Ontvangen 17 november 2021
|
Inhoudsopgave |
blz. |
|
Algemeen |
1 |
|
Inleiding |
2 |
|
Hoofdlijnen van de herziene verordening |
10 |
|
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel |
21 |
|
Uitvoering en handhaving |
22 |
|
Artikelsgewijs |
25 |
Algemeen
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de wijziging van de Wet strategische diensten voor de uitvoering van de Verordening (EU) 2021/821. Deze leden hebben nog enkele vragen aan de regering.
De leden van de CDA-fractie hebben met instemming kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel aangaande herziening Verordening producten voor tweeërlei gebruik. Deze leden verzoeken de regering op enkele punten een toelichting te geven.
De leden van de SP-fractie hebben met verwondering kennisgenomen van het spoedwetsvoorstel Uitvoeringswet herziening Verordening producten voor tweeërlei gebruik en komen zo tot de volgende vragen.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de recent ingevoerde wetswijzigingen omtrent de Uitvoeringswet herziening Verordening producten voor tweeërlei gebruik. De leden van de GroenLinks-fractie zijn positief gestemd over het feit dat de regering cybersurveillancetechnologie heeft opgenomen in de vernieuwing van de verordening. Zij hebben hier echter nog wel enkele vragen en opmerkingen over.
De leden van de Volt-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de Wijziging van de Wet strategische diensten m.b.t. de Uitvoeringswet herziening Verordening producten voor tweeërlei gebruik. Zij onderschrijven het belang van de aanpassing van de Verordening met het oog op de veranderende technologische samenleving, specifiek op de toenemende dreiging van cyberspionage en digitale oorlogvoering en het gebruik van Europese technologieën voor mensenrechtenschendingen. De leden van de Volt-fractie vragen zich echter wel af of er voldoende garanties zijn dat de dual-use verordening alleen wordt ingezet voor industrieën waar dit serieus op van toepassing is en willen ervoor oppassen dat het gebruikt kan worden als een instrument voor economisch gewin. De leden van de Volt-fractie hebben over het wetsvoorstel daarom nog de volgende vragen.
Inleiding
Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie
De leden van de SP-fractie constateren dat er een aantal positieve zaken in dit voorstel zitten zoals de vergrote transparantie en samenwerking, als wel het verplicht stellen van een eindgebruikersverklaring en een «internal compliance program» bij bepaalde vergunningen. De leden van de SP-fractie zien echter ook met lede ogen dat er sprake is van het verlagen van de controle op diverse onderdelen. Dit geldt allereerst voor ad hoc zaken tussen lidstaten onderling, zoals een vergunningsplicht in het kader van openbare veiligheid. Ook geldt de versoepeling voor «transacties die weinig risico opleveren» en voor het verlengen van de looptijd van een vergunning zonder dat hier tussentijds nog op wordt gecontroleerd. Al met al zien de leden van de SP-fractie daarom dat deze versoepelingen ervoor kunnen zorgen dat er juist sprake kan zijn van minder controle en transparantie en dat wapenexporteurs zo veel makkelijker tewerk kunnen gaan met het exporteren van destructieve middelen richting het buitenland.
1.
De leden van de SP-fractie vinden het positief dat cybersurveillancetechnologie een ad hoc-vergunningplicht opgelegd kan krijgen. Aangezien dit hele punt vooral door Nederland aan de orde is gesteld, kunnen de leden van de SP-fractie er ook van uitgaan dat Nederland dit strikt gaat toepassen en voor alle cybersurveillancetechnologie een vergunningplicht oplegt?
Antwoord:
Net als de SP-fractie is het kabinet er positief over gestemd dat cybersurveillancetechnologie onder exportcontrole is gebracht. De concrete toepassing van de bepaling over producten voor cybersurveillance in de verordening vraagt om verdere uitwerking, onder meer voor wat het afbakenen van de reikwijdte van het begrip cybersurveillancetechnologie betreft en van de mensenrechten die daarmee (potentieel) geschonden kunnen worden.
De afweging voor het opleggen van een vergunningplicht voor de uitvoer van producten voor cybersurveillance die niet op de controlelijst staan zal steeds per geval moeten worden gemaakt aan de hand van een duidelijk en voorspelbaar afwegingskader dat nog in ontwikkeling is.
Een vergunningplicht opleggen voor alle producten voor cybersurveillance reikt te ver en is niet opportuun. Een dergelijke vergunningplicht zou op disproportionele wijze kunnen ingrijpen op legitieme activiteiten op het cybertoezichtterrein, zoals cybersecurity en cyber defence activiteiten waar ook de Nederlandse nationale veiligheid van afhankelijk is.
Bovendien biedt de verordening geen grondslag voor een dergelijke vergaande maatregel. Op grond van de verordening kunnen alleen producten voor cybersurveillance onder controle worden gebracht die geheel of gedeeltelijk bestemd zijn, of kunnen zijn, voor gebruik in verband met binnenlandse repressie of het plegen van mensenrechtenschendingen en het internationaal humanitair recht.
2.
Wat is de beoogde coördinatie hierop met andere EU-landen?
Uit een eerste ronde van besprekingen over dit onderwerp op EU-niveau in de daartoe bestemde raadswerkgroepen blijkt dat andere lidstaten van de Europese Unie zich in deze fase ook buigen over de wijze waarop ze toepassing zullen geven aan de nieuwe bepaling over producten voor cybersurveillance.
De Commissie heeft een expertgroep in het leven geroepen, de «Surveillance Technology Expert Group» (STEG), die zich specifiek zal richten op het operationaliseren van de bepaling over producten voor cybersurveillance. Nederland neemt actief deel aan de STEG en heeft het onderzoeksrapport over nieuwe cybersurveillancetechnologieën en het risico op hun bijdrage aan mensenrechtenschendingen, dat op verzoek van het kabinet is opgesteld door het Instituut voor Informatierecht (IViR) van de Universiteit van Amsterdam1, ook gedeeld met de Europese Commissie en lidstaten ten behoeve van de Europese gedachtenvorming hierover. Op verzoek van Nederland is het rapport van het IViR en het nader operationaliseren van de bepaling over producten voor cybersurveillance geagendeerd voor de Raadswerkgroep dual-use van d.d. 25 oktober.
3.
Hoe gaat voorkomen worden dat voor exporten naar landen buiten de EU routes gezocht gaan worden via andere EU-landen die niet geneigd zijn een ad hoc-vergunningplicht op te leggen?
Het afgeven van een exportvergunning voor dual-use-goederen en het instellen van een ad hoc vergunningplicht voor de export van niet onder de bestaande controles vallende goederen is een nationale bevoegdheid.
Strikt genomen kan dan ook niet worden voorkomen dat andere lidstaten afzien van het opleggen van een ad hoc vergunningplicht voor transacties waar Nederland dat bij voorkeur wel zou doen. Daar staat tegenover dat lidstaten zich er met deze verordening wel toe verbinden om onderling, en met de Commissie, informatie uit te wisselen wanneer zij nationaal overgaan tot het opleggen van een ad hoc vergunningplicht voor export van niet-gecontroleerde goederen. Andere lidstaten dienen rekening te houden met deze informatie, en hun eigen douaneadministratie en andere ter zake bevoegde nationale autoriteiten op de hoogte te brengen.
Specifiek voor producten voor cybersurveillance geldt dat er met de komst van de herziene verordening wel een voor alle EU-lidstaten geldende vergunningplicht kan worden ingevoerd voor specifiek door lidstaten aangewezen cybersurveillanceproducten. De verordening bevat de mogelijkheid tot het creëren van een «EU-controlelijst» voor cybersurveillanceproducten. Daarmee zouden omleidingsroutes voorkomen kunnen worden. Daarvoor is wel vereist dat alle lidstaten en de Europese Commissie het met elkaar eens zijn dat een vergunningplicht opgelegd moet worden voor die specifieke transacties (unanimiteit). Als tot een vergunningplicht besloten wordt, maakt de Commissie in het Publicatieblad van de Europese Unie informatie bekend over de aangewezen producten voor cybersurveillance en, waar passend, de bestemmingen waarvoor vergunningplichten gelden zoals die door de lidstaten voor dat doel zijn aangemeld.
4.
De nieuwe EU-verordening geeft landen de ruimte om een ad hoc-vergunningplicht op te leggen wanneer het gaat om «non-listed items» in geval van onder andere mensenrechtenoverwegingen. Is het kabinet van plan om deze nieuwe bevoegdheid ruimhartig te gebruiken?
Of de inzet van deze bevoegdheid aan de orde is, wordt steeds per geval bepaald. Op basis van de betreffende bepaling zijn in het verleden regelingen tot stand gekomen die een vergunningplicht opleggen voor in die regelingen aangewezen dual-use-goederen met (eind)bestemming Egypte, Syrië en Irak. Die regelingen werden ingesteld vanwege aanhoudende zorgen om het gebruik van bepaalde middelen voor interne repressie en een voortdurende zorgwekkende mensenrechtensituatie in de desbetreffende landen.
Het gebruik van deze bevoegdheid is sterk situatieafhankelijk en het kabinet kan zich niet op voorhand uitlaten over de frequentie van het gebruik ervan.
Vragen en opmerkingen van de leden van de Volt-fractie
5.
De leden van de Volt-fractie hebben recentelijk kennisgenomen van het feit dat het mandaat voor producten voor tweeërlei gebruik van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking overgeplaatst is naar de Minister van Buitenlandse Zaken. Gezien het feit dat de export van producten voor tweeërlei gebruik in eerste instantie een handelskwestie is en op Europees niveau ook valt onder de gemeenschappelijke handelspolitiek, wat waren de beweegredenen achter deze keuze? Blijft deze keuze? Welke invloed heeft dit op de onderhandelingen op EU-niveau voor zover deze nog plaatsvinden?
Antwoord:
Vanwege de nieuwe functie van de partner van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking als voorzitter van de branchevereniging voor de defensie en veiligheidsindustrie (NIDV) is de portefeuille exportcontrole tijdelijk overgeheveld naar de Minister van Buitenlandse Zaken.
6.
In december 2018 was er geen mogelijkheid tot overeenstemming in de Raad van de Europese Unie over de herziening van de dual-use verordening, ondanks druk van Nederlandse zijde. Voldoet het huidige akkoord aan de visie van Nederland voor de herziening van de Verordening? Op welke punten voldoet de herziening niet aan de Nederlandse inzet in de onderhandelingen? Welke landen hebben hier niet mee ingestemd? Wat is de evaluatie van de regering met betrekking tot de herziening zoals deze momenteel voorligt? Ziet de regering een toegevoegde waarde in de herziene Verordening, zoals deze nu voorligt?
Antwoord:
Nederland heeft zich tijdens de onderhandelingen over de herziening ingespannen voor een modernisering van de dual-use-verordening. De herziene verordening zet daarin de nodige stappen. Het kabinet is dan ook blij met het bereikte resultaat.
Het herziene kader vergroot het gelijke speelveld binnen de EU door het verplichten van een internal compliance program voor exporteurs die gebruik maken van globale uitvoervergunningen, een thema waar Nederland zich in het onderhandelingsproces steeds hard voor heeft gemaakt. Hetzelfde geldt voor het steviger verankeren in de verordening van de verantwoordelijkheid van bedrijven om internationaal maatschappelijk verantwoord te ondernemen. De expliciete referentie in de verordening naar het doen van een zorgvuldigheidsonderzoek door bedrijven wordt door Nederland verwelkomd. Voorts heeft Nederland zich in het onderhandelingsproces steeds nadrukkelijk ingezet voor het in de verordening adresseren van cybersurveillancetechnologie, vooral in relatie tot zorgen over mensenrechtenschendingen. Nederland heeft zich daarbij ingezet voor de introductie van een ad hoc vergunningplicht voor producten voor cybersurveillance. Die bepaling is er mede dankzij Nederlandse inspanningen ook gekomen. Het kabinet is positief over de potentie van deze bepaling om bij te dragen aan de aanpak van uitdagingen op cyberterrein, zoals het tegengaan van de inzet van cybersurveillancetechnologie voor interne repressie. Het is zaak de aandacht nu te richten op een doeltreffende uitwerking en toepassing van deze bepaling door de EU en de lidstaten en daarover met elkaar in gesprek te blijven.
7.
Is er een risico dat de herziene Verordening in haar huidige vorm gebruikt wordt voor economische doeleinden onder het mom van nationale veiligheid?
Antwoord:
De verordening is primair bedoeld voor het leveren van een bijdrage aan een doeltreffend gemeenschappelijk Europees controlesysteem voor de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik. Daarmee dient deze de naleving van de internationale verplichtingen en verbintenissen van de lidstaten en van de Unie op het gebied van non-proliferatie, regionale vrede, veiligheid en stabiliteit en de eerbiediging van de mensenrechten en het internationale humanitaire recht.
Denkbaar is dat landen de uitvoer van specifieke producten willen reguleren om bijvoorbeeld hun technologische voorsprong bij de ontwikkeling van die producten te behouden. Het beperken van de uitvoer van goederen door het invoeren van exportcontroles leidt in veel gevallen echter juist tot economische nadelen, terwijl over het algemeen het onbelemmerd verhandelen van goederen en diensten het bedrijfsleven en de economische belangen van een land dienen. Het is de inschatting dat landen vooral geneigd zullen zijn middels de verordening beperkingen te stellen aan de export van goederen en diensten vanwege andere redenen dan economische, zoals om de nationale veiligheid te borgen.
Net als de voorgaande dual-use-verordening bevat de herziene verordening een bepaling op basis waarvan een lidstaat om redenen van openbare veiligheid een verbod kan instellen op, of een vergunning verplicht kan stellen voor, de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik die niet op de controlelijst staan. Als lidstaten overgaan tot het nemen van dergelijke maatregelen, dienen zij de Europese Commissie en lidstaten daarvan op de hoogte te brengen, onder vermelding van de redenen daarvoor. Lidstaten die maatregelen willen treffen op basis van het argument van nationale veiligheid, zullen dit moeten uitleggen aan de Europese Commissie en aan andere lidstaten. De Europese Commissie publiceert vervolgens in het Publicatieblad van de Europese Unie de door lidstaten getroffen maatregelen. Die lijst is openbaar.
8.
In de Kamerbrief van 29 augustus 2018 over de inzet van Nederland bij de herziening EG Verordening 428/2009 over exportcontrole van goederen voor tweeërlei gebruik, schreef de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking dat Nederland haar inzet bepaalde op basis van drie pilaren, zijnde 1) werken op basis van een controlelijst; 2) een vangnet van de ad-hoc vergunningplicht en; 3) exportcontrole als maatschappelijk verantwoord ondernemen door de betrokken producenten en exporteurs.2 Kan de regering een evaluatie geven van de inclusie van deze drie punten in de huidige herziening en het bereik van de Nederlandse inzet?
Antwoord:
De herziene verordening is uiteindelijk het resultaat van een bereidheid van alle EU-lidstaten om compromissen te sluiten. Het resultaat weerspiegelt de belangrijkste zorgen van de EU lidstaten. De verordening, met name de controlelijst, blijft gebonden aan de multilaterale exportcontroleregimes. Besluitvorming over vergunningen is op nationaal niveau geregeld, en dat blijft ook na deze herziening zo.
De herziene verordening bevat een aantal belangrijke wijzigingen die mede door de nadrukkelijke inzet van Nederland tot stand zijn gekomen. Denk aan de meer centrale rol van mensenrechten binnen exportcontrole van strategische goederen en een expliciete uitbreiding van de mogelijkheid tot controle op de export van cybersurveillancetechnologie via een vangnetbepaling. Tot slot stemt de expliciete referentie in de verordening aan het moeten doen van een zorgvuldigheidsonderzoek door bedrijven tot tevredenheid. Daarmee is het principe van maatschappelijk verantwoord ondernemen steviger dan voorheen verankerd in de verordening.
9.
Welk orgaan controleert hoe dual-use wordt toegepast zowel in Nederland als Europees-breed? Hoe wordt het gebruik van de term opgevolgd? Op basis waarvan wordt deze keuze gemaakt? Is deze keuze toekomstbestendig? Met andere woorden, zijn er bepaalde risico’s aan het gebruik van deze term, bijvoorbeeld gebruik voor dual-use uit economische overwegingen, en hoe worden die meegenomen in de evaluatie van de term dual-use?
Antwoord:
Het antwoord op de vraag of een product als dual-use wordt gekwalificeerd, wordt bepaald in de verordening zelf. Alle producten die opgenomen zijn in de bijlage van de verordening vallen onder de term dual-use. Deze lijst is tot stand gekomen door integrale bijdragen van de vier exportcontroleregimes (Australia Group, Missile Technology Control Regime, Nuclear Suppliers Group en Wassenaar Arrangement). Het Ministerie van Buitenlandse Zaken vertegenwoordigt Nederland in deze regimes. In deze regimes overleggen technische experts jaarlijks over goederen en technologie die hiervoor in aanmerking komt waarbij gekeken wordt naar wetenschappelijke ontwikkelingen in relatie tot proliferatie. Economische factoren spelen hierbij slechts een ondergeschikte rol en zijn alleen dan doorslaggevend als controles niet effectief kunnen worden ingesteld door bijvoorbeeld te grote handelsstromen. Op basis van consensusbesluiten worden de goederen vervolgens aan de lijst toegevoegd. De bijlage van de EU dual-use-verordening met producten voor tweeërlei gebruik waarvoor voor de uitvoer een vergunning is vereist, bestaat uit een consolidatie van deze vier basislijsten.
De douaneautoriteiten van de lidstaten controleren de uitvoer van dual-use-producten. Zij zijn belast met het toezicht op, en de handhaving van uitvoercontroles en in bepaalde gevallen ook op de doorvoer en overbrenging van dual-use-producten binnen de Europese Unie. In Nederland is de Centrale Dienst voor In- en Uitvoer (CDIU) van de Douane belast met het behandelen van alle aanvragen voor in- en uitvoergunningen.
Exporteurs dienen bij hun vergunningaanvraag onder meer een precieze omschrijving te geven van het eindgebruik van de te exporteren dual-use-producten. Op die manier wordt vooraf controle uitgeoefend op de toepassing van te exporteren dual-use-producten.
Daarnaast wordt achteraf toezicht op de naleving van de regels over export van strategische goederen uitgevoerd door het team «Precursoren, Strategische goederen en Sanctiewetgeving» (POSS) van de Douane. Team POSS voert periodieke toezichtonderzoeken uit op de naleving van de regels omtrent dual-use goederen, waaronder een vergunningplicht bij uitvoer. Als een bevoegde Minister daarom vraagt, of als er aanleiding bestaat op basis van specifieke informatie, kan POSS onderzoeken instellen.
Tot slot introduceert de herziene verordening een nieuw Europees coördinatiemechanisme gericht op handhaving. Voor een adequate tenuitvoerlegging van de bepalingen in de herziene verordening wordt een EU-breed handhavingscoördinatiemechanisme opgericht dat informatie-uitwisseling en directe samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten en handhavingsinstanties van de lidstaten ondersteunt. Binnen dat op te richten mechanisme wisselen lidstaten en de Europese Commissie, indien beschikbaar, vertrouwelijk informatie uit over onder meer de beste werkwijzen van de nationale handhavingsautoriteiten voor de opsporing en vervolging van niet-toegelaten uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik en/of mogelijke andere inbreuken op de herziene verordening. Dat handhavingsmechanisme wordt de komende periode opgericht.
10.
Wat is de meerwaarde van een nationale implementatie van de herziene Verordening ten opzichte van Europees-brede implementatie? Is de regering het met de leden van de Volt-fractie eens dat Europees-brede implementatie voor bedrijven juist regeldruk vermindert en een gelijker en voorspelbaarder speelveld creëert? Welke drempels waren er al en/of zijn er om de Verordening Europees-breed en niet nationaal te implementeren?
Antwoord:
Regels over exportcontrole van dual-use-producten zijn al in vergaande mate op Europees niveau geregeld. Exportcontrole van dual-use-producten ligt op het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek, wat een exclusieve EU competentie is. Dat neemt niet weg dat het gemeenschappelijke Europese kader over exportcontrole van dual-use-producten op punten ruimte laat aan EU-lidstaten om de toepassing van bepalingen uit de verordening nationaal in te vullen. Dat is onder meer het geval als bepalingen in de verordening een bepaald minimumniveau van controle of regels voorschrijven, maar tegelijkertijd ruimte laten voor Europese lidstaten om strengere of verdergaande maatregelen te treffen. In dergelijke gevallen kan nationale implementatie nodig zijn voor een goede tenuitvoerlegging van de verordening. Zo vindt de risicobeoordeling voorafgaand aan vergunningverlening in individuele gevallen nationaal plaats. Daarbij wordt steeds per geval gekeken naar risicofactoren als de aard van het goed, het eindgebruik, de aangegeven eindgebruiker en naar nationale veiligheidsbelangen. Ook kunnen er in bepaalde gevallen voorschriften of voorwaarden worden verbonden aan exportvergunningen. Nederland heeft daarnaast jaren geleden bij vergunningaanvragen waarbij dat relevant is al een mensenrechtentoets opgenomen en zijn er nationale algemene vergunningen mogelijk voor goederen in een lagere risicocategorie.
11.
De Verordening is al op 9 september 2021 in werking getreden. In mei 2021 werd de tekst door de Raad van de Europese Unie al geaccordeerd. Waardoor wordt de herziening van de Verordening producten voor tweeërlei gebruik pas na de inwerkingtreding van de Verordening (30 september) aan de Kamer voorgelegd? Is de Kamer over dit wetsvoorstel wel geconsulteerd voor de aanvang van de triloogonderhandelingen in Brussel? Zo ja, op welk moment? Zo nee, waarom niet?
Antwoord:
Gedurende het totstandkomingsproces van de verordening is uw Kamer regelmatig op de hoogte gehouden van de voortgang van het onderhandelingsproces.3
De korte EU implementatietermijn (90 dagen) was de reden om met gebruikmaking van artikel 13 van de Wet strategische diensten de uitvoering van de verordening door middel van dit wetsvoorstel en het Uitvoeringsbesluit herziening Verordening producten voor tweeërlei gebruik te laten plaatsvinden.
Omdat er bij de totstandkoming van de verordening in Brussel al sprake is geweest van een publieke consultatie en er sprake is van strikte implementatie is over dit wetsvoorstel zelf niet opnieuw geconsulteerd.
12.
De Europese Commissie heeft dit voorstel gedaan met het oog op de «veranderende technologische, economische en politieke omstandigheden». Met het oog op welke veranderende omstandigheden is deze Verordening aangepast?
Antwoord:
De basis voor EU-exportcontroles is de uitvoering van internationaal overeengekomen non-proliferatieverplichtingen en het voorkomen dat landen kennis en goederen verwerven voor hun programma’s voor massavernietigingswapens. Dit is in toenemende mate aangevuld met andere doeleinden als het versterken van controles op zogenaamde «opkomende technologieën», zoals producten voor cybersurveillance en kunstmatige intelligentie.
De meest in het oog springende veranderende omstandigheid is de toename van digitale dreiging op het wereldtoneel door misbruik van producten voor cybersurveillance.
Gebleken is dat de zich razendsnel ontwikkelende technologie op het gebied van cyber de veiligheid en stabiliteit van landen kan bedreigen, bijvoorbeeld door digitale beïnvloeding, spionage en sabotage. Dat kan op veel verschillende manieren destabiliserend en ontwrichtend zijn voor landen en entiteiten, zoals de EU, en ook voor individuen nadelig uitwerken. In sommige gevallen worden de digitale voetsporen van kwetsbare minderheden en/of mensenrechtenactivisten gevolgd om ze te traceren, te vervolgen of hen het werk onmogelijk te maken. Het EU-regelgevend kader voor exportcontrole was onvoldoende toegesneden op deze omstandigheden. De Europese Commissie heeft met de herziene verordening een positief effect beoogd op het gebied van veiligheid en het voorkomen van mensenrechtenschendingen door cybersurveillancetechnologie onder exportcontrole te brengen.
13.
Welke technologische, economische en politieke consequenties verbindt de regering aan de herziening van deze Verordening? Kunnen deze consequenties al worden waargenomen sinds het in werking treden van de Verordening?
Antwoord:
De herziene verordening is op 9 september 2021 in werking getreden. Het is in deze fase te vroeg om iets te zeggen over de gevolgen van de inwerkingtreding op technologisch, economisch en politiek terrein. Bovendien geldt voor sommige wijzigingen dat deze in Nederland al eerder vrijwillig waren ingevoerd, zoals het verplicht stellen van een eindgebruikersverklaring en een internal compliance program (ICP) bij bepaalde vergunningen, waardoor de impact van de verordening op de Nederlandse situatie rond exportcontrole van producten voor tweeërlei gebruik minder groot is. De belangrijkste consequentie – die nog verder zal moeten worden uitgewerkt – is de nieuwe mogelijkheid om producten voor cybersurveillance ad hoc onder exportcontrole te brengen bij mensenrechtenschendingen.
Hoofdlijnen van de herziene verordening
Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie
14.
De leden van de D66-fractie lezen dat het doen van transacties die weinig risico opleveren wordt vereenvoudigd voor bedrijven door middel van een Uniale algemene vergunning voor groepsinterne uitvoer en voor de uitvoer van bepaalde cryptogoederen. Kan de regering in simpele taal uitleggen om wat voor goederen het hier gaat en waarom er besloten is deze goederen als laagrisico aan te merken? Wanneer wordt er in deze wetswijziging gesproken van «weinig risico» en hoe wordt dat precies vastgesteld?
Antwoord:
De goederen die in de Uniale algemene vergunning zijn opgenomen betreffen hoofdzakelijk goederen zoals videoconferencing-apparatuur en harde schijven met een bepaalde mate van versleuteling (encryptie). Apparatuur voorzien van encryptie, is noodzakelijk voor het realiseren van een beveiligde ICT-infrastructuur. Vanwege de encryptiemogelijkheden worden deze producten nog steeds beschouwd als militair relevant, maar ze bevatten geen offensieve mogelijkheden, zoals het digitaal binnendringen van netwerken of het monitoren van mensen. Deze goederen worden in grote hoeveelheden geëxporteerd en het risico op misbruik is beperkt. Door het instellen van deze Uniale vergunningen kan de aanwezige capaciteit gerichter worden ingezet voor het onderzoeken en tegengaan van meer risicovolle transacties.
Bij de beoordeling of goederen in een lage risicoklasse vallen, wordt met name gekeken naar het mogelijke eindgebruik van de goederen in combinatie met de eindbestemming.
Producten voor cybersurveillance, zoals inbraakprogrammatuur, en uitrusting voor het onderscheppen van (mobiele) telecommunicatie vallen nadrukkelijk buiten de reikwijdte van deze Uniale algemene vergunning vanwege het hogere risico op ongewenst eindgebruik.
15.
In welke gevallen is het voor EU lidstaten mogelijk om de looptijd voor bepaalde vergunningen te verlengen?
Antwoord:
De herziene EU dual-use-verordening geeft EU-lidstaten ruimte om zelf invulling te geven aan de geldigheidsduur van exportvergunningen, waaronder individuele en globale exportvergunningen.
De verordening bepaalt dat individuele uitvoervergunningen en globale uitvoervergunningen hoogstens twee jaar geldig zijn, tenzij de bevoegde autoriteit anders besluit.
Vergunningen voor grote projecten zijn geldig voor een door de bevoegde autoriteit vast te stellen termijn, maar niet langer dan vier jaar. Dat kan anders zijn in naar behoren gemotiveerde omstandigheden die verband houden met de duur van het project.
16.
Wat zijn de voor- en nadelen van langere vergunningsduur?
Antwoord:
Het aanvragen van vergunningen gaat gepaard met een administratief proces dat voor ondernemingen, met name het midden- en kleinbedrijf, belastend kan zijn. Als vergunningen voor een langere periode worden verleend, dan verminderen de administratieve lasten voor bedrijven en de betrokken autoriteiten. Bovendien geven zij een exporteur meer rechtszekerheid. Een langere vergunningsduur kan voorts in de rede liggen in gevallen waarin de activiteiten van een project gefaseerd plaatsvinden en zich uitstrekken over een periode van twee jaar of langer.
Anderzijds is de vergunningaanvraagprocedure het moment om een passende controle uit te voeren naar de producten, gebruiker, eindgebruik en (eind)bestemming. Het verlengen van looptijd van vergunningen vermindert die controlemomenten en daarmee de mogelijkheid tot aanscherping van beleid. Voorts kan de politieke en veiligheidssituatie in landen verslechteren. Het risico dat dergelijke veranderingen op het gebied van de politieke en/of veiligheidssituatie zich voordoen is groter bij vergunningen met een langere looptijd.
17.
De leden van de D66-fractie lezen dat de kern van EU Verordening 429/2009 een samengestelde controlelijst is gecombineerd uit vier internationale exportcontrole regimes: het Wassenaar Arrangement, de Nuclear suppliers group, de Australia Group en het Missile technology Control Regime. De leden van de D66-fractie vragen zich of deze wetswijziging op enige manier een voortvloeisel is van de Toulouse verklaring tussen Duitsland en Frankrijk van eind 2019? Zo ja, op welke manier reflecteert deze wijziging die verklaring?
Antwoord:
Deze wetswijziging staat los van de Toulouseverklaring. De Toulouseverklaring tussen Duitsland en Frankrijk bevat afspraken over wapenexportcontrole. De Toulouseverklaring bevat geen afspraken over exportcontrole t.a.v. dual-use-producten.
18.
De leden van de D66-fractie lezen dat cybersurveillancetechnologie is toegevoegd aan de verordening met het oog op de bescherming van mensenrechten. Kan de regering uitleggen hoe dit daaraan bijdraagt? Wat zijn de risico’s van cybersurveillancetechnnologie voor de mensenrechten? Zijn er naast privacy nog andere mensenrechten die daarbij in het geding zijn?
Producten voor cybersurveillance kunnen worden misbruikt voor het plegen van schendingen van mensenrechten of het internationaal humanitair recht. Het onder exportcontrole brengen van producten voor cybersurveillance kan dat helpen voorkomen. De nieuwe bepaling in de verordening over cybersurveillance creëert de mogelijkheid daartoe.
De reikwijdte van het begrip cybersurveillancetechnologie moet nog nader worden uitgewerkt. Hierbij kan in elk geval gedacht worden aan producten die speciaal zijn ontworpen om binnendringing in informatie- en telecommunicatiesystemen mogelijk te maken om natuurlijke personen te schaduwen door gegevens, met inbegrip van biometrische gegevens, uit die systemen te verzamelen of te analyseren.
De risico’s van cybersurveillancetechnologie voor mensenrechtenschendingen zijn divers en talrijk. Producten voor cybersurveillance kunnen worden misbruikt door statelijke en niet-statelijke actoren om dissidente geluiden te volgen, te intimideren of het zwijgen op te leggen. Het werk van journalisten en mensenrechtenverdedigers kan ermee worden ondermijnd. Er zijn verschillende mensenrechten die in het geding kunnen komen. Naast het recht om gevrijwaard te blijven van willekeurige of onwettige inmenging in privé, familie- en gezinsleven, woning en correspondentie (recht op privacy), zijn inbreuken denkbaar op de daarmee nauw verweven vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vereniging. Inbreuken op het recht op privacy kunnen een sterk remmende werking hebben op de vrije uitwisseling van ideeën en opinies. Vanwege de mogelijkheden om dit type technologieën willekeurig in te zetten en toe passen is voorts een reële kans op schending van het discriminatieverbod aanwezig.
Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie
19.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader toe te lichten hoe de aanpassingen die gedaan worden bijdragen aan een gelijk speelveld op mondiaal niveau. Deze leden vragen de regering of derde landen de regelgeving overnemen of dat hiaten in de bestaande regelgeving leiden tot oneerlijke concurrentie in het mondiale speelveld.
Het toepassingsbereik van de verordening strekt zich uit tot de lidstaten van de Europese Unie. Of derde landen (delen van) de regelgeving overnemen is aan hen. Er zijn wel voorbeelden van niet EU-lidstaten die hun eigen wet- en regelgeving sterk in lijn hebben gebracht met de Europese exportcontroleregels, zoals Noorwegen.
Niet uit te sluiten valt dat de regels zoals neergelegd in de herziene verordening wereldwijd niet zullen leiden tot een gelijk speelveld, omdat er geen garanties zijn dat andere sleutelspelers, zoals China en de VS, gelijke controles introduceren. Daar staat tegenover dat die verstoring zich slechts zal uitstrekken tot dual-use-producten die niet door de EU-verordening worden gecontroleerd. De basis voor de via EU-regelgeving gecontroleerde dual-use-producten zijn immers de diverse exportcontroleregimes waarbij vele andere landen zijn aangesloten. De basis van de exportcontroleregelgeving voor EU-lidstaten en die van een groot aantal andere landen is daarom in grote mate gelijk.
20.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of het klopt dat er sanctiemaatregelen zijn verbonden aan de verordening en er nieuwe sanctie mogelijkheden worden toegevoegd door de aanpassingen en wat deze sancties dan zijn en hoe deze in werking kunnen worden gesteld. Tevens vragen deze leden of er tot dit moment al sancties zijn ingesteld als gevolg van schending van deze verordening.
Antwoord:
Het overtreden van bepalingen uit de dual-use-verordening of de Wet strategische diensten is een economisch delict. Indien dit opzettelijk is begaan betreft het een misdrijf, in andere gevallen een overtreding. In geval van een misdrijf kan dit worden bestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren, taakstraf of geldboete van de vijfde categorie. Onder bepaalde omstandigheden kan een geldboete van de zesde categorie worden opgelegd. Ook kan de onterecht verkregen winst worden gevorderd.
Dit kader is toereikend voor het handhaven van schendingen van bepalingen uit de herziene dual-use-verordening.
Er zijn vooralsnog geen sancties opgelegd als gevolg van schending van deze verordening. De verordening is pas op 9 september jl. inwerking getreden.
Zie ook het antwoord op vraag 42.
Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie
21.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering specifiek kan uitleggen wat wordt verstaan onder cybersurveillancetechnologie, en welke vormen van cybersurveillancetechnologie worden geschaard onder mensenrechtenschendingen?
Zie hiervoor het antwoord op vragen 18 en 29.
22.
Daarnaast onderschrijven de leden van de GroenLinks-fractie het belang van Europese samenwerking omtrent het overnemen van vergunningsplichten in het kader van openbare veiligheid en mensenrechtenoverwegingen. Zij vragen zich echter wel af of de regering kan toelichten welke handelingen en bureaucratische procedure hiermee gemoeid gaan? Zo vragen zij welke uitvoeringsorganen hierbij zijn betrokken die voor een voorspoedig verloop van deze procedure kunnen zorgen?
Antwoord:
De procedure voor het overnemen van vergunningplichten is beschreven in artikel 9 en 10 van de herziene verordening. In de verordening is bepaald dat lidstaten om redenen van openbare veiligheid of uit mensenrechtenoverwegingen een verbod kunnen instellen op, of een vergunningplicht kunnen opleggen voor de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik die niet op bijlage I bij de verordening staan.
Als een lidstaat op die gronden overgaat tot het treffen van maatregelen en die maatregel betreft het opstellen van een nationale controlelijst, dan brengt die lidstaat de Commissie en andere lidstaten daarvan op de hoogte. Die lidstaat dient de exacte redenen voor het opstellen van de nationale controlelijst te delen met de Commissie en andere lidstaten, evenals een beschrijving van de gecontroleerde producten. De Commissie maakt vervolgens die maatregelen bekend in het Publicatieblad van de Europese Unie, en publiceert een overzicht van de in de lidstaten geldende nationale controlelijsten.
EU-lidstaten eisen van exporteurs een vergunning voor de uitvoer van een dual-use-product dat door een andere EU-lidstaat vergunningplichtig is gemaakt als aan de volgende voorwaarden is voldaan. Het moet gaan om een EU-lidstaat die een vergunningplicht instelt op basis van een nationale controlelijst die is vastgesteld op grond van artikel 9 van de verordening. De tweede voorwaarde is publicatie van de desbetreffende nationale maatregel door de Europese Commissie in het Publicatieblad van de Europese Unie. Tot slot moet door de bevoegde autoriteit aan de exporteur zijn meegedeeld dat de producten in kwestie geheel of gedeeltelijk bestemd zijn of kunnen zijn voor gebruik waarvoor bezorgdheid bestaat ten aanzien van de openbare veiligheid, met inbegrip van het voorkomen van terreurdaden, of ten aanzien van mensenrechtenoverwegingen.
In Nederland zorgt het Ministerie van Buitenlandse Zaken ervoor dat de betrokken uitvoeringsorganen; de Douane in zijn algemeenheid en in het bijzonder de Centrale Dienst voor In -en Uitvoer (CDIU) en het team Precursoren, Strategische goederen en Sanctiewetgeving (POSS) op de hoogte zijn van de laatste wijzigingen vanuit de Europese Commissie.
23.
Het is de leden van de GroenLinks-fractie opgevallen dat EU-lidstaten de mogelijkheid om de looptijd van bepaalde vergunningen te verlengen wordt toegekend, zodat exporteurs minder vaak een nieuwe vergunning hoeven aan te vragen. Hoewel de leden onderschrijven dat dergelijke versoepelingen van regels omtrent vergunningen de samenwerking tussen lidstaten zal bevorderen, maken de leden van de GroenLinks-fractie zich zorgen over wat dit specifiek betekent voor de strikte toetsing van mensenrechtencriteria voor het verlenen van vergunningen. Zij vragen de regering een appreciatie hiervan, en vragen de regering hoe wordt bepaald welke transacties in aanmerking komen voor versoepelde toekenning? Zij vragen zich tevens af wie als toezichthouder, autoriteit of lidstaat hier eindverantwoordelijk voor is?
Antwoord:
De Centrale Dienst voor In -en Uitvoer (CDIU) van de Douane behandelt vergunningaanvragen voor het uitvoeren van producten voor tweeërlei gebruik en geeft deze vergunning in geval van een positieve beslissing af namens de Minister van Buitenlandse Zaken.
Tijdens de vergunningaanvraagprocedure wordt in kaart gebracht wat het beoogde eindgebruik van de te exporteren producten is.
Het is staand beleid dat Nederland geen vergunningen afgeeft voor de uitvoer van dual-use-producten wanneer die bijdragen aan mensenrechtenschendingen, interne repressie, internationale agressie of instabiliteit. De herziene verordening verandert niets aan dat uitgangspunt. Het verlengen van de looptijd van vergunningen met een eindbestemming waar een risico bestaat op een snel veranderende mensenrechtensituatie is niet aan de orde.
De voor- en nadelen van een langere vergunningsduur in algemene zin zijn beschreven in het antwoord op vraag 16.
Van een aantal transacties is bepaald dat die weinig risico opleveren. Om te bepalen of iets als laag-risico-transactie kan worden gekwalificeerd worden verschillende factoren in onderlinge samenhang bezien, zoals de aard van het goed of de dienst, het opgegeven eindgebruik, het land van bestemming, de exporteur en de eindgebruiker. Concreet kan gedacht worden aan de export van dual-use-producten naar exportcontroleregimepartners, zoals derde landen die dezelfde waarden als de EU onderschrijven ten aanzien van dit onderwerp, bijvoorbeeld Noorwegen.
Zie voorts het antwoord op vraag 14 voor het gebruik van de nieuwe Uniale algemene uitvoervergunningen en de redenen om die transacties als laagrisico-transacties aan te merken.
24.
Klopt het dat er unanimiteit voor nodig is om een exportvergunning af te geven als er serieuze twijfels zijn over mensenrechtenschendingen en internationaal humanitair recht? Is de regering het met de leden van de GroenLinks-fractie eens dat dit gezien de veelheid aan EU-lidstaten en onderlinge verschillen betreffende buitenland beleid een onwenselijk proces is? Zo nee, waarom niet?
Antwoord:
Nee, dat klopt niet. Bij vergunningaanvragen voor export van reeds via bijlage I van de verordening gecontroleerde goederen, programmatuur en technologie toetst het kabinet expliciet het risico op mensenrechtenschendingen. Indien zorgen bestaan ten aanzien van het eindgebruik of de eindgebruiker in relatie tot mensenrechtenschendingen, wordt een vergunningaanvraag afgewezen.
Het afgeven van een exportvergunning voor dual-use-producten en het instellen van een ad hoc vergunningplicht voor de export van niet onder de bestaande controles vallende goederen is een nationale bevoegdheid. Hiervoor is derhalve geen unanimiteit vereist.
Unanimiteit is aan de orde in gevallen die zien op het in EU-verband onder controle brengen van producten voor cybersurveillance die nu niet op bijlage I staan. De herziene verordening introduceert een mechanisme voor het opstellen van een «EU-lijst» van niet-gecontroleerde producten voor cybersurveillance die los staat van de samengestelde controlelijst die gecombineerd wordt uit de lijsten van de vier internationale exportcontrole regimes. Deze «EU-lijst» met vergunningplichtige producten voor cybersurveillance kan worden ingevoerd voor specifiek door lidstaten aangewezen cybersurveillanceproducten. Daarvoor is wel vereist dat alle lidstaten elkaar en de Europese Commissie ervan in kennis stellen dat een vergunningplicht opgelegd moet worden voor die specifieke transacties (unanimiteit). Daarna maakt de Commissie in het Publicatieblad van de Europese Unie informatie bekend over die producten voor cybersurveillance en, waar passend, de bestemmingen waarvoor vergunningsplichten gelden zoals die door de lidstaten voor dat doel zijn aangemeld.
Vragen en opmerkingen van de leden van de Volt-fractie
25.
De leden van de Volt-fractie lezen dat naast het beogen van een positief effect op het gebied van veiligheid en de preventie van mensenrechten, deze verordening ook beoogt de vermindering van de storing van de concurrentiepositie m.b.t. een gelijk speelveld op mondiaal niveau. Is de regering van plan deze Verordening in te zetten voor economische doeleinden teneinde de concurrentiepositie van Nederland op het mondiale speelveld te verbeteren?
Antwoord:
Nee, het kabinet is dat niet van plan. Het kabinet zal de verordening inzetten waar die voor is bedoeld. De verordening is primair bedoeld voor het leveren van een bijdrage aan een doeltreffend gemeenschappelijk Europees controlesysteem voor de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik ter naleving van de internationale verplichtingen en verbintenissen van de lidstaten en van de Unie op het gebied van non-proliferatie, regionale vrede, veiligheid en stabiliteit en de eerbiediging van de mensenrechten en het internationale humanitaire recht betreft.
26.
Hoe ziet Nederland de verhoudingen met de Verenigde Staten (VS), China en Japan, zeker met het oog op de toenemende druk van de VS voor een exportban van ASML machines naar China?
Antwoord:
In het algemeen werkt Nederland samen met gelijkgezinde landen als het gaat om handels- en technologiebeleid. Specifiek als het gaat om samenwerking in de halfgeleiderwaardeketen, zijn de VS en Japan belangrijke partners. De samenwerking met de VS op het gebied van handel en technologie is ook besproken tijdens de eerste bijeenkomst van de EU-US Trade and Technology Council op 29 september jl. Wat betreft China heeft het kabinet zorgen als het gaat om ongelijk speelveld, ongewenste kennisoverdracht, en strategische afhankelijkheden.
Over lopende exportcontrolecasuïstiek, inclusief internationale samenwerking, is uw Kamer geïnformeerd middels de vertrouwelijke brief van 18 december 2020.
27.
Welke garanties zijn ingebouwd in de herziene Verordening om te voorkomen dat arbitraire keuzes worden gemaakt met betrekking tot het gebruik van de Verordening van tweeërlei voor economische doeleinden, bijvoorbeeld gebruik van de term voor economische doeleinden? Welke stappen zal de regering ondernemen, eventueel in samenwerking met de Europese Commissie en andere lidstaten, om te voorkomen dat andere EU-lidstaten dit doen?
Zie het antwoord op vraag 7.
28.
De leden van de Volt-fractie waarderen de expliciete inclusie van cybersurveillance technologieën in de herziene tekst, alsook de mogelijkheid om deze ad hoc onder exportcontrole te brengen bij zorgen omtrent mensenrechtenschendingen. Tegelijkertijd wordt echter de samengestelde controlelijst bij deze herziening niet gewijzigd. Hoe verklaart de regering dit?
Antwoord:
Er bleek geen Europese consensus voor het opstellen van een EU-controlelijst voor producten voor cybersurveillance. Sommige lidstaten gaven er de voorkeur aan om dit onderwerp nationaal aan te pakken, via nationale maatregelen. De bestaande controlelijst is om die reden dan ook niet aangepast.
EU-lidstaten verschillen aanzienlijk in het soort en het aantal producten voor tweeërlei gebruik dat zij produceren en exporteren, en in hun historische, politieke en economische banden met landen van eindbestemming van deze producten. Deze variaties zorgen voor verschillen in de manier waarop lidstaten naar transacties kijken. Overigens is niet uitgesloten dat er in de toekomst wel EU-brede controles voor specifiek aangewezen producten voor cybersurveillance komen. De herziene verordening introduceert daartoe de mogelijkheid. Deze «EU-lijst» met vergunningplichtige producten voor cybersurveillance kan worden ingevoerd voor specifiek door lidstaten aangewezen cybersurveillanceproducten. Daarvoor is wel vereist dat alle lidstaten elkaar en de Europese Commissie ervan in kennis stellen dat een vergunningplicht opgelegd moet worden voor die specifieke transacties (unanimiteit). Daarna deelt de Commissie in het Publicatieblad van de Europese Unie informatie over die producten voor cybersurveillance en, waar passend, de bestemmingen waarvoor vergunningsplichten gelden zoals die door de lidstaten voor dat doel zijn aangemeld.
29.
Voor welke producten voorziet de regering dat zij onder de herziene Verordening zullen vallen?
Dat is in deze fase nog niet duidelijk. Er wordt op dit moment op nationaal en Europees niveau met prioriteit gewerkt aan het identificeren en nader uitwerken van de definitie producten voor cybersurveillance.
Een belangrijke uitdaging na de inwerkingtreding van de herziene verordening is het opstellen van richtsnoeren die bedoeld zijn om exporteurs te helpen bij het toepassen van de nieuwe cybersurveillancebepaling. Die richtsnoeren dienen onder meer ter invulling van het zorgvuldigheidsonderzoek dat exporteurs gehouden zijn uit te voeren.
Het definiëren van de reikwijdte van de cybersurveillancebepaling en het nader bepalen van de specifieke producten die onder de bepaling zouden kunnen vallen, verdient nog de nodige aandacht. Nederland zal daarvoor in eerste instantie putten uit informatie die voorhanden is over reeds geëxporteerde informatieapparatuur- en programmatuur, hun eigenschappen en mogelijkheden tot surveillance en hun risico op het schenden van mensenrechten in het land waar de eindgebruiker is gevestigd.
Het in opdracht van het kabinet uitgevoerde onderzoek door het Instituut voor Informatierecht van de Universiteit van Amsterdam4 naar nieuwe cybersurveillancetechnologieën en hun mogelijke mensenrechtenimplicaties biedt goede aanknopingspunten voor nadere uitwerking. De daarin besproken technieken vallen – naar het oordeel van de onderzoekers – mogelijkerwijs allen binnen de definitie van producten voor cybersurveillance zoals bedoeld in de verordening vanwege de gevoeligheid van de gegevens die worden verwerkt en de mogelijkheid om de technologieën willekeurig toe te passen. Het betreft (1) gezichts- en emotieherkenningssoftware, (2) locatie trackingtechnologieën, (3) software die wordt gebruikt om openbaar beschikbare informatie te analyseren, (4) technologieën voor het onderscheppen van communicatie en (5) inbraaksoftware (intrusion software). De laatste twee vallen reeds (gedeeltelijk) onder exportcontrole
30.
Is de regering van mening dat de definitie van cybersurveillance voldoende dekkend is om producten die gebruikt worden door derden voor mensenrechtenschendingen te signaleren en exporteren?
De definitie van producten voor cybersurveillance zoals opgenomen in de verordening is algemeen van aard en bovendien zodanig geformuleerd dat daar niet op ondubbelzinnige wijze uit voortvloeit welke producten binnen de reikwijdte van het begrip vallen en welke niet. Om een eenduidige toepassing van de bepaling over producten voor cybersurveillance te waarborgen, zullen de Europese Commissie en de EU-lidstaten de bepaling nader moeten operationaliseren.
31.
Amnesty rapporteerde dat bijna alle Europese lidstaten, waaronder Nederland digitale surveillancesystemen en spyware verkochten aan totalitaire regimes, die vervolgens gebruikt werden voor massasurveillance. Aangezien er effectief unanimiteit nodig is in de Raad om deze producten op de lijst van producten voor tweeërlei gebruik te plaatsen, zal de regering stappen ondernemen om ervoor te zorgen dat deze technologieën, zowel vanuit Nederland als andere Europese landen, niet langer geëxporteerd kunnen worden naar landen met totalitaire regimes in lijn de herziening van deze Verordening?
Ja, het kabinet is voornemens een actieve bijdrage te leveren aan een doeltreffende uitvoering van de herziene verordening, met inbegrip van de toepassing van de bepaling over cybersurveillanceproducten.
Het kabinet geeft prioriteit aan het identificeren en ander uitwerken van de definitie van producten voor cybersurveillance en aan het uitwerken van een beoordelingskader aan de hand waarvan kan worden bepaald of producten voor cybersurveillance geheel of gedeeltelijk bestemd zijn of kunnen zijn voor mensenrechtenschendingen.
Nederland werkt nauw samen met andere EU-lidstaten en de Europese Commissie aan richtsnoeren over de concrete toepassing van de cybersurveillancebepaling. Een eerste versie van de richtsnoeren is voorzien in het eerste kwartaal van 2022.
32.
Hoe voorziet de herziening van de Verordening in de informatie-uitwisseling tussen lidstaten bij het aanmerken van producten voor tweeërlei gebruik? Op welke manier zal deze informatie-uitwisseling plaatsvinden? Welke kanalen worden daarvoor gebruikt? Is er controle over de kwaliteit van de informatie-uitwisseling?
Antwoord:
De verordening kent de Europese Commissie de bevoegdheid toe om de lijst van producten voor tweeërlei gebruik in de bijlagen I en IV vast te stellen en te wijzigen. Dat doet de Europese Commissie overeenkomstig de verplichtingen en verbintenissen waarmee de lidstaten en de Unie hebben ingestemd als partij bij de internationale regelingen inzake non-proliferatie en uitvoercontrole of door bekrachtiging van relevante internationale verdragen. Het Europees Parlement en de Raad hebben twee maanden de tijd om tegen wijzigingen bezwaar te maken. Als ze dat niet doen, of als ze binnen twee maanden aan de Europese Commissie mededelen dat zij geen bezwaar zullen maken, dan treedt de wijziging in werking.
De regels over informatie-uitwisseling tussen lidstaten over het via nationale maatregelen opleggen van een vergunningplicht voor de uitvoer van producten die niet op de controlelijst staan, zijn afhankelijk van de omstandigheden. In algemene zin geldt dat lidstaten die een dergelijke maatregel treffen, hun eigen douaneautoriteiten en andere relevante nationale autoriteiten daarvan in kennis stellen. Daarnaast wordt aan andere lidstaten en aan de Europese Commissie alle relevante informatie over de vergunningplicht verstrekt, met name over de desbetreffende producten en eindgebruikers, tenzij dit vanwege de aard van de transactie of de gevoeligheid van de betreffende informatie niet passend is. De verordening schrijft voor dat lidstaten rekening houden met de ontvangen informatie en vervolgens hun douaneadministratie en eveneens andere ter zake bevoegde nationale autoriteiten daarvan in kennis stellen. Dat is een belangrijke pijler van het exportcontrolebeleid die bijdraagt aan een eenvormige en consequente toepassing van controles en die ondermijning daarvan tegen gaat.
In sommige gevallen is de informatie-uitwisseling tussen lidstaten over nationaal opgelegde vergunningplichten uitvoeriger geregeld, zoals voor nationale vergunningplichten voor producten voor cybersurveillance die niet op de controlelijst staan, en voor nationale vergunningplichten voor niet-bijlage I producten die worden opgelegd om redenen van openbare veiligheid of uit mensenrechtenoverwegingen. In die gevallen is een grotere rol voor de Commissie weggelegd, bijvoorbeeld door het publiceren van die maatregelen in het Publicatieblad van de Europese Unie.
33.
Hoe voorkomt de herziene Verordening dat producten die in de ene lidstaat aangemerkt worden als product voor tweeërlei gebruik, door een andere lidstaat alsnog geëxporteerd kunnen worden? Met andere woorden, is deze herziening voldoende voor het vergroten en garanderen van een gelijk speelveld in de EU?
De bijlage van de dual-use-verdening bepaalt of goederen als dual-use worden aangemerkt. In individuele gevallen kan een lidstaat een ad hoc vergunningplicht opleggen. In die gevallen ligt het voor de hand dat de daaropvolgende aanvraag voor een vergunning wordt afgewezen. Wanneer een aanvraag is afgewezen wordt deze gerapporteerd in een EU-brede database waardoor deze informatie ook beschikbaar komt voor andere lidstaten. Ook kan Nederland actief andere lidstaten benaderen met informatie wanneer het risico is geïdentificeerd dat de goederen elders worden verworven na afwijzing van een vergunningaanvraag onder een ad hoc opgelegde vergunningplicht in Nederland.
De herziene verordening bevat voorts verschillende instrumenten ter ondersteuning van een eenvormige en consequente toepassing van exportcontroles binnen de EU. Voorbeelden daarvan zijn de regels die informatie-uitwisseling tussen lidstaten en de Commissie voorschrijven voor gevallen waarin lidstaten overgaan tot de invoer van nationale maatregelen, zoals een vergunningplicht voor de uitvoer van bepaalde producten die niet in bijlage I van de verordening zijn opgenomen. De verordening schrijft voor dat lidstaten rekening houden met dergelijke door andere lidstaten getroffen nationale maatregelen en dat zij die informatie delen met hun eigen douaneadministratie en andere ter zake bevoegde nationale autoriteiten.
De verordening voorziet voorts in de oprichting van een mechanisme voor de coördinatie van de handhaving. Dat mechanisme dient ter ondersteuning van informatie-uitwisseling en directe samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten en de handhavingsinstanties van de lidstaten. In het kader van het handhavingscoördinatiemechanisme wisselen de lidstaten en de Commissie relevante informatie uit, onder meer over de handhaving van beste werkwijzen en de niet-toegestane uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik, over inbreuken op de verordening en/of over ingestelde nationale maatregelen. Binnen het handhavingscoördinatiemechanisme kunnen lidstaten en de Commissie ook informatie uitwisselen over de beste werkwijzen van de nationale handhavingsautoriteiten met betrekking tot de opsporing en vervolging van niet-toegelaten uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik en/of mogelijke andere inbreuken op deze verordening en/of de desbetreffende nationale wetgeving. De uitwisseling van informatie in het kader van het handhavingscoördinatiemechanisme is vertrouwelijk.
34.
Is de overname door lidstaten van de producten die aangemerkt zijn als product voor tweeërlei gebruik vrijwillig? Zo ja, hoe wordt dan een gelijk speelveld gegarandeerd? Zo nee, wat is de procedure voor overname? Kunnen lidstaten hierover ook ter verantwoording worden geroepen? Op welke wijze?
Antwoord:
Voor zover het dual-use-producten betreft die zijn opgenomen op de controlelijst bij de verordening is er geen sprake van vrijwilligheid. Voor alle lidstaten van de Europese Unie geldt dat voor de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik die op de lijst in bijlage I bij de verordening staan een vergunning is vereist. Voor een beschrijving van de procedure tot het aanmerken van dual-use-producten en het wijzigen van de controlelijst verwijst het kabinet naar het antwoord op vraag 32.
35.
Is de regering van mening dat het instellen van een eindgebruikersverklaring voldoende is om te garanderen dat producten die gebruikt worden voor cybersurveillance niet gebruikt worden ter schending van de mensenrechten?
Nee, alhoewel het een belangrijk onderdeel is, zal een eindgebruikersverklaring alleen dat niet altijd kunnen voorkomen. Op basis van de nieuwe cybersurveillancebepaling zijn exporteurs van producten voor cybersurveillance daarom daarnaast gehouden tot het doen van een zorgvuldigheidsonderzoek en dienen zij de bevoegde nationale autoriteit te informeren wanneer zij op basis van dat onderzoek mogelijke risico’s op mensenrechtenschendingen hebben vernomen.
Als aangegeven in het antwoord op vraag 31 zijn Europese richtsnoeren in de maak over waar dat zorgvuldigheidsonderzoek van exporteurs precies aan moet voldoen.
36.
Hou verhoudt deze eindgebruikersverklaring zich tot de opkomende wetgeving omtrent Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen, sustainable corporate governance en due diligence? Voorziet de regering knelpunten in deze verhouding?
Zowel het instrument van de eindgebruikersverklaring als de IMVO-wetgeving die op dit moment door de Europese Commissie wordt voorbereid betreffen richtlijnen voor zorgvuldig handelen door bedrijven, maar dienen deels verschillende doelen.
Van exporteurs van dual-use-producten wordt verwacht dat ze bij de vergunningaanvraag voor de uitvoer een eindgebruikersverklaring meesturen. Dat is een door de eindgebruiker ondertekend document waarin schriftelijk wordt verklaard dat de goederen niet anders dan voor civiele doeleinden zullen worden gebruikt, en waarin wordt vermeld voor welk gebruik de goederen bestemd zijn. De zorgvuldigheidsnorm ziet hier expliciet op het voorkomen van ongewenst en verboden eindgebruik van dual-use-producten.
Het wetgevend voorstel op het gebied van gepaste zorgvuldigheid/due diligence (sustainable corporate governance) waaraan de Europese Commissie werkt is nog niet uit. Het kabinet werkt aan bouwstenen voor IMVO-wetgeving, primair bedoeld om deze Europese wetgeving te beïnvloeden. Met deze bouwstenen zal het kabinet zo goed mogelijk aansluiten bij de internationale raamwerken op het gebied van IMVO, te weten de OESO-richtlijn voor multinationale ondernemingen en de UN Guiding Principles on Business and Human Rights. Deze raamwerken zijn er onder meer op gericht dat negatieve gevolgen voor mens en milieu in de waardeketens van bedrijven verminderd en voorkomen worden.
Het is de inschatting van het kabinet dat beide instrumenten goed naast elkaar kunnen bestaan. Tegelijkertijd zijn het precieze toepassingsbereik van het Commissievoorstel over gepaste zorgvuldigheid, de eisen en de inrichting van het toezicht en handhaving op bedrijven nog niet bekend. Het Commissievoorstel wordt in het vierde kwartaal van dit jaar verwacht.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie
37.
De leden van de GroenLinks-fractie moedigen de strengere wetgeving omtrent dual-use goederen van harte aan. Tegelijkertijd vinden deze leden dat de waarborging van mensenrechten nog beter verankerd kan worden in de voorgestelde wet, aangezien cybersurveillance technologie in de handen van een autoritair regime vergaande gevolgen heeft voor het schenden van mensenrechten. De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering naar de mogelijkheden scherpere randvoorwaarden te formuleren in de wet met betrekking tot het gebruik van cybersurveillance, zoals de toevoeging van systemen die gebruik maken van biometrische identificatie aan het Wassenaar Arrangement om strenger toezicht te garanderen. Kan de regering toelichten welke gevolgen deze nieuwe wet heeft voor het Wassenaar Arrangement en welke nieuwe technologie er als gevolg van deze wet wordt toegevoegd hieraan?
Antwoord:
Met de nieuwe bepaling over producten voor cybersurveillance kunnen de EU-lidstaten verder gaan dan wat er momenteel onder het Wassenaar Arrangement aan producten voor cybersurveillance wordt gecontroleerd. De herziene verordening introduceert een mechanisme voor het opstellen van een «EU-lijst» van niet-gecontroleerde producten voor cybersurveillance die los staat van de samengestelde controlelijst die gecombineerd wordt uit de lijsten van de vier internationale exportcontrole regimes. Deze «EU-lijst» biedt elke lidstaat de mogelijkheid haar veto uit te spreken over het wel of niet toevoegen van een niet-gecontroleerd product voor cybersurveillance. De herziene verordening biedt daarmee een goede basis voor het onder controle brengen van nog niet gecontroleerde producten voor cybersurveillance. De toepassing van de bepaling door lidstaten van de Europese Unie zal moeten uitwijzen of de beoogde effecten ook worden bereikt.
Vragen en opmerkingen van de leden van de Volt-fractie
38.
In de memorie van toelichting schrijft de regering dat de belangrijkste keuzes op Europees of internationaal niveau gemaakt worden, onder meer onder het Wassenaar Arrangement, waardoor er weinig ruimte is voor nationale beleidskeuzes. Nederland kan echter ofwel nationaal, ofwel via een EU-alliantie initiatief nemen voor het toevoegen van technologieën in de Wassenaar Arrangement. De leden van de Volt-fractie vragen of de regering van plan is om tot een internationaal akkoord te komen over het toevoegen van dual-use producten, waaronder producten voor cybersurveillance technologieën, om zo internationaal iedereen aan dezelfde standaarden te kunnen houden door middel van harmonisering van standaarden wereldwijd.
Antwoord:
Op Cyprus na zijn alle EU-lidstaten lid van het Wassenaar Arrangement. De EU zelf is geen lid van het Wassenaar Arrangement en kan dus ook geen initiatieven aandragen. Nederland is in constante dialoog met verschillende EU-lidstaten over nieuwe dual-use-technologieën.
Om te zorgen dat het regelgevend kader op het gebied van exportcontrole gelijke tred houdt met de snelle ontwikkeling van deze technologieën zal het kabinet zich blijven inspannen om samen met andere landen in het Wassenaar Arrangement tot nieuwe controles te komen voor opkomende dual-use-technologieën.
Uitvoering en handhaving
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie
39.
Het Nederlands bedrijfsleven geeft aan dat de informatievoorziening van het ministerie, met name als het gaat om de handboeken, zoals het «Handboek strategische goederen en diensten», niet op orde zijn. Het ministerie voldoet weliswaar aan haar informatieplicht door de informatie via de website van de rijksoverheid beschikbaar te stellen, maar dit moet ook worden vertaald naar de bijbehorende documenten zodat de overheid consistent en consequent is in haar informatievoorziening. Het is volgens de leden van de VVD-fractie belangrijk dat deze wetswijziging goed verwerkt en uitgelegd wordt in alle handboeken, zodat het bedrijfsleven toegang heeft tot de juiste informatie. Daarom de volgende vragen: hoe gaat de regering ervoor zorgen dat het bedrijfsleven op de hoogte is van de implementatie van deze wet? Hoe voorkomt de regering de rondgang van verouderde informatie? Wat is de huidige status voor het updaten van de handboeken, zodat alle actuele informatie hierin wordt voorzien?
Antwoord:
Na de publicatie van de nieuwe verordening in het EU-publicatieblad is direct in nauwe samenwerking met de Douane door het Ministerie van Buitenlandse Zaken informatie gepubliceerd. In aanvulling op het bericht van voor de zomer5 over de aankondiging van de inwerkingtreding, is er op de website van de rijksoverheid een korte vraag- en antwoord sectie gepubliceerd die stakeholders kan helpen bij het vinden van antwoorden op de meest basale vragen over de herziening. Daarbij kan gedacht worden aan vragen over de invloed van de nieuwe verordening op de geldigheid van lopende exportvergunningen. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft voorts verschillende seminars en webinars georganiseerd om het bedrijfsleven mee te nemen in de geplande herziening en de impact daarvan op stakeholders.
Eind november 2021 zal er opnieuw een seminar exportcontrole worden georganiseerd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken voor diverse stakeholders waar ook de herziene dual-use-verordening een programmaonderdeel is.
Het is, zoals de VVD-fractie terecht opmerkt, van groot belang dat het bedrijfsleven goed op de hoogte is van wat er op basis van de herziene verordening van hen wordt verwacht. De voor het bedrijfsleven beschikbare handboeken, waaronder het Voorschrift Strategische Goederen en het Handboek Strategische Goederen en Diensten, worden geactualiseerd.
Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie
40.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader toe te lichten hoe de controle op de uitvoering van de verordening via de Wet strategische diensten (WSD) en de Algemene douanewet praktisch wordt uitgevoerd, door welke instantie en wat de methode is wanneer er in strijd met de verordening wordt gehandeld.
Antwoord:
De vele toezichts- en handhavingstaken op basis van de Algemene douanewet zijn bij verschillende onderdelen van de Douaneorganisatie belegd. Het toezicht op de naleving van de Wet strategische diensten ligt bij team POSS (Precursoren, Strategische goederen en Sanctiewetgeving) van de Douane. Voor het toezicht beschikken zij over de bevoegdheden op grond van titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (met uitzondering van artikel 5:15) en de bevoegdheden, zoals opgenomen in artikel 16 van de Wet strategische diensten. Tot deze laatste behoren het betreden van elke plaats met medeneming van de benodigde apparatuur of het betreden van een woning zonder toestemming van de bewoner.
Hoewel de Douane/team POSS het toezicht op zich neemt, blijft uiteraard de Minister van Buitenlandse Zaken beleidsverantwoordelijk. Douane/Team POSS verricht periodiek toezichtonderzoeken en onderzoeken naar aanleiding van een vraag van de Minister of naar aanleiding van specifieke signalen. Indien een strafbaar feit wordt geconstateerd wordt deze door Team POSS voorgelegd aan het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie. Daarna kan bijvoorbeeld besloten worden tot het geven van een waarschuwing of het instellen van een opsporingsonderzoek.
Daarnaast is strafbaarstelling geregeld via artikel 12 van de Wet strategische diensten en in artikel 1, onder 1, van de Wet op de economische delicten. Overtreding van verbodsbepalingen van de Wet strategische diensten wordt aangemerkt als een strafbaar feit of een economisch delict. Met de opsporing van deze economische delicten zijn naast het Openbaar Ministerie, de ambtenaren van de politie en de Douane, ook de ambtenaren van de FIOD belast.
41.
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat in de nieuwe wet wordt onderstreept dat transparantie en de onderlinge samenwerking worden vergroot op het thema exportcontrole. Deze leden vragen de regering hoe een handhavings-coördinatiemechanisme eruit komt te zien en vanuit welk orgaan die wordt aangestuurd?
De herziene verordening bevat enkel instructies over de insteek en doelstelling van het op te richten handhavingscoördinatiemechanisme, maar niet over de concrete vormgeving en invulling ervan.
De verordening bepaalt dat er een coördinatiegroep tweeërlei gebruik wordt ingesteld, waarvan het voorzitterschap door een Commissievertegenwoordiger wordt bekleed en waarin tevens elke lidstaat een vertegenwoordiger afvaardigt. Deze coördinatiegroep richt het handhavingscoördinatiemechanisme op dat dient ter ondersteuning van informatie-uitwisseling en directe samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten en de handhavingsinstanties van de lidstaten. Binnen dat op te richten mechanisme wisselen lidstaten en de Europese Commissie, indien beschikbaar, vertrouwelijk informatie uit over onder meer de beste werkwijzen van de nationale handhavingsautoriteiten voor de opsporing en vervolging van niet-toegelaten uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik en/of mogelijke andere inbreuken op de herziene verordening. Dit handhavingsmechanisme wordt de komende periode opgericht. Daaraan zullen vertegenwoordigers van zowel de lidstaten als de Europese Commissie deelnemen.
42.
Daarnaast zijn dezelfde leden benieuwd hoeveel geld er wordt vrijgemaakt voor dit uitvoeringsorgaan en in welke vorm er doorzettingsmacht ligt bij dit orgaan mochten er toch fouten worden gemaakt omtrent de exportcontrole?
Zie antwoord op vraag hierboven (41). Nadere financiële details voor een coördinatiegroep zijn vooralsnog niet bekend.
Vragen en opmerkingen van de leden van de Volt-fractie
43.
De nader uit te werken beleidsmatige keuzes, specifiek met betrekking tot het uitwerken van het ad hoc onder exportcontrole brengen van cybersurveillancetechnologie valt niet onder dit wetsvoorstel, maar is wel onderdeel van de herziene Verordening. De leden van de Volt-fractie vragen wanneer de regering een voorstel zal doen voor dit deel van de herziene Verordening en aan de Kamer doen toekomen. Verwacht de regering hierbij een verzwaring van lasten voor het bedrijfsleven?
De precieze invulling en nationale toepassing van de nieuwe bepaling vergt nog de nodige uitwerking6. Daarbij is een gefaseerde aanpak voorzien waarbij allereerst prioriteit ligt bij het identificeren en nader uitwerken van de definitie van producten voor cybersurveillance in de verordening. Tegelijkertijd zal gewerkt worden aan een beoordelingskader aan de hand waarvan kan worden bepaald of producten voor cybersurveillance geheel of gedeeltelijk bestemd zijn of kunnen zijn voor mensenrechtenschendingen. Het kabinet acht het tevens van groot belang om over de toepassing van deze bepaling in gesprek te blijven met andere lidstaten van de Europese Unie. Nederland zal er daarom bij de Europese Commissie op blijven aandringen om de uitwerking en toepassing van de bepaling in de daartoe bestemde Raads- en technische werkgroepen te blijven agenderen, en dit onderwerp ook zelf blijven opbrengen in bilaterale contacten op werkniveau.
Het is waarschijnlijk dat de introductie van controle op producten voor cybersurveillance leidt tot meer administratieve lasten voor lidstaten van de Europese Unie en het bedrijfsleven. Het vereisen van exportvergunningen voor een nieuwe categorie producten gaat gepaard met een vergunningprocedure die voor bedrijven extra werk vereist. Daarnaast is het de verwachting dat bestaande uitvoercontrolesystemen moeten worden aangepast om de nieuwe categorie van producten te kunnen incorporeren.
Artikelsgewijs
Artikel III (inwerkingtreding)
Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie
44.
De wet is op 9 september 2021 in werking getreden en is nu met een tijdelijk uitvoeringsvoorstel van kracht en door middel van een AMvB kan de Minister vergunningen verlenen. Wel met de opdracht om dit zo spoedig mogelijk in een wetsvoorstel onder te brengen zoals dat nu gebeurt. Er wordt ook gezegd dat er geen sprake is van terugwerkende kracht omdat de essentie hetzelfde is gebleven. Wat is de juridische basis voor deze procedure, zo vragen de leden van de SP-fractie.
Antwoord:
Op 9 september 2021 is de herziene Verordening producten voor tweeërlei gebruik in werking getreden. Om voor die datum de Wet strategische diensten (Wsd) en het Besluit strategische goederen (Bsg) daarmee in overeenstemming te brengen, is gebruik gemaakt van de juridische bevoegdheid in artikel 13 van de Wsd. Dit artikel maakt snelle implementatie mogelijk door in de Wsd geregelde onderwerpen tijdelijk bij algemene maatregel van bestuur te mogen regelen.7 Dit heeft de regering gedaan in het Uitvoeringsbesluit herziening verordening producten voor tweeërlei gebruik, dat ook op 9 september 2021 in werking is getreden.8 Artikel 13 Wsd vereist vervolgens wel dat direct na plaatsing van het Uitvoeringsbesluit in het Staatsblad, de Wsd alsnog bij wet wordt gewijzigd. Dit wetsvoorstel strekt daartoe.
Artikel III van dit wetsvoorstel ziet op de relatie tussen het Uitvoeringsbesluit, dat de lezing van de Wsd tijdelijk wijzigt, en de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, dat de Wsd permanent wijzigt. Zoals de leden van de SP-fractie terecht opmerken, wordt er geen terugwerkende kracht aan dit wetsvoorstel verleend. Hiervoor is namelijk geen noodzaak, omdat de wijzigingen van de Wsd door het Uitvoeringsbesluit gelijk zijn aan de wijzigingen van de Wsd door dit wetsvoorstel. De wijzigingen in de Wsd van het Uitvoeringsbesluit die vanaf 9 september 2021 gelden, blijven in bovengenoemd voorbeeld dan ook gelden vanaf de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.
De Minister van Buitenlandse Zaken, H.P.M. Knapen