Nr. 144 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2021

Op 9 april jl. heb ik u het Interdepartementaal Onderzoek Onderwijshuisvesting funderend onderwijs: Een vak apart. Een toekomstbestendig onderwijshuisvestingsstelsel doen toekomen (verder: IBO Onderwijshuisvesting).1 Met inachtneming van de demissionaire status van het kabinet is daarop geen beleidsreactie gegeven. Uw Kamer heeft mij echter verzocht om alsnog te komen met een reactie, die ik hieronder zal geven.

Alvorens mijn reactie te geven wil ik eerst opmerken dat het belang van goede schoolgebouwen moeilijk kan worden overschat. In het IBO rapport staat dat de kwaliteit van veel schoolgebouwen niet op orde is. Dat is slecht voor het onderwijs en het maakt dat de klimaatdoelstellingen bij veel schoolgebouwen niet kunnen worden gerealiseerd zonder aanvullende investeringen.

In de praktijk blijkt dat slechte ventilatie van invloed is op de leerprestaties.2 Daarnaast kan een verouderde inrichting van schoolgebouwen het organiseren van kwalitatief goed eigentijds onderwijs bemoeilijken en daarmee een negatieve invloed hebben op de leerprestaties. Ook zie ik dat slechte gebouwen kansengelijkheid, toegankelijkheid en werkplezier soms sterk in de weg zitten. Het onderzoek van LCVS naar aanleiding van Covid-19 laat zien dat niet overal goede ventilatie en daarmee een gezonde en veilige leer- en werkomgeving kan worden gerealiseerd.

Kortom, de opgaven op het gebied van onderwijshuisvesting zijn groot, divers en in veel gevallen ook bijzonder nijpend. Daarom zal echt werk moeten worden gemaakt van betere onderwijshuisvesting. Het aanpakken van de verouderde voorraad van schoolgebouwen is daarbij een noodzakelijke eerste stap. Daarnaast is het huidige stelsel van onderwijshuisvesting toe aan structurele verbetering om te komen tot een duurzame oplossing voor bovengenoemde problemen.

I. Uitkomsten IBO Onderwijshuisvesting

De werkgroep concludeert dat de kwaliteit van de schoolgebouwen in Nederland achterblijft bij maatschappelijke verwachtingen zoals inclusief onderwijs en op sommige plekken niet voldoet aan de wettelijke eisen.

Hoewel de wijze waarop de onderwijshuisvesting in Caribisch Nederland tot stand komt op dit moment afwijkt van de situatie in Europees Nederland, zal dit op termijn op vergelijkbare wijze worden vormgegeven. Daarmee zijn de knelpunten en aanbevelingen uit dit rapport ook voor Caribisch Nederland van belang.4

II. Structurele verbetering van het stelsel: eerste noodzakelijke stappen

De uitkomsten van het IBO Onderwijshuisvesting laten verder zien dat het, in het belang van onderwijskwaliteit, gelijke kansen, inclusiviteit en duurzaamheid noodzakelijk is om het stelsel van onderwijshuisvesting structureel te verbeteren. Deze regering zet daarom nu al eerste stappen om deze verbetering te realiseren.

1. Wetsvoorstel Onderwijshuisvesting

De PO-Raad, VO-raad en VNG hebben in gezamenlijkheid voorstellen gedaan voor het aanpassen van de governance-relatie voor onderwijshuisvesting. Daar ben ik blij mee, want het betekent dat schoolbesturen en gemeenten, net als ik, de urgentie voelen om het systeem van onderwijshuisvesting aan te pakken. In het wetsvoorstel, dat in voorbereiding is, worden deze voorstellen uitgewerkt. Ik heb uw Kamer over dit voorgenomen wetsvoorstel al eerder geïnformeerd.5

Het wetsvoorstel zal bestaan uit drie onderdelen. Allereerst zullen gemeenten worden verplicht om een integraal huisvestingsplan (IHP) voor een periode van vier jaar vast te stellen en zullen schoolbesturen worden verplicht een meerjarig onderhoudsplan (MJOP) te maken. Daarnaast zal het begrip renovatie in de wet worden toegevoegd aan de voorzieningen in de huisvesting waar de gemeente voor verantwoordelijk is. De optie om een schoolgebouw te renoveren wordt als volwaardig alternatief voor nieuwbouw aangemerkt. Het gaat daarom niet om een nieuwe taak voor gemeenten. Tenslotte zal het investeringsverbod voor schoolbesturen in het primair onderwijs in beginsel worden opgeheven. De openstelling voor internetconsultatie van het wetsvoorstel zal naar verwachting in de eerste maanden van 2022 kunnen plaatsvinden.

Door opheffing van het investeringsverbod kan mogelijk handelingsverlegenheid, bij schoolbesturen ontstaan. Om deze weg te nemen zal, samen met de raden en VNG, een handreiking worden ontwikkeld die beschikbaar zal zijn als bovengenoemde wetgeving in werking treedt. De handreiking zal besturen helpen inzicht te krijgen in de financiële ruimte die zij hebben om verantwoord te investeren in huisvesting.

2. Verbeteren van informatievoorziening en ondersteuning

Ik ga daarnaast verkennen welke mogelijkheden er zijn om de aansluiting van de DUO gegevens met het BAG en andere gegevens zoals het energielabel en het energiegebruik te verbeteren, te actualiseren en te onderhouden, zodat beter kan worden voorzien in de informatiebehoefte van scholen, gemeenten en rijksoverheid.

In het aangekondigde wetsvoorstel is voor gemeenten de verplichting voor een IHP opgenomen. Een vervolg op de hiervoor genoemde verkenning is het vastleggen van gegevens/data in het IHP, die zouden kunnen worden gebruikt voor het maken van een overzicht op landelijk niveau van de gehele voorraad van onderwijshuisvesting. Daarbij wil ik samen met de PO-Raad, VO-raad en de VNG komen tot een verantwoordelijkheidsverdeling van het vastleggen van data in de IHP’s en welke data op welke wijze kunnen worden verwerkt in een landelijk overzicht. Met overzicht en inzicht door up-to-date informatiehuishouding zijn betrokkenen beter in staat de kwaliteit van schoolgebouwen te monitoren en tijdig in te grijpen waar nodig.

3. Aanpak ventilatie schoolgebouwen

Naar aanleiding van de inhoud van de motie nog het volgende. Gemeenten met een bovengemiddeld aantal vo-leerlingen krijgen via het gemeentefonds ook jaarlijks meer geld. Anders dan in het po, is in het vo het aantal leerlingen dat in de gemeente een vo-school bezoekt bepalend voor de toewijzing van de onderwijshuisvestingsmiddelen via het gemeentefonds. Dat is ook het geval als die leerlingen in een andere gemeente wonen. Ook de schoolbesturen krijgen de huisvestingsbekostiging op basis van het aantal leerlingen dat de school bezoekt. Er is dus geen reden om iets extra’s te doen voor de gemeenten die te maken hebben met een bovengemiddeld aandeel vo-leerlingen.

III. Structurele verbetering van het stelsel: vervolgstappen

Met het wetsvoorstel, de aanpak van de verouderde voorraad en het programma toekomstbestendige onderwijshuisvesting en verbetering van informatievoorziening zetten we stappen binnen het huidige systeem om te komen tot verbeterde onderwijshuisvesting, in aansluiting op de aanbevelingen van de IBO werkgroep. De IBO werkgroep concludeert echter dat er de komende jaren meer moet gebeuren. Dit met name op het gebied van budgetten, verantwoordelijkheden en standaardisering.

Vooropgesteld staat daarbij dat gemeenten met de juiste (bestuurlijke en financiële) randvoorwaarden en instrumenten zijn toegerust op de taak die decentraal bij hen belegd is. In dat kader kan worden verkend of de voorgestelde beleidspakketten uit het IBO voor verdere standaardisatie en het oormerken van budgetten voor huisvesting bij gemeenten wenselijk zijn voor de realisatie van de onderwijshuisvestingsopgave.

De voorstellen voor de lange termijn-maatregelen zoals hieronder beschreven zullen de komende tijd verder worden uitgewerkt. Gezien het demissionaire karakter van de deze regering is het aan een volgend kabinet deze uitwerkingen op zich te nemen.

1. Aanpak verouderde voorraad

De IBO werkgroep stelt vast dat voor het goed laten functioneren van het stelsel in de toekomst, het aanpakken van de verouderde voorraad van schoolgebouwen een onvermijdelijke en noodzakelijke eerste stap is. Met een verouderd gebouw wordt daarbij niet per definitie een oud gebouw bedoeld in de zin van het bouwjaar, maar een gebouw dat kwalitatief onder de maat is. Met de aanpak van de verouderde voorraad schoolgebouwen kunnen in één keer verschillende doelen worden gerealiseerd: betere leerprestaties, gelijke kansen, inclusiviteit en een veilige en gezonde leer- en werkomgeving en de verbetering van klimaatprestaties.

Gezien het gebrek aan inzicht in de kwaliteit van de huidige totale voorraad schoolgebouwen wordt een stappenplan voorgesteld hoe tot een gedegen tijdelijke aanpak te komen. Dit plan start met het in kaart brengen van de huidige gebouwenvoorraad, om vervolgens tot verschillende aanpakken te komen voor vervangende nieuwbouw, renovatie of grootschalig onderhoud.

2. Budgetten stroomlijnen: oormerken en eenduidige verantwoordelijkheden

Om het total-cost-of-ownership nog verder te versterken stelt de werkgroep voor te verkennen of de verantwoordelijkheden en middelen voor onderwijshuisvesting, met een verstevigde wettelijk verankerde zorgplicht, gebundeld en geoormerkt naar gemeenten kunnen worden overgedragen.

De IBO werkgroep stelt voor om hierbij aan gemeenten de verantwoordelijkheden en budgetten voor onderwijshuisvesting toe te wijzen. De gemeente en een schoolbestuur (of een collectief van schoolbesturen van voldoende omvang) kunnen vervolgens zelf kiezen voor (gedeeltelijke) doordecentralisatie, als de verwachting is dat dat betere resultaten oplevert. De gemeenten krijgen de budgetten en de verantwoordelijkheden voor de bouw, verbouw, uitbreiding en het onderhoud van schoolgebouwen. De zorgplicht voor onderwijshuisvesting van de gemeenten wordt hiermee versterkt.

De werkgroep stelt voor budgetten hiervoor uit het gemeentefonds en de lumpsumbekostiging worden gehaald en geoormerkt beschikbaar gesteld aan gemeenten. Hieraan worden heldere eisen gekoppeld over de kwaliteit van onderwijshuisvesting die verwacht wordt. Dit budget wordt naar analogie van de rijksgebouwenportefeuille op basis van geografische locatie met drie verschillende normbedragen per vierkante meter vastgesteld door het Rijk.

Gelet op de afhankelijkheid van het schoolbestuur ten opzichte van de gemeente is het van belang dat het schoolbestuur en de gemeente ergens terecht kunnen om een mogelijk geschil neer te leggen of in appèl te gaan.

3. Centrale bouwcatalogus: verstevigen kwaliteitsborging en versnellen bouw

Met het ontwikkelen van een centrale bouwcatalogus kan de snelheid en efficiëntie van vervanging van ondeugdelijke gebouwen toenemen door een hogere mate van standaardisatie van onderwijshuisvesting. De IBO werkgroep stelt daarom voor een bouwcatalogus te laten ontwikkelen door een commissie van experts vanuit de bouwwereld, schoolbesturen en gemeenten. Op basis van verschillende archetypes van schoolgebouwen kan deze commissie standaarden voor het bouwproces en technische aspecten van de gebouwen ontwikkelen. Schoolgebouwen kunnen vervolgens ontworpen worden op basis van deze catalogus. Het betreft zowel nieuwbouw als levensduur verlengende renovatie.

IV. Klimaatdoelen behalen met onderwijshuisvesting: extra investering noodzakelijk

Ondanks al de inspanningen vanuit het veld constateert de werkgroep echter dat op dit moment vervanging, vernieuwing en verduurzaming in een te laag tempo – 1,55% per jaar – tot stand komt en dat in het huidige tempo de klimaatdoelstellingen voor onderwijshuisvesting niet worden behaald. Ook de PO-Raad, VO-raad en VNG komen tot deze conclusie.

Verduurzaming van alle schoolgebouwen: extra investering noodzakelijk

Om de klimaatambities te realiseren moet naar verwachting het leeuwendeel van de schoolgebouwen worden aangepakt. Voor een groot deel van de gebouwen betreft dit reguliere investeringen, waarvoor schoolbesturen en gemeenten middelen ontvangen via de lumpsum bekostiging en het Gemeentefonds. Voor een niet gering aanvullend deel betreft het meerkosten voor de hogere duurzaamheidsambities. Dit wordt veroorzaakt doordat schoolgebouwen eerder moeten worden aangepakt dan oorspronkelijke gepland en door de klimaatmaatregelen.

In hun routekaart stellen PO-Raad, VO-raad en VNG dat er aanvullend op de reguliere uitgaven voor huisvesting door gemeenten en schoolbesturen in ieder geval € 21 mld. extra nodig is.6 Om zo in de periode tot en met 2050 de gehele voorraad te vervangen of naar het gewenste energie neutrale niveau te renoveren.

Dit betreft een investeringsraming die geen rekening houdt met rentekosten of de kosten voor tijdelijke huisvesting tijdens de uitvoering van een bouwproject. De raming is bovendien gebaseerd op prijspeil 2019, inmiddels zijn de bouwkosten flink gestegen. Schoolbesturen en gemeenten geven aan geen mogelijkheid te zien om binnen de huidige bekostiging (respectievelijk de «lumpsum» en het gemeentefonds) aan deze investering te kunnen voldoen.

Aanpak verouderde voorraad: voorwaardelijke eerste stap

In het IBO Onderwijshuisvesting concludeert de werkgroep dat het huidige stelsel niet tot optimale resultaten leidt. Door middel van een basispakket aan maatregelen kan het stelsel worden geoptimaliseerd. De werkgroep benoemt echter ook dat een beter functionerend stelsel geen directe oplossing biedt voor de verouderde voorraad. Hoewel het beeld van deze voorraad niet compleet is voldoet een niet gering deel van de huidige voorraad aan schoolgebouwen niet aan de wettelijke eisen en maatschappelijke verwachtingen. De werkgroep acht een vanuit het Rijk gecoördineerde tijdelijke extra inzet voor de aanpak van deze voorraad daarom verstandig.

Met de aanpak van de verouderde voorraad wordt in één keer gewerkt aan het verbeteren van leerprestaties, kansengelijkheid, inclusiviteit en een gezonde en veilige leer- en werkomgeving én wordt een grote bijdrage geleverd aan de klimaatopgave in de onderwijssector

De werkgroep doet hiervoor in het IBO een voorstel in de vorm van een stappenplan, waarbij de invullingen van stappen 2 en 3 afhankelijk zijn van de inzichten uit stap 1. Om toch een beeld te geven van hoe stappen 2 en 3 eruit kunnen zien baseert de werkgroep zich op de doorrekening van de sectorale routekaart van HEVO uit 2020. Zo kan een fors deel van de verouderde voorraad worden aangepakt en wordt het vervangingstempo opgeschroefd naar het niveau waarmee volgens HEVO de klimaatdoelstellingen kunnen worden gehaald.

Op basis van de vierkante meterprijs, waarmee een schoolgebouw op het niveau van de klimaatdoelstellingen kan worden gebouwd, is jaarlijks tot en met 2025 circa € 730 mln. extra nodig.7 Wanneer een dergelijke impuls voor bovengenoemde periode van vier jaar beschikbaar wordt gesteld, kan voor een bedrag van circa € 2,9 mld. een totaal van circa 7% van het gebouwenbestand – dat zijn ca. 660 gebouwen – worden vervangen of gerenoveerd.

De invulling van de benodigde financiële impuls kan op verschillende manieren vormgegeven worden. Zo kan bijvoorbeeld de mogelijkheid van cofinanciering door de gemeenten worden verkend. Omdat gemeenten vermoedelijk niet allemaal met hetzelfde budget of dezelfde aanpak geholpen zijn, doet het IBO hierover geen uitspraken en raadt het aan ook deze verkenning onderdeel te laten zijn van stap 1. Ook benadrukt de werkgroep dat deze financiële impuls bij kan dragen aan een doelmatigere invulling van het reguliere onderwijshuisvestingsbeleid. Zo kunnen bewezen effectieve en kwaliteitsverbeterende methoden van bouw landelijk worden uitgerold.

V. Tot slot

Met het IBO Onderwijshuisvesting is een grondig onderzoek afgeleverd dat relevante inzichten en aanbevelingen biedt voor zowel het heden als de toekomst.

De urgentie die het rapport uitstraalt om alle leerlingen, ongeacht de ondersteuning die zij nodig hebben, de huisvesting te bieden die noodzakelijk is voor goed onderwijs, onderschrijf ik volledig. Net als de werkgroep zie ik de noodzaak van spoedeisende verbetering van (het stelsel van) onderwijshuisvesting. Door te werken aan betere onderwijshuisvesting dragen we bij aan betere leerprestaties, kansengelijkheid, meer inclusiviteit en betere klimaatprestaties. Daarmee is het betere onderwijshuisvesting in het belang van de hele samenleving.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob