Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

GERAAMDE UITGAVEN EN ONTVANGSTEN

Figuur 1 Geraamde uitgaven IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 10.561,2 mln.

Figuur 2 Geraamde ontvangsten IX Financiën (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 187.913,4 mln.

Figuur 3 Geraamde belastingontvangsten IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 184.945,7 mln.

Figuur 4 Geraamde niet-belastingontvangsten IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 2.967,7 mln.

Figuur 5 Geraamde uitgaven IX Nationale Schuld verdeeld over beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 36.145,8 mln.

Figuur 6 Geraamde ontvangsten IX Nationale Schuld verdeeld over beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 62.666,4 mln.

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Artikelen 1, 2 en 3

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld.

Het wetsvoorstel strekt ertoe om de onderhavige begrotingsstaten voor het aangegeven jaar vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor dat jaar. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota.

Met de vaststelling van deze wetsartikelen worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten vastgesteld. De in de begrotingsstaten opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zogenoemde begrotingstoelichting).

De minister van Financiën W.B. Hoekstra

B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE BEGROTINGSARTIKELEN

1. Leeswijzer

Het werkterrein van het ministerie van Financiën

Voor u ligt de begroting 2022 van het ministerie van Financiën, begrotingshoofdstuk IX (Financiën en Nationale Schuld) van de Rijksbegroting. In de begroting staan de belangrijkste beleidsdoelen voor 2022 en de financiële gevolgen hiervan.

Waar relevant wordt in de begroting verwezen naar kamerstukken of andere beschikbare begrotingsinformatie. De Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) en de Comptabiliteitswet (CW) vormen het regelgevend kader voor de begroting.

Vanwege tussentijdse afrondingen op duizenden, miljoenen of miljarden euro’s kan de som der delen afwijken van het totaal in de tabellen.

Opbouw van de begroting

Hoofdstuk 2: de beleidsagenda

Dit hoofdstuk geeft de beleidsprioriteiten weer. Dit zijn de belangrijkste beleidsdoelen van het ministerie van Financiën. Ook bevat dit hoofdstuk een overzicht van de coronamaatregelen, een overzicht van de belangrijkste beleidsmatige mutaties, een overzicht van de niet-juridisch verplichte uitgaven, de strategische evaluatie agenda (SEA) en een overzicht van de risicoregelingen.

Hoofdstuk 3: de beleidsartikelen voor Financiën (IXB)

Hoofdstuk 4: de niet-beleidsartikelen

Hoofdstuk 5: de beleidsartikelen voor Nationale Schuld (IXA)

• – artikel 12 Kasbeheer.

Bijlagen

Financiering staatsschuld en kasbeheer (Nationale Schuld)

Sinds 2013 behandelt begroting IX tevens de schuld van de Nederlandse Rijksoverheid. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de schuld die extern wordt gefinancierd, door bijvoorbeeld banken, beleggers en pensioenfondsen, en de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen – via het geïntegreerd middelenbeheer – hebben bij het ministerie van Financiën. De extern gefinancierde schuld wordt in artikel 11 Financiering staatsschuld behandeld. Het geïntegreerd middelenbeheer wordt behandeld in artikel 12 Kasbeheer. De artikelen worden middels een aparte begrotingsstaat vastgesteld.

De begroting van de Nationale Schuld heeft twee specifieke eigenschappen. De eerste eigenschap is dat de rente-uitgaven en renteontvangsten op transactiebasis worden verantwoord, in plaats van op kasbasis zoals bij alle andere onderdelen van de Rijksbegroting. Dit is vastgelegd in de CW 2016, artikel 2.19. Met de registratie van rente op transactiebasis voor de Nationale Schuld wordt aangesloten bij de Europese voorschriften van het Europees Stelsel van Rekeningen (ESR) 2010. De tweede eigenschap is dat er voor beide artikelen wordt uitgegaan van het principe dat de aangegane financiële verplichtingen gelijk zijn aan de uitgaven (kas = verplichtingen). Beide artikelen kennen geen verplichting om afzonderlijke ramingen op te nemen van de verwachte kasuitgaven en de verwachte juridisch vastgelegde financiële verplichtingen. Dit is het gevolg van de inherente onvoorspelbaarheid van de leenbehoefte van de Staat (artikel 11) en de fluctuerende geldstromen in het geïntegreerd middelenbeheer (artikel 12).

Financiële instrumenten

Bij het indelen van de uitgaven naar financieel instrument wordt aansluiting gezocht bij de rol en verantwoordelijkheid van de minister. Hierdoor wordt de wijze waarop de uitgaven het ministerie verlaten leidend voor de indeling naar financiële instrumenten. Het ministerie van Financiën maakt daarom, naast de standaard financiële instrumenten zoals opdrachten en garanties, ook gebruik van drie eigen instrumenten: financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking), rente, en rekening-courant en deposito’s.

Het instrument financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking) wordt gebruikt op artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector bij onder meer kapitaalinjecties in staatsdeelnemingen en dividendontvangsten. De definitie van financiering is als volgt: «van een financiering wordt gesproken, indien een financiële bijdrage aan een wederpartij wordt verstrekt als kapitaalverschaffing voor een investeringsgoed of als algemene vermogensverschaffing voor die wederpartij (een instelling, bedrijf of onderneming). Als een financiële bijdrage wordt verstrekt in de exploitatiesfeer, wordt gesproken van bekostiging. Bij een financiering voert de organisatie die de financiering ontvangt, de kapitaalverstrekking als kapitaalontvangst op de balans op». Van een staatsdeelneming is sprake als de Staat aandelen bezit in een privaat bedrijf.

Het instrument rente komt onder meer terug op artikel 11 en 12 over de financiering van de staatsschuld en het kasbeheer. Op artikel 11 en 12 wordt daarnaast gebruik gemaakt van het instrument leningen. In tegenstelling tot de meeste leningen op de Rijksbegroting gaat het op artikel 11 om leningen die aan de Staat verstrekt worden voor de financiering van de staatsschuld. Op artikel 12 is ook het instrument rekening-courant en deposito’s opgenomen. Het gaat hier om de bankrekeningen waarop geldstromen van decentrale overheden, de sociale fondsen en andere aan de Rijksoverheid gelieerde instellingen in- en uitvloeien.

Motie Schouw

In juni 2011 is de motie Schouw ingediend en aangenomen. Deze motie zorgt er voor dat de landenspecifieke aanbevelingen van de Raad op grond van de nationale hervormingsprogramma's een eigenstandige plaats krijgen in de departementale begrotingen. In de beleidsagenda wordt ingegaan op de uitwerking van de aanbevelingen (thema 1). De landenspecifieke aanbevelingen voor 2022 hebben geen gevolgen voor de departementale begroting van Financiën.

Groeiparagraaf

Het ministerie van Financiën werkt doorlopend aan stapsgewijze verbeteringen in de informatievoorziening aan de Kamer en de burger. Dit is een samenspel van eigen ambities en inzichten, en wensen vanuit de Kamer. Ten opzichte van de ontwerpbegroting Financiën en Nationale Schuld 2021 zijn de volgende verbeteringen doorgevoerd.

Artikel 1 Belastingen

In de ontwerpbegroting IX 2021 zijn herijkte prestatie-indicatoren (KPI’s) van de Belastingdienst opgenomen. In deze begroting voor 2022 zijn, zoals toegezegd, hieraan aanvullende KPI’s toegevoegd (op de tussendoelen adequate behandeling, gemak en corrigerend optreden). Daarnaast zijn enkele KPI’s vervangen voor nieuwe KPI’s. De herijkte indicatoren bieden beter inzicht in de mate waarin de Belastingdienst de naleving bevordert door burgers en bedrijven een adequate behandeling te geven, effectief te informeren, gemak te bieden en op gepaste wijze corrigerend op te treden. In artikel 1 zijn de wijzigingen toegelicht.

Artikel 9 Douane en artikel 13 Toeslagen - Toerekening indirecte uitgaven van de Belastingdienst

In de begrotingsartikelen 9 Douane en 13 Toeslagen worden de activiteiten van de Belastingdienst die bijdragen aan douane- respectievelijk toeslagenprocessen inzichtelijk gemaakt door middel van een systematiek van toerekening. Het betreft onder andere activiteiten op het gebied van facilitaire zaken, ICT, de Belastingtelefoon en heffing en inning. Voor artikel 9 Douane was dat in de ontwerpbegroting IX 2021 al gedeeltelijk het geval en is dit in voorliggende ontwerpbegroting IX 2022 uitgebreid met een toerekening van kosten voor IV. Voor artikel 13 Toeslagen is de toerekening van indirecte uitgaven toegevoegd in voorliggende ontwerpbegroting IX 2022. Zo wordt voor beide organisatieonderdelen steeds meer financieel inzicht geboden in de activiteiten die de Belastingdienst voor deze organisatieonderdelen uitvoert. In de ontwerpbegroting IX 2023 zal de toerekening meerjarig worden herijkt, onder meer op basis van gemaakte keuzes over de ontwikkeling van Toeslagen en Douane.

Artikel 13 Toeslagen - Prestatie-indicatoren

In de ontwerpbegroting IX 2021 zijn voor artikel 13 Toeslagen op een vergelijkbare wijze als voor artikel 1 Belastingen vier subjectieve begrotingsindicatoren opgenomen die betrekking hebben op de beleving van de burgers: informeren, adequate behandeling, gemak en corrigerend optreden. De indicatoren komen voort uit een burgeronderzoek van de Belastingdienst. In 2021 zijn deze indicatoren nog niet van een streefwaarde voorzien. Aan de Kamer is toen de belofte gedaan dat de streefwaarden in de begroting 2022 opgenomen zouden worden. Inmiddels zijn er gewijzigde inzichten. Toeslagen heeft haar eigen burgeronderzoek lopen. Uit het inzicht per toeslagsoort dat dit onderzoek oplevert, is ervoor gekozen de vier subjectieve indicatoren te vervangen door één indicator burgertevredenheid. Tevens wordt deze indicator in de begroting 2022 van een streefwaarde voorzien.

Coronagerelateerde garanties

Naar aanleiding van de vragen van de commissie Financiën over de ontwerpbegroting IX 20211, is toegezegd in de ontwerpbegroting IX 2022 een overzicht op te nemen met wanneer de verschillende coronagerelateerde garanties geëvalueerd worden. Dit overzicht is, samen met de evaluatie van de overige coronamaatregelen, opgenomen in de Strategische Evaluatie Agenda.

2. Beleidsagenda

2.1.1. Beleidsprioriteiten

Inleiding

Het ministerie van Financiën beheert de begroting, de belastingen en de staatskas in Nederland. Het is de taak van het ministerie om er op toe te zien dat het geld van de Nederlandse overheid goed besteed wordt. Het doel is dat Nederland financieel gezond is en een sterke economie heeft, nu en in de toekomst.

Gezien de demissionaire status van het kabinet wordt er geen nieuw beleid voorbereid. Wel buigt het demissionaire kabinet zich over een aantal maatschappelijke opgaven waarvoor besluitvorming niet kan wachten tot een nieuw kabinet. Dat geldt bijvoorbeeld voor het coronabeleid. Het coronavirus heeft een grote impact op onze economie, op huishoudens en ondernemers. Het kabinet heeft met omvangrijke noodmaatregelen banen en inkomens zoveel mogelijk beschermd. Een aantal van deze maatregelen loopt in 2022 nog door. In de bijlage overzicht coronasteunmaatregelen en in thema 1 en 2 gaan we hier nader op in.

De afgelopen jaren is de aandacht voor kwalitatieve dienstverlening door de overheid en de menselijke maat toegenomen. Dit is terug te zien in rapporten van Werk aan Uitvoering (WAU), Maatwerk in Dienstverlening en komt als belangrijk aandachtspunt naar voren uit de parlementaire onderzoekscommissie Kinderopvangtoeslag (POK). Door het zelfstandig positioneren van een DG Toeslagen en een DG Douane naast de DG Belastingdienst als onderdeel van het ministerie van Financiën, versterken we de focus op de specifieke opgaven en doelgroepen van deze organisaties. De organisaties worden ingericht zodat de expertise van medewerkers de ruimte krijgt om de eigen doelgroepen van de organisaties zo goed mogelijk te bedienen en de menselijke maat zoveel mogelijk toe te passen. Dit moet de komende jaren leiden tot een betere dienstverlening.

In november 2020 is de Tweede Kamer door de staatssecretarissen Vijlbrief en Van Huffelen geïnformeerd over hun besluit tot het oprichten van een inspectie belastingen, toeslagen en douane. Het streven is dat de inspectie op 1 januari 2022 van start gaat. De inspectie zal toezicht houden op de kwaliteit van de dienstverlening van de Belastingdienst, Toeslagen en Douane en daarbij reflecteren op de rol van de drie diensten, de opdrachtgever en de eigenaar, de wetgever, de politiek en de rechtelijke macht. In thema 3 en 4 gaan we nader in op de Belastingdienst en Toeslagen.

De beleidsprioriteiten van het ministerie voor 2022 zijn onderverdeeld in vier thema’s. Deze thema’s omvatten een kernachtig overzicht van de hoofdlijnen van het beleid.

Figuur 7

Gezonde en beheersbare overheidsfinanciën

Het begrotingsbeleid staat vanaf 2020 in het teken van het verzachten van de gevolgen van de corona-uitbraak voor economie, burgers en bedrijven. Dit heeft geleid tot meerdere nood- en steunpakketten. Het kabinet maakt de keuze om de coronamaatregelen, die tijdelijk van aard zijn, ten laste te brengen van het begrotingssaldo. Onder normale omstandigheden worden alle uitgaven ingepast onder het uitgavenplafond. Als hiervoor geen ruimte is, dan zijn extra bezuinigingen vereist om deze ruimte te maken. Gezien de ernst van de coronacrisis vond het kabinet het echter verstandig van dit principe af te wijken voor de maatregelen gerelateerd aan de coronacrisis. In het economisch herstel is – conform de landenspecifieke aanbevelingen van de Europese Raad – daarom niet bezuinigd op investeringen. Ook blijft het begrotingsbeleid de kwaliteit van begrotingsmaatregelen voorop stellen, en blijft de houdbaarheid van de overheidsuitgaven een belangrijk aandachtspunt.

Ramingen voor de overheidsfinanciën zijn momenteel zeer onzeker gezien de economische situatie. Volgens de meest recente inzichten komt het EMU-tekort voor 2021 uit op € 50,7 mld., oftewel 6,0 procent bbp. De EMU-schuld komt eind 2021 naar verwachting uit op 57,8 procent bbp. Voor 2022 komt het EMU-tekort naar verwachting uit op € 21,3 mld. (2,4 procent bbp) en de EMU-schuld op 57,7 procent bbp.

Herstel corona: ondersteuning financiële gezondheid burgers en bedrijven

Het kabinet heeft een breed pakket aan fiscale maatregelen genomen om ondernemers te ondersteunen tijdens de coronacrisis. Onderdeel van dit fiscale pakket is het versoepelde uitstel van betaling van belastingen. Ondernemers die gebruik maakten van het versoepelde uitstelbeleid beginnen vanaf 1 oktober 2022 met het aflossen van de opgebouwde belastingschuld door de coronacrisis. Door dit aflossingsbeleid worden bedrijven tegemoetgekomen.

Verder zal de tijdens de coronaperiode tijdelijk verlaagde rente op de belastingschuld van ondernemers (invorderingsrente) de komende jaren weer oplopen naar het oude niveau van voor de crisis, van 0,01% tot 1 januari 2022 naar 4% per 1 januari 2024.

Bestrijding ondermijning

De Douane is poortwachter aan de EU-buitengrens. De Douane draagt bij aan de bestrijding van ondermijning door meer te controleren op in- en uitvoer van drugs en chemicaliën die bedoeld zijn voor de productie van verdovende middelen. De Douane controleert ook extra op verkooppunten voor (illegale) accijnsgoederen en criminele gelegenheidsstructuren rond zee- en luchthavens.

Integriteit Douane

Aanpak belastingontwijking en -ontduiking

In 2022 werken we aan de implementatie van de aanpassing van Europese richtlijnen4 inzake digitale platformen. Digitale platformen worden verplicht fiscaal relevante informatie over hun gebruikers en de inkomsten van deze gebruikers aan te leveren bij de belastingautoriteit van een (lid)staat, waarna die (lid)staten de informatie met elkaar uitwisselen. De belastingautoriteiten kunnen daarmee gerichter belastingcontroles uitoefenen en betere risicobeoordelingen verrichten. De implementatie moet in 2022 worden gerealiseerd en de inwerkingtreding is voorzien per 2023.

We werken in 2022 ook door aan een drietal maatregelen om belastingontduiking beter aan te kunnen pakken. Zo bereidt het kabinet een aanpassing voor in het fiscale verschoningsrecht, een maatregel om knelpunten in de informatiebeschikking aan te pakken en onderzoekt het kabinet mogelijke juridische onvolkomenheden in het fiscaal boete- en strafrecht.

Tot slot stimuleert het ministerie van Financiën de verdere ontwikkeling van een normerende afsprakenset, de zogenoemde tax governance code, waarin staat op welke wijze ethiek en transparantie onderdeel uitmaken van de fiscale adviespraktijk en het fiscale beleid van ondernemingen.

Versterking van de economie

Financiële sector

De coronacrisis heeft laten zien hoe belangrijk het is dat banken en verzekeraars voldoende buffers hebben en dat huishoudens weerbaar zijn. Eind 2018 heeft het ministerie van Financiën de Agenda voor de financiële sector gepubliceerd.5 In deze Agenda staan drie elementen centraal, die ook in 2022 het beleid ten aanzien van de financiële sector zullen bepalen: stabiliteit, integriteit en innovatie.

Om de stabiliteit verder te verbeteren worden op Europees niveau verschillende acties ondernomen door onder andere de aanpassing van het kapitaalraamwerk Bazel III. De Europese Commissie publiceert haar voorstel hiervoor waarschijnlijk in oktober 2021. Ook is het ministerie nauw betrokken bij de herziening van de zogenoemde Solvency II richtlijn van de Europese Commissie. Deze richtlijn zorgt voor een duurzaam bedrijfsmodel voor verzekeraars en wordt waarschijnlijk in het najaar van 2021 gepubliceerd.

Het ministerie van Financiën wil ook in 2022 de bankenunie blijven versterken. De publieke achtervang voor het private resolutiefonds (SRF) wordt vanaf 2022 ondergebracht bij het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM). Dat draagt eraan bij dat het resolutieraamwerk6 bestendigd wordt. Verder wordt op Europees niveau gesproken over het versterken van het crisisraamwerk voor banken. In dat kader wordt ook nog gesproken over een Europees depositoverzekeringsstelsel (EDIS). Voor risicodeling via een EDIS dienen bankensectoren gezond te zijn en moeten staatsobligaties beter worden gewogen op bankbalansen.

De komende jaren werkt de Europese Commissie aan het nieuwe kapitaalmarktunie actieplan, dat in september 2020 gepresenteerd is7. Daarbij zullen verschillende Europese richtlijnen en verordeningen worden herzien. De Europese Commissie zal in 2022 met nieuwe voorstellen komen om lange termijn sparen en –investeren te stimuleren, waaronder een voorstel voor een Retail Investment Strategy.8

Daarnaast gaat het ministerie van Financiën witwassen en terrorismefinanciering tegen door onder andere de bouw en doorontwikkeling van de registers van uiteindelijke belanghebbenden (UBO’s). Deze leveren een waardevolle bijdrage aan de vergroting van de transparantie over de uiteindelijk belanghebbenden van juridische entiteiten en constructies. Tevens houdt het ministerie aandacht voor groepen die financieel kwetsbaar zijn, of dat door corona zijn geworden. Ook streeft het ministerie naar inclusief betalingsverkeer door te sturen op een chartale infrastructuur voor de middellange termijn met voldoende beschikbaarheid voor groepen die met contant geld willen of moeten betalen9. Tot slot wil het ministerie betalingsachterstanden voorkomen bij consumptieve kredieten en van hoge hypotheekschulden onder huishoudens.

Stabiliteits- en Groeipact (SGP)

De Raad hervat de gesprekken van de Europese Commissie over de evaluatie en mogelijke herziening van het SGP in 2021. Deze werden eerder door de coronacrisis uitgesteld. Nederland vindt houdbare overheidsfinanciën een cruciale voorwaarde voor stabiliteit en economische groei. De snel stijgende publieke schuld als gevolg van de coronacrisis onderstreept het belang hiervan. Bovendien is het belangrijk dat de handhaving van de regels wordt verbeterd.

Recovery and Resilience Facility (RRF)

Met de implementatie van de faciliteit voor herstel en veerkracht10(Recovery and Resilience Facility, RRF) werkt Europa gezamenlijk aan duurzaam economisch herstel na de coronacrisis. Nederland moet uiterlijk rond de zomer van 2022 een plan indienen om aanspraak te maken op middelen uit de RRF. Het is aan het volgende kabinet om invulling te geven aan het Nederlandse herstelplan en de bijbehorende hervormingen en investeringen.

Nieuwe Eigen Middelen

Daarnaast zal de Europese Commissie in najaar 2021 de eerste voorstellen presenteren voor nieuwe eigen middelen om de EU begroting en de terugbetaling van Next Generation EU te financieren.11 Dit betreft voorstellen voor nieuwe eigen middelen op basis van een (uitgebreid) emissiehandelssysteem ETS, een koolstofheffing aan de grens (CBAM) en een mogelijke digitale belasting. Het kabinet zal de voorstellen op hun merites beoordelen.

Vestigingsklimaat

Het ministerie van Financiën wil een aantrekkelijk vestigingsklimaat behouden. Bijvoorbeeld door in 2022 het Nederlandse belastingverdragennetwerk te versterken. In het eerste kwartaal van 2022 zal de Tweede Kamer over de onderhandelingsagenda voor dat jaar en over de status van lopende onderhandelingen worden geïnformeerd. Ook zijn naar aanleiding van de motie-Lodders c.s.12 beleidsopties geïnventariseerd om (zowel fiscaal als niet-fiscaal) investeringen aan te jagen en ondernemerschap en innovatie te versterken.13

In 2022 worden voorts acties ondernomen14 om de ontwikkeling van Fintech in Nederland te bevorderen. Het ministerie van Financiën blijft betrokken bij het iForum van De Nederlandse Bank (DNB) en de nationale digitaliseringsstrategie15. In september 2020 heeft de Europese Commissie haar Digital Finance Package gepubliceerd.16 Dit pakket aan maatregelen sluit voor een groot deel aan bij het nationale FinTech actieplan.

Belastingen

In internationaal verband17 werkt het ministerie van Financiën aan afspraken om het internationale belastingsysteem te moderniseren. Er is op 1 juli 2021, met actieve inzet van Nederland, met 130 landen een akkoord op hoofdlijnen bereikt over deze herziening op basis van twee pijlers.18 Het doel is om de openstaande onderdelen af te ronden in oktober 2021. Na afronding van het OESO-akkoord, zal de Europese Commissie naar verwachting begin volgend jaar voorstellen doen om dit akkoord in de EU te implementeren. Nederland is voorstander van een uniforme implementatie in EU-verband en zet zich hier actief voor in. Daarnaast is de Europese Commissie voornemens om in het vierde kwartaal van 2021 een richtlijnvoorstel over een digital levy (digitale dienstenbelasting) te publiceren. Dit voorstel zal met een positieve grondhouding worden beoordeeld, waarbij onder andere wordt gekeken naar de samenloop met de andere richtlijnvoorstellen over de digitale economie (voornamelijk op het gebied van Pijler 1).

Tenslotte heeft de Europese Commissie op 18 mei 2021 een mededeling over belastingheffing in de 21e eeuw gepubliceerd, zijnde een beleidsagenda met bedrijfsbelastingvoorstellen die de Europese Commissie de komende jaren voornemens is te publiceren. Eind 2021 wil de Europese Commissie met een voorstel komen over bestrijding van misbruik met doorstroomvennootschappen. In 2022 volgt een voorstel dat de financiering met eigen vermogen aantrekkelijker moet maken en een voorstel dat gericht is op het vergroten van de publieke transparantie over de hoogte van belastingen die multinationals betalen. Nederland ziet deze voorstellen met interesse tegemoet. Het voorstel dat ziet op het bestrijden van misbruik met doorstroomvennootschappen sluit goed aan bij de door het Kabinet ingestelde commissie doorstroomvennootschappen (Ter Haar II). Betreffende het tweede voorstel over het aantrekkelijker maken van financiering met eigen vermogen, doet Nederland zelf ook al onderzoek naar de mogelijkheid en wenselijkheid van een introductie van een vermogensaftrek in de vennootschapsbelasting in combinatie met het aanscherpen van de earningsstrippingmaatregel.19

E-Commerce

Halverwege 2021 is nieuwe Europese (btw-)wetgeving van kracht gegaan. Vooral voor het bedrijfsleven zorgt dit voor flinke veranderingen in de wijze van aangifte. De Douane heeft in nauw overleg met het bedrijfsleven, de Belastingdienst en de Europese Commissie, een nieuw aangiftesysteem ingericht. In 2022 zullen we de ingerichte processen en systemen verder verbeteren, bijvoorbeeld door oplossingen te zoeken voor de nog bestaande vraagstukken rondom de nieuwe wetgeving. Ook gaan we aangiftestromen nauwlettend monitoren, zodat we alert kunnen reageren op veranderende behoeften.

Om ook in de komende jaren het bedrijfsleven bij het invoeren van goederen te faciliteren werkt de Douane aan de verdere ontwikkeling van de digitale gegevensuitwisseling, zorgen we voor minder verschillende aangiftesystemen en draagt de Douane bij aan de discussie in Brussel over een modernere Europese (handhavings-)benadering van e-commerce.

Digitale Snelweg Douane (DSD)

De Douane blijft continu anticiperen op de verwerking van snel stijgende volumes, met name als gevolg van e-commerce, Brexit, groei van het handelsverkeer en nieuwe Europese wetgeving. De primaire transactiesystemen, raakvlaksystemen en de onderliggende infrastructuur moeten nu en in de toekomst deze volumegroei faciliteren. Onder de vlag Digitale Snelweg Douane (DSD) maken we deze systemen schaalbaar en robuust. In 2022 gaat dit over onder andere activiteiten ten aanzien van het National Import Systeem (NIS) en het vrachtinformatiesysteem Import Control Systeem 2 (ICS2).

De beoogde innovatie van DSD richt zich onder andere op het bedrijfsleven, wet- en regelgeving, processen, applicaties en technologie en de bijbehorende voortbrenging. De Douane betrekt hierbij onder meer het bedrijfsleven en bekijkt gezamenlijk of voorgestelde innovaties technisch en praktisch haalbaar zijn. Omdat andere lidstaten van de Europese Unie ook met de gevolgen van de volumestijgingen worden geconfronteerd zal op Europees niveau aandacht worden besteed aan een gezamenlijke aanpak van de gevolgen van de volumeontwikkeling.

Verduurzaming en vergroening van de economie

Vergroening fiscaal stelsel

Nederland heeft de afgelopen jaren in EU-verband gepleit voor aanscherping van het Europese klimaatbeleid. In 2020 hebben de EU-landen afgesproken om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Ook is in Europees verband afgesproken het reductiedoel voor 2030 aan te scherpen. Nederland ziet het beter beprijzen van CO2 als een belangrijke stap naar het behalen van deze aangescherpte doelen. Nationaal zijn bijvoorbeeld dit jaar stappen gezet met de introductie van een Nederlandse vliegbelasting en een CO2-heffing voor de industrie. Ook ligt nog een wetsvoorstel voor een minimum CO­2-prijs voor elektriciteitsopwekking ter behandeling bij de Eerste Kamer.

Bij het beprijzen van CO2-uitstoot is Europese en internationale samenwerking van belang vanwege het grensoverschrijdende karakter van de klimaatproblematiek. Ook verkleint internationaal optreden de kans op weglekeffecten naar andere landen. In Europees verband heeft de Europese Commissie op 14 juli 2021 het Fit for 55%-pakket gepubliceerd. Daarin is onder andere een voorstel opgenomen om de Richtlijn Energiebelastingen te herzien en komt de Europese Commissie met een voorstel voor een koolstofheffing aan de grens. De kabinetsbeoordeling van het Fit for 55%-pakket zal naar verwachting medio september met de Tweede Kamer worden gedeeld. In internationaal verband wordt onder andere in G20-verband over CO2-beprijzing gesproken.

Klimaatbijdragen (inter)nationale financiële instellingen

Ook in 2022 wil Nederland de financiële sector betrekken bij de mondiale klimaatopgave. De financiële sector heeft met haar zogenoemde «klimaatcommitment» het initiatief genomen om een bijdrage te leveren aan de uitvoering van het Akkoord van Parijs en het Klimaatakkoord. Uiterlijk in 2022 presenteren zij actieplannen over hoe zij hun CO2-voetafdruk gaan terugbrengen. Het ministerie van Financiën streeft naar ambitieuze actieplannen.

Het ministerie van Financiën vindt het belangrijk dat bedrijven maatschappelijk verantwoord ondernemen. Binnen de convenanten voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO) met de financiële sector, zal in 2022 samen met de sector, ngo’s en vakbonden aandacht zijn voor het voldoen aan de Environmental, Social and Governance (ESG)-criteria. Hoe ver de financiële sector is op dit gebied wordt via voortgangsrapporten gemonitord.20

Internationale financiële instellingen (IFI's) spelen een centrale rol in de architectuur voor financiering van klimaatactie, met name in ontwikkelingslanden. Het ministerie van Financiën blijft daarom het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Wereldbankgroep, Europese Investeringsbank (EIB) en de regionale investeringsbanken, zoals de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD) en de Aziatische Infrastructuur Investeringsbank (AIIB) vragen om leiderschap te tonen ten aanzien van klimaatambitie. Concreet betekent dit verdere uitbreiding van financiering van klimaatprojecten in de publieke, private en financiële sector in partnerlanden, het in lijn brengen van de portefeuilles van de IFI’s met de Parijsdoelstellingen en het uitfaseren van financiering van fossiele brandstoffenprojecten. Bovendien vragen wij hen om klimaat prominent op te nemen in de gesprekken met ontvangende landen en in de nieuwe landenstrategieën.

Het ministerie van Financiën ondersteunt tevens de activiteiten van de Multilaterale ontwikkelingsbank (MDB) werkgroep; een samenwerkingsverband tussen multilaterale banken dat zich richt op het in lijn brengen van de MDB activiteiten met de Parijsdoelstellingen. Deze werkgroep zal in november 2021 op de internationale klimaattop COP26 in Glasgow hun voortgang presenteren.

Vergroening ekv-portefeuille en groene obligatie

De vergroening van de exportkredietverzekering (ekv) is een belangrijke beleidsprioriteit voor het ministerie van Financiën. Om de vergroening van de ekv in 2022 verder te stimuleren streeft het ministerie van Financiën met uitvoerder Atradius Dutch State Business (ADSB) ernaar dat marktpartijen beter op de hoogte zijn van de mogelijkheden die de ekv biedt om te vergroenen. Omdat er de afgelopen jaren veel nieuw beleid is ontwikkeld om vergroening te stimuleren zijn marktpartijen vaak niet volledig op de hoogte van de mogelijkheden die ekv biedt. In coalitieverband (E3F) werkt Nederland aan nader te bepalen stappen voor het in lijn brengen van de ekv met de Overeenkomst van Parijs.

Het doel van de groene obligatie-uitgifte is de groei van de groene kapitaalmarkt te bevorderen. Het gaat om investeringen en projecten op het terrein van duurzame energie (SDE-regeling), energie-efficiëntie (STEP-regeling), duurzaam vervoer (uitgaven en investeringen in spoorinfrastructuur) en klimaatadaptatie (Deltafonds). Een voorwaarde die wordt gesteld aan het uitgeven van een groene obligatie is dat achteraf verantwoording wordt afgelegd aan de investeerders over de groene projecten die gekoppeld zijn aan de obligatie en wat de impact van deze projecten is geweest (ten aanzien van CO2-reductie, klimaatrisicobeheersing enzovoorts).21

Structureel verbeteren dienstverlening

De Belastingdienst wil een organisatie worden die primair denkt en handelt vanuit het perspectief van burgers, ondernemers en hun ondersteuners. Dit naar aanleiding van het rapport «Handelingsperspectieven voor de fundamentele transformatie van de Belastingdienst»22 uit november 2020 en in opvolging van de kabinetsreactie op het rapport Ongekend Onrecht.23 In 2021 is hiervoor de visie op dienstverlening opgesteld en zijn een Kernteam fundamentele transformatie dienstverlening en een Transformatiebureau ingericht.

In 2022 worden burgers en bedrijven verder betrokken bij de ontwikkeling van de dienstverlening en toetsing van een product of dienst. Daarnaast wordt in 2022 verder gegaan met de uitbreiding van het aantal medewerkers voor de bemensing van de balies en de Belastingtelefoon om zo de contactmogelijkheden te verbeteren. Ook de Stella-teams24 worden uitgebreid waardoor eerder in het proces contact kan worden gelegd met burgers bij wie mogelijk sprake is van een schrijnende situatie of van complexe problematiek.

Effectief toezicht en fraudebestrijding

De Belastingdienst beoogt met zijn strategie het gedrag van burgers en bedrijven zodanig te beïnvloeden dat zij structureel uit zichzelf (fiscale) regels naleven (compliance); dat wil zeggen zonder (dwingende en kostbare) acties van de kant van de Belastingdienst. Dit moet zorgen voor de borging van de continuïteit van belastingopbrengsten.

In het Jaarplan 2022 van de Belastingdienst wordt nader uitgewerkt welke activiteiten de Belastingdienst uitvoert met welke middelen om naleving te bevorderen en niet-naleving tegen te gaan. Daarnaast zullen in het Jaarplan de keuzes voor de inzet van handhavingsinstrumenten worden gebaseerd op inzicht in de risico’s en de oorzaken van niet-naleven. Hiermee wordt gevolg gegeven aan de opgave ten aanzien van het M&O-beleid van de Belastingdienst zoals beschreven in het verantwoordingsonderzoek 2020 van de Algemene Rekenkamer.

In het afgelopen jaar stond onze fraudebestrijding in de belangstelling van media en politiek. Onze fraudeaanpak zal op onderdelen worden verbeterd. Kern is dat de aanpak van fraude niet op zichzelf staat, maar onderdeel is van de Uitvoerings- en Toezichtstrategie van de Belastingdienst. De aanpak is erop gericht om fraude zo veel mogelijk al aan de voorkant te voorkomen. Wat aantoonbaar fraude is, wordt als zodanig aangepakt. Dit is van belang voor het behoud van het maatschappelijk draagvlak voor het betalen van belastingen. Hierbij is niet iedere fout fraude, want van fraude is pas sprake als opzet bewezen kan worden.

Daarnaast is ook voor de fraudeaanpak het in 2020 gestarte programma Herstellen, Verbeteren en Borgen van belang. Dit programma loopt ook in 2022 door. Dit plan is de uitwerking van de acties die sinds maart 2020 zijn ingezet om problemen op te lossen die zijn geconstateerd in de wijze waarop de Belastingdienst om is gegaan met (persoons)registraties, risicomodellen en het gebruik van persoonsgegevens zoals nationaliteit.

Wendbare en toekomstbestendige organisatie

i. Personeel en cultuur 

De Belastingdienst investeert in het aantrekken van nieuwe medewerkers en het behouden van huidige medewerkers. De Belastingdienst kent ook in 2022 een aanzienlijke wervingsopgave. Op basis van de huidige inzichten wordt een instroom verwacht van 1600 tot 1800 fte.

In 2022 zetten we in op het ondersteunen van Belastingdienstmedewerkers in hun ontwikkeling en vakmanschap. Hiervoor wordt het onderwijsaanbod verder vernieuwd. Onderdeel van deze vernieuwing is het vergroten van actuele fiscaal-juridische kennis. Daarbij is er extra aandacht voor professionele ruimte voor de medewerker om, binnen wet- en regelgeving, vanuit vakmanschap en menselijke maat maatwerk te kunnen bieden aan burgers en bedrijven.

Het leiderschap- en cultuurprogramma heeft als ambitie een cultuur te bevorderen waar burgers en bedrijven centraal staan, waar medewerkers worden gewaardeerd en samenwerking de standaard is. In 2022 gaat de aandacht uit naar samenwerken en resultaat. Daarbij gebruiken we naast dialoogsessies, webinars en het delen van good practices, ook serious gaming. Dit is een spelvorm om de beleving vanuit het gezichtspunt van de burger en het bedrijf te versterken en daarmee ook de overdracht van informatie.

ii. ICT 

In 2020 is het ICT-verbetertraject van start gegaan, een meerjarig programma waarmee de ICT-uitvoeringsorganisatie én de sturing daarop verbeteren. Hierdoor kan de organisatie effectiever en efficiënter opereren. In 2022 worden de processen verbeterd, sturen we op waarde en baten in het ICT-portfolio en leggen we meer focus op resultaatgerichtheid van de ICT-uitvoeringsorganisatie. Ook verbeteren we de levenscyclus van systemen door het wegwerken van onderhoudsachterstanden.

Tot slot werkt de Belastingdienst in 2022 aan de hand van een actieplan aan het verbeteren van de informatiehuishouding. De Belastingdienst onderzoekt in dit verband de mogelijkheden om burgers en bedrijven te informeren over de voortgang van hun dossier.

iii. Borgen rechtsstatelijkheid

iv. Managementinformatie en risicomanagement

Goede managementinformatie en risicomanagement dragen bij aan een meer transparante en beter stuurbare Belastingdienst voor burgers, bedrijven en politiek. Het meerjarenprogramma Managementinformatie en Risicomanagement heeft inmiddels onder andere geleid tot dashboards voor de sturing en beheersing, een Strategische Risico Analyse en herijkte prestatie-indicatoren, waar in de begroting voor 2022 een aantal aanvullingen terugkomen. Eind 2022 worden de nog resterende producten voor managementinformatie en risicomanagement opgeleverd en loopt het programma ten einde.

Daarnaast wil de Belastingdienst aantoonbaar in control zijn en daarop gaan sturen. Er is daartoe een belastingdienstbreed traject gestart om de interne beheersing te verbeteren. Hiermee wordt beoogd op een meer gestructureerde manier inzicht krijgen in de realisatie van strategische, operationele en financiële doelstellingen van de Belastingdienst en het voldoen aan wet- en regelgeving.

Fiscaal beleid en uitvoering

Op het gebied van toeslagen zijn belangrijke stappen gezet om de fouten uit het verleden te herstellen en de dienstverlening aan burgers te verbeteren en vernieuwen. Tegelijkertijd is invulling gegeven aan een eigen Directoraat-Generaal. Als onderdeel hiervan is een eigen missie vastgesteld. De missie van Toeslagen luidt: Toeslagen maakt vitale voorzieningen voor iedereen betaalbaar. Daarnaast zijn vier strategische doelstellingen vastgesteld die de leidraad zijn waaraan alle activiteiten en doelen voor 2022 zijn opgehangen: herstel van vertrouwen, verbetering en vernieuwing van de dienstverlening, borgen van de uitvoerbaarheid van het stelsel en aanpassing van de organisatie aan de maatschappelijke opgave.

Voor 2022 staat allereerst centraal om de problemen uit het verleden op te lossen met de hersteloperatie. Daarnaast ligt de focus op het oplossen van knelpunten binnen het huidige stelsel en het doorvoeren van verdere verbeteringen in de dienstverlening aan burgers. Een aantal problemen kan niet opgelost worden binnen het huidige stelsel, daarom wordt gewerkt aan alternatieven voor een toeslagenstelsel.

Herstel van vertrouwen

Herstel gedupeerden van de problemen bij Toeslagen

Het opvolgen van de bevindingen van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) en het herstel van vertrouwen in de overheid begint bij het herstel van de gedupeerde ouders. In 2021 werkt de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) hard om dossiers van zoveel mogelijk gedupeerde ouders op het gebied van Kinderopvangtoeslag integraal te beoordelen. Op basis van deze beoordeling wordt aan hen compensatie toegekend. Hierbij is het doel ouders écht te helpen, zodat ze met een schone lei verder kunnen en de toegekende compensatie ook daadwerkelijk aan hen ten goede komt. Daarom zijn gedurende 2021 aanvullende regelingen getroffen, onder andere het kwijtschelden van publieke schulden en een oplossing voor mensen die in een wettelijk schuldtraject en buitengerechtelijke schuldregeling zitten. Tevens zijn regelingen voor ex-partners, de kinderen van gedupeerde ouders en de andere toeslagen in ontwikkeling. Gemeenten ondersteunen gedupeerde ouders op de vijf leefgebieden.

De herstelorganisatie gaat in 2022 door met het beoordelen van dossiers en streeft ernaar eind 2022 zo veel mogelijk dossiers van gedupeerde ouders/burgers op het gebied van kinderopvangtoeslag, huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget beoordeeld te hebben. Het aantal dossiers hangt onder andere af van de herijking van de opdracht van de herstelorganisatie. Deze herijking is in het najaar van 2021 afgerond. Toeslagen stemt de dienstverlening daarbij zoveel mogelijk af op de behoeften van de ouders/burgers. Indien de aanvullende regelingen niet in 2021 zijn afgewikkeld, worden deze voortgezet in 2022. Naast het beoordelen van dossiers werkt Toeslagen aan het afhandelen van bezwaren van en nazorg aan gedupeerde ouders/burgers waarvan het dossier al is behandeld.

Werken aan vertrouwen

Toeslagen werkt hard aan het herstellen van het vertrouwen. Bij het versterken van vertrouwen zijn voor Toeslagen verschillende relaties specifiek van belang, die tussen burgers en Toeslagen, die tussen Toeslagen en de politiek en die tussen ambtenaren onderling. We staan midden in de samenleving.

Extern begint bouwen aan vertrouwen met een goede verstandhouding tussen alle betrokken partijen die gestoeld is op onderlinge openheid en vertrouwen. Zo is Toeslagen in 2021 frequent met stakeholders in gesprek over de verbetertrajecten per toeslag en over de toekomst van de toeslagen. In 2022 zetten we deze gesprekken met burgers en stakeholders intensief voort.

Zoals eerder aangekondigd in reactie op de POK is in 2021 een programma gestart waarin cultuur en leiderschap centraal staan. Met dit programma brengen we de oorzaken van de ontstane vertrouwensbreuk en de dieperliggende, vaak onbewuste patronen die hieraan ten grondslag liggen in beeld. Door deze patronen gezamenlijk scherp te krijgen en het eigen aandeel daarin te (h)erkennen, groeit de organisatiecultuur en ook het onderlinge vertrouwen.

Verbeteringen en vernieuwing dienstverlening

Programma vernieuwing dienstverlening

In 2022 ligt de focus van het programma op het grotere schaal toepassen van de in 2021 in gang gezette vernieuwing. Behulpzaam bij het vergroten van de toekenningszekerheid zijn de samenwerkingstrajecten met de betreffende beleidsdepartementen. Belangrijke succesfactoren hierbij zijn het versterken van het werken met actuele gegevens en burgers proactief attenderen bij afwijkingen.

Daarnaast spitst Toeslagen de wijze van werken meer toe op de doelgroep toeslaggerechtigden. Dit betekent het verbeteren van de communicatie met de burger door het versterken van de menselijke maat en rechtsbescherming in onze processen. Bijvoorbeeld het vaker en gericht inzetten van telefonisch contact bij bezwaar en beroep, het specifiek maken van de behandeling in de inning- en invorderingsprocessen en het verbeteren van de begrijpelijkheid van burgercommunicatie via o.a. brieven, website en portal. De dienstverlening wordt zowel offline als online uitgebreid. Er worden meer balies geopend waar burgers met hun vragen terecht kunnen. Self-service via de website en app(s) wordt verder ontwikkeld, zodat burgers hun zaken ook steeds meer online kunnen regelen. Om deze verbeteringen mogelijk te maken is inzicht in wat burgers van Toeslagen verwachten en wat zij nodig hebben een belangrijke randvoorwaarde. Toeslagen krijgt dit inzicht door het proces dat burgers doorlopen te monitoren, door het doen van burgeronderzoek en burgerpanel(s).

Rechtmatigheid, rechtsbescherming en naleving van plichten zijn uitgangspunten in het handelen van Toeslagen. Ook waar naleving niet vanzelfsprekend is, handelen we zorgvuldig. We vullen het toezicht op een effectieve en rechtmatige wijze in om te voorkomen dat burgers foutieve informatie aanleveren. Daardoor borgen we een juiste uitbetaling van toeslagen. Met een doorlopende landelijke voorlichtingscampagne informeren we huishoudens over het toeslagenproces en over het feit dat het heel belangrijk is een toeslag aan te passen bij wijzigingen in de persoonlijke situatie.

Informatiehuishouding en bestrijden van discriminatie

Naar aanleiding van de kabinetsreactie op de POK wordt o.a. gewerkt aan verdere verbetering van de dienstverlening naar burgers en een cultuurprogramma. Ook zijn in deze reactie maatregelen en acties aangekondigd op andere gebieden, zoals informatiehuishouding en discriminatie.

Op het gebied van dienstverlening gaan we in 2022 de uitvoering versterken op specifieke gebieden: het uitbreiden van fysieke loketten, dienstverlening door derden (Toeslag Service Punten) en uitbreiding Stella. Daarnaast versterkt DG Toeslagen de regie op de gehele uitvoering van Toeslagen om deze op maat te maken voor de doelgroep toeslaggerechtigden. Dit betreft de volgende domeinen: regiefunctie en invulling van menselijke maat t.a.v. schulden en inning/invordering, signalering en regie op het burgersignalenproces, regie op burgerinteractie, versterken van beleids- en managementinformatie vanuit data- en analytics en burgergericht vernieuwen vanuit burger(klant)onderzoek.

Op basis van het Rijksbrede actieplan ‘Open op Orde’ is voor Toeslagen het plan ‘Informatiehuishouding op Orde Toeslagen 2021-2026’ opgesteld. Conclusies, aanbevelingen en aandachtspunten uit verschillende onderzoeksrapporten, waaronder het rapport van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed worden in dit plan meegenomen. Toeslagen gaat in 2022 verder met het verbeteren van de dossiervorming van de toeslaggerechtigden in het primaire proces en het op orde brengen van de bedrijfsprocessen. Daarnaast gaat Toeslagen aan de slag met de digitale opslag en het beheer van de (archiefwaardige) informatie volledig, betrouwbaar en duurzaam toegankelijk in te richten.

Borgen van de uitvoerbaarheid van het stelsel

Aanpassen huidige wet- en regelgeving

Toeslagen heeft samen met de toeslagdepartementen SZW, VWS en BZK gewerkt aan het identificeren van knelpunten in het huidige stelsel, waardoor meer helderheid en zekerheid ontstaat voor alle toeslaggerechtigden. De motie Lodders/Van Weyenberg heeft ook opgeroepen tot het onderzoeken van korte termijn verbeteringen en het zoveel mogelijk voorkomen van schrijnende situaties en terugvorderingen. De Kamer is hierover per brief d.d. 25 juni 2021 geïnformeerd. De inventarisatie in deze brief en – waar mogelijk – het aanpakken van knelpunten en schrijnende situaties ligt in het verlengde van een al langer lopend proces om het huidige toeslagenstelsel te verbeteren. Niet elk knelpunt kan op korte termijn worden opgelost. Ook is soms nader onderzoek nodig. De oorzaken van deze knelpunten en mogelijke oplossingen hiervoor worden in een structureel samenwerkingsverband tussen de departementen en de uitvoering verder onderzocht. Naast knelpunten in de wet- en regelgeving kan ook strikte interpretatie van wet- en regelgeving in de uitvoering zorgen voor schrijnende situaties. Toeslagen neemt in het kader van het verbeteren van de dienstverlening meer ruimte voor een individuele belangenafweging. Een voorbeeld daarvan is het waar dat in het belang van de burger is verlengen van de herzieningstermijn. Het oplossen van andere knelpunten uit de motie Lodders/Van Weyenberg en te maken keuzes daarin zijn aan het nieuwe Kabinet.

Daarnaast wordt er in 2022 continu aandacht besteed aan begrijpelijkheid voor burgers van wet- en regelgeving, die aansluit bij hun doenvermogen.

Toewerken naar toekomstig stelsel

Het is overduidelijk dat een aantal problemen niet binnen het huidige toeslagenstelsel kan worden opgelost en dat we op termijn toe moeten naar vernieuwing van het stelsel. Vernieuwing van enkele of alle toeslagen zal niet eenvoudig zijn en verbeteringen in de dienstverlening zullen niet van vandaag op morgen zichtbaar zijn. Daarnaast vergt het moeilijke politieke keuzes met belangrijke consequenties, ook voor de uitvoering, en zal waarschijnlijk meerdere kabinetsperiodes behelzen. Om op de lange termijn toe te werken naar een toegankelijker en begrijpelijker toeslagenstelsel zijn alternatieven uitgewerkt voor een ander stelsel. Er zijn ook scenario’s uitgewerkt voor het inrichten van een nieuw stelsel van kindvoorzieningen. Toeslagen heeft hierbij de uitvoeringsgevolgen in beeld gebracht om politiek en beleid vanuit uitvoerings- en burgerperspectief te adviseren over de te maken keuzes.

Aanpassing organisatie aan de maatschappelijke opgaven

De relatie met de verschillende toeslagdepartementen, opdrachtgevende departementen, is geïntensiveerd. Dit heeft onder andere vorm gekregen door de invoering van diverse overleggen met specifieke doelen en bijpassende gespreksonderwerpen. Hierdoor wordt geborgd dat een scherp, maar ook een volledig en gericht, gesprek kan worden gevoerd tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. De samenwerking zal de komende tijd nog verder worden geïntensiveerd.

Naast het verbeteren van de dienstverlening, het toeslagenstelsel zelf en het werken aan vertrouwen gaat Toeslagen in 2022 door met het verbeteren en versterken van de interne organisatie. Tevens wordt de informatiepositie van de opdrachtgevende departementen verbeterd om meer inzicht te verschaffen in de uitvoeringspraktijk van het eigen beleid. Het doel is continue aandacht besteden aan begrijpelijkheid voor burgers van wet- en regelgeving, die aansluit bij hun doenvermogen.

2.1.2 Overzicht coronamaatregelen

2020 en 2021 zijn voor een belangrijk deel getekend door de coronacrisis. Het kabinet heeft diverse (nood)maatregelen genomen om de crisis het hoofd te bieden. Deze paragraaf geeft een overzicht van de maatregelen die op de begroting van [naam begroting invullen] zijn genomen. Een uitgebreid overzicht is te vinden op https://www.rijksfinancien.nl/corona-visual.

Toelichting op coronamaatregelen

Belasting- en invorderingsrente

Het eerste noodpakket economie en banen betrof onder andere een verlaging van de belasting- en invorderingsrente naar 0,01%. Dit resulteerde enerzijds in lagere uitgaven, maar vooral in fors lagere ontvangsten. Deze maatregel was tijdelijk voor een periode van 3 maanden, maar werkt meerjarig door in de ramingen.

Het tweede noodpakket economie en banen betrof een verlenging van het eerste noodpakket tot 1 oktober 2020. Dit resulteerde in een verdere neerwaartse bijstelling van de raming van de belasting- en invorderingsrente. De maatregelen zijn tijdelijk van aard, maar werken meerjarig door in de ramingen.

Onderdeel van het op 28 augustus 2020 aangekondigde Steun- en herstelpakket betreft het (grotendeels) verlengen van de verlaagde rentetarieven bij de belasting- en invorderingsrente. De invorderingsrente bleef hiermee t/m 31 december 2021 0,01%. De belastingrente ging per 1 oktober 2020 terug naar het oorspronkelijke niveau van 4%. De belastingrente voor de vennootschapsbelasting (vpb) werd tot en met 31 december 2021 ook op 4% gesteld, in plaats van op het oorspronkelijke niveau van 8%, en zal op 1 januari 2022 weer terug veren naar 8%.

In de Kamerbrief «Steun- en herstelpakket in het derde kwartaal van 2021» van 27 mei 2021 heeft het kabinet aangegeven dat het percentage in rekening te brengen invorderingsrente op 1 januari 2022 niet op 4% wordt vastgesteld, zoals aanvankelijk aangekondigd, maar op 1%. Op 1 juli 2022 wordt de rente verhoogd naar 2%, op 1 januari 2023 naar 3% en vervolgens bereikt de rente op 1 januari 2024 het gebruikelijke tarief van 4%. De verlaging van de invorderingsrente in de jaren 2022 tot 2024 zorgt voor lagere ontvangsten.

Naast dat het verlagen van de invorderingsrente zorgt voor lagere ontvangsten, zorgt de fors toegenomen belastingschuld er juist voor dat er in latere jaren meer invorderingsrente wordt verwacht. Het bijzonder uitstel van betaling, één van de steunmaatregelen, zorgt voor een toename van de belastingschuld. De uiterste aanvangsdatum voor het aflossen van de opgebouwde schuld is 1 oktober 2022 en de aflossingstermijn is 5 jaar.

Boetes en schikkingen & kosten vervolging

De verzuimboetes en de doorberekende kosten van de invorderingsmaatregelen worden, zolang het uitstel van betaling belasting geldt, opgeschort. In de periode maart 2020 tot en met juni 2021 heeft het kabinet meerdere keren het uitstel van betaling met 3 maanden verlengd. Dit heeft geleidt tot neerwaartse bijstellingen van de ontvangsten. Het uitstel van betaling eindigt op 1 oktober 2021.

Steunmaatregelen KLM (lening en garantie)

De Nederlandse staat verstrekt een directe lening aan KLM met een omvang van maximaal € 1 mld. De lening is een achtergestelde lening. Dit betekent dat wanneer KLM haar crediteuren niet kan terugbetalen, deze lening (en daarmee de Nederlandse staat) pas als laatste wordt terugbetaald. Daarmee neemt de Nederlandse staat relatief veel risico op zich via deze lening, hetgeen weerspiegeld wordt door de eveneens relatief hoge rente die KLM op deze lening betaalt. Daarnaast garandeert de Nederlandse staat maximaal 90 procent van een kredietfaciliteit van maximaal € 2,4 mld., die door een consortium aan banken aan de KLM wordt verstrekt. Dit resulteert in een maximale garantie van € 2,16 mld. Voor deze garantie ontvangt de Nederlandse staat tevens een garantiepremie die gedurende de looptijd in percentage oploopt.

EIB pan-Europees garantiefonds

De European Investment Bank (EIB) heeft in 2020 een nieuw pan-Europees garantiefonds (EGF) opgericht om de negatieve economische gevolgen van de coronacrisis op te vangen. Door de oprichting van een garantiefonds van € 25 mld., waarvan het Nederlands aandeel € 1,3 mld. bedraagt, kan naar schatting tot maximaal € 200 mld. aan financiering voor het Europese bedrijfsleven worden gemobiliseerd. Doel van het garantiefonds is het financieren van hoge risicoprojecten, waarbij de focus ligt op het mkb. De investeringsperiode van het garantiefonds loopt tot 31 december 2021 met mogelijkheid tot een verlenging van zes maanden als een meerderheid van de deelnemende lidstaten hiervoor stemt. Hierna kan de investeringsperiode alleen verlengd worden als alle deelnemende lidstaten hier unaniem mee instemmen. De verwachte nettoverliezen van het garantiefonds van € 25 mld. worden ingeschat op 20 procent. Het percentage verwachte verliezen is sterk afhankelijk van de uiteindelijke productmix die ingezet wordt (leningen, garanties, equity). Het Nederlandse aandeel in de verwachte verliezen komt – op basis van het percentage verwachte verliezen van 20 procent, toegepast op het Nederlandse aandeel in de garantie van € 1,3 mld. – neer op € 260 mln. verdeeld over de looptijd van het fonds. Zie ook paragraaf 2.5 Overzicht Risicoregelingen.

SURE

In mei 2020 heeft de Europese Unie besloten tot het instellen van een Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid in noodsituaties te beperken naar aanleiding van de uitbraak van corona (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency, SURE).25 SURE biedt lidstaten leningen voor het financieren van hoofdzakelijk werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen ter bescherming van werknemers en zelfstandigen, en zodoende voor het verminderen van werkloosheid en inkomensverlies, en in aanvulling daarop, voor de financiering van sommige maatregelen op gezondheidsgebied, met name op de werkplek. SURE kan maximaal € 100 mld. aan leningen verstrekken. Nederland staat hiervoor garant middels het Eigenmiddelenbesluit (EMB), en via een bilaterale garantie die aan de Unie is versterkt. Zie ook paragraaf 2.5 Overzicht Risicoregelingen. De Europese Commissie leent namens de Unie middelen op de kapitaalmarkt of bij financiële instellingen om deze vervolgens in de vorm van leningen aan lidstaten te verstrekken. De rentebetalingen en aflossingen die de Unie van deze lidstaten ontvangt worden gebruikt voor het betalen van de rente en aflossingen op de schuld die de Unie hiervoor is aangegaan. Op 1 juli 2021 is er voor € 94,3 mld. aan middelen aan negentien lidstaten toegekend.

Europees herstelinstrument (NGEU)

Op 21 juli 2020 heeft de Europese Raad overeenstemming bereikt over de belangrijkste kenmerken van het Meerjarig Financieel Kader (MFK) voor de Europese Unie voor de periode 2021-2027, een herstelinstrument in reactie op de coronacrisis (Next Generation EU; NGEU) en de financiering daarvan via een nieuw Eigenmiddelenbesluit (EMB). Op 18 december 2020 is er overeenstemming bereikt over de verordening van de faciliteit voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility; RRF), die het grootste deel van NGEU beslaat.26 Daarnaast hebben alle lidstaten het EMB geratificeerd en is deze met terugwerkende kracht per 1 januari 2021 in werking getreden. Daarmee is de Europese Commissie in staat gesteld om namens de Unie leningen aan te gaan ter financiering van NGEU. De Europese Commissie heeft op 16 juni 2021 de eerste voorstellen voor uitvoeringsbesluiten gepubliceerd naar aanleiding van de herstelplannen die landen ingediend hebben in het kader van de RRF. Deze voorstellen worden ter goedkeuring voorgelegd aan de Raad van de Europese Unie. Na goedkeuring van een uitvoeringsbesluit zal de lidstaat op korte termijn de voorfinanciering ontvangen. De verdere uitbetaling van middelen aan een lidstaat vindt plaats op basis van behaalde mijlpalen en doelen.27

Voor het deel van de RRF dat gebruikt kan worden voor het verstrekken van leningen aan lidstaten is een garantieverplichting opgenomen op de begroting van het ministerie van Financiën. Zie ook paragraaf 2.5 Overzicht Risicoregelingen. Voor het subsidiedeel van het RRF en het overige deel van NGEU zijn de gevolgen voor de verwachte Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting toegelicht op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De verwachte Nederlandse afdrachten ten aanzien van NGEU zullen vanaf 2028 zichtbaar worden op deze begroting.

Herverzekering leverancierskredieten

Met kortlopende leverancierskredieten wordt in Nederland op jaarbasis door commerciële kredietverzekeraars meer dan € 200 mld. aan handel mogelijk gemaakt. Als gevolg van de coronacrisis is deze dienstverlening onder druk komen te staan. De enige manier om de risico’s te beheersen en zo te voorkomen dat de verzekeraars zelf in financiële problemen komen – waardoor deze kredietverlening geheel zou dreigen te verdwijnen – is dan het verlagen van de zogeheten kredietlimieten. Daarom heeft de staat in het voorjaar van 2020 besloten over te gaan tot herverzekering van de gehele portefeuilles van de verzekeraars voor het hele kalenderjaar 2020. Eind 2020 zijn de staat en de verzekeraars een verlenging tot 1 juli 2021 overeengekomen. Gezien de verwachtte faillissementsgolf uitgebleven is en de verzekeraars genoeg vertrouwen in de markt hebben is besloten om per 1 juli 2021 de herverzekering te beëindigen en de garantie te laten vervallen. Zie ook paragraaf 2.5 Overzicht Risicoregelingen.

Overig

Naast bovengenoemde noodmaatregelen is het ministerie van Financiën ook indirect betrokken bij de coronacrisis via staatsdeelnemingen, de EU en internationale financiële instellingen. Hieronder volgt een korte schets van de impact van de coronacrisis op deze beleidstereinen, en de rol van het ministerie.

Staatsdeelnemingen

Het jaar 2022 zal voor een deel van de staatsdeelnemingen in het teken staan van het herstel na de coronacrisis. Bepaalde deelnemingen zijn hard geraakt, maar het herstel is ingezet. Zo heeft de NS de dienstregeling weer opgeschaald en komen er steeds meer reizigers terug in de trein (eind juni doordeweeks 50% t.o.v. 2019 en in het weekend 75%), zijn er meer vluchten van en naar Schiphol (19.000 in juni 2021 t.o.v. 8.000 in juni 2020) en zijn alle vestigingen van Holland Casino weer open. Voor andere staatsdeelnemingen had de coronacrisis minder impact en werd vergelijkbaar gepresteerd als in voorgaande jaren. Alle staatsdeelnemingen hebben de voor hen passende maatregelen genomen om de operationele en financiële effecten van de coronacrisis te beheersen. Als aandeelhouder staat het ministerie in nauw contact met hen over de impact op onder andere de borging van de publieke belangen en de financiële positie van de deelnemingen. De coronacrisis heeft ook zijn weerslag op de aan de staat afgedragen dividendafdrachten. In artikel 3 van deze begroting worden deze effecten nader toegelicht.

Overige Europese maatregelen

Het kabinet hecht sterk aan Europese samenwerking om de corona-uitbraak in te dammen en de menselijke en economische gevolgen zo goed mogelijk op te vangen. Er zijn met steun van Nederland snel na het uitbreken van de crisis afspraken gemaakt om lidstaten de flexibiliteit te bieden om te reageren. Zo is de algemene uitzonderingsclausule van het Stabiliteits- en Groeipact in werking getreden en is er een tijdelijk staatssteunkader voor corona vastgesteld (Tijdelijk Steunkader COVID-19). Het kabinet kan zich vinden in het besluit dat de algemene ontsnappingsclausule in 2022 wordt ingetrokken als het reële-bbp niveau van voor de crisis (2019) is bereikt. De begrotingsregels hebben dan vanaf 2023 weer hun gebruikelijke werking. Het tijdelijke staatssteunkader zal eind 2021 aflopen. De Europese Commissie zal in het najaar van 2021 besluiten over een eventuele verlenging, al dan niet in gewijzigde vorm. Het Nederlands standpunt is dat een verlenging van het tijdelijke staatssteunkader economisch gezien vooralsnog niet noodzakelijk is.

Daarnaast zijn er diverse Europese instrumenten opgericht die op korte termijn inzetbaar zijn (zie ook hierboven het herstelinstrument NGEU, SURE en Garantie EIB). Het Emergency Support Instrument (ESI) is voor een periode van twee jaar (1 februari 2020 ‒ 31 januari 2022) opnieuw in werking gesteld voor de bestrijding van de coronacrisis. Binnen het ESM is in mei 2020 afgesproken om de bestaande kredietlijn tegen verscherpte voorwaarden (Enhanced Conditions Credit Line, ECCL) van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) tijdelijk beschikbaar te stellen voor de corona-uitbraak. Deze zogenaamde Pandemic Crisis Support (PCS)-kredietlijn heeft een omvang van 2 procent van het bruto binnenlands product (bbp) van een lidstaat als uitgangspunt. Lidstaten van de eurozone hebben de mogelijkheid om tot eind 2022 een aanvraag te doen voor de PCS-kredietlijn Als voorwaarde voor gebruik van de kredietlijn is opgenomen dat landen zich eraan committeren om de middelen te gebruiken ter ondersteuning van de binnenlandse financiering van directe en indirecte gezondheidszorg, genezing en kosten gerelateerd aan preventie als gevolg van de coronacrisis. Zie ook paragraaf 2.5 Overzicht Risicoregelingen.

Maatregelen Internationale Financiële instellingen (IFI’s)

Internationale Financiële Instellingen (IFI’s) zijn met hun mondiale bereik, breed publieke- en private sector-instrumentarium en expertise bij het bestrijden van eerdere crises goed gepositioneerd om de impact van coronacrisis te verkleinen. Nederland hecht veel belang aan deze proactieve en anticyclische respons van IFI’s en hun centrale rol in de mondiale ontwikkelingssamenwerking, die een financieel vangnet vormt tijdens de crisis.

De aanpak van de crisis door de IFI’s is tweeledig. In eerste instantie richtten de coronamaatregelen van de Wereldbank, Europese Investeringsbank (EIB), Aziatische Infrastructuur Investeringsbank (AIIB) en Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD) zich op het snel beschikbaar stellen van financiering voor acute projecten in de gezondheidszorg in landen en het verlenen van liquiditeitssteun aan bedrijven. Hierbij valt te denken aan financiering van capaciteitsversterking van gezondheidssystemen en het versterken van de gezondheidsinfrastructuur, als ook liquiditeitssteun aan de private sector, bijvoorbeeld via financiële intermediairs. Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) biedt steun aan landen met urgente financieringsproblematiek door noodfinanciering en liquiditeitssteun te verlenen.

Voor 2022 zullen de IFI’s zich richten op het versterken van economische weerbaarheid en het versnellen van breed sociaal-economisch herstel op de middellange termijn. Nederland pleit er binnen de IFI’s voor om middelen gericht in te zetten voor de hardst getroffen en meest kwetsbare landen en gemeenschappen die beperkte andere financieringsmogelijkheden hebben. Daarbij is het voor Nederland belangrijk dat IFI’s oog hebben voor de (verdere) verslechtering van schuldenposities van met name lage inkomenslanden door de crisis. Verder zet Nederland erop in dat extra IFI-investeringen ten behoeve van economisch herstel zoveel mogelijk gericht zijn op duurzame economische transformatie, klimaatimpact en de daarvoor benodigde hervormingen.

2.2 Belangrijkste beleidsmatige mutaties

In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen inzicht gegeven in de samenstelling en ontwikkeling van de uitgaven en de niet-belastingontvangsten. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de artikelen van Financiën en die van Nationale Schuld. In de verdiepingsbijlage wordt in meer detail ingegaan op de mutaties per artikel. Deze paragraaf bevat ook een overzicht van de begrotingsreserves.

Artikelen 1 tot en met 13 (Financiën)

Toelichting

Externe inhuur

Op basis van de realisaties tot nu toe en de verwachting voor het restant van het jaar wordt in 2021 een onderuitputting van het budget aan inhuur externen verwacht.

Vergroten menselijke maat

In de kabinetsreactie op het rapport «Ongekend Onrecht» van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag van 15 januari 2021 zijn lessen getrokken: de dienstverlening van de overheid moet sterk worden verbeterd en de menselijke maat moet het leidende principe worden bij het uitvoeren van wetten en regels. De Belastingdienst heeft voor drie jaar budget ontvangen om invulling te geven aan de noodzakelijke verbeteringen die de kabinetsreactie benoemt, zoals uitbreiden van het huidige Stella-proces, het uitbreiden van mogelijkheden tot persoonlijk contact met de Belastingdienst, het versterken van de kwaliteit van de dienstverlening via de Belastingtelefoon en er wordt een loket «rechtsstatelijkheid» ingericht waar medewerkers met signalen en meldingen terecht kunnen van mogelijke hardheid van regelgeving en werkwijzen die tot onwenselijke situaties voor burgers (en bedrijven) leiden. DG Toeslagen heeft voor drie jaar budget ontvangen om de persoonsgerichte dienstverlening te versterken vanuit signalen en analyse, en het versterken van de regie op de burgerprocessen in de hele keten.

Toerekening van artikel Belastingen aan artikel Douane en artikel Toeslagen

Met de toerekening van uitgaven die de Belastingdienst ten behoeve van de Douane en Toeslagen doet, wordt inzicht gegeven in de grotendeels integrale uitgaven die voor de Douane en Toeslagen worden gemaakt. Het betreft hier onder andere activiteiten als facilitaire zaken, ICT, de Belastingtelefoon en heffing en inning. Deze mutatie betreft daarom een toerekening van middelen van artikel 1 Belastingen naar artikel 9 Douane en een toerekening van middelen van artikel 1 Belastingen naar artikel 13 Toeslagen. De toerekening vindt plaats voor alle dienstonderdelen van de Belastingdienst die uitgaven doen ten behoeve van de Douane- en/of Toeslagenprocessen.

Kasschuif kapitaalinjectie Invest International

De oprichting van Invest Internationaal is vertraagd in verband met het later akkoord gaan van de Eerste Kamer. De begrotingsreeks voor de kapitaalinjectie Invest International dient te worden getemporiseerd voor de vertraging in de oprichting van Invest International. Het deel dat in 2021 niet nodig zal zijn (€ 117 mln.), zal voor een gedeelte (€ 30 mln.) worden doorgeschoven naar 2022. De verwachting is dat in 2022 meer kapitaal benodigd zal zijn dan voorzien. De overige € 87 mln. wordt doorgeschoven naar 2026, het laatste jaar waarin kapitaal staat begroot voor Invest International. De totale omvang van de kapitaalinjectie (€ 833 mln.) voor Invest International blijft onveranderd door deze kasschuif.

Bijstelling raming verliezen EGF

De European Investment Bank (EIB) heeft in 2020 het pan-Europees garantiefonds (EGF) opgericht om de negatieve economische gevolgen van de coronacrisis op te vangen. De investeringen onder het garantiefonds zullen een hoog risicoprofiel hebben. Nederland acht het daarom waarschijnlijk dat de garantie ingeroepen zal worden. Het Nederlandse aandeel in de verwachte verliezen komt – op basis van het percentage verwachte verliezen van 20 procent, toegepast op het Nederlandse aandeel in de garantie van € 1,3 mld. – neer op € 260 mln. verdeeld over de looptijd van het fonds.

Bijstelling raming schade & garantie voor HULK

De garantie «herverzekering leverancierskredieten» betreft een tijdelijke garantie van de Staat als maatregel in de coronacrisis om te voorkomen dat de kortlopende kredietverlening in de private verzekeringssector stilvalt. Deze garantie is in 2020 ter hoogte van € 12 mld. opgericht. Wegens het uitblijven van de verwachtte faillissementsgolf, en het beëindigen van de herverzekering per 1 juli 2021, zijn de geraamde schades uit hoofde van de herverzekering voor 2022 naar beneden bijgesteld ten opzichte van 2021.

Bijstelling BCF

Deze mutatie betreft een bijstelling van de raming van het Btw-compensatiefonds (BCF) op basis van de beschikking van het afgelopen jaar, aangevuld met het vierde kwartaal van het afgelopen jaar en driemaal het voorschot van het eerste kwartaal uit het lopende jaar.

Overig materieel

Voor drie facilitaire diensten die de Belastingdienst ten behoeve van de Douane uitvoert wordt gestart met een pilot voor interne facturatie. In deze pilot wordt onder meer beoordeeld of de relatie van opdrachtgever en opdrachtnemer door interne facturatie verbetert. Voor de pilot wordt een uitgaven post in artikel 9 Douane gecreëerd voor facilitaire uitgaven en een ontvangstenpost in artikel 1 Belastingen.

Ramingsbijstelling nog onverdeeld

Op basis van de realisaties tot nu toe en de verwachting voor het restant van dit jaar is de verwachting dat niet alle resterende middelen op artikel 10 nodig zijn en valt € 55 mln. aan nog onverdeelde middelen vrij.

Kasschuif kindregeling

In de eerste incidentele suppletoire begroting inzake Herstel Toeslagen28 is budget beschikbaar gesteld voor uitvoering van de kindregeling van gedupeerden van de Toeslagenaffaire. De uitvoering hiervan zal pas in 2022 starten en derhalve wordt € 200 mln. geschoven naar 2022.

Kasschuif herstel toeslagen: brede hulp door gemeenten

In de eerste incidentele suppletoire begroting inzake Herstel Toeslagen29 is tevens budget beschikbaar gesteld voor onvoorziene uitgaven. Deze zullen worden ingezet voor ondersteuning door gemeenten middels een specifieke uitkering. Hiervan wordt € 36,1 mln. kasbudget naar 2022 geschoven.

Toelichting

Verlenging coronamaatregelen

Naar aanleiding van de motie Aartsen30 heeft het kabinet eind juni 2021 besloten de mogelijkheid voor bedrijven voor uitstel van betaling van belastingen met 3 maanden te verlengen tot 1 oktober 202131. Dit werkt door in lagere verwachte ontvangsten van boetes en in lagere verwachte ontvangsten bij de opbrengsten kosten vervolging, omdat de Belastingdienst aan veel belastingplichtigen uitstel van betaling verleent en de invordering tot die tijd opschort.

Belasting- en invorderingsrente

• – Regulier: In 2021 vindt er een ramingsbijstelling van de belasting- en invorderingsrente (BIR) plaats. Op basis van de realisaties tot nu toe worden meer ontvangsten BIR verwacht.

• – Coronagerelateerd: In verband met de effecten van corona kunnen ondernemers tot 1 oktober 2021 betalingsuitstel krijgen bij de Belastingdienst. Vanaf 1 oktober 2022 krijgen ondernemers 5 jaar de tijd dit verleende uitstel af te bouwen. Hierbij loopt de hoogte van het invorderingsrentepercentage stapsgewijs naar 4% in 2024. Op basis van het huidige geschatte afbouwpad van het betalingsuitstel (schuld die is opgebouwd als gevolg van corona) leidt dit tot een verwachte ontvangstenreeks aan invorderingsrente.

Apparaatsontvangsten

Zie toelichting onder overig materieel onder tabel 2 (Belangrijkste mutaties uitgaven t.o.v. vorig jaar).

Dividenden staatsdeelnemingen

De ontvangen dividenden vanuit de staatsdeelnemingen zijn aangepast op basis van de meest actuele verwachting. De meest recente informatie over de verwachte dividenden laat in de meeste jaren een tegenvaller zien. Enkele deelnemingen hebben zwaar te leiden onder de coronacrisis, waardoor er enkele jaren geen dividend wordt verwacht. Echter, er zijn ook deelnemingen met weinig last van de coronacrisis. Voor deze deelnemingen is er een positieve bijstelling van de verwachte dividenduitkering.

Schaderestituties HULK

De herverzekering leverancierskredieten (HULK) is per 1 juli 2021 beeïndigd door het uitblijven van de verwachtte faillissementsgolf. Om die reden zijn de geraamde schaderestituties uit hoofde van de herverzekering voor 2022 naar beneden bijgesteld ten opzichte van 2021.

Meerjarig overzicht uitgaven en ontvangsten (IXB)

Onderstaande grafiek geeft een overzicht van de uitgaven en ontvangsten op de departementale begroting van het ministerie van Financiën (dus exclusief Nationale Schuld). De ontvangsten zijn uitgesplitst naar belastingontvangsten en niet-belastingontvangsten.

Figuur 8 Meerjarig overzicht uitgaven en ontvangsten (bedragen x € 1 mld.)

Begrotingsreserves

Een begrotingsreserve is bestemd voor een concreet doel en kan in principe alleen voor dat doel worden gebruikt. Onderstaand overzicht geeft (het geraamd verloop van) de begrotingsreserves van het ministerie van Financiën weer. In de betreffende artikelen worden de begrotingsreserves toegelicht.

Artikelen 11 en 12 (Nationale Schuld)

In onderstaande tabel wordt de verwachte EMU-schuld en staatsschuld aan het einde van 2021 en 2022 weergegeven, alsmede de daarbij behorende rentelasten. De cijfers van 2020 betreffen realisatiecijfers.

De EMU-schuld is de bruto, dus uitstaande, schuld van de gehele collectieve sector. De staatsschuld is daar een onderdeel van en omvat alleen de schuld van de Rijksoverheid. De staatsschuld wordt gefinancierd door het Agentschap van de Generale Thesaurie, onderdeel van het ministerie van Financiën. De interne schuldverhouding geeft de schuldverhouding weer tussen de Staat en de instellingen die meedoen met het schatkistbankieren, zoals decentrale overheden, RWT's (Rechtspersoon met een Wettelijke Taak), sociale fondsen en agentschappen.

Volgens de Europese boekhoudregels (ESA-2010) worden bij de berekening van het EMU-saldo alleen de rentelasten op schuldpapier meegenomen. Rentelasten op derivaten worden niet meegenomen in het EMU-saldo en worden daarom apart weergegeven.

Binnen het renterisicobeleid maakt het Agentschap gebruik van haar bevoegdheid om rentederivaten af te sluiten of voortijdig te beëindigen. Bij het beëindigen van een rentederivaat wordt de actuele marktwaarde van het derivaat verrekend tussen beide partijen. Als deze marktwaarde positief is voor de Staat, leiden deze voortijdige beëindigingen tot eenmalige ontvangsten die een verlagend effect hebben op de staatsschuld. Tegenover deze eenmalige baten, staan lagere verwachte rentebaten in toekomstige jaren.

De staatsschuld zal in 2021 en 2022 toenemen ten opzichte van 2020 als gevolg van de coronamaatregelen.

Belangrijkste mutaties rentekosten

In onderstaande tabel worden de belangrijkste mutaties in de rentelasten vanaf de ontwerpbegroting 2021 weergegeven.

De rentelasten op de staatsschuld (artikel 11) liggen bij het opstellen van de begroting al voor een groot deel vast. Immers, de meeste rente wordt betaald op leningen die in het verleden zijn afgesloten. Hoe verder vooruit, hoe groter de onzekerheid in de ramingen. De hoogte van de rentelasten die al vastliggen volgt uit de toenmalige rentestanden en schuldopbouw, en uit de keuzes die in het verleden werden gemaakt ten aanzien van financieringsbeleid en risicomanagement.

De rentelasten op nieuw uit te geven schuld worden geraamd op basis van de meest recente rentetarieven van het Centraal Planbureau (CPB) en op basis van de raming van het kassaldo van het Rijk. Bijstelling van deze twee variabelen is de belangrijkste oorzaak van de aanpassing van de rentelasten. Daarnaast is tussen het moment van opstellen van de begrotingen van 2021 en 2022 een deel van de schuld opnieuw gefinancierd tegen nieuwe voorwaarden. Ook dit heeft een effect op de geraamde rentelasten.

Ook voor het bijstellen van de geraamde rentelasten op de interne schuldverhouding geldt dat dit vooral het gevolg is van gewijzigde rentetarieven en omvang van de schuldverhouding. Verwacht wordt dat de schuldverhouding toeneemt doordat meer middelen worden aangehouden op de rekeningen-courant. Het effect hiervan op de rentelasten is evenwel beperkt door de lage rente geraamd door het CPB.

In onderstaande grafiek wordt de (verwachte) staatsschuld aan het einde van ieder jaar weergegeven, alsmede de daarbij behorende rentekosten. De jaren 2018-2020 zijn realisaties, 2021 en 2022 zijn ramingen.

Figuur 9 Overzicht staatsschuld en rentelasten (bedragen x € 1 mld.)

De omvang van de staatsschuld bedraagt ultimo 2022 naar verwachting circa € 437 mld. De raming voor de rentelasten van de staatsschuld, exclusief rentederivaten, bedraagt voor 2022 € 3,3 mld. Wanneer derivaten ook worden meegeteld bedragen de geraamde rentelasten € 2,4 mld. Op de rentederivaten die de Staat in bezit heeft wordt per saldo rente ontvangen. De rentelasten exclusief derivaten zijn voor 2022 lager geraamd dan in 2021 omdat verwacht wordt dat staatsobligaties tegen een lagere rente kunnen worden geherfinancierd dan waartegen deze oorspronkelijk zijn uitgegeven. Ook de rentelasten inclusief derivaten laten een dalende trend zien. De rentebaten op derivaten zullen de komende jaren naar verwachting afnemen doordat derivaten aflopen of beëindigd worden, waardoor de rentelasten inclusief derivaten de komende jaren minder hard dalen.

2.3 Overzicht niet-juridisch verplichte uitgaven

2.4 Strategische Evaluatie Agenda

De meerjarenplanning beleidsdoorlichtingen is sinds 2021 vervangen door de Strategische Evaluatie Agenda (SEA), zoals aangekondigd in de derde voortgangsrapportage van de Operatie Inzicht in Kwaliteit.32 De SEA biedt de mogelijkheid om naast de planning van het ex-post evalueren en verantwoorden van begrotingsartikelen door middel van de «klassieke» beleidsdoorlichtingen deze te verbreden naar een onderbouwde en strategische programmering van onderzoek en evaluatie gedurende de gehele beleidscyclus. De programmering van de onderzoeksactiviteiten volgt zowel thema's uit de beleidsagenda bij deze begroting als thema's aangedragen door beleidsdirecties. Voor de onderzoeken en evaluaties voor 2021 en 2022 worden nu concrete activiteiten in gang gezet. De planning voor de jaren vanaf 2023 is nog in ontwikkeling en kan nog wijzigen door externe ontwikkelingen of hernieuwde prioriteiten.

Met deze SEA is een ontwikkeling gaande naar een meer passende agendering om het evaluatieonderzoek zo nauw mogelijk aan te laten sluiten op het (beleids)thema, op de fase in de beleidscyclus en op de inzichtbehoefte. De thema’s uit de beleidsagenda vormen daarbij de kapstok, met daarnaast thema's aangedragen door de beleidsdirecties. De inzichtbehoefte verschilt per thema en onderwerp. Het vervullen van de inzichtbehoefte kan zowel door middel van ex-ante, ex-durante als ex-post evaluaties of onderzoeken. De verschillende typen evaluaties zijn er op gericht om het inzicht te vergroten in de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid en leveren zo input voor het verbeteren van beleid.

In de tabel hieronder zijn per thema de geplande onderzoeken en evaluaties opgenomen. Een toelichting hierop vindt u in bijlage 4 van deze begroting.

2.5 Overzicht risicoregelingen

Algemeen

De garantieregelingen groter dan € 5 mln. worden toegelicht.

Alle risicoregelingen worden in de periodieke beleidsdoorlichtingen getoetst op nut en noodzaak. Voor de planning van deze periodieke evaluaties wordt verwezen naar overzicht 2.4 ‘Strategische Evaluatie Agenda’ en bijlage 4 ‘Toelichting op de Strategische Evaluatie Agenda’.

2. DGS BES-eilanden

Doel en werking garantieregeling

Het depositogarantiestelsel (DGS) voor de BES-eilanden (Bonaire, Sint-Eustatius en Saba) is in 2017 ingesteld om de depositohouders op die eilanden te beschermen en de stabiliteit van het financiële stelsel te vergroten. In de Wet financiële markten BES staat dat de aan het DGS deelnemende kredietinstellingen de kosten van het DGS dragen. Gezien de situatie van de kredietinstellingen op de BES-eilanden is gekozen voor een model waarbij de sector achteraf indien mogelijk het DGS financiert maar de Staat de uitkering zo nodig voorfinanciert. De onmiddellijke uitkering uit het DGS komt ten laste van de schatkist. Vervolgens wordt de uitkering, in door DNB vast te stellen termijnen, door de sector terugbetaald.

Kans, impact en beheersing risico’s

Het DGS garandeert deposito’s van ingezetenen van de BES-eilanden bij op de BES-eilanden actieve banken tot een bedrag van USD 10.000. Het DGS keert enkel uit in de situatie dat een bank door faillissement tegoeden van spaarders niet kan terugbetalen. Alleen in de uitzonderlijke situatie van een faillissement van een bank kan een beroep worden gedaan op de regeling. De schade voor depositohouders wordt berekend op basis van de administratie van de failliete bank: DNB heeft op grond van de Wet financiële markten BES de bevoegdheid de administratie op te vragen. Het is een tijdelijke garantie: zodra meer structurele oplossingen gerealiseerd zijn, kan de regeling geheel of gedeeltelijk worden beëindigd. Aangezien het DGS deposito’s in USD garandeert, is het totaal uitstaand risico in euro gevoelig voor wisselkoersontwikkelingen.

Premiestelling en kostendekkendheid

De premie bedraagt € 1 mln. per jaar en wordt in een begrotingsreserve gestort. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

5. Single Resolution Fund

Doel en werking garantieregeling

In de verklaring van de ministers van de Eurogroep en Economic and Financial Affairs Council (Ecofinraad) van 18 december 2013 is opgenomen dat er voor de overgangsperiode (2016-2023) van het gemeenschappelijke afwikkelingsfonds (Single Resolution Fund, SRF) voorzien zal worden in een systeem waarbij voor de afwikkeling van een bank(engroep) in laatste instantie brugfinanciering aan de Single Resolution Board (SRB) verstrekt kan worden. Brugfinanciering is noodzakelijk aangezien zich situaties kunnen voordoen waarbij de aanwezige middelen in het SRF ontoereikend zijn om de kosten voortkomend uit een afwikkelingscasus mee te financieren en het vervolgens niet (voldoende) mogelijk is om onmiddellijk ex-post bijdragen bij banken in de betreffende lidstaat te innen. Voor de geloofwaardigheid van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (Single Resolution Mechanism, SRM) is het van cruciaal belang dat het SRF effectief en voldoende gefinancierd is.

Voor de vormgeving van brugfinanciering is gewerkt aan een systeem van individuele kredietlijnen van lidstaten. De totale omvang van alle individuele kredietlijnen van de lidstaten van de eurozone is gelijk aan het afgesproken streefbedrag van het SRF. Op dit moment is de omvang van het SRF bepaald op € 55 mld. De omvang van de individuele kredietlijnen is gelijk aan de omvang van het nationale compartiment in het SRF. Het Nederlandse compartiment is vastgesteld op circa € 4,16 mld., ofwel 7,57% van de totale omvang van de verwachte ex-ante contributies aan het SRF in de periode 2016-2023.

Kans, impact en beheersing risico’s

Er kan geen direct beroep worden gedaan op het SRF om de verliezen van een instelling te absorberen of om de instelling te herkapitaliseren. Uitgangspunt bij afwikkeling is immers dat eventuele kosten of verliezen worden gedragen door aandeelhouders en crediteuren van een falende bank en niet de belastingbetaler. Ten aanzien van het opvangen van verliezen en herkapitalisatie geldt daarom dat ten minste 8% bail-in van de totale passiva inclusief eigen vermogen moet plaatsvinden. Hierna mag een bedrag van maximaal 5% van de totale passiva inclusief het eigen vermogen van de bank in afwikkeling worden aangewend uit het SRF. Alleen indien alle niet-preferente passiva, met uitzondering van in aanmerking komende deposito’s, volledig zijn afgeschreven kan, indien nodig, een groter beroep worden gedaan op het fonds.

Als een beroep wordt gedaan op het SRF tijdens de overgangsperiode worden de middelen aangewend volgens een getrapt systeem. Daarbij zijn de nationale compartimenten van de lidstaten en de mate waarin zij zijn gemutualiseerd van belang. Deze compartimenten worden gevuld met vooraf te betalen (ex-ante) bijdragen door de banken in de aan de bankenunie deelnemende lidstaten. Het getrapte systeem tijdens de overgangsfase bestaat uit vijf treden. Pas als alle treden uit het getrapte systeem volledig zijn afgelopen kan de SRB gebruikmaken van de individuele kredietlijn van de lidstaat waar de afwikkelingscasus plaatsvindt.

De kans dat er op de garantie (de kredietlijn) getrokken wordt, is op zichzelf laag doordat een beroep op de garantie alleen kan worden gedaan in laatste instantie en na het doorlopen van het getrapte systeem van het SRF. Bij afwikkeling van een enkele instelling zal het risico tevens kleiner zijn dan bij de afwikkeling van meerdere instellingen tegelijkertijd of kort na elkaar. Doordat het fonds de komende jaren wordt gevuld door de banken zelf, neemt het risico dat een beroep moet worden gedaan op de garantie ook af.

Premiestelling en kostendekkendheid

Lidstaten die hebben gekozen voor een kredietlijn zonder parlementaire goedkeuring voorafgaand aan iedere uitbetaling of tranchering, zoals Nederland, krijgen een bereidstellingsprovisie van 0,1%. De bereidstellingsprovisie wordt berekend over het bedrag onder de kredietlijn waar de SRB daadwerkelijk een beroep op kan doen. De provisie is zodoende afhankelijk van de totale middelen die aangewend kunnen worden uit het SRF, de uitstaande leningen en de externe financieringsmogelijkheden van de SRB. De inkomsten uit de bereidstellingsprovisie zijn behoedzaam geraamd. Daarbij is uitgegaan van het uitblijven van een resolutiecasus waardoor de middelen die aangewend kunnen worden uit het SRF toenemen en zodoende het beschikbare bedrag onder de kredietlijn en daarmee ook de bereidstellingsprovisie afnemen. Als het beschikbare bedrag onder de kredietlijn nul is, ontvangt de lidstaat geen bereidstellingsprovisie, omdat er dan überhaupt niet op de kredietlijn getrokken kan worden. De bereidstellingsprovisie wordt aan het einde van het jaar door de SRB vastgesteld en potentieel uiterlijk 20 dagen na het einde van ieder kalenderjaar aan de lidstaat betaald. Om bovenstaande reden is de bereidstellingsprovisie geraamd op nul.

In de situatie dat de SRB een beroep doet op de kredietlijn en (een deel van) de garantie wordt ingeroepen, ontvangt de Nederlandse staat rente, welke gelijk is aan de financieringskosten vastgesteld op de dag dat de SRB het verzoek heeft ingediend om gebruik te maken van de kredietlijn (of in het geval dat de lening verlengd wordt, op de dag dat de SRB vraagt om de verlenging van de lening).

6. Terrorismeschades (NHT)

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden (NHT) is in 2003 opgericht, nadat verzekeraars en herverzekeraars terrorismerisico’s uitsloten op hun polissen. Binnen de NHT leveren verzekeraars, herverzekeraars en de Staat gezamenlijk een dekkingscapaciteit van € 1 mld. per jaar. De Staat geeft een garantie voor de laatste € 50 mln. van deze dekkingscapaciteit.

Kans, impact en beheersing risico’s

Terrorismebestrijding vergt vanwege de hoge dreiging onverminderde politieke aandacht van de Staat. De financiële risico’s voor de Staat zijn in eerste instantie beperkt doordat de verzekeraars en herverzekeraars de eerste € 950 mln. van de dekkingscapaciteit garanderen en pas daarna de garantie van de Staat kan worden aangesproken.

Premiestelling en kostendekkendheid

De Staat heft een premie over het afgegeven garantiebedrag van € 50 mln. Deze middelen worden vanaf 2019 gestort in een begrotingsreserve. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

8. WAKO (kernongevallen)

Doel en werking garantieregeling

De Wet aansprakelijkheid kernongevallen (WAKO) regelt de aansprakelijkheid van exploitanten van nucleaire installaties voor kernongevallen. De exploitant is aansprakelijk voor schade bij kernongevallen, maar de Staat der Nederlanden staat voor zes installaties garant: voor vijf installaties tot maximaal € 1,5 mld. per ongeval en voor de kerncentrale Borssele maximaal € 2,3 mld. per ongeval. Het totale risico voor deze installaties bedraagt dus € 9,8 mld. Het bedrag van € 1,5 mld. is gebaseerd op de Verdragen van Parijs en Brussel, die verdragsstaten verplichten tot een garantstelling. Aangezien een kernongeval bij Borssele hogere schades kan veroorzaken is er nationaal door het kabinet voor gekozen hiervoor een hogere garantie af te geven. Voor de staatsgarantie betaalt de exploitant van kerncentrale Borssele jaarlijks een vergoeding aan de Nederlandse staat.

Voorts hebben alle kerninstallaties een aansprakelijkheidsverzekering afgesloten bij commerciële verzekeraars en voor bepaalde risico’s bij de Nederlandse staat. Hiertoe zijn zij op grond van de WAKO verplicht. De verzekerde som is afhankelijk van de risico’s bij de betreffende installatie, maar is in geen geval hoger dan € 1,2 mld. De Staat ontvangt hiervoor van alle kerninstallaties premies. Voor schades die door verzekeraars worden vergoed hoeft geen beroep te worden gedaan op de staatsgarantie.

Het doel van deze garantie is tweeledig: enerzijds schadeloosstelling van slachtoffers indien zich een ernstig kernongeval in Nederland voordoet en anderzijds het internaliseren van kosten die met het gebruik van kernenergie samenhangen.

Kans, impact en beheersing risico’s

Kerncentrales moeten voldoen aan strenge veiligheidseisen. De kerncentrale in Borssele is ook bestand tegen externe omstandigheden, zoals een aardbeving of overstroming. Uit onder andere de Europese stresstest blijkt dat Borssele voldoet aan de bestaande veiligheidseisen. Voor de overige installaties zijn nationale stresstests uitgevoerd, die ook positief waren33.

Kerncentrales staan onder streng nationaal en internationaal toezicht. Dit ligt vast in de Nederlandse wet en in internationale verdragen. Daarnaast staan in de vergunningen talrijke eisen aan een kerncentrale. Dit zijn bijvoorbeeld eisen om internationale contacten tussen kerncentrales te onderhouden om kennis en ervaringen uit te wisselen. Wettelijk toezicht in Nederland valt onder de verantwoordelijkheid van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS), die het toezicht ook uitvoert. De ANVS ziet erop toe dat alle nucleaire installaties in Nederland de relevante veiligheidseisen naleven. Ook zorgt de ANVS dat veiligheids- en beveiligingsmaatregelen worden getroffen. Er zijn regelmatig contacten tussen de kerncentrale en de ANVS. Inspecteurs houden vaak ter plekke toezicht en controles. Zij kijken of de vergunningen worden nageleefd, of technische specificaties en de werkwijzen kloppen en of voorgenomen wijzigingen aan installaties mogen worden uitgevoerd.

Premiestelling en kostendekkendheid

De doelstelling is dat een premie wordt geïnd die een reële weergave vormt van het risico voor de Staat. Voor de berekeningssystematiek wordt aangesloten bij de premieberekening die de markt hanteert voor kernongeval schadeverzekeringen. De premies worden niet afgestort in een begrotingsreserve. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

9. Garantie en vrijwaring inzake verkoop en financiering van staatsdeelnemingen

Doel en werking garantieregeling & leningen

De Staat heeft garanties en vrijwaringen afgegeven aan verschillende instellingen die het gevolg zijn van de verkoop van staatsdeelnemingen. Aan de koper van Fortis Corporate Insurance (Amlin PLC, € 5,5 mln.) en de koper van de Koninklijke Nederlandse Munt (KNM; Group Heylen, € 2,5 mln.) zijn garanties en vrijwaringen verstrekt. Deze garanties en vrijwaringen zijn gebruikelijk bij dit soort transacties en zien bijvoorbeeld toe op navorderingen van de Belastingdienst. Hiermee wordt voorkomen dat de koper dit soort zaken verdisconteert in een lager bod op de aandelen. Daarnaast heeft de Staat specifieke garanties en vrijwaringen verstrekt om de financiering van NWB Bank (€ 1,1 mln.) mogelijk te maken.

In juni 2020 heeft de Staat een garantie aan KLM afgegeven. Een groep van internationale banken verstrekt liquiditeit aan KLM tot € 2,4 mld. in de vorm van een revolving credit facility (RCF) waarbij KLM de liquiditeit kan aantrekken wanneer nodig en dient terug te storten wanneer deze overvloedig is. De Nederlandse staat garandeert maximaal 90% van de totale omvang van deze faciliteit (€ 2,16 mld.). Voor verdere details, zie het bij deze garantie behorende toetsingskader risicoregelingen.34

Kans, impact en beheersing risico’s

De steun die wordt verleend aan KLM is een combinatie van een garantie op externe financiering en een achtergestelde directe lening van de Nederlandse staat. Het kabinet heeft deze vorm gekozen, zodat ook de banken een deel van het risico dragen. De financiering wordt dus zo veel mogelijk door de markt gefaciliteerd en de Nederlandse staat neemt enkel de risico’s op zich daar waar deze niet in de markt kunnen worden ondergebracht.

In het geval KLM volledig gebruik zal maken van beide faciliteiten, betekent dit dat de staat garant staat voor een bedrag van € 2,16 mld. (90% van € 2,4 mld.) en zelf een lening heeft verstrekt van € 1,0 mld. Het risico bestaat dat KLM niet in staat zal zijn de leningen (volledig) terug te betalen. Zodoende bedraagt het maximale risico van deze regeling € 3,16 mld., deze zullen generaal worden gedekt.

Hoewel het de inschatting is dat deze steun zal leiden tot voldoende liquiditeit voor KLM om de huidige crisis door te komen, bestaat de kans dat er aanvullende steun nodig zal zijn. Een mogelijkheid daartoe is dat de bestaande aandeelhouders van de onderneming – waaronder de staat – op enig moment gevraagd zullen worden te participeren in een kapitaalstorting.

Op twee manieren is getracht de risico’s zo veel mogelijk te minimaliseren. Zo stelt de staat allereerst financieringsvoorwaarden aan de garantie en de achtergestelde lening die gangbaar zijn bij dergelijke financiële instrumenten. Te denken valt aan de financiële criteria waar de onderneming gedurende de looptijd aan dient te voldoen om gebruik te kunnen blijven maken van de kredietfaciliteiten. Daarnaast is het verstrekken van de tranches onder de directe lening voorwaardelijk op voortgang van vervulling van de voorwaarden; een voorbeeld hiervan is het herstructureringsplan dat KLM in het najaar van 2020 heeft opgeleverd. KLM heeft tijd nodig om dit op te stellen. Pas indien het plan naar tevredenheid van de Nederlandse staat is opgesteld, zal een volgende tranche van de lening beschikbaar worden gesteld.

Premiestelling en kostendekkendheid

De Nederlandse staat ontvangt een premie voor de afgegeven garantie inzake de revolving credit facility voor KLM. De premie die KLM aan de Nederlandse staat betaalt voor deze garantie loopt op gedurende de looptijd en ziet er als volgt uit:

Voor de garanties aan Fortis, Groep Heylen en NWB ontvangt de Staat geen premie. Tot op heden heeft geen uitkering plaatsgevonden onder de garantie.

De Nederlandse staat ontvangt rente voor de afgegeven lening inzake de revolving credit facility voor KLM. De rente die KLM aan de Nederlandse staat betaalt voor deze lening loopt op gedurende de looptijd en is afhankelijk van het moment van trekken. De aflossing staat in 2026 gepland. Dit ziet er als volgt uit:

10. Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO)

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) is in 1970 opgericht om duurzame economische groei in ontwikkelingslanden te bevorderen, door het verschaffen van eigen vermogen of leningen voor projecten die impact creëren en voldoen aan FMO’s standaarden op het gebied van sociale omstandigheden, milieu en «good governance». Hierbij gaat het alleen om projecten die niet door marktpartijen gefinancierd kunnen worden, voornamelijk vanwege het hoge risico dat zij associëren met onder meer het investeren in ontwikkelingslanden. FMO verschaft het eigen vermogen en de leningen aan private partijen in die landen. Door de private sector in ontwikkelingslanden te versterken wil de Staat een bijdrage leveren aan het terugdringen van armoede.

Omdat het gaat om een instandhoudingsverplichting is de omvang van de garantie in theorie onbeperkt. In bovenstaand overzicht is, omwille van transparantie, de garantie gekwantificeerd. Het vreemd vermogen van FMO ultimo 2018 is gebruikt als inschatting van het uitstaande risico. De letterlijke tekst van de overeenkomst is leidend voor de interpretatie.

Kans, impact en beheersing risico’s

Aangezien het gegarandeerde bedrag meer dan € 5 mld. is, zou de financiële impact van het inroepen van (een deel van) de garantie zeer groot zijn. De kans hierop is echter zeer klein, aangezien er op verschillende niveaus aan actief risicomanagement wordt gedaan. Dit is nodig, aangezien FMO actief risico’s neemt die voortvloeien uit het verschaffen van leningen en eigen vermogen aan ontwikkelingslanden om daarmee haar doelstelling te bereiken: het bevorderen van de private sector in ontwikkelingslanden. Hiervoor is het van essentieel belang dat FMO een adequaat risicomanagementsysteem heeft om financiële risico’s te identificeren, te meten, te volgen en te beperken. Ten grondslag hieraan ligt de risicobereidheid van FMO. Dit is het risico dat FMO bereid is om te aanvaarden in het nastreven van toegevoegde waarde. De risicobereidheid van FMO wordt minstens een keer per jaar herzien.

De beheersing van de risico’s wordt verder ondersteund door behoedzame kapitaal- en liquiditeitsposities en sterke diversificatie van de leningen en eigenvermogenportefeuille over regio’s en sectoren. Ongeveer 80% van het economisch kapitaal van FMO wordt ingezet voor kredietrisico. Hoewel andere financiële risico’s niet altijd voorkomen kunnen worden, vermindert FMO deze zoveel mogelijk. FMO heeft geen handelsposities en is in het algemeen niet geïnteresseerd in valutarisico en renterisico.

Binnen FMO is de afdeling Risicomanagement verantwoordelijk voor het beheren van de risico’s in de eigenvermogenportefeuille (‘emerging market portfolio’), de eigen vermogensportefeuille (‘treasury portfolio’) en alle daarmee samenhangende marktrisico’s. Daarnaast heeft FMO een Investeringscommissie bestaande uit senior medewerkers van verschillende afdelingen. Deze commissie analyseert financieringsvoorstellen voor nieuwe transacties. Elk financieringsvoorstel wordt beoordeeld in termen van tegenpartijrisico, productrisico en landrisico. De financieringsvoorstellen worden vergezeld van het advies van de kredietafdeling. Deze afdeling is verantwoordelijk voor de beoordeling van de kredietrisico’s van zowel nieuwe transacties als de bestaande portefeuille.

FMO heeft een bankvergunning en staat onder toezicht van DNB. De Staat als aandeelhouder is conform de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013 actief betrokken bij staatsdeelnemingen zoals FMO. Relevante (financiële) ontwikkelingen worden onder andere besproken in kwartaaloverleggen, het halfjaarlijkse beleidsoverleg en in bijvoorbeeld de aandeelhoudersvergadering.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Het grootste deel van de winst van FMO wordt jaarlijks conform de afspraken in de overeenkomst tussen de Staat en FMO toegevoegd aan de reserves van FMO. Een klein deel wordt uitgekeerd aan de aandeelhouders van FMO. De Staat heeft 51% van de aandelen. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling.

11. Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB)

Doel en werking garantieregeling

In 2015 is besloten om toe te treden tot de nieuw op te richten Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), welke sinds januari 2016 operationeel is. Op basis van een door de oprichtende aandeelhouders bepaalde verdeelsleutel heeft Nederland een aandeel toegewezen gekregen en zich hierop ingeschreven. Dit aandeel bestaat uit een gedeelte ingelegd (paid-in) kapitaal (20%) en een gedeelte garantiekapitaal (80%). Deze verplichting betreft het garantiekapitaal. Het Nederlandse aandeel in het garantiekapitaal bedraagt in 2022 na wisselkoerscorrectie € 678,9 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garantie kan worden ingeroepen door de AIIB op het moment dat de instelling niet meer aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. De kans dat dit gebeurt, wordt echter als zeer klein aangemerkt. De optie om garantiekapitaal in te roepen op een internationale financiële instelling is nog nooit ter sprake geweest (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). De AIIB heeft een zogenoemde Preferred Creditor Status. Het interne beleid t.a.v. kapitaaltoereikendheid is zeer prudent en erop gericht dat kapitaalgaranties nooit ingeroepen hoeven te worden. De externe kredietbeoordelingsbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de AIIB allen een AAA/Aaa-rating, wat een reflectie is van onder meer de governance-raamwerken van de AIIB, waaronder het risicomanagement- en liquiditeitbeleid van de AIIB, de sterke kapitaaltoereikendheid en de steun van de brede aandeelhoudersbasis.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij het zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de AIIB hebben gesteld. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders/lidstaten een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij dit zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de AIIB hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de AIIB, welke de aandeelhouders, waaronder Nederland, toebehoort.

12. DNB – deelneming in kapitaal IMF

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse staat verleent aan De Nederlansche Bank (DNB) een garantie om het risico te dekken indien het International Monetary Fund (IMF) in gebreke blijft. Deze garantie wordt alleen ingeroepen in het geval dat het IMF niet aan haar verplichtingen zou kunnen voldoen en een beroep doet op middelen van DNB. Een deel van de garantie is tijdelijk. Dat betreft de de garantie voor het verstrekken van de New Arrangements to Borrow (NAB) en de Bilateral Borrowing Agreements, die respectievelijk in 2025 en 2024 aflopen. Voldoende financiële slagkracht voor het IMF is belangrijk financiële schokken het hoofd te bieden. In oktober 2019 is daarom in het kader van de 15e quotaherziening besloten tot een verdubbeling van de NAB en een verlenging van een deel van de bilaterale leningen (BBA). De quotamiddelen zijn op hetzelfde niveau gebleven. De coronacrisis onderstreept des te meer het belang van een goed geëquipeerd IMF met voldoende middelen om landen te ondersteunen. Vanwege de coronacrisis heeft Nederland daarnaast een aanvullende bijdrage in 2020 gedaan aan de leningenaccount van de Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT) van SDR 500 mln. om steun te kunnen bieden aan lage-inkomenslanden.

Eerder was het gebruikelijk dat de Nederlandse staat een garantie afgeeft voor gealloceerde speciale trekkingsrechten (SDR’s) van het IMF. De onderliggende overeenkomst, die de basis vormde voor deze garantie, is geëvalueerd op juridische, financiële en institutionele aspecten. De evaluatie heeft vastgesteld dat afzien van de garantie mogelijk is. Door DNB en de Staat is ingestemd met het laten vervallen van de garantie35. De bestaande garantie van EUR 11,6 mld. voor gealloceerde SDR’s komt hiermee te vervallen. Voor 2022 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 28,3 mld. na een wisselkoerscorrectie en afbouw van de garantie inzake SDR’s.

Kans, impact en beheersing risico’s

De kans dat het IMF in gebreke blijft bij DNB op de algemene middelen van het IMF (Quota/NAB/BBA) en DNB daarom de garantie bij het ministerie van Financien moet inroepen is zeer klein. De optie om garantiekapitaal in te roepen op een internationale financiële instelling is nog nooit ter sprake geweest (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008)

Er zijn verschillende mitigerende factoren die ervoor zorgen dat de kans zeer klein is dat DNB de garantie moet inroepen omdat het IMF in gebreke blijft. Het IMF verstrekt leningen aan landen met betalingsbalansproblemen. In de eerste plaats kent een IMF-steun waar nodig conditionaliteiten. Hiermee verlangt het IMF niet alleen economische aanpassingen van de lidstaat om de betalingsbalansproblemen op orde te krijgen, maar zorgt het IMF er ook voor dat het land de lening tijdig terugbetaalt. Ten tweede heeft het IMF een de facto preferred-creditor status, waardoor het IMF bij terugbetalingen voorrang krijgt boven andere private en publieke crediteuren. Tenslotte hanteert het IMF ook een reservebuffer, die ongeveer SDR 15-20 mld. bedraagt, waarmee achterstallige betalingen kunnen worden opgevangen. Het komt overigens nauwelijks voor dat landen achterstanden hebben bij het IMF, mede dankzij het prudente beleid dat het IMF voert. Een belangrijk element hierin vormt het toegangsbeleid: voordat het IMF een programma verstrekt wordt vastgesteld of een land voldoende capaciteit heeft om het IMF terug te betalen. Daarnaast zijn er richtlijnen voor limieten van leningen zodat het IMF grenzen kan stellen aan de beschikbare financiering voor een programma.

Ook de kans dat het IMF in gebreke blijft op de speciale leningenaccount voor lage-inkomenslanden, de PRGT, is klein. De eerdergenoemde waarborgen voor de algemene middelen gelden ook voor middelen uit de PRGT. In de afgelopen 25 jaar is het slechts één keer voorgekomen dat er een betalingsachterstand ontstond bij de PRGT. Daarbij moet wel worden aangetekend dat de impact van de coronacrisis zonder precedent is en dat voor een aantal landen dat gebruik maakt van PRGT-middelen in de aankomende jaren een onhoudbare schuldsituatie dreigt. De PRGT heeft reserves, waardoor betalingsachterstanden niet direct een risico vormen voor het inroepen van de garantie.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor de afgegeven garanties aan DNB wordt geen premie ontvangen en er worden geen middelen gestort in een begrotingsreserve. Het IMF zelf ontvangt geen garantie van de Nederlandse staat en betaalt dus ook geen premie voor deze garantie aan de Nederlandse staat. Het IMF vraagt wel premie aan landen die financiële steun krijgen en betaalt een premie aan landen die middelen verstrekken. Dit laatste geldt ook voor Nederland. Wanneer het IMF een beroep doet op een Nederlandse lening, krijgt DNB hiervoor een vergoeding; de SDR-rente. Deze is gebaseerd op het gewogen gemiddelde van de 3 maandrente op staatspapier van de onderliggende valuta van de SDR, de Euro/Dollar/Yen/Renminbi en Pond. De SDR-rente kan niet negatief worden en kent een minimum van 5 basispunten (0.05%). Momenteel bedraagt de SDR-rente het minimum. Het IMF is kostendekkend, de uitvoeringskosten van het monitoren en opstellen van programma’s wordt door het IMF gedragen. Het IMF kent een complexe vergoeding structuur. In de basis rekent het IMF een vergoeding voor de gelopen risico’s voor programmafinanciering. Voor programma’s die groot van omvang zijn wordt een extra opslag gerekend omdat deze een groter risico kennen. Deze opslag kan na verloop van tijd verder worden verhoogd om groot en langdurig gebruik van IMF-middelen te ontmoedigen. Ook rekent het IMF een vergoeding om de uitvoeringskosten van een programma te dekken. Een uitzondering wordt gemaakt voor lage-inkomenslanden: zij betalen een lagere premie via de PRGT. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling.

13. EIB-kredietverlening in ACP en OCT

Doel en werking garantieregeling

De European Investment Bank (Europese Investeringsbank, EIB) verricht activiteiten in de landen in Sub-Sahara-Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan (ook wel de Afrikaanse, Caribische en Pacifische landen genoemd, ofwel de ACP-landen), alsmede in Europese Overzeese Gebieden (Overseas Countries and Territories, ofwel OCT-landen). De projecten in deze regio’s richten zich op economische ontwikkeling via de ontwikkeling van de private sector en de financiële sector, investeringen in infrastructuur en het verbeteren van het ondernemingsklimaat. Een deel van deze activiteiten wordt bekostigd uit het Investment Facility, een ‘revolverend fonds’ dat gefinancierd is uit het European Development Fund (EDF). De EIB financiert daarnaast ook activiteiten uit eigen middelen. Op deze eigen middelen hebben de lidstaten vier garanties (Lomé IV, Cotonou I, Cotonou II en Cotonou III) afgegeven om het risico dat op deze activiteiten wordt gelopen af te dekken. Voor 2022 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 62,1 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

In tegenstelling tot de algemene garantie op de EIB die op instellingsniveau is ingericht (zie hierboven), dekt de garantie op EIB-kredietverlening onder eigen middelen in ACP en OCT individuele projecten. De EIB schat de verwachte verliezen voor het totale portfolio onder de vier garanties op 6,3%36. Er is geen uitgavenraming opgenomen op de Financiënbegroting omdat niet in te schatten is wanneer potentiële verliezen zich voordoen en de spreiding over de jaren groot is (de laatste terugbetalingen vinden plaats in 2050), waardoor de hoogte van een potentieel verlies in enig jaar relatief gering zal zijn. Verliezen zullen, zodra deze wel concreet zijn, in de begroting worden opgenomen. In uitzonderlijke gevallen kan dit, als een verlies aan het einde van een jaar concreet wordt, betekenen dat de uitgaven pas in de slotwet verwerkt kunnen worden. In 2013 is er voor het laatst een verlies uitgekeerd37. Om inspraak van de lidstaten in financieringsbesluiten, gefinancierd uit zowel EDF als eigen middelen, te waarborgen is er een comité opgericht waarin alle lidstaten vertegenwoordigd zijn. Dit comité beoordeelt alle investeringsvoorstellen inhoudelijk en brengt advies uit aan de Raad van bewind van de EIB inzake eventuele goedkeuring. Tevens heeft het beheer van de portefeuille dezelfde waarborgen als de EIB-portefeuille binnen de EU.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen en er worden geen middelen gestort in een begrotingsreserve. Door de aandeelhouders wordt geen dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij de garantie zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EIB/EU-lidstaten in de ACP- en OCT-landen hebben gesteld.

14. EIB pan-Europees garantiefonds

Doel en werking garantieregeling

Tijdens de videoconferentie van de Eurogroep in inclusieve samenstelling op 7 en 9 april jl. zijn afspraken gemaakt over de Europese beleidsreactie om de economische gevolgen van de corona uitbraak te mitigeren. Onderdeel hiervan is het voorstel voor het opzetten van een «Pan-European Guarantee Fund in response to COVID-19» (pan-Europees garantiefonds COVID-19, EGF) beheerd door de EIB-groep van € 25 mld. waarmee tot € 200 mld. aan financiering voor Europese bedrijven, met name midden- en kleinbedrijf (mkb), kan worden gemobiliseerd. Het fonds heeft als doel de economische gevolgen van corona in de reële economie op te vangen door het verstrekken van liquiditeit aan de bedrijven in Europa. Het EGF is operationeel zodra een groep lidstaten die samen goed is voor 60% van het stemgewicht bij de EIB meedoet en deze grens is inmiddels bereikt.

Het EGF financiert hoge risicoprojecten die de EIB-groep normaliter niet zou financieren waardoor de activiteiten van het EGF complementair zijn aan de reguliere activiteiten van de EIB-groep. Het EGF verstrekt first loss garanties aan de EIB en het Europees Investeringsfonds (EIF) waarmee eventuele eerste verliezen op in aanmerking komende operaties in deelnemende lidstaten gedekt worden. Verliezen uit het EGF worden door de lidstaten die deelnemen aan het EGF naar rato gedragen en door lidstaten in vaste termijnen betaald. De totaal te betalen verliezen kunnen niet meer zijn dan de individuele inleg per lidstaat. De hoogte van de in te leggen garanties door lidstaten wordt bepaald naar rato van het stemgewicht van de lidstaat bij de EIB. Voor 2022 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 1,3 mld. (5,21% stemgewicht).

De investeringsperiode van het garantiefonds loopt tot 31 december 2021, met mogelijkheid tot een verlenging van 6 maanden, indien gewenst, als een gekwalificeerde meerderheid van de deelnemende lidstaten hiermee instemt. Hierna kan de investeringsperiode alleen verlengd worden als alle deelnemende lidstaten hier unaniem mee instemmen. Het fonds zal blijven bestaan totdat één van de volgende situaties zich voordoet: het fonds wordt opgeheven met een unaniem besluit van de deelnemende lidstaten, de onderliggende committeringen zijn verlopen of de datum 31 december 2037 is bereikt. Aan het eind van de investeringsperiode zal de Contributors Committee op basis van een voorstel van de EIB bepalen of een verlaging van de garanties van de lidstaten passend is gegeven de dan uitstaande committeringen.

Kans, impact en beheersing risico’s

Indien het garantiefonds moet uitbetalen aan een garantiehouder, worden de lidstaten gevraagd om een deel van hun garanties om te zetten in een betaling zodat het garantiefonds aan haar verplichtingen kan voldoen. De verwachte netto verliezen van het fonds worden rond de 20% geschat, voor Nederland komt dit neer op €/p>

De EIB zal actief ex ante risicobeheer toepassen om de verwachte netto verliezen rond de 20% te houden en regelmatig rapporteren over de gerealiseerde en verwachte verliezen aan het zogeheten Contributors Committee van het EGF, waarin Nederland zitting heeft. Dit comité is verantwoordelijk voor de besluitvorming van het gebruik van de EGF garantie voor individuele operaties van de EIB en het EIF. Deze besluitvorming zal gebeuren op basis van een gekwalificeerde meerderheid. Dat wil zeggen dat 50% van de deelnemende lidstaten die minimaal twee derde van de totale bijdrages aan het EGF vertegenwoordigen moet instemmen om een voorstel goed te keuren. Belangrijke strategische besluiten vereisen een supermeerderheid (50% van de deelnemende lidstaten goed voor 80% van de totale bijdrages). Vergaderingen van het comité zullen maandelijks plaats vinden. Daarnaast doorlopen alle onderliggende investeringsvoorstellen die door het fonds gegarandeerd worden de reguliere besluitvormingsprocedures bij de EIB of het EIF. Nederland is vertegenwoordigd in de Raad van Bewind van de EIB.

Premiestelling en kostendekkendheid

Opbrengsten van het garantiefonds (bestaande uit premies voor gebruik van de garanties) zullen in eerste instantie gebruikt worden om de uitvoeringskosten van het fonds te dekken. Eventuele resterende financiële voordelen van de garanties komen ten goede aan de lidstaten die hebben ingelegd in het fonds op pro-rata basis.

15. European Bank for Reconstruction and Development (EBRD)

Doel en werking garantieregeling

De European Bank for Reconstruction and Development (EBRD, oftewel de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling) is opgericht om de landen in Midden- en Oost-Europa en de voormalige Sovjet Unie bij te staan in hun transitie naar een democratie en naar een markteconomie. Inmiddels is het operatiegebied uitgebreid met een aantal Centraal-Aziatische landen en enkele landen in de Zuidoostelijk Mediterrane regio. Het mandaat van de EBRD is specifiek gericht op de transitie van (aanvankelijk ex-communistische) economieën naar markteconomieën met een robuuste private sector en integratie daarvan in de wereldeconomie. De EBRD wordt gefinancierd door kapitaal, waarvan zo’n 20% is ingelegd door de lidstaten (paid-in) en de rest wordt verstrekt in de vorm van garanties (callable capital). Dat laatste betreft het garantiekapitaal dat door deelnemende landen, waaronder Nederland, is afgegeven en kan worden ingeroepen in het geval de instelling niet meer kan voldoen aan haar financiële verplichtingen. Op basis van ingelegd kapitaal en garanties verstrekt door aandeelhouders, kan de EBRD financiering aantrekken op de kapitaalmarkt en deze financiering als leningen verstrekken aan voornamelijke de private sector. Voor 2022 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 589,1 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garantie kan alleen worden ingeroepen door de EBRD wanneer de EBRD niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen en de bank dus failliet dreigt te gaan. De kans dat dit gebeurt wordt als zeer klein aangemerkt. De optie om garantiekapitaal in te roepen op een internationale financiële instelling is nog nooit ter sprake geweest (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). De EBRD voert een prudent beleid. Het liquiditeit- en risicobeleid zijn conservatief. De EBRD heeft een sterke kapitaalpositie met een gezonde verhouding tussen de portfolio en de capaciteit om het risico in de portfolio te dragen. Het interne beleid t.a.v. kapitaaltoereikendheid is zeer prudent en erop gericht dat kapitaalgaranties nooit ingeroepen hoeven te worden. De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de EBRD allen een AAA/Aaa-rating. De EBRD heeft een zogenoemde Preferred Creditor Status. Tevens heeft het dagelijks bestuur van de EBRD een Audit comité dat de risico’s van de EBRD nauwgezet in de gaten houdt. Er is daarnaast een intern Audit comité dat toeziet op de kwaliteit van procedures en processen (deze rapporteert aan de president van de EBRD).

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij het zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EBRD hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de EBRD, welke de aandeelhouders, waaronder Nederland, toebehoort. Uit het eigen vermogen worden regelmatig (beperkt) middelen onttrokken met goedkeuring van de Raad van Gouverneurs, bijvoorbeeld voor het EBRD-fonds waaruit onder andere technische assistentie-activiteiten worden betaald of het door de EBRD beheerde Chernobyl Shelter Fund. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling.

16, 20, 22 en 23. Garanties uit hoofde van de marges in het EU-Eigenmiddelenbesluit (European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM), Kredieten EU-betalingsbalans (BoP-faciliteit), Next Generation EU (NGEU), Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

Doel en werking garantieregelingen

De begroting van de Europese Unie (EU) wordt hoofdzakelijk gefinancierd door zogenoemde eigen middelen van de Unie. Sluitpost van deze eigen middelen is een nationale afdracht op basis van het bruto nationaal inkomen (bni) van de lidstaten. Voor iedere euro die de EU aanvullend uitgeeft naast wat er in de jaarlijkse EU-begroting wordt vastgesteld, worden de bijdragen van de lidstaten dus bepaald door het aandeel van hun bni in het totale bni van de EU.

De omvang van de jaarlijkse begroting is gemaximeerd door de plafonds zoals die vastgelegd zijn in het Meerjarig Financieel Kader (MFK), vermeerderd met de toegestane uitgaven voor zogenoemde speciale instrumenten. Dit maximum voor de jaarbegroting vormt de basis voor de raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU-begroting op de begroting van Buitenlandse Zaken (artikel 3.1).

Om zeker te stellen dat de Europese Unie in staat is om aan al haar financiële verplichtingen te voldoen, wordt in het Besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (het Eigenmiddelenbesluit, EMB) een jaarlijks maximum vastgelegd voor de eigen middelen die de Unie op mag vragen bij de lidstaten. Dit ligt hoger dan het hiervoor beschreven maximum voor de jaarlijkse begroting. In het Eigenmiddelenbesluit, dat op 1 juni jl. met terugwerkende kracht per 1 januari 2021 in werking is getreden, is voorzien in een reguliere marge bovenop het maximum voor de jaarlijkse begroting en een tijdelijke aanvullende marge t/m 2058 ten behoeve van het Europees Herstelinstrument (Next Generation EU, NGEU). Deze marge dient voornamelijk als zekerheid voor de aflossings- en renteverplichtingen op leningen die de Unie aan kan gaan. Deze leningen worden gebruikt om middelen te mobiliseren voor het verstrekken van financiële steun in buitengewone omstandigheden, in de vorm van leningen van de Unie aan lidstaten (op basis van artikel 143 en 122 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie). Voor financiële steun in buitengewone omstandigheden kan moeilijk gebudgetteerd worden in de EU-begroting, dus mobiliseert de Unie de benodigde middelen door deze te lenen op de kapitaalmarkt of bij financiële instellingen. In het onwaarschijnlijke geval dat lidstaten de rente- en aflossingsverplichtingen op de aan hen verstrekte leningen niet tijdig aan de Unie voldoen, zal de Unie aanvullende eigen middelen opvragen bij de lidstaten, opdat de Unie zelf wel tijdig in staat zal zijn om de eigen rente- en aflossingsverplichtingen te kunnen voldoen.

De risico’s voor de Nederlandse afdrachten aan de EU die daardoor ontstaan worden als garantieverplichting in de begroting opgenomen, uitgesplitst naar de specifieke instrumenten die de Europese Commissie machtigen om namens de Unie middelen te lenen. Die instrumenten zijn het mechanisme voor financiële ondersteuning van de betalingsbalansen van de lidstaten zonder de euro (Balance of Payments facility, BoP), het European Financial Stability Mechanism (EFSM) en het in 2020 nieuw opgerichte Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand als gevolg van de corona uitbraak (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency, SURE) en het herstelinstrument voor de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel in de nasleep van de coronacrisis (Next Generation EU, NGEU). Voor NGEU gaat de Unie zowel leningen aan voor het verstrekken van leningen aan lidstaten als voor het financieren van uitgaven van Unieprogramma’s. De voor NGEU opgenomen garantieverplichting op de Financiënbegroting heeft alleen betrekking op de middelen die gebruikt worden voor het verstrekken van leningen aan lidstaten, binnen de faciliteit voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility, RRF). De aflossing en rente op de leningen die de Unie aangaat voor het financieren van uitgaven (voornamelijk via de RRF maar ook via andere Unieprogramma’s) zullen worden betaald via de EU-begroting. De gevolgen voor de Nederlandse begroting daarvan zullen op termijn worden verantwoord in de raming van de afdrachten aan de EU-begroting op de begroting van Buitenlandse Zaken.

Voor alle instrumenten geldt dat het Nederlandse aandeel in de garantstelling wordt bepaald door het aandeel van het Nederlandse bni in het totale bni van de Europese Unie. Door veranderingen in dit aandeel zullen de garanties regelmatig moeten worden bijgesteld. De begroting zal hier op de standaard momenten (1e suppletoire en jaarverslag) voor worden bijgewerkt. De garanties brengen het totale (verwachte) risico voor Nederland over de looptijd van de instrumenten in kaart. Bij het opvragen van aanvullende afdrachten voor het voldoen van rente- en aflossingsverplichtingen, kan de Commissie als voorlopige maatregel afwijken van een verdeling naar rato van het bni, als sommige lidstaten niet in staat zijn tijdig hun volledige bijdrage te leveren. In dat geval kan het voorkomen dat Nederland tijdelijk een hogere bijdrage levert dan op basis van het bni-aandeel verwacht wordt. Deze tijdelijke afwijking van bijdragen naar rato van het bni-aandeel wordt bij de eerstvolgende aanpassing van de EU-begroting hersteld. Om deze reden zal het Nederlandse risico, wat voor de gehele looptijd van de instrumenten wordt weergegeven, niet hoger zijn door deze tijdelijke afwijking van de bijdragen.

BoP-faciliteit

De BoP-faciliteit is bedoeld voor niet-eurolanden met feitelijke of ernstig dreigende moeilijkheden in de betalingsbalans38, op basis van artikel 143 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Via de betalingsbalansfaciliteit kan de Europese Unie voor maximaal € 50 mld. aan leningen aan deze lidstaten verstrekken. Deze steun gaat gepaard met een herstelprogramma dat de lidstaat uitvoert. De faciliteit kent geen einddatum. Daarom wordt de garantie op de Nederlandse begroting gebaseerd op het maximale bedrag dat aan steun kan worden verleend, waarbij voor zowel de aflossing als voor de rentebetalingen op de door de Unie aangegane schuld een inschatting moet worden gemaakt. Op dit moment staat er onder de BoP een lening uit aan Letland (van voor de introductie van de euro in Letland in 2014), waarvoor het Nederlandse aandeel in de garantie wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU plus het Verenigd Koninkrijk, omdat het VK middels het terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het VK nog aansprakelijk is voor de financiële verplichtingen die de Unie voor deze financiering is aangegaan. Voor toekomstige leningen onder de BoP zal dit niet gelden. Echter, de BoP wordt begroot op basis van de maximale uitleencapaciteit, waarvoor het Nederlandse bni-aandeel hierin wordt bepaald door het Nederlandse bni aandeel in het bni aandeel van de EU. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt voor 2022 geraamd op € 3,8 mld. (inclusief rente).

European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM)

Het EFSM is bedoeld om de financiële stabiliteit van de Europese Unie in stand te houden door financiële bijstand te verlenen aan lidstaten waarin sprake is van een feitelijke of ernstig dreigende economische of financiële verstoring die wordt veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen die deze lidstaat niet kan beheersen39, op basis van artikel 122.2 VWEU. Via het EFSM kan de Europese Unie leningen aan deze lidstaten verstrekken. Deze steun gaat gepaard met een economisch en financieel aanpassingsprogramma dat de lidstaat uitvoert. Het mechanisme kent geen einddatum, maar de verwachting is dat het EFSM niet meer zal worden gebruikt omdat voor niet-eurolanden de betalingsbalansfaciliteit beschikbaar is en voor eurolanden het ESM. Omdat verder gebruik van het mechanisme onwaarschijnlijk is wordt de garantie gebaseerd op de rente- en aflossingsverplichtingen op de momenteel voor het EFSM uitstaande Unieschuld (die is gebruikt voor het verstrekken van leningen aan Portugal en Ierland). Dit houdt ook in dat bij het aflossen van deze uitstaande schuld de garantie in omvang zal dalen. Omdat op basis van afspraken uit 2013 nog tot 2026 sprake kan zijn van het doorrollen van een deel van de uitstaande schuld, kunnen wijzigingen in de couponrentes tot die tijd nog voor wijzigingen in de hoogte van de garantie zorgen. Het Nederlandse aandeel in de garantie voor het EFSM wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU plus het Verenigd Koninkrijk, omdat het VK middels het terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het VK nog aansprakelijk is voor de financiële verplichtingen die de Unie voor de financiering van het EFSM is aangegaan. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt voor 2022 geraamd op € 2,8 mld. (inclusief rente).

Next Generation EU (NGEU)

NGEU is ingesteld in reactie op de coronacrisis en bedoeld om het herstel van de gevolgen ervan te ondersteunen40, op basis van artikel 122 VWEU. De Europese Commissie zal daartoe middelen lenen conform de gepresenteerde leenstrategie41 en deze deels gebruiken voor uitgaven in EU-programma’s en deels als leningen verstrekken aan lidstaten. Via NGEU kan de Europese Unie tot het eind van 2026 voor maximaal € 360 mld. (in prijzen van 2018) aan leningen verstrekken aan lidstaten en de daarvoor benodigde middelen zelf lenen. De garantie is gebaseerd op een raming van de uitstaande schuld en de renteverplichtingen, op basis van informatie van de Commissie. Omdat het moment van uitgifte van het schuldpapier van de Unie, de looptijd en de couponrente nog niet bekend zijn is deze raming met veel onzekerheid omgeven. Zodra het instrument is ingezet zal deze raming aan de werkelijke schulduitgifte door de Unie worden aangepast. Aflossing van de schuld zal daarbij op termijn zorgen voor een daling van de garantie. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU en wordt voor 2022 geraamd op € 27,9 mld. (inclusief rente).

Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

SURE is in 2020 ingesteld in reactie op de coronacrisis en bedoeld om lidstaten te ondersteunen bij het financieren van hoofdzakelijk werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen ter bescherming van werknemers en zelfstandigen, en zodoende voor het verminderen van werkloosheid en inkomensverlies, en in aanvulling daarop, voor de financiering van sommige maatregelen op gezondheidsgebied, met name op de werkplek7 (op basis van artikel 122 VWEU). Via SURE kan de Europese Unie maximaal € 100 mld. leningen aan lidstaten verstrekken en de lidstaten staan hiervoor garant. De leningen kunnen tot het eind van 2022 worden verstrekt, tenzij de Raad besluit om de duur van het instrument te verlengen. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU en wordt voor 2022 geraamd op € 6,1 mld. (inclusief rente). De garantie wordt gebaseerd op de maximale uitleencapaciteit van SURE, inclusief rentelasten. De rentelasten zijn gebaseerd op de daadwerkelijke rentelasten van de desbetreffende uitstaande schuld van de Unie. Voor het gedeelte van SURE wat nog niet is uitgegeven, is dit gebaseerd op een raming op basis van informatie versterkt door de Commissie. Aflossing van de schuld zal daarbij op termijn zorgen voor een daling van de garantie aangezien SURE daarna niet opnieuw kan worden gebruikt. Voor SURE geldt dat ook een bilaterale garantie door de lidstaten aan de Unie is verstrekt. Dit was nodig omdat ten tijde van de besluitvorming over dit instrument onvoldoende zekerheid bestond over de hoogte van de marge onder het plafond voor de eigen middelen. Deze bilaterale garantie van de lidstaten bedraagt in totaal € 25 mld. (onderdeel van de totale omvang van SURE van € 100 mld.), waar Nederland voor 5,9% garant voor staat, en wordt alleen ingeroepen als de marge onder het plafond voor de eigen middelen onvoldoende is.

Kans, impact en beheersing risico’s

De mogelijkheid om tot aan het plafond voor de eigen middelen aanvullende afdrachten op te vragen bij de lidstaten geeft de Europese Unie aanvullende zekerheid dat zij aan haar financiële verplichtingen richting de kapitaalmarkt en financiële instellingen kan voldoen. De verwachting is echter dat de lidstaten die leningen van de Unie hebben ontvangen, deze ook terug kunnen betalen. Al deze leningen worden verstrekt met het oog op het voorkomen van economische en financiële schade dan wel het bespoedigen van economisch herstel. In het geval van BoP, EFSM en NGEU is het verstrekken van leningen voorwaardelijk aan het uitvoeren van een herstel- of aanpassingsprogramma. Bij SURE zijn de leningen voorwaardelijk aan de kosten die landen maken voor het stabiliseren van hun economie.

Daarnaast kan de Europese Commissie een beroep op aanvullende afdrachten van de lidstaten aan de Unie voorkomen of beperken door zorgvuldig kasbeheer en het aanhouden van voldoende marges in de jaarlijkse begroting van de Unie.

Een beroep op de lidstaten leidt tot aanvullende nationale afdrachten aan de Europese Unie en heeft daardoor een effect op zowel het Nederlandse EMU-saldo als de EMU-schuld. Er is tot op heden geen beroep op aanvullende afdrachten voor lidstaten gedaan door de Unie.

Premiestelling en kostendekkendheid

Conform de verordeningen waarmee de instrumenten zijn opgericht en middels het Financieel Reglement42 dragen de lidstaten die de steun van de Unie ontvangen alle kosten die de Unie met betrekking tot financiële bijstand aan deze lidstaat heeft gemaakt.

17 en 19. European Financial Stability Facility (EFSF) en European Stability Mechanism (ESM)

Doel en werking garantieregeling

In 2010 is besloten tot de oprichting de European Financial Stability Facility (EFSF) en tot de oprichting van een permanent noodmechanisme, het European Stability Mechanism (ESM). Deze noodmechanismen verstrekken steun aan eurozonelanden in nood onder strikte voorwaarden. In 2022 staat Nederland voor maximaal € 34,2 mld. garant voor het EFSF en € 35,4 mld. voor het ESM. De noodfondsen ontvangen rentevergoedingen voor de verstrekte leningen. Het EFSF wordt in principe niet meer gebruikt voor het verstrekken van nieuwe stabiliteitssteun, maar beheert de nog uitstaande leningen aan Ierland, Portugal en Griekenland. Bij het beheer van de uitstaande leningen van het EFSF aan Griekenland is sprake van uitgestelde rentebetaling op een deel van de verstrekte leningen. Dit is het gevolg van een schuldmaatregelen uit november 2012 en juni 2018. De uitgestelde rente (stand eind 2020: € 9,2 mld.) leidt ertoe dat de vordering van het EFSF op Griekenland t/m 2032 toeneemt. Deze rente wordt berekend op basis van de financieringskosten van het EFSF en is daardoor aan verandering onderhevig (zie ook premiestelling en kostendekkendheid).

Kans, impact en beheersing risico’s

De regeling betreft financiële steun aan landen middels een leningenprogramma met strikte voorwaarden die in tranches wordt uitgekeerd. De steun is erop gericht om zo spoedig mogelijk weer een houdbare financieel-economische positie te realiseren voor de lidstaat en weer toegang te verkrijgen tot de financiële markten.

Op het moment dat een lidstaat, die steun uit het EFSF ontvangt, niet aan de betalingsverplichtingen aan het EFSF kan voldoen en als gevolg daarvan het EFSF haar schuldeisers niet meer kan betalen, zal Nederland naar rato van zijn aandeel in de garantie moeten bijdragen aan de rentebetalingen en de aflossing aan de schuldeisers van het EFSF. Als andere landen die garanties hebben verleend op dat moment niet in staat zijn hun bijdrage aan het EFSF te voldoen, dan zal Nederland (samen met andere lidstaten) hier ook (naar rato) voor moeten betalen, tot maximaal de verstrekte garantie (165% van het Nederlandse aandeel in de garantie voor de hoofdsom en renteverplichtingen op de uitstaande schuld van het EFSF). Het EFSF krijgt hierbij een vordering op de in gebreke blijvende garanderende lidstaat. Zodra het EFSF garanties inroept heeft dit dus effect op het Nederlandse EMU-saldo en de EMU-schuld.

Het ESM kent een andere structuur, waardoor de risico’s voor landen die garanties verstrekken zijn ingeperkt. Indien lidstaten die steun hebben ontvangen uit het ESM niet in staat zijn om aan de betalingsverplichtingen aan het ESM te voldoen en als gevolg daarvan het ESM haar schuldeisers niet meer kan betalen, dan zal het ESM deze verliezen moeten opvangen. Het ESM zal dan eerst putten uit het reservefonds, daarna uit het ingelegd kapitaal en als laatste optie pas het oproepbaar kapitaal (garanties) bij lidstaten oproepen. Als andere garanderende landen op dat moment niet in staat zijn hun bijdrage aan het ESM te voldoen, dan zal Nederland (samen met andere lidstaten) hier ook (naar rato) voor moeten betalen, tot maximaal het bij Nederland oproepbare kapitaal. Het ESM krijgt hierbij een vordering op de in gebreke blijvende garanderende lidstaat. Naast deze opzet, worden de risico’s beheerst doordat het ESM een preferente schuldeiserstatus (Preferred Creditor Status) kan claimen over andere crediteuren (behalve ten opzichte van het IMF). Zodra het ESM garanties inroept, heeft dit ook effect op het Nederlandse EMU-saldo en de EMU-schuld.

Premiestelling en kostendekkendheid

De rente die de verschillende programmalanden momenteel betalen aan het ESM en het EFSF is afhankelijk van de rente waarvoor het EFSF/ESM op de geld- en kapitaalmarkt leent (zogenoemde cost of funding). Het verschuldigde rentepercentage is voor het grootste deel van de leningen een samenstelling van de rente die het EFSF/ESM betaalt voor obligatie-uitgiftes met verschillende looptijden (in de zogenaamde funding pool). Op basis van de op de markt aangetrokken middelen berekent het EFSF/ESM op dagbasis de gemiddelde financieringskosten, welke worden doorberekend aan de programmalanden. Daarnaast betalen lidstaten die steun ontvangen van het EFSF/ESM aan het EFSF/ESM bij ontvangst van een lening een service fee van 50 basispunten, jaarlijks een service fee van 0,5 basispunten en in bepaalde gevallen een commitment fee. Lidstaten betalen aan het ESM ook nog een renteopslag, waarbij de hoogte afhangt van het gekozen instrument. De exacte opslagen zijn vastgelegd in de beprijzingsrichtsnoer van het ESM. De renteopslag van het EFSF is vastgesteld op nul basispunten.

In reactie op de coronacrisis is er op 15 mei 2020 door het ESM besloten de Pandemic Crisis Support kredietlijn tijdelijk beschikbaar te stellen voor alle lidstaten van de eurozone. De kredietlijn zal een omvang hebben van 2% van het bruto binnenlands product (bbp) van een lidstaat als uitgangspunt. Ten aanzien van een aantal componenten van de beprijzing zullen de tarieven lager liggen dan voor een reguliere preventieve kredietlijn van het ESM. De marge op de leningen onder de PCS-kredietlijn zal 10 basispunten op jaarbasis bedragen, tegenover 35 basispunten bij een reguliere preventieve kredietlijn. Daarnaast zal er een service vergoeding van 25 basispunten worden gerekend op de omvang van de uitkeringen onder de kredietlijn, tegenover 50 basispunten onder een reguliere preventieve kredietlijn. Verder zijn de standaard tarieven van toepassing.

18. European Investment Bank (EIB)

Doel en werking garantieregeling

De European Investment Bank (Europese Investeringsbank, EIB) heeft tot taak bij te dragen aan een evenwichtige en ongestoorde ontwikkeling van de interne markt in het belang van de EU door middel van een beroep op de kapitaalmarkten en op haar eigen middelen. Op basis van kapitaal en garanties van de lidstaten leent de EIB op de kapitaalmarkt, waarmee het middelen genereert voor investeringen in zowel de publieke als de private sector. Voor 2022 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 11,8 mld.

Kans, impact en beheersing risico’s

Garanties kunnen alleen worden ingeroepen door de EIB op het moment dat de EIB niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen. De kans dat dit gebeurt wordt echter als zeer klein aangemerkt, omdat de EIB een zeer prudent risicobeleid voert dat als doel heeft kapitaalgaranties nooit te hoeven inroepen. De optie om garantiekapitaal in te roepen op een internationale financiële instelling is nog nooit ter sprake geweest (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). Het leenportfolio van de EIB functioneert historisch gezien goed. De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de EIB allen een AAA/Aaa-rating. Deze sterke rating is een reflectie van de kwalitatief hoogwaardige portefeuille van de EIB en de steun van de aandeelhouders, en met name van de meest kredietwaardige aandeelhouders met een AAA/Aaa rating zoals Nederland en Duitsland. De EIB heeft geen winstmotief en hecht veel waarde aan de AAA-status die de instelling in staat stelt voordelig te lenen op de kapitaalmarkt. De EIB heeft een zogenoemde Preferred Creditor Status. Tevens heeft de Raad van Bewind van de EIB een risicocomité dat de risico’s van de bank in de gaten houdt. Bij afwezigheid van extern toezicht heeft de EIB in de Best Banking Practice (BBP) Guiding Principles de uitgangspunten vastgelegd waaraan de EIB moet voldoen ten aanzien van governance, prudentieel beheer en interne en externe rapportage. Daarnaast leggen de BBP Guiding Principles vast dat de EIB zich aan alle voor commerciële banken relevante regelgeving moet houden, of moet uitleggen wanneer deze regelgeving voor de EIB niet relevant is. Eén van de hoofdtaken van het Audit Comité is om op de uitvoering van deze BBP toe te zien.

Zoals besloten in 2019, is op het moment van de brexit het Britse kapitaal vervangen door een garantieverhoging vanuit de resterende aandeelhouders en hebben Polen en Roemenië hun aandeel in het kapitaal verhoogd. Als gevolg hiervan is de Nederlandse garantie in de EIB toegenomen met € 1,9 mld. tot € 11,8 mld. in 2020. Dit is ook de geraamde hoogte van de garantie in 2022. Het Nederlandse stemgewicht is gestegen van 4,5% naar 5,2%.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders/lidstaten een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij het zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EIB/EU-lidstaten hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de EIB. Zou de EIB ooit worden opgeheven dan zou dit eigen vermogen terugstromen naar de aandeelhouders. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling, wel zijn de eigen middelen in het verleden ingezet als vervanging van een kapitaalstorting vanuit de lidstaten bij een kapitaalverhoging (zoals bij de vervanging van het Britse kapitaal).

21. en 24. Wereldbank Groep (incl. Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA))

Doel en werking garantieregeling

Onder de Wereldbank Groep vallen twee garantieregelingen, ten behoeve van de International Bank for Reconstruction and Development (IBRD, oftewel de Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling) en het Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA). De IBRD is het Wereldbankonderdeel dat leningen verstrekt aan middeninkomenslanden. De IBRD functioneert als een coöperatieve bank, waarvan lidstaten aandeelhouder zijn. Op basis van ingelegd kapitaal en garanties verstrekt door aandeelhouders, kan de IBRD financiering aantrekken op de kapitaalmarkt en deze financiering als leningen verstrekken aan klantlanden. Het Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) ondersteunt de private sector bij het verzekeren van buitenlandse investeringen. De activiteiten van MIGA kunnen eveneens gefinancierd worden doordat aandeelhouders kapitaal en garanties hebben verstrekt. Voor 2022 bedraagt de hoogte van de IBRD garantieverplichting € 4,9 mld. Voor MIGA gaat het in 2022 om € 27,6 mln. na een wisselkoerscorrectie in 2020.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garanties kunnen alleen worden ingeroepen door de IBRD op het moment dat de IBRD niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen en failliet dreigt te gaan. De kans dat dit gebeurt, wordt als zeer klein aangemerkt. De optie om garantiekapitaal in te roepen is bij de internationale financiële instellingen nog nooit ter sprake geweest, zelfs niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). De IBRD voert namelijk een prudent beleid met als expliciet doel het risico op een «call on capital» te minimaliseren en het risicobeleid van de IBRD is conservatief. De Wereldbank Groep opereert mondiaal waardoor de portefeuille goed gediversifieerd is. De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de IBRD allen een AAA/Aaa-rating (stabiel). IBRD heeft geen winstmotief en hecht veel waarde aan de AAA-status die de instelling in staat stelt voordelig te lenen op de kapitaalmarkt. Tevens heeft de IBRD een zogenoemde ‘Preferred Creditor Status’. Dit houdt in dat lenende landen de IBRD voorrang verschaffen bij betaling indien zij moeite hebben om aan hun verplichtingen te voldoen. MIGA voert eveneens prudent risicobeleid. De kans dat de garantie wordt ingeroepen door MIGA is laag. Sinds de oprichting van MIGA in 1988 is er in slechts enkele gevallen overgegaan tot uitkering van schade. De overige gevallen van (potentiële) claims zijn opgelost door middel van settlement. Leverage die de Wereldbank Groep heeft op overheden speelt hierbij een belangrijke rol.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garanties worden geen premies ontvangen, waardoor er ook geen middelen gestort worden in een begrotingsreserve. De financiële voordelen van de garantie aan IBRD worden door de IBRD middels betere leenvoorwaarden doorberekend aan de klantlanden, waarmee het bijdraagt aan de realisatie van de door IBRD opgelegde beleidsdoelstellingen. Hetzelfde is ook het geval voor de verzekeringsproducten van MIGA. Het instellen van een premie zou de bijdrage van de IBRD aan het maatschappelijke doel verminderen. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden aan IBRD en MIGA onder deze garantieregelingen.

25. Exportkredietverzekering 

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse staat biedt de mogelijkheid voor het verzekeren van betalingsrisico’s verbonden aan het handels- en dienstenverkeer met het buitenland. Het productenassortiment van de exportkredietverzekeringsfaciliteit (ekv-faciliteit) omvat momenteel onder andere de kapitaalgoederenverzekering, financieringsverzekering, koersrisicoverzekering en verzekering van garanties. In de tabel ‘Overzicht verstrekte garanties’ wordt naast het verplichtingenplafond van € 10 mld. een verwachte afloop van € 10 mld. structureel opgenomen. De exacte omvang van de aangegane en vervallen verplichtingen is na afloop van een begrotingsjaar bekend en wordt verantwoord in het jaarverslag van het ministerie van Financiën.

Kans, impact en beheersing risico’s

De randvoorwaarden voor de afgifte van verzekeringen worden voortdurend gemonitord en indien nodig aangepast, opdat alleen aanvaardbare risico’s worden geaccepteerd. Het risicoprofiel van de bestaande ekv-portefeuille en van nieuwe aanvragen wordt daarom nauwlettend gevolgd door het ministerie van Financiën met behulp van een uitgebreid risicokader.

Voor de ekv is in de begroting een bedrag van € 10 mld. opgenomen als plafond, wat het bedrag inhoudt waarvoor de Staat jaarlijks nieuwe verplichtingen kan aangaan (brutoplafond). De afgelopen jaren is dit plafond niet knellend geweest, zodat er naar verwachting voldoende ruimte zal zijn voor het aangaan van de door Nederlandse exporteurs gevraagde verzekeringen.

Premiestelling en kostendekkendheid

Internationaal is om concurrentieverstoring te voorkomen afgesproken dat ekv-faciliteiten over een middellange periode kostendekkend moeten zijn. Dat betekent dat op de middellange termijn de premie-inkomsten voldoende moeten zijn om de uitvoeringskosten en de netto schade-uitkeringen (inclusief de recuperaties) te dekken. De participanten van de Arrangement – de internationale afspraken ten aanzien van exportkredietverzekeringen – stellen hiertoe minimumpremies op, die in Europese regelgeving zijn verankerd. Nederland monitort de kostendekkendheid met een intern ontwikkeld model: bedrijfseconomische resultaatbepaling (berb). Voor het geheel aan exportkredietverzekeringen is een begrotingsreserve beschikbaar van € 508,5 mln. Deze voorziening is statistisch gezien, gegeven de huidige ekv-portefeuille, in een gegeven jaar met een kans van 3 op 4 toereikend.

Zowel uitgaven als inkomsten van de ekv zijn lastig te ramen en in de loop van een jaar niet of nauwelijks met beleidsmaatregelen te beïnvloeden. De schades kunnen in een jaar hoog oplopen, gegeven het uitstaande risico van circa € 18,8 mld. ultimo 2020.

26. Herverzekering leverancierskredieten

Doel en werking garantieregeling

De garantie «herverzekering leverancierskredieten» betreft een garantie van de Staat als maatregel in de Coronacrisis om te voorkomen dat de kortlopende kredietverlening die door kredietverzekeraars wordt mogelijk gemaakt, stil zou vallen. Deze vorm van kredietverlening die normaal op jaarbasis ongeveer € 200 mld. bedraagt dreigde op korte termijn voor een belangrijk deel te verdwijnen, doordat kredietverzekeraars hun blootstelling vanwege de toegenomen risico’s per direct zouden afbouwen. Vele bedrijven kunnen hierdoor failliet gaan met als gevolg dat banen verloren zullen gaan. De Staat heeft de dreiging van het tot stilstand komen van kredietverlening tussen bedrijven en de daarmee gemoeide handelsstromen voorkomen door de volledige portefeuilles van de private verzekeraars voor het gehele jaar 2020, en het eerste half jaar van 2021, te herverzekeren middels een garantie met een omvang van € 12,0 mld. Om deze oplossing uit te kunnen voeren is een nieuwe garantie van € 12,0 mld. afgegeven die losstaat van het reguliere ekv met een plafond van € 10 mld. voor exportkredietverzekeringen. De herverzekering is op 1 juli 2021 tot een einde gekomen.

Kans, impact en beheersing risico’s

De onderliggende verzekerde schades worden tussen Staat en verzekeraars in een 90/10 ratio verdeeld. Door het uitblijven van de verwachtte faillissementsgolf zijn de schades, met € 27,9 mln. ultimo 2020 zeer beperkt gebleven. Het verschil tussen raming en realisatie is te verklaren door de grote onzekerheid in impact inschatting van de crisis op het onderliggend bedrijfsleven. Momenteel wordt er geen grote stijging in het aantal schadeclaims voor 2021 en 2022 verwacht. Het vertraagde karakter waarin schades optreden (op zijn vroegst 90 dagen na levering) in combinatie met de periode waarin schades afgehandeld worden, leidt ertoe dat ondanks de beëindiging van de herverzekering per 1 juli 2021, in 2022 nog schades uitgekeerd zullen worden. De positieve vooruitzichten voor het bedrijfsleven leidt ertoe dat de geraamde bedragen voor schadeclaims in 2022 naar beneden bijgesteld worden. In 2020 en 2021 hebben de verzekeraars een kostendekkende vergoeding gekregen. Deze zal in 2022 beëindigd worden.

Premiestelling en kostendekkendheid

De premieontvangsten voor de herverzekering van de leverancierskredieten worden, net zoals de schadeclaims, in een 90/10 ratio verdeeld. Deze worden voor 2022 op 0 geraamd, gezien de beëindiging van de herverzekering. De schaderestituties voor de herverzekering van de leverancierskredieten komen voor 90% ten gunste van de Staat en worden, in lijn met de schadeclaims voor 2022 naar beneden bijgesteld .

Initieel was het niet de verwachting dat de herverzekering kostendekkend zou zijn. De herverzekering was immers bedoeld om te voorkomen dat verzekeraars op grond van de snel verslechterde en moeilijk te beoordelen risico’s massal limieten verlagen waardoor leveranties op basis van leverancierskredieten in een groot aantal sectoren niet meer tot stand zouden komen. Door het uitblijven van de verwachtte schades is de herverzekering, ultimo 2020, kostendekkend geweest voor de Staat. Of de regeling in zijn geheel kostendekkend is geweest moet nog blijken. Dit is afhankelijk van mogelijke verrekeningen tussen Staat en verzekeraars aan de hand van de controle door de externe accountant in 2022.

Lening KLM

Zie toelichting 9. Garantie en vrijwaring inzake verkoop en financiering van staatsdeelnemingen.

3. Beleidsartikelen (Financiën)

Artikel 1 Belastingen

A. Algemene doelstelling

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid. Solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving is hiervoor de basis. Doeltreffende en doelmatige uitvoering door de Belastingdienst van die wet- en regelgeving dragen bij aan de bereidheid van burgers en bedrijven om hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen (compliance).

Onder ‘compliance’ verstaat de Belastingdienst dat burgers en bedrijven bereid zijn hun wettelijke fiscale verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst structureel uit zichzelf na te komen. De term ‘bereidheid’ geeft aan dat de Belastingdienst ernaar streeft dat belastingplichtigen uit zichzelf fiscale regels naleven, zonder (dwingende en kostbare) acties van de kant van de Belastingdienst. Als burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen, dan komt belastinggeld de staatskas binnen zoals de wetgever beoogt.

B. Rol en verantwoordelijkheid

• – het opstellen van fiscale wet- en regelgeving;

• – het internationaal behartigen van de Nederlandse fiscale belangen.

• – de heffing en inning van de inkomensafhankelijke bijdragen Zorgverzekeringswet;

• – de heffing en inning voor derden van een aantal belastingen, heffingen en overige vorderingen;

• – handhavingstaken op het gebied van de economische ordening en financiële integriteit.

Op grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en de Invorderingswet 1990 voert de Belastingdienst de heffing en inning van de rijksbelastingen uit. Op grond van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten voert de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) de handhavingstaken uit op het gebied van de economische ordening en financiële integriteit.

De minister bevordert, door inzet van de Belastingdienst, naleving van wet- en regelgeving door passende dienstverlening te leveren, massale processen juist en tijdig uit te voeren, adequaat toezicht uit te oefenen en waar nodig naleving bestuurs- of strafrechtelijk af te dwingen.

C. Beleidswijzigingen

In de beleidsagenda worden de beleidsvoornemens geschetst op het gebied van structureel verbeteren van de dienstverlening en effectief toezicht en fraudebestrijding.

Vanaf de ontwerpbegroting IX 2021 worden de uitgaven die de Belastingdienst ten behoeve van de douaneprocessen doet in artikel 9 Douane middels een systematiek van toerekening weergegeven en toegelicht. Met ingang van deze begroting zijn hierbij ook de IV-kosten betrokken.

Een zelfde benadering is met ingang van deze begroting gekozen voor artikel 13 Toeslagen. Dit begrotingsartikel, dat sinds Begroting IX 2021 is opgenomen, bevat nu ook de uitgaven ten behoeve van toeslagenprocessen vanuit de Belastingdienst.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit

Voor de programma-uitgaven die vallen onder de rubrieken «Bekostiging», «Bijdragen aan ZBO's/RWT's», «Bijdragen aan (inter)nationale organisaties», «Bijdragen aan agentschappen» en «Rente» geldt dat deze voor 100% juridisch verplicht zijn. Ze vloeien bijvoorbeeld voort uit de Awr en de Invorderingswet 1990 (rente-uitgaven) en vanuit de Algemene wet bestuursrecht (uitgaven bekostiging). De bijdrage aan de Waarderingskamer is voor 100% juridisch verplicht op basis van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ). Voor het Kadaster en de Kamer van Koophandel heeft de Belastingdienst samenwerkingsovereenkomsten voor gegevensuitwisseling die worden gebruikt bij de uitvoering van taken van de Belastingdienst. Ook bij de bijdragen aan Agentschappen en bijdragen aan Internationale organisaties geldt dat afspraken zijn gemaakt over de bijdragen en de dienstverlening, waardoor ook deze uitgaven als 100% juridisch verplicht worden aangemerkt.

De overige programma-uitgaven betreffen met name de categorie «Opdrachten», waarvoor geldt dat deze gedeeltelijk als juridisch verplicht zijn aan te merken. Hiervoor zijn dan bijvoorbeeld contracten gesloten ten behoeve van ICT en/of andere benodigde diensten voor de uitvoering van de primaire processen van de Belastingdienst. Voorbeelden hiervan zijn (verlenging van) licenties en onderhoudscontracten voor software en hardware. Een ander voorbeeld zijn de uitgaven voor papieren dienstverlening (brieven aan burgers en bedrijven). Naar schatting zal het niet-juridisch verplichte bedrag per 1 januari 2022 € 130,2 mln. bedragen. Over het algemeen geldt wel dat de niet-juridische verplichte uitgaven noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering van de primaire processen.

E. Toelichting op de financiële instrumenten

Verplichtingen en uitgaven

Apparaatsuitgaven

Personele uitgaven

Dit betreft alle personele uitgaven inclusief externe inhuur voor de dienstonderdelen van de Belastingdienst.

Materiële uitgaven

Dit betreft de materiële uitgaven van de dienstonderdelen van de Belastingdienst en omvat met name facilitaire diensten, middelen en communicatie. ICT bevat voornamelijk uitgaven die horen bij de uitrusting van de ambtenaren van de Belastingdienst (telefoon, laptop, werkplek, mobiele devices, etc.). De bijdrage aan Shared Service Organisaties (SSO’s) betreft met name de huisvesting (Rijksvastgoedbedrijf).

Programma-uitgaven

Bekostiging

De uitgaven onder bekostiging betreffen de proceskostenvergoeding aan belastingplichtigen indien hun bezwaar of beroep wordt gehonoreerd. De regeling ligt vast in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Garanties

Dit betreft uitgaven als gevolg van garanties die de Belastingdienst afgeeft aan faillissementscuratoren in verband met procesrisico’s.

Bijdrage aan ZBO’s/RWT’s

De uitgaven aan de Waarderingskamer betreft de eigenaarsbijdrage van het ministerie van Financiën voor de begroting 2022 die reeds is vastgesteld en verplicht is op basis van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ). Voor het Kadaster en de Kamer van Koophandel heeft de Belastingdienst samenwerkingsovereenkomsten voor gegevensuitwisseling die wordt gebruikt bij de uitvoering van taken van de Belastingdienst. Onder de bijdrage aan overige ZBO’s/RWT’s vallen onder andere de bijdragen aan de RDW en de Nationale Politie.

Bijdrage aan (inter)nationale organisaties

Het ministerie levert jaarlijks een bijdrage aan de internationale douaneraad. Conform internationale samenwerkingsovereenkomsten levert ieder land een bijdrage. De overige bijdragen betreffen diverse internationale samenwerkingsverbanden op het gebied van economische en belastingsamenwerkingen.

Opdrachten

Onder «Overige opdrachten» vallen met name de uitgaven die geraamd worden voor de papieren dienstverlening. Bij «ICT opdrachten» gaat het met name over ICT-uitgaven die te maken hebben met de digitale dienstverlening (licenties, software applicaties en hardware).

Bijdrage aan agentschappen

Dit betreft met name de bijdrage aan Logius waar de Belastingdienst ICT-voorzieningen afneemt die samenhangen met de primaire taakuitvoering van de Belastingdienst. Het gaat om voorzieningen als Digipoort en DigiD. De bijdragen aan overige agentschappen zijn met name detacheringsovereenkomsten en opdrachten die gesloten worden met UBR (Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk).

(Schade)vergoeding

Dit betreft aanspraken van een natuurlijke persoon of een rechtspersoon op vergoeding van de kosten voor de uitvoering van overheidsmaatregelen of een vergoeding van kosten die door toedoen van de overheid zijn ontstaan. Hieronder vallen compensatievergoedingen die door de Belastingdienst worden betaald.

Rente

Dit budget betreft de belasting- en invorderingsrente die wordt vergoed aan belastingplichtigen. De rente-uitgaven komen voort uit de Awr en de Invorderingswet 1990 en zijn voor 100% juridisch verplicht. Er is geen einddatum voor deze regeling vastgesteld.

Bijdrage aan (andere) begrotingshoofdstukken

Activiteiten van de Belastingdienst ten behoeve van de douaneprocessen worden sinds 2021 toegerekend aan artikel 9 Douane, exclusief de uitgaven van het dienstonderdeel Informatievoorziening (IV). Vanaf 2022 zijn de uitgaven voor Informatievoorziening ook toegevoegd. Op artikel 9 Douane is in de toelichting op de instrumenten een tabel opgenomen met een uitsplitsing van de toegerekende uitgaven van de Belastingdienst.

Vanaf voorliggende ontwerpbegroting IX 2022 worden activiteiten van de Belastingdienst ten behoeve van Toeslagen toegerekend aan artikel 13 Toeslagen inclusief uitgaven voor Informatievoorziening. Op artikel 13 Toeslagen is in de toelichting op de instrumenten een tabel opgenomen met een uitsplitsing van de toegerekende uitgaven.

Ontvangsten

Programma-ontvangsten

Belastingontvangsten

De in de bovenstaande tabel opgenomen belastingontvangsten zijn netto-ontvangsten. De netto-ontvangsten zijn gelijk aan de totale belastingontvangsten minus de afdrachten aan het Gemeentefonds en het Provinciefonds op grond van de Financiële verhoudingswet, en minus de afdrachten aan het Btw-compensatiefonds en het BES-fonds.

In onderstaande tabel staat de aansluiting van de Miljoenennota 2022 met begrotingshoofdstuk IX. De Miljoenennota bevat een toelichting op de belastingontvangsten.

Bekostiging

De ontvangsten hebben betrekking op kosten die worden doorberekend aan belastingplichtigen van invorderingsmaatregelen (aanmaning, dwangbevel, beslaglegging, etc.). Dit gebeurt op grond van de Kostenwet invordering rijksbelastingen.

Rente

Deze post betreft de belasting- en invorderingsrente die wordt ontvangen van belastingplichtigen. Onderdeel van het coronasteunpakket is een verlaging van de rentetarieven tot 2024. Een deel van de raming (in 2022-2027) bestaat uit verwachte ontvangsten invorderingsrente over de opgelopen belastingschuld naar aanleiding van bijzonder uitstel van betaling; een maatregel die onderdeel uitmaakt van het coronasteunpakket.

Boetes en schikkingen

Deze ontvangstenpost betreft de opbrengsten van bestuurlijke boetes en van fiscale strafbeschikkingen.

Apparaatsontvangsten

Deze post betreft onder andere ontvangsten van facilitaire en IV diensten die de Belastingdienst levert aan andere overheidsdiensten en op factuurbasis worden afgerekend.

Extracomptabele fiscale regelingen

• – BTW Vrijstelling fondswerving

• – BTW Vrijstelling lijkbezorging

• – BTW Vrijstelling overig

• – Accijnzen Vrijstelling tabak, alcohol en motorbrandstof diplomatiek personeel en medewerkers internationale organisaties

• – Accijnzen overige regelingen

Voor een beschrijving van de regelingen, de doelstelling, de ramingsgrond, een verwijzing naar de laatst uitgevoerde evaluatie en het beoogde jaar van afronding van de volgende evaluatie, wordt verwezen naar de bijlage bij de Miljoenennota ‘Toelichting op de fiscale regelingen’.

F1. Fiscaal beleid en wetgeving

Algemeen

De inkomsten uit rijksbelastingen zijn van groot belang om de uitgaven van de rijksoverheid te financieren. Naast het realiseren van deze financiering, wordt fiscale regelgeving zo ingericht dat het bepaalde doelen stimuleert, zoals werkgelegenheid en klimaatvriendelijk gedrag, en andere ontmoedigt, zoals roken en milieuvervuiling. Jaarlijks wordt een pakket Belastingplan ingediend met aanpassingen voor het volgende (en latere) ja(a)r(en). Daarnaast is een aantal aparte wetsvoorstellen en internationale beleidsontwikkeling van belang voor het fiscale beleid vanaf 2022.

Belastingplanpakket 2022

Het pakket Belastingplan 2022 heeft betrekking op een breed terrein en bestaat uit enkele wetsvoorstellen. Het gaat om circa 40 maatregelen.

Wetsvoorstel Belastingplan 2022

Het kabinet zorgt er met een aantal maatregelen voor dat de koopkrachtontwikkeling gelijkmatiger wordt verdeeld. In het Belastingplan 2022 wordt daarom voorgesteld de arbeidskorting langzamer af te bouwen. Het afbouwpercentage van de arbeidskorting wordt verlaagd van 6% naar 5,86%. Daarmee wordt het verschil tussen een- en tweeverdieners verkleind.

In de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) wordt een wijziging doorgevoerd waardoor belastingplichtigen met een in het buitenland woonachtige partner die geen kwalificerende buitenlandse belastingplichtige is, voor de IACK gelijkgetrokken met de behandeling van belastingplichtigen met een partner die binnenlandse belastingplichtige of kwalificerende buitenlandse belastingplichtige is. Ter dekking van het wetsvoorstel Wet betaald ouderschapsverlof wordt in het Belastingplan 2022 een maatregel voorgesteld om het maximumbedrag van de IACK met € 395 te verlagen.

Het wetsvoorstel bevat daarnaast een tweetal maatregelen met betrekking tot het corona steunpakket. Ten eerste wordt de goedkeuring van de verhoging van de vrije ruimte van de werkkostenregeling in 2021 gecodificeerd. Daarnaast wordt in dit wetsvoorstel de wettelijke grondslag voor de vrijstelling van de Subsidie vaste lasten en de Subsidie financiering vaste lasten startende MKB-ondernemingen geregeld. Deze subsidies behoren niet tot de winst, zodat heffing van inkomsten- of vennootschapsbelasting hierover wordt voorkomen. Voor beide wijzigingen geldt dat het een codificatie is van een beleidsbesluit vooruitlopend op wetgeving.

Met betrekking tot de woningmarkt vindt een aantal aanpassingen plaats bij de in het Belastingplan 2021 geïntroduceerde startersvrijstelling in de overdrachtsbelasting. In de eerste plaats wordt de antimisbruikbepaling voor de woningwaardegrens aangepast. Met deze aanpassing worden onduidelijkheden in de huidige antimisbruikbepaling weggenomen. Daarnaast wordt voorgesteld rekening te houden met onvoorziene omstandigheden die zich voordoen vóór verkrijging van de woning, maar nadat de koop niet meer ontbonden kan worden, als het gaat om het hoofdverblijfcriterium in de overdrachtsbelasting. Dat is een uitbreiding ten opzichte van de huidige situatie. Tot slot wordt een vrijstelling van de overdrachtsbelasting voorgesteld voor het terugkopen van een woning van een particulier onder specifieke voorwaarden.

In de vennootschapsbelasting wordt de verrekening van de voorheffingen dividendbelasting en kansspelbelasting voor belastingplichtigen temporeel beperkt met ingang van 1 januari 2022. In de Franse Zaak Sofina heeft het Hof van Justitie van de EU (HvJ EU) besloten dat Frankrijk in strijd handelt met het EU-recht. Omdat het Nederlandse systeem van verrekening van voorheffingen vergelijkbaar is met het Franse, bestaat er een reëel risico dat het HvJ EU ten aanzien van de Nederlandse belastingwetgeving tot dezelfde conclusie komt als bij de Franse belastingwetgeving. Deze maatregel voorkomt een toekomstige budgettaire derving.

In de loonbelasting is een belangrijke aanpassing de voorgestelde introductie van een gerichte vrijstelling voor de vergoeding van thuiswerkkosten in de loonbelasting. Met deze vrijstelling wordt het voor een werkgever mogelijk om een voor de loonheffingen onbelaste vergoeding te geven voor bepaalde extra kosten die een werknemer maakt vanwege het gedeeltelijk thuiswerken. Ook wordt het fiscaal aantrekkelijker gemaakt om aandelenoptierechten als loon te verstrekken. Dit gebeurt door het heffingsmoment bij de werknemer te verschuiven. Hiermee wordt innovatie gestimuleerd.

In de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 worden de CO2-schijfgrenzen en tarieven voor personenauto’s aangepast om de belastinggrondslag aan te laten sluiten aan de (verwachte) technologische ontwikkeling.

De cap in de bijtelling (de catalogusprijs waarover de maximale korting op de bijtelling voor emissievrije personenauto’s van toepassing is) wordt vanaf 2022 in twee stappen verlaagd. De korting op de bijtelling die is vastgelegd in de Wet fiscale maatregelen klimaatakkoord wordt niet aangepast. Dit betekent dat de vanaf 1 januari 2022 geldende korting van 6% op de bijtelling wordt toegepast op een cap van € 35.000 en vanaf 2023 op een cap van € 30.000. Door het verlagen van de cap wordt de vraag in de zakelijke markt meer gestuurd naar goedkopere emissievrije automodellen uit de lagere marktsegmenten. Dit verbetert de aansluiting op de (particuliere) tweedehands markt.

Tot slot worden op het terrein van de energiebelasting enkele aanpassingen gedaan. Het overgangsrecht van de postcoderoosregeling wordt uitgebreid, omdat blijkt dat deze in de praktijk en achteraf bezien onvoldoende investeringszekerheid biedt. Ook wordt de definitie van walstroominstallatie aangepast, zodat meer installaties kwalificeren voor het verlaagde tarief. Als laatste wordt een maatregel voorgesteld die voorkomt dat dubbele belasting wordt geheven over de levering van elektriciteit bij batterijopslag.

Wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2022

In dit wetsvoorstel worden verschillende technische maatregelen getroffen. De berekeningswijze van de jaarlijkse herijking van de rendementspercentages in box 3 wordt verduidelijkt, daarnaast worden twee technische reparaties doorgevoerd.

In de eigenwoningregeling worden verschillende aanpassingen voorgesteld. Met deze aanpassingen wordt toepassing van de bijleenregeling en de aflossingsstand in partnerschapssituaties rechtvaardiger en worden onbedoelde renteaftrekbeperkingen voorkomen. Verder wordt de eigenwoningregeling in situaties van overlijden eenvoudiger gemaakt en wordt een achterblijvende partner niet onnodig geconfronteerd met het eigenwoningverleden van de overleden fiscale partner.

In de energiebelasting worden enkele bepaling verduidelijkt. Het gaat om de samenloop van het nihiltarief en enkele vrijstellingen in de energiebelasting.

Wetsvoorstel Wet implementatie belastingplichtmaatregel uit de tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking

Per 1 januari 2020 zijn in de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 de hybridemismatchmaatregelen die volgen uit de tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking (ATAD2)43 in werking getreden. Deze maatregelen bestrijden belastingontwijking waarbij gebruik wordt gemaakt van kwalificatieverschillen tussen belastingstelsels (zogenoemde hybridemismatches) van zowel de lidstaten van de Europese Unie (EU) onderling als EU-lidstaten en derde landen. De reeds in werking getreden maatregelen bestrijden hybridemismatches door de gevolgen van kwalificatieverschillen tussen belastingstelsels te neutraliseren. Daarnaast is in ATAD2 en de genoemde implementatiewet een maatregel opgenomen die de oorzaak van een hybridemismatch aanpakt. Dit betreft de zogenoemde belastingplichtmaatregel voor omgekeerde hybride lichamen. Met de in dit wetsvoorstel voorgestelde flankerende maatregelen wordt de belastingplichtmaatregel nader ingeregeld in de systematiek van de inkomstenbelasting, de vennootschapsbelasting, de dividendbelasting en de bronbelasting. Tevens worden enkele aanpassingen voorgesteld van de in de implementatiewet opgenomen belastingplichtmaatregel.

Wetsvoorstel Verlaging verhuurderheffing en maandelijkse wijziging bedragen heffingsverminderingen

Het wetsvoorstel Wijziging van de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II (verlaging tarief verhuurderheffing en maandelijkse wijziging bedragen heffingsverminderingen) zorgt voor een verlaging van het tarief van de verhuurderheffing per 1 januari 2022 van 0,527% in 2021 naar 0,485% in 2022. Naar aanleiding van de motie Beckerman c.s.44 heeft het kabinet de huren in de sociale sector bevroren en is een tariefsverlaging van de verhuurderheffing toegezegd. Aanvullend is ter uitvoering van de motie Grinwis/Inge van Dijk45 besloten verhuurders nog meer tegemoet te komen door een extra verlaging van de verhuurderheffing met € 30 mln. De totale tariefsverlaging met € 180 mln. wordt met dit wetsvoorstel geregeld. Concreet betekent dit dat de verhuurderheffing structureel met € 180 mln. wordt verlaagd per 1 januari 2022.

Ook wordt met het wetsvoorstel geregeld dat de bedragen van de heffingsverminderingen maandelijks gewijzigd kunnen worden in plaats van per kwartaal. Vanuit budgettair oogpunt is het wenselijk dat deze wijzigingsmogelijkheid niet slechts vier maal per jaar kan plaatsvinden, zodat tijdig het bedrag van de heffingsverminderingen op nihil kan worden gesteld indien overschrijding dreigt plaats te vinden.

Wetsvoorstel Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel 

Naar aanleiding van één van de aanbevelingen – een maatregel uit de voorgestelde basisvariant – van de Adviescommissie belastingheffing van multinationals46 heeft het kabinet op Prinsjesdag 2020 aangekondigd om in 2021 met een afzonderlijk wetsvoorstel te komen om mismatches die ontstaan door een verschil in toepassing van het zakelijkheidsbeginsel in de vennootschapsbelasting (ook wel: het arm’s-lengthbeginsel) te bestrijden.47 Deze mismatches doen zich met name in internationale situaties voor en leiden ertoe dat een deel van de winst van een multinationale onderneming niet in een naar de winst geheven belasting wordt betrokken. Het doel van het wetsvoorstel is om dergelijke mismatches weg te nemen die ontstaan als gevolg van een verschillende toepassing van het zakelijkheidsbeginsel en leiden tot situatie waarbij sprake is van een dubbele niet-heffing (een aftrek zonder betrekking in de heffing of een dubbele aftrek). Dat laatste kan zich bijvoorbeeld voordoen bij structuren met zogenoemde informele kapitaalstortingen maar ook bij structuren met zogenoemde verkapte winstuitdelingen. Dit wetsvoorstel raakt beide situaties en beperkt, kort gezegd, dat een belastingplichtige een neerwaartse aanpassing van de winst op grond van het zakelijkheidsbeginsel in aanmerking kan nemen voor zover bij het andere concernlichaam dat bij de transactie betrokken is geen of een te lage corresponderende opwaartse aanpassing in de belastinggrondslag wordt betrokken. Op deze manier beoogt dit wetsvoorstel mismatches die ontstaan bij de toepassing van het zakelijkheidsbeginsel te neutraliseren en situaties van dubbele niet-belasting te voorkomen. De voorgestelde maatregelen bewerkstelligen dat de winst in die gevallen ten minste eenmaal ergens wordt belast. Hiermee loopt Nederland ook internationaal meer in de pas. Het wetsvoorstel treedt per 1 januari 2022 in werking.

Winstbelasting

In internationaal verband48 werken we aan afspraken om het internationale belastingsysteem te moderniseren. Er is op 1 juli 2021, met actieve inzet van Nederland, met meer dan 130 landen een akkoord op hoofdlijnen bereikt over deze herziening op basis van twee pijlers. Pijler 1 ziet op de herverdeling van de heffingsrechten en pijler 2 ziet op een wereldwijd minimumniveau van belastingheffing. De verdere uitwerking van het akkoord volgt in de tweede helft van 2021, met het doel om de openstaande onderdelen af te ronden in oktober 2021. Na afronding van het OESO-akkoord, zal de Europese Commissie voorstellen doen om dit akkoord in de EU te implementeren. Deze worden begin volgend jaar verwacht. Nederland is voorstander van een uniforme implementatie in EU-verband en zet zich hier actief voor in. Daarnaast is de Europese Commissie voornemens om in het vierde kwartaal van 2021 een richtlijnvoorstel over een digital levy (digitale dienstenbelasting) te publiceren. Dit voorstel zullen we met een positieve grondhouding beoordelen, waarbij we onder andere kijken naar de samenloop met de andere richtlijnvoorstellen over de digitale economie (voornamelijk op het gebied van pijler 1).

Tenslotte heeft de Europese Commissie op 18 mei 2021 een mededeling over belastingheffing in de 21e eeuw gepubliceerd. Dit betreft een beleidsagenda met bedrijfsbelastingvoorstellen die de Europese Commissie de komende jaren voornemens is te publiceren. In deze mededeling zegt de Europese Commissie eind 2021 met een voorstel te komen om het misbruik met doorstroomvennootschappen te bestrijden. In 2022 volgt een voorstel dat de financiering met eigen vermogen aantrekkelijker moet maken en een voorstel dat gericht is op het vergroten van de publieke transparantie over de hoogte van belastingen die multinationals betalen. Nederland ziet deze voorstellen met interesse tegemoet. Het voorstel dat ziet op het bestrijden van misbruik met doorstroomvennootschappen sluit goed aan bij de door het Kabinet ingestelde commissie doorstroomvennootschappen (Ter Haar II). Betreffende het tweede voorstel over het aantrekkelijker maken van financiering met eigen vermogen, Nederland doet zelf ook al onderzoek naar de mogelijkheid en wenselijkheid van een introductie van een vermogensaftrek in de vennootschapsbelasting in combinatie met het aanscherpen van de earningsstrippingmaatregel.49

Vergroening fiscale stelsel

In internationaal verband wordt ook gewerkt aan de vergroening van het fiscale stelsel. In 2020 hebben de EU-landen afgesproken om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Het 2030-tussendoel is aangescherpt, wat leidt tot een aanvullende reductieopgave in Europa en Nederland.

Bij het beprijzen van CO2-uitstoot is Europese en internationale samenwerking van belang vanwege het grensoverschrijdende karakter van de klimaatproblematiek en om de kans op weglekeffecten naar andere landen te verkleinen. In Europees verband heeft de Europese Commissie op 14 juli 2021 het Fit for 55%-pakket gepubliceerd. Daarin is o.a. een voorstel opgenomen om de Richtlijn Energiebelastingen te herzien en komt de Europese Commissie met een voorstel voor een koolstofheffing aan de grens. De kabinetsbeoordeling van het Fit for 55%-pakket zal naar verwachting medio september met de Tweede Kamer worden gedeeld. In internationaal verband wordt er o.a. in G20-verband over CO2-beprijzing gesproken.

F2. Belastingdienst

Strategie Belastingdienst

De Belastingdienst beoogt met zijn strategie het gedrag van burgers en bedrijven zodanig te beïnvloeden dat zij structureel uit zichzelf (fiscale) regels naleven (compliance); dat wil zeggen zonder (dwingende en kostbare) acties van de kant van de Belastingdienst. Dit moet zorgen voor de borging van de continuïteit van belastingopbrengsten. De Belastingdienst streeft ernaar te handelen conform de beginselen van behoorlijk bestuur en probeert waar mogelijk proactief en in de actualiteit te handelen in plaats van reactief te zijn. Hierbinnen zet de Belastingdienst, waar mogelijk, burgers en bedrijven centraal.

• – burgers en bedrijven effectief informeert over hun rechten en plichten;

• – ernaar streeft om het voor burgers en bedrijven zo makkelijk mogelijk te maken om te voldoen aan (fiscale) verplichtingen;

• – op gepaste wijze corrigerend optreedt bij niet-naleving.

Dit zijn de vier tussendoelen van compliance.

Jaarlijks vertaalt de Belastingdienst zijn strategie in een beleid per doelgroep (Particulieren, MKB-bedrijven en grote ondernemingen), waarbij de uitvoerings- en toezichtstrategie wordt vertaald naar de concrete inzet van de capaciteit van de Belastingdienst per doelgroep. In het Jaarplan 2022 van de Belastingdienst dat de Tweede Kamer in het najaar ontvangt, wordt opgenomen welke activiteiten de Belastingdienst uitvoert met welke middelen (budget en formatie) om naleving te bevorderen en niet-naleving tegen te gaan. Daarnaast zullen in het Jaarplan de ontwikkelstappen worden benoemd die de Belastingdienst gaat zetten om de organisatie wendbaar en toekomstbestendig te maken.

Doelen en prestatie-indicatoren

De set herziene prestatie-indicatoren sluit aan bij de Uitvoerings- en Toezichtstrategie van de Belastingdienst. Op die manier zijn prestatie-indicatoren een uiting van de strategie van de organisatie en kan, in lijn met de strategie, gestuurd worden op resultaten en effecten. De set van indicatoren stelt de Belastingdienst bovendien in staat thematisch en actueel te verantwoorden; niet alleen gericht op een specifieke indicator, maar ook over de bovenliggende doelstellingen.50

Door het onderscheid in compliancefactoren met kengetallen en tussendoelen te voorzien van subjectieve en objectieve indicatoren ontstaat een geheel dat beter aansluit bij de strategie van de Belastingdienst en inzicht geeft in de werking hiervan.

Met de subjectieve indicatoren brengt de Belastingdienst in kaart hoe burgers en bedrijven de tussendoelen beoordelen. Daarvoor is het nodig om burgers en bedrijven te bevragen. Het afgelopen jaar is de vraagstelling voor deze indicatoren ontwikkeld. Aan de hand van de literatuur zijn definities voor de indicatoren opgesteld en vervolgens vertaald in concrete vraagstellingen. Deze vragen zijn in het najaar van 2020 uitgebreid getest en hebben geleid tot een set vragen per indicator. Om de enquêtedruk voor burgers en bedrijven niet toe te laten nemen zijn de vragen voor de subjectieve indicatoren toegevoegd aan de reeds bestaande Fiscale Monitor51. Deze wordt aan het eind van het derde kwartaal 2021 opgeleverd. Dan zijn de cijfers beschikbaar van de eerste meting van de subjectieve indicatoren. De komende jaren zal de planning en doorlooptijd van oplevering van de cijfers volgens een vergelijkbaar tijdspad verlopen.

In het begrotingsartikel worden alleen prestatie-indicatoren met een significante wijziging toegelicht. Dit kan bijvoorbeeld gaan om een nieuwe prestatie-indicator, het wijzigen van een streefwaarde of het wijzigen van de manier van meten.