Nr. 155 BRIEF VAN DE PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 februari 2022

Het Nationaal Programma Onderwijs (NP Onderwijs) beoogt via een tijdelijke investering in het onderwijs corona-gerelateerde leervertragingen, zowel cognitief als sociaal-emotioneel, aan te pakken1. Sinds het begin van het programma in februari 2021, is er meer informatie beschikbaar gekomen over de omvang van de vertragingen die als gevolg van corona zijn ontstaan. Daarnaast krijgen we steeds meer signalen over hoe de uitvoering van het programma verloopt. Deze informatie wil ik benutten om de effectiviteit van het programma te verbeteren, zodat het geld daadwerkelijk ten goede komt aan de leerlingen voor wie dit bedoeld is.

Reflectie op de totstandkoming NP Onderwijs

Ondanks de grote inspanningen van het onderwijspersoneel, heeft de coronacrisis een forse impact op leerlingen. Aan het begin van 2021 was er nog geen goed zicht op de aard en de omvang van de vertragingen. Desondanks werd er vanwege de schoolsluitingen zowel in het primair onderwijs (po) als voortgezet onderwijs (vo) de urgentie gevoeld om snel met een plan te komen om de vertragingen aan te pakken. In een korte tijd en onder veel druk is het NP Onderwijs tot stand gekomen. Voor het funderend onderwijs kwam er in totaal € 5,8 miljard beschikbaar. Dat zijn veel middelen voor een relatief korte termijn van 2,5 jaar. Dit leidde al vanaf het begin tot zorgen over de doelmatige besteding van de middelen, onder meer van de Algemene Rekenkamer2. Om te zorgen dat scholen zo goed mogelijk de vertragingen in kunnen lopen met de middelen die zij krijgen, is toen aan scholen gevraagd om te werken met effectief bewezen interventies. Daarnaast is het de bedoeling dat de besteding van de middelen wordt afgestemd met de medezeggenschapsraad om te zorgen dat het geld daadwerkelijk landt in de klas. Tot slot is afgesproken dat schoolbesturen zich specifiek verantwoorden over de inzet van de middelen en houd ik vinger aan de pols met het monitoringsprogramma.

Deze vormgeving draagt eraan bij dat de middelen zo goed mogelijk besteed worden. Verschillende elementen hiervan zijn dan ook opgenomen in het coalitieakkoord om deze kabinetsperiode voort te zetten. Dit omvat bijvoorbeeld het gebruik van effectief bewezen interventies en het geld directer laten landen in de klas. Tegelijkertijd kunnen we nu, een jaar na de start van het programma, ook lessen trekken. Zo hebben we gezien dat onze zorgen over welbevinden breed door het veld gedragen worden. Ook leert dit programma ons meer over evidence-based werken, hoe brede brugklassen kunnen worden gestimuleerd en wat de (on)mogelijkheden zijn van een arbeidsmarkttoelage. Ik wil de komende tijd in overleg met het veld graag bezien hoe we de koers van het programma op sommige punten kunnen verleggen om zo het programma nog verder te verbeteren.

Stand van zaken NP Onderwijs

Eind oktober is uw Kamer op de hoogte gebracht van de voortgang van het NP Onderwijs, en waar we stonden aan de start van het schooljaar 2021/20223. Deze eerste voortgangsrapportage liet zien dat leerlingen in het po en vo op verschillende fronten vertragingen hebben opgelopen sinds het begin van de coronacrisis. De rapportage liet ook zien dat scholen en hun omgeving voortvarend aan de slag zijn gegaan met de planvorming voor het NP Onderwijs. Tegelijkertijd zijn er ook kritische geluiden uit het veld en uit uw Kamer, die om bijsturing vragen om de doelstelling van dit programma te behalen. Ik begrijp die zorgen. Ik heb gezien dat scholen tegen een aantal knelpunten aanlopen bij de uitvoering van het programma. Het personeelstekort en de hoge werkdruk onder leraren, die voor de pandemie al een probleem vormden, zijn door de nood tijdens de pandemie versterkt. Dit maakt het moeilijk om het programma goed uit te voeren. Scholen geven ook aan dat zij, door de aanhoudende pandemie, niet of nauwelijks toekomen aan het inlopen van de vertragingen in het kader van het NP Onderwijs. Dit riep onder andere bij uw Kamer de vraag op of dit betekent dat private partijen (nog) meer worden ingezet. Met de tweede voortgangsrapportage zal er meer informatie beschikbaar zijn over de uitvoering van het NP Onderwijs en de knelpunten hierbij. Op basis hiervan zal ik bezien of er meer aanpassingen nodig zijn in het programma. Hierbij is het inlopen van corona-gerelateerde vertragingen voor mij prioriteit en ik zie dit als onverminderd belangrijk voor leerlingen en hun toekomst.

De eerste voortgangsrapportage, de veranderende situatie rondom het virus, de bijbehorende signalen over de uitvoering, alsook de kritische geluiden uit het veld, van de Kamer en van de Algemene Rekenkamer hebben voor mij samen de basis gevormd om in ieder geval nu ervoor te kiezen om het besluit over de looptijd van het programma eerder te nemen en om voor een andere verdeling van de middelen voor het vervolg van het programma te kiezen.

Actie 1: Meer tijd voor scholen en gemeenten om de middelen uit te geven

Bij de start van het NP Onderwijs is aangegeven dat het de bedoeling is dat scholen de extra middelen besteden in de schooljaren 2021/2022 en 2022/2023. De reden daarvoor is het belang van een snelle en effectieve aanpak van de coronavertragingen om de huidige generatie leerlingen weer perspectief te geven. De verwachting was toentertijd dat de impact van het virus zou afnemen. De praktijk is helaas weerbarstiger.

In mijn nog korte tijd als Minister heb ik al met eigen ogen kunnen zien dat de coronacrisis bij veel scholen nog steeds of wéér opnieuw op allerlei terreinen voor extra uitdagingen zorgt, ook bij de uitvoering van het NP Onderwijs. Hoewel de eerste voortgangsrapportage een beeld schetste van scholen die voortvarend aan de gang gingen, horen we nu van scholen dat deze voortvarendheid soms stokt. En dat kan ik me goed voorstellen. Volgens een peiling van de Algemene Vereniging Schoolleiders (AVS) zit bijna een kwart van de docenten op dit moment thuis4. Hierdoor moeten klassen bij elkaar worden gezet of fysiek en digitaal onderwijs weer gecombineerd worden. Daarnaast blijkt uit ook gesprekken die mijn ministerie voert dat scholen in het primair en voortgezet onderwijs alle zeilen bij moeten zetten om lesuitval te voorkomen en het reguliere lesprogramma te kunnen bieden. Zij moeten er dan voor kiezen om activiteiten voor het NP Onderwijs te pauzeren, zodat de reguliere lessen doorgang kunnen vinden. Het overeind houden van het onderwijs, zodat er zo min mogelijk aanvullende vertragingen worden opgelopen, heeft daardoor de focus. Daarom neem ik nu actie, met steun van het veld.

Eerder is aangegeven dat in april, bij de tweede voortgangsrapportage, een besluit zou worden genomen over de looptijd van het programma. Ik zie echter dat de uitdaging waar scholen voor staan heel groot is. Ik verleng daarom de looptijd van het NP Onderwijs met twee schooljaren. Scholen kunnen de middelen die zij ontvangen voor schooljaar 2022/2023 ook in schooljaar 2023/2024 en in schooljaar 2024/2025 besteden aan de interventies van de menukaart. Het blijft daarbij van belang dat scholen duidelijk verantwoorden in hun jaarverslag welke bewezen effectieve maatregelen zij hebben genomen. Bij signalen van oneigenlijk gebruik van de middelen, zal de inspectie optreden. Met de verlenging zal er ook twee jaar langer ondersteuning zijn voor scholen bij de uitvoering van het programma. Daarnaast blijf ik het programma twee jaar langer monitoren. Dit geeft scholen meer ruimte om weloverwogen interventies te treffen in plaats van snelle keuzes om het geld op tijd uit te geven. Hier zijn ook de leerlingen bij gebaat. Ik benadruk daarbij ook dat de corona-vertragingen urgent en vaak ook significant zijn. Waar dit mogelijk is, vraag ik scholen ondanks het verlengen van de looptijd dus ook nog steeds om zo snel mogelijk plannen te maken deze vertragingen in te lopen, in het belang van hun leerlingen. We blijven goed in gesprek met scholen om in de gaten te houden hoe de implementatie verloopt. Deze verlenging van de bestedingstermijn zal ook komen te gelden voor gemeentes omdat voor hen dezelfde problematiek geldt bij het besteden van de middelen. Dit geldt ook voor de middelen uit het NP onderwijs die bestemd zijn voor andere specifieke doelgroepen, zoals bijvoorbeeld de thuiszittersaanpak. De kosten die gepaard gaan met de verlenging van de bestedingstermijn worden gedekt door te herprioriteren binnen het NP Onderwijs.

Met de verlenging van de looptijd geef ik invulling aan de motie van de leden Peters en Bisschop5. Ik heb niet gekozen voor een verlenging met één jaar zoals genoemd in de motie van de leden Segers en Van Meenen6 omdat ik het belangrijk vind dat scholen voldoende tijd krijgen om het programma goed uit te voeren en de vertragingen die door corona zijn ontstaan in te lopen. Het verschilt per school hoeveel tijd en ruimte hiervoor nodig is. Scholen weten zelf het beste wat nodig is. Hier vertrouw ik op.

Advies Platform Perspectief Jongeren en het regeerakkoord

De verlenging van de looptijd sluit ook aan op het advies van het Platform Perspectief Jongeren (PPJ) dat twijfelt of de gestelde doelen wel binnen de looptijd van het NP Onderwijs te realiseren zijn7. Deze brede maatschappelijke commissie die mij gedurende de looptijd van het programma zal adviseren, stelt een totale looptijd van 4 tot 8 jaar voor. De overweging van de commissie is daarbij dat scholen zo in staat worden gesteld om voor meer duurzame oplossingen te kiezen en ook beter kunnen samenwerken met partijen rond de scholen, zoals bibliotheken, jongerenwerk, jeugdgezondheidszorg en cultuureducatie. Hoewel ik dat voordeel ook zie, weegt dat niet op tegen het risico dat de leerlingen die het aangaat niet tijdig bereikt worden en de schade aan hun schoolloopbaan niet meer te herstellen valt. Het lijkt mij beter om voor structurele problemen, structurele middelen in te zetten.

Actie 2: Aanpassing van de verdeling van de middelen

De eerste voortgangsrapportage en aanvullende onderzoeken naar de relatie tussen de achterstandsscore en leervertragingen, leiden tot een aangepast voorstel ten aanzien van de verdeling van de middelen. Nu er meer zicht is op waar de vertragingen het grootst zijn, kunnen de middelen beter worden ingezet. Zo komt het terecht op de plekken waar het het hardst nodig is.

Een hoger basisbedrag voor het voortgezet onderwijs

In het huidige schooljaar is het vaste bedrag per leerling in het po gelijk aan die van het vo. De gevolgen van de coronapandemie blijken echter niet gelijk verdeeld over de onderwijssectoren. Dit heeft er mede mee te maken dat scholen in het vo de deuren langer hebben moeten sluiten dan scholen in het po. Uit de eerste voortgangsrapportage bleek dat de gemiddelde leervertraging in de onderbouw van het vo groter is dan in het po. Dit vraagt dan ook om een aanpassing in de wijze waarop de middelen worden verdeeld over de scholen. Het basisbedrag voor leerlingen in het vo zal in het volgend schooljaar hoger zijn dan het basisbedrag voor leerlingen in het po. Mijn intentie is dat er voor het vo een bedrag per leerling van circa € 820 beschikbaar is8.

Basisbedrag voor primair onderwijs minimaal € 500 per leerling

In de Kamerbrief van 21 mei 2021 schreef mijn voorganger al dat voor schooljaar 2022/2023 de inschatting was dat er in ieder geval € 500 per leerling beschikbaar zou zijn9. Mijn intentie is om deze toezegging na te komen, zodat alle scholen voldoende budget hebben om een goed programma neer te zetten voor hun leerlingen. Scholen hebben dan ook voldoende budget om eventueel al voorgenomen interventies te kunnen uitvoeren en hoeven deze niet in te trekken.

Hoewel in het po de leervertragingen minder groot zijn dan in het vo, zijn ook daar vertragingen op het terrein van de kernvakken. Het basisbedrag van € 500 per leerling is nodig om die vertragingen het hoofd te bieden en omdat het programma tevens als doel heeft om naast de cognitieve leervertragingen, ook de vertragingen in executieve functies10 in te lopen en de sociaal-emotionele ontwikkeling en het welbevinden van leerlingen te herstellen. Ik heb gezien dat hier veel zorgen over zijn onder schoolleiders, leraren en leerlingen, zowel in het primair als in het voortgezet onderwijs. Ik deel die zorg. Daarom vind ik het belangrijk dat ook scholen in het po kunnen rekenen op in ieder geval € 500 per leerling. Zodat zij met de effectieve interventies uit de menukaart, naast het inhalen van de cognitieve leervertragingen, kunnen werken aan de executieve functies, de sociaal-emotionele ontwikkeling en het welbevinden van leerlingen.

Hoger basisbedrag voor sbao, (v)so, pro en bovenbouw vbo

Scholen in het speciaal basisonderwijs (sbao), (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so), het praktijkonderwijs (pro) en de bovenbouw van het voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) hebben doorgaans kleinere klassen. In het schooljaar 2021/2022 is er dan ook voor gekozen om deze scholen extra middelen per leerling te geven. Hierdoor kregen deze scholen ongeveer evenveel middelen voor een klas, en zijn zij in dezelfde mate als andere scholen in staat om interventies vorm te geven. Voor het schooljaar 2022/2023 ontvangen scholen in het sbao, het pro en de bovenbouw van het vbo 1,5 keer het basisbedrag per leerling. Scholen in het (v)so ontvangen 2 keer het basisbedrag per leerling. Deze hogere basisbedragen wil ik behouden en die zullen dus ook onderdeel zijn van de bekostigingsregeling voor het vervolg van het NP Onderwijs. Het eerste schooljaar van het NP Onderwijs zijn dezelfde verhoudingen gebruikt.

Meer budget naar grotere achterstanden

Naast de verschillen tussen het po en vo blijken de door corona opgelopen leervertragingen bovendien niet op alle scholen gelijk. Een gegeven waar PPJ ook aandacht voor vraagt in zijn advies. De leerlingen op scholen met bijvoorbeeld een uitdagende leerlingenpopulatie of met veel leerlingen met ouders met een lage of midden sociaaleconomische status (SES) hebben gemiddeld hogere leervertragingen opgelopen. Dit is een voorbeeld van het feit dat de coronasituatie bestaande verschillen tussen scholen en leerlingen kan vergroten. Via een gerichtere verdeling van de middelen wil ik die ontwikkeling tegengaan.

Voor het vervolg van het programma zorg ik ervoor dat een groter deel van de middelen gaat naar scholen met veel leerlingen met een risico op een grotere vertraging of achterstand. Mijn intentie is dat er voor het vervolg van het programma 22% van het totaal aan de middelen naar deze scholen gaat. In schooljaar 2021/2022 was dit 12%. Om geld dat vanuit het Coalitieakkoord ingezet wordt om de kwaliteit op scholen te verbeteren en onderwijsachterstanden zoveel mogelijk te verkleinen, gaan we onderzoeken welke maatregelen en berekeningssystematiek nog beter recht kan doen aan die situatie. Hierbij moet rekening worden gehouden met het feit dat een nieuwe systematiek waarschijnlijk niet uitvoerbaar is voor gelden die nog in 2022/2023 worden uitgekeerd.

De resultaten van de eerste voortgangsrapportage laten zien dat niet alleen leerlingen met ouders met een lage SES grotere leervertragingen hebben dan leerlingen met ouders met een hoge SES, maar dat ook bij leerlingen met ouders met een midden SES sprake is van hogere leervertragingen. De groep leerlingen met ouders met een midden SES kent een vrij gelijkmatige verdeling over de scholen. Wel is het aantal leerlingen met ouders met een midden SES hoger op scholen met een hogere achterstandsscore van het CBS. Daarom kiezen we er voor een groter deel van de middelen te besteden aan scholen met veel leerlingen met een risico op grotere vertraging of achterstand, aangezien daar naar verhouding meer midden SES-leerlingen zitten. Tegelijk houden we een basisbedrag van € 500 aan, aangezien de midden SES leerlingen vrij gelijkmatig verdeeld zijn over scholen. Zo zorgen we dat leerlingen met ouders met een midden SES goed bereikt worden.

Met een gecombineerde aanpak van een basisbedrag per leerling van voldoende omvang, en een extra impuls voor scholen die achterstandsmiddelen ontvangen, kunnen er interventies worden ingezet voor alle leerlingen met extra aandacht voor de lage SES en midden SES. Op basis van de voortgangsrapportage passen we dus de verdeling van de middelen zo aan dat aandacht voor de lage SES behouden blijft, maar ook dat de doelgroep midden SES een prominente plek kan worden gegeven. Ik vind het erg belangrijk dat scholen ook leerlingen met een midden SES helpen bij het inlopen van de vertragingen die zijn ontstaan door corona. Met ondersteuning van de PO-raad en de VO-raad roep ik scholen daarom op om juist ook deze groep leerlingen te helpen om de vertragingen in te lopen. Deze leerlingen mogen niet tussen wal en schip raken.

Actie 3: Continuïteit via het coalitieakkoord

Voor de verlenging van de bestedingstermijn van het NP Onderwijs is het van belang om een soepele overgang te organiseren tussen de middelen uit het NP Onderwijs en het coalitieakkoord. Daarnaast is het, zoals aangegeven, mijn prioriteit om de corona-gerelateerde vertragingen in te lopen en vind ik dit onverminderd belangrijk voor leerlingen en hun toekomst. Hiervoor is continuïteit, die via de structurele investeringen in het onderwijs uit het coalitieakkoord geboden kan worden, van belang. In het coalitieakkoord is namelijk aangekondigd dat er structureel wordt geïnvesteerd in goede leraren en schoolleiders, het vergroten van de kansengelijkheid en de kwaliteit van het onderwijs. Zo komt er bijvoorbeeld een «masterplan» basisvaardigheden, gebaseerd op effectieve interventies. Ik ben op dit moment bezig met de uitwerking van de maatregelen uit het coalitieakkoord. Doordat zowel het NP Onderwijs als het masterplan basisvaardigheden gebruik maken van effectieve interventies kunnen we deze soepel in elkaar over laten lopen. Ook de verlenging van de looptijd van het programma draagt bij aan een soepele overgang. Bij de uitwerking van de maatregelen uit het coalitieakkoord bouw ik voort op de ervaringen uit het NP Onderwijs.

Tijdig informeren en de wijze van uitkeren

Scholen hebben op tijd duidelijkheid nodig over aanpassingen in het programma. Dit heeft invloed op de keuzes die zij maken met betrekking tot het schoolprogramma en de inzet van personeel. Veel scholen zijn nu aan de slag met hun formatieplan en zullen dit in de komende maanden afronden. Van scholen wordt verwacht dat zij voor de zomer de schoolscan herijken en dat zij voor aanvang van het schooljaar 2022/2023 de interventies die zij willen treffen hebben vastgelegd in een door de medezeggenschap goedgekeurd schoolprogramma. Het komt de doelmatigheid van de besteding van de middelen ten goede als scholen in deze processen op tijd weten op hoeveel middelen zij kunnen rekenen. Ook zie ik het belang van het tijdig infomeren van de Kamer over de wijzigingen in het programma. Indien gewenst kan er nog een debat plaatsvinden voordat de bekostigingsregeling wordt gepubliceerd.

Scholen horen in het voorjaar welk bedrag ze exact krijgen op basis van de leerlingtelling en achterstandsscores op basis van 1 oktober 2021.Via de informatietool op nponderwijs.nl kunnen scholen dan opzoeken hoeveel middelen ze ontvangen, vergelijkbaar met vorig jaar. Het budget wordt verstrekt via bijzondere en aanvullende bekostiging. Scholen hoeven dus geen aanvraag in te dienen, wat de administratieve lasten beperkt. Ik vraag van scholen dat zij de middelen uiterlijk in het schooljaar 2024/2025 uitgeven aan het inlopen van de vertragingen die door corona zijn ontstaan. We zijn verplicht om de huidige generatie leerlingen zo snel mogelijk te helpen met het inlopen van de vertragingen. De middelen kunnen echter niet worden teruggevorderd als ze niet (tijdig) wordt uitgegeven.

In deze brief is geen rekening gehouden met de in het Coalitieakkoord genoemde maatregel van een verlaging van het NPO met € 230 miljoen in 2023. Het is namelijk het streven van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en mij vanwege het belang van het inhalen van vertragingen en het feit dat de verlenging van de looptijd de mogelijkheden van scholen vergroot, om de verlaging van het NPO anders in te vullen. Concreet betekent dit dat die maatregel alternatief wordt gedekt. Als uitgangspunt wordt dit gedekt uit een bijgestelde oploop van de enveloppen voor Kansengelijkheid, Onderwijskwaliteit en Vervolgopleidingen. Mogelijk komen er nog betere dekkingsmogelijkheden in beeld. Dit zal onderdeel zijn van de integrale afweging binnen de OCW-begroting. Uw Kamer wordt uiterlijk bij Voorjaarsnota hierover geïnformeerd.

Vervolg: monitoring van het programma

In april zult u een tweede brief ontvangen over de uitvoering van het NP Onderwijs. Deze brief zal samen worden aangeboden met de tweede voortgangsrapportage. In deze rapportage zullen we meer informatie krijgen over de uitvoering van het programma op de scholen en over het welbevinden van leerlingen.

Met betrekking tot de uitvoering zullen we onder andere meer zicht krijgen op de inzet van externe partijen, de inzet van de arbeidsmarkttoelage, de impact van corona en de impact van het lerarentekort. Ik vind dit zeer relevante informatie om te bezien of er, naast de extra stappen die ik in deze brief zet, verdere aanpassingen nodig zijn in het programma. Met de aangekondigde acties uit deze brief zetten we belangrijke stappen om te zorgen dat de middelen op de juiste scholen terecht komen, zodat scholen met behulp van onze waarborgen kunnen zorgen voor een doelmatige en effectieve besteding die leerlingen daadwerkelijk ten goede komt. Door de manier waarop de middelen aan scholen worden verstrekt en de autonomie van scholen, met onder andere de lumpsum, is het niet mogelijk om op individueel schoolniveau de effectiviteit van de verstrekte middelen vast te stellen. Dit helpt scholen uiteraard in het voorkomen van extra administratieve lasten, maar dat betekent ook dat een preciezer inzicht in de doeltreffendheid, gegeven de opzet die bij de start gekozen is, weerbarstig zal zijn. Wel is er, mede daarom, een uitvoerige monitoringsaanpak opgezet en met de Kamer gedeeld om de voortgang van het programma in de gaten te houden, alsook is een stevige verantwoording afgesproken met de sector. Ik wil me inzetten om samen met het veld de komende tijd de maatschappelijke doelen van het programma als geheel nog beter te kunnen volgen en te bezien waar bijsturing nodig is om beter vast te kunnen stellen wat de resultaten van het NP Onderwijs zijn.

Ook de aanvullende informatie die beschikbaar komt over de impact van corona op het welbevinden van leerlingen vind ik uitermate belangrijk. Ik wil de komende periode extra aandacht geven aan dit onderdeel van het programma (naast de leervertragingen). In de brief bij de tweede voortgangsrapportage wil ik daarom ook verkennen hoe het welbevinden van leerlingen beter en structureel kan worden gemonitord en wat er nodig is op scholen zodat zij leerlingen goed kunnen begeleiden op dit vlak.

Met deze eerste stappen stellen we naar mijn verwachting scholen, in deze uitdagende situatie, beter in staat om te werken aan het welbevinden van leerlingen en het wegwerken van leervertragingen.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma