende mutaties die zijn toegelicht in de Ontwerpbegroting 2022 (à EUR 383,4 miljoen) en de nieuwe mutaties die met deze 2e suppletoire begroting verwerkt worden (à EUR 122,5 miljoen). Alle mutaties worden hieronder kort en bij artikel 3 in onderdeel 4 Beleidsartikelen nader toegelicht.

  Voor Nederland leidt het surplus (het verschil tussen de inkomsten en uitgaven van de Europese begroting van het jaar 2020) over 2020 tot EUR 101 miljoen lagere afdrachten in 2021. Het totale effect van de Lenteraming en overige inkomsten uit de vierde aanvullende Europese begroting (DAB4) op de afdrachten is een opwaartse bijstelling van EUR 233,6 miljoen. De technische aanpassing voor overheveling van een resterend bedrag voor speciale instrumenten 2020 naar 2021 veroorzaakt een stijging van de verwachte Nederlandse BNI-afdracht van EUR 2,8 miljoen. Aanpassing van het kasritme voor de Brexit Adjustment Reserve (BAR) leidt tot een verhoging van de Nederlandse afdrachten in 2021 met EUR 54 miljoen die in de jaren erna wordt gecompenseerd. Verhoging van het flexibiliteitsinstrument veroorzaakt een verhoging van de BNI-afdracht van circa EUR 9 miljoen. Tevens is er een afdracht onder voorbehoud van EUR 185,4 miljoen aan de Europese Commissie vanwege een geschil met de Commissie over of Nederland in de periode 2012-2019 te weinig douanerechten (Traditionele Eigen Middelen, TEM) heeft geheven en afgedragen over zendingen lage waarde textiel en schoenen uit China.

  Tot slot betreft DAB6 een bijstelling van de plasticraming van enkele lidstaten die als effect op het Nederlandse BNI-afdracht een daling van EUR 1,2 miljoen in 2021 als gevolg heeft. Naar aanleiding van een recente controle van de TEM-boekhouding (Traditioneel Eigen Middelen) bij de Douane heeft de Europese Commissie tot slot verzocht om een nabetaling van in totaal EUR 123,6 miljoen die (deels onder voorbehoud) is afgedragen.

• 4. Artikel 4.4 Uitdragen Nederlandse waarden en belangen

  Op artikel 4.4 hebben de belangrijkste mutaties betrekking op Programma Ondersteuning Buitenland Beleid (POBB). Daar worden meer uitgaven verwacht vanwege de crisis in Afghanistan (EUR 1,7 miljoen), de monitoringsmissie in Irak (EUR 300.000) en noodhulpondersteuning (EUR 2 miljoen non-ODA) ter bestrijding van de gevolgen van COVID-19.

• 5. Artikel 7 Apparaat

  De uitgaven op apparaat dalen per saldo met EUR 82,1 miljoen. De personele uitgaven dalen per saldo met EUR 12,3 miljoen. De uitgaven worden verlaagd naar aanleiding van de tegenvallende consulaire ontvangsten (artikel 4) middels een desaldering. De materiële uitgaven dalen per saldo met EUR 69,9 miljoen. Dit is het gevolg van een overheveling naar FMHaaglanden (EUR 10,9 miljoen) ten behoeve van de facilitaire dienstverlening op de Rijnstraat 8 en lagere ontvangsten op het gebied van huisvesting (EUR 21 miljoen) en het doorschuiven van middelen voor veiligheid van hoog-risico posten (EUR 18 miljoen). Ook wordt een bedrag van EUR 17 miljoen meegenomen via de middelenafspraak huisvesting naar komende jaren.

Ontvangsten

De ontvangsten zijn gedurende 2021 per saldo EUR 9,3 miljoen lager uitgevallen. De belangrijkste mutaties worden onder de tabel toegelicht.

Toelichting

• 1. Artikel 3.10 Diverse ontvangsten EU

  De aanpassing van DAB4 leidt tot lagere EU-ontvangsten (-EUR 34,1 miljoen). Daarnaast nemen de ontvangsten met EUR 37,1 miljoen toe vanwege de perceptiekostenvergoeding van 20% voor de inningskosten van de afdracht onder voorbehoud aan de Europese Commissie vanwege een geschil met de Commissie over de vraag of Nederland in de periode 2012-2019 te weinig douanerechten heeft geheven en afgedragen over zendingen lage waarde textiel en schoenen uit China.

  Tot slot stijgt de perceptiekostenvergoeding ook nog met EUR 26,1 miljoen. Als gevolg van een recente controle van de TEM-boekhouding (Traditioneel Eigen Middelen) draagt Nederland (naar aanleiding van deze controle) een TEM-hoofdsom af en ontvangt conform de TEM-systematiek deze perceptiekostenvergoeding over de afdracht.

• 2. Artikel 4.10 en 4.20 Consulaire dienstverlening

  De ontvangsten onder deze twee artikelonderdelen nemen per saldo af met EUR 12,3 miljoen. De geraamde EUR 10 mln MVV-vergoedingen (Machtiging Voorlopig Verblijf) wordt waarschijnlijk pas in 2022 ontvangen. Daarnaast blijven de consulaire ontvangsten (EUR 2,3 miljoen) achter op de prognose. Vanwege COVID-19 wordt er minder consulaire dienstverlening aan niet-Nederlanders (zoals visa en legalisaties) gerealiseerd. Deze lagere ontvangsten worden gedesaldeerd op artikel 7 (d.w.z. tevens in mindering gebracht op de uitgaven).

• 3. Artikel 7 Apparaat

  Door vertragingen valt de opbrengst van de verkoop van een aantal panden lager uit. Dit leidt tot EUR 21 miljoen lagere ontvangsten op het gebied van huisvesting. Dit wordt gedesaldeerd met de uitgaven. Daarnaast worden de ontvangsten op de jaarlijkse terugvordering van de loonkosten voor lokaal personeel (EUR 3,7 miljoen) aangepast op basis van de huidige ramingen.

4 Beleidsartikelen

Artikel 1: Versterkte internationale rechtsorde

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

De afname van het verplichtingenbudget voor artikel 1 Versterkte internationale rechtsorde wordt met name veroorzaakt door het dit jaar niet aangaan van een meerjarige overeenkomst op het gebied van Mensenrechten Multilateraal en doordat de uithuizing van de huurders van het Vredespaleis vertraging heeft opgelopen. Daarnaast zien we een stijging voor het Mensenrechtenfonds als gevolg van diverse nieuwe meerjarige verplichtingen.

Uitgaven

Artikel 2: Veiligheid en stabiliteit

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

Geen toelichting.

Uitgaven

Ontvangsten

Geen toelichting.

Artikel 3: Effectieve Europese samenwerking

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

Het verplichtingenbudget voor artikel 3: Effectieve Europese samenwerking neemt toe. De mutaties op de verplichtingen houden verband met de mutaties zoals onder de uitgaven toegelicht.

Uitgaven

Artikel 3.1

Mutaties Miljoenennota

De opwaartse bijstelling van de raming van de EU-afdrachten bij de Miljoenennota van EUR 383,4 miljoen betreft de optelsom van de verschillende mutaties die zijn toegelicht in de Ontwerpbegroting 2022. Hieronder staan deze mutaties nogmaals toegelicht.

Surplus

In de derde aanvullende Europese begroting (DAB3) heeft de Europese Commissie het verschil tussen de inkomsten en uitgaven van de Europese begroting van het jaar 2020 (het surplus) in de Europese begroting voor het jaar 2021 verwerkt. Voor Nederland leidt het surplus tot EUR 101 miljoen lagere afdrachten in 2021.

Vierde aanvullende begroting – Lenteraming en overige inkomsten

Als gevolg van DAB4 stijgt de raming voor de Nederlandse BTW-afdracht met EUR 72 miljoen. De plasticraming daalt met EUR 11 miljoen. Om een zo realistisch mogelijke raming te presenteren heeft het kabinet ervoor gekozen om incidenteel af te wijken van de gebruikelijke ramingsmethodiek (aansluiten bij de Commissieraming) en de Nederlandse raming van de invoerrechten eenmalig te corrigeren ten opzichte van de Commissieraming voor het effect van de voorlopige betalingen in de zonnepanelenzaak die eind 2020 hebben plaatsgevonden. De raming van de invoerrechten daalt hierdoor met EUR 28,4 miljoen. De raming van de BNI-afdracht stijgt als gevolg van DAB4 met EUR 229,3 miljoen.

De Commissie actualiseert in DAB4 ook de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk aan de Europese begroting 2021 en de overige ontvangsten op de Europese begroting 2021. De overige ontvangsten bestaan voornamelijk uit inkomsten door mededingingsboetes. De stijging van de ontvangsten heeft een neerwaarts effect op de verwachte Nederlandse BNI-afdracht, als sluitpost van de Europese begroting, van EUR 28,2 miljoen.

Het totale effect van DAB4 op de afdrachten is daarmee een opwaartse bijstelling van EUR 233,6 miljoen.

Technische aanpassing

In de door de Europese Commissie gepresenteerde technische aanpassing wordt conform de MFK-verordening een resterend bedrag van EUR 48 miljoen voor speciale instrumenten uit 2020 overgeheveld naar 2021. Dit leidt tot een stijging van de verwachte Nederlandse BNI-afdracht van EUR 2,8 miljoen.

Aanpassing kasritme Brexit Adjustment Reserve

Op 17 juni jl. is een akkoord bereikt tussen de Raad en het Europees Parlement over de verdeling van de middelen van de Brexit Adjustment Reserve (BAR). Dit leidt tot een wijziging van het kasritme t.o.v. het uitgangspunt in de Nederlandse begroting. Daarom wordt de raming van de Nederlandse afdrachten in 2021 verhoogd met EUR 54 miljoen, in 2022 en 2023 met EUR 30 miljoen en in 2025 met EUR 19 miljoen. De genoemde verhogingen in de raming worden volledig gecompenseerd door verlagingen van de raming in de jaren 2024, 2026 en 2027.

Flexibiliteitsinstrument

In de onderhandelingen tussen de Raad en het Europees Parlement (EP) over het Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2021-2027 is afgesproken om het jaarlijks beschikbare budget voor het flexibiliteitsinstrument (een speciaal instrument voor onvoorziene omstandigheden buiten de MFK-plafonds) met circa EUR 144 miljoen per jaar te verhogen ten opzichte van de eerder bereikte conclusies van de Europese Raad van 21 juli 2020. Voor Nederland leidt dit tot een verhoging van de BNI-afdracht van circa EUR 9 miljoen in 2021 oplopend tot circa EUR 10 miljoen in 2027 (lopende prijzen).

TEM afdracht lage waarde textiel

Tevens wordt een uitgave verwerkt van EUR 185,4 miljoen aan invoerrechten. Het betreft een afdracht onder voorbehoud aan de Europese Commissie vanwege een geschil met de Commissie over of Nederland in de periode 2012-2019 te weinig douanerechten (Traditionele Eigen Middelen, TEM) heeft geheven en afgedragen over zendingen lage waarde textiel en schoenen uit China. Over deze afdracht wordt een perceptie-kostenvergoeding van 20%1 ontvangen voor de inningskosten onder artikel 3.10, waardoor de netto verwerking EUR 148,3 miljoen bedraagt.

Mutaties 2e suppletoire begroting

In de zesde aanvullende Europese begroting (Draft Amending Budget 6, DAB6) wordt een update van de raming van de plasticafdracht voor een aantal lidstaten gepresenteerd, waardoor de totale opbrengst van de plasticafdracht op EU-niveau in 2021 EUR 20 miljoen hoger uitvalt dan eerder verwacht. Dit betekent dat de BNI-afdrachten op EU-niveau, het sluitstuk van de EU-begroting, met hetzelfde bedrag afnemen. Het effect hiervan op de Nederlandse BNI-afdracht is een daling van EUR 1,2 miljoen in 2021. De raming van de Nederlandse plastic-afdracht is niet gewijzigd.

De invoerrechten stijgen met EUR 123,6 miljoen. Naar aanleiding van een recente controle van de TEM-boekhouding (Traditioneel Eigen Middelen) bij de Douane heeft de Europese Commissie verzocht om een nabetaling van in totaal EUR 123,6 miljoen. Nederland aanvaardt aansprakelijkheid voor een bedrag van EUR 12,7 miljoen aan TEM. De rest van de claim (EUR 110,9 miljoen) stelt Nederland onder voorbehoud ter beschikking aan de EU om de oploop van de vertragingsrente te stoppen. Over TEM-afdrachten ontvangt Nederland een perceptiekostenvergoeding (EUR 26,1 miljoen), waardoor de nettobetaling EUR 97,5 miljoen bedraagt. Dit bedrag betreft enkel de hoofdsom en bevat dus geen vertragingsrente.

Ontvangsten

Artikel 3.10

• – De mutatie van EUR 3 miljoen bij de Miljoennenota is een optelsom van twee mutaties. De aanpassing van DAB4 leidt tot lagere ontvangsten (-EUR 34,1 miljoen). Daarnaast nemen de ontvangsten met EUR 37,1 miljoen toe vanwege de perceptiekostenvergoeding van 20% voor de inningskosten van de afdracht onder voorbehoud aan de Europese Commissie vanwege een geschil met de Commissie over of Nederland in de periode 2012-2019 te weinig douanerechten heeft geheven en afgedragen over zendingen lage waarde textiel en schoenen uit China.

• – Bij 2e suppletoire begroting stijgt de perceptiekostenvergoeding met EUR 26,1 miljoen. Nederland draagt naar aanleiding van een onderzoek door de Europese Commissie een TEM-hoofdsom van EUR 123,6 miljoen af, waarvan EUR 110,9 miljoen onder voorbehoud. Conform de TEM-systematiek ontvangt Nederland een perceptiekostenvergoeding over deze afdracht. De perceptiekostenvergoeding bedraagt EUR 26,1 miljoen. Hierdoor bedraagt de betaling netto EUR 97,5 miljoen.

Artikel 4: Consulaire dienstverlening en uitdragen Nederlandse waarden

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

Het verplichtingenbudget voor artikel 4: Consulaire dienstverlening en uitdragen Nederlandse waarden neemt toe. De mutaties op de verplichtingen houden verband met de mutaties zoals onder de uitgaven toegelicht. Een deel van de verplichtingen leidt tot uitgaven in 2022 en wordt als Eindejaarsmarge (EUR 5,8 miljoen) opgevraagd.

Uitgaven

Ontvangsten

De ontvangsten nemen per saldo af met EUR 12,3 miljoen. De geraamde EUR 10 mln MVV-vergoedingen (Machtiging Voorlopig Verblijf) wordt waarschijnlijk pas in 2022 ontvangen. Daarnaast blijven de consulaire ontvangsten achter op de prognose. Vanwege COVID-19 wordt er minder consulaire dienstverlening aan niet-Nederlanders (zoals visa en legalisaties) gerealiseerd. Dit betreft minus EUR 2,3 miljoen. Deze lagere ontvangsten worden gedesaldeerd op artikel 7.

5 Niet-beleidsartikelen

Artikel 5: Geheim

Toelichting

Verplichtingen, uitgaven en ontvangsten

Geen toelichting.

Artikel 6: Nog onverdeeld

Toelichting

Verplichtingen en uitgaven

Als gevolg van de prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product is het HGIS-budget afgelopen najaar gestegen met EUR 10,8 miljoen. Aan het eind van dit jaar valt het bedrag op artikel 6 vrij binnen de HGIS en wordt het via de eindejaarsmarge van de HGIS meegenomen naar de volgende jaren.

Artikel 7: Apparaat

Toelichting

Verplichtingen

Binnen het apparaatsartikel zijn de verplichtingen gelijk aan de uitgaven.

Uitgaven

7.1.13 Personele uitgaven

7.1.14 Materiële uitgaven

Ontvangsten

• – Door vertragingen valt de opbrengst van de verkoop van een aantal panden lager uit. Dit leidt tot EUR 21 miljoen lagere ontvangsten op het gebied van huisvesting. Dit wordt gedesaldeerd met de uitgaven. Daarnaast worden de ontvangsten op de jaarlijkse terugvordering van de loonkosten voor lokaal personeel (EUR 3,7 miljoen) naar beneden bijgesteld op basis van de huidige ramingen.