Nr. 1 JAARVERSLAG VAN HET MINISTERIE VAN FINANCIËN EN NATIONALE SCHULD IX

GEREALISEERDE UITGAVEN EN ONTVANGSTEN

Figuur 1 Gerealiseerde uitgaven IX Financiën verdeeld over beleids- en niet-beleidsartikelen (x € 1 mln.). Totaal € 8.519,8 mln.

Figuur 2 Gerealiseerde ontvangsten IX Financiën (x € 1 mln.). Totaal € 151.367,5 mln.

Figuur 3 Gerealiseerde belastingontvangsten IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen (x € 1 mln.). Totaal € 148.558,3 mln.

Figuur 4 Gerealiseerde niet-belastingontvangsten IX Financiën verdeeld over beleids- en niet-beleidsartikelen (x € 1 mln.). Totaal € 2.809,2 mln.

Figuur 5 Gerealiseerde uitgaven IX Nationale Schuld verdeeld over beleidsartikelen (x € 1 mln.). Totaal € 36.872,2 mln.

Figuur 6 Gerealiseerde ontvangsten IX Nationale Schuld verdeeld over beleidsartikelen (x € 1 mln.). Totaal € 89.530,7 mln.

A. ALGEMEEN

1 1. Aanbieding van het jaarverslag en verzoek tot dechargeverlening

AAN de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal.

Hierbij bied ik, mede namens de staatssecretarissen van Financiën, het departementale jaarverslag van het Ministerie van Financiën (IX) over het jaar 2020 aan.

Onder verwijzing naar de artikelen 2.37 en 2.40 van de Comptabiliteitswet 2016 verzoek ik de beide Kamers van de Staten-Generaal de Minister van Financiën decharge te verlenen over het in het jaar 2020 gevoerde financiële beheer.

Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de betrokken slotwet is aangenomen en voordat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen.

De Minister van FinanciënW.B. Hoekstra

Dechargeverlening door de Tweede Kamer

Op grond van artikel 2.40, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2016 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, ter behandeling doorgezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

Dechargeverlening door de Eerste Kamer

Op grond van artikel 2.40 van de Comptabiliteitswet 2016 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, doorgezonden aan de Minister van Financiën.

2. Leeswijzer

Algemeen

Voor u ligt het jaarverslag 2020 van het ministerie van Financiën, begrotingshoofdstuk IX (Financiën en Nationale Schuld) van de Rijksbegroting. In het jaarverslag worden de gerealiseerde beleidsdoelen, gebruikte instrumenten en ingezette middelen verantwoord ten opzichte van de begroting. Waar relevant wordt verwezen naar Kamerstukken of andere beschikbare verantwoordingsinformatie. De Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) en de Comptabiliteitswet (CW) vormen het regelgevend kader voor het jaarverslag.

Het algemeen financieel-economische beleid en het begrotingsbeleid worden primair verantwoord in het Financieel jaarverslag van het Rijk (FJR). Daarin worden ook de belastingontvangsten toegelicht.

Vanwege tussentijdse afrondingen op duizenden, miljoenen of miljarden euro’s kan het voorkomen dat de som der delen afwijkt van het totaal in de tabellen.

Opbouw van het jaarverslag

A. Algemeen

Dit gedeelte bestaat uit de aanbieding van het jaarverslag met een verzoek tot dechargeverlening en deze leeswijzer (hoofdstukken 1 en 2).

B. Beleidsverslag

Beleidsprioriteiten

In het beleidsverslag wordt allereerst ingegaan op de beleidsprioriteiten (hoofdstuk 3): welke resultaten zijn bereikt in 2020? Hierin wordt teruggekeken op de beleidsagenda uit de begroting 2020, waarin de belangrijkste beleidsdoelen voor 2020 staan. In juni 2011 is de motie Schouw ingediend en aangenomen. Deze motie zorgt er voor dat de landenspecifieke aanbevelingen van de Raad op grond van de nationale hervormingsprogramma's een eigenstandige plaats krijgen in de departementale begrotingen. In de beleidsprioriteiten wordt teruggekomen op de landenspecifieke aanbevelingen zoals verwoord in de begroting. Ook is een samenvatting van de Nationale Schuld, een overzicht van de gerealiseerde beleidsdoorlichtingen en een overzicht risicoregelingen opgenomen. Hoofdstuk 3 wordt afgesloten met een bijlage met daarin een overzicht van de coronamaatregelen.

Beleidsartikelen

Ter nadere onderbouwing van de Beleidsconclusies in onderdeel C, is voor artikel 1 Belastingen en artikel 9 Douane een toelichting opgenomen in een aanvullend onderdeel F.

Niet-beleidsartikelen

Tabel budgettaire gevolgen van beleid

Zowel de beleidsartikelen als de niet-beleidsartikelen bevatten een tabel ‘Budgettaire gevolgen van beleid’ met een toelichting op de verschillen tussen de begrote en gerealiseerde bedragen. Niet alle verschillen in verplichtingen, uitgaven en ontvangsten worden toegelicht. Voor het opnemen van een toelichting zijn op het niveau van financiële instrumenten onderstaande normen gehanteerd, conform de RBV.

Bedrijfsvoeringsparagraaf

Hoofdstuk 6 is de bedrijfsvoeringsparagraaf met relevante aandachtspunten in de bedrijfsvoering van het ministerie van Financiën. De bedrijfsvoeringsparagraaf heeft het karakter van een uitzonderingsrapportage. Er wordt onder andere ingegaan op de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde onvolkomenheden bij het vorige jaarverslag (2019) en de maatregelen die zijn getroffen om deze onvolkomenheden in het verantwoordingsjaar (2020) en de jaren daarna weg te werken. Ook wordt gerapporteerd over de rechtmatigheid van de verantwoorde bedragen, rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen en belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering.

C. Jaarrekening

De hoofdstukken 7 tot en met 9 vormen de jaarrekening. Hoofdstuk 7 geeft de verantwoordingsstaten weer, hoofdstuk 8 de saldibalans met toelichtingen en hoofdstuk 9 de verantwoording betreffende de Wet Normering Topinkomens (WNT).

D. Bijlagen

Grondslagen voor de vastlegging en de waardering 

De verslaggevingsregels en waarderingsgrondslagen die van toepassing zijn op de in dit jaarverslag opgenomen financiële overzichten zijn ontleend aan de Comptabiliteitswet 2016 en de daaruit voortvloeiende regelgeving, waaronder de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften 2021 en de Regeling agentschappen. Voor de departementale begrotingsadministratie wordt het verplichtingen-kasstelsel toegepast en voor de baten-lasten agentschappen het baten-lastenstelsel.

Het verslag van de Nationale Schuld heeft twee specifieke eigenschappen. De eerste eigenschap is dat de rente-uitgaven en renteontvangsten op transactiebasis worden verantwoord, in plaats van op kasbasis zoals bij alle andere onderdelen van de Rijksbegroting. Dit is vastgelegd in de CW 2016, artikel 2, negentiende lid. Met de registratie van rente op transactiebasis voor de Nationale Schuld wordt aangesloten bij de Europese voorschriften van het Europees Stelsel van Rekeningen (ESR) 2010. De tweede eigenschap is dat voor beide artikelen het verplichtingen-kasstelsel wordt gevoerd en daarbij wordt ervan uitgegaan dat de aangegane financiële verplichtingen gelijk zijn aan de uitgaven (kas = verplichtingen).

Groeiparagraaf

B. BELEIDSVERSLAG

3. Beleidsprioriteiten

3.1 Verantwoording beleidsprioriteiten

Inleiding

Het jaar 2020 was in meerdere opzichten een bewogen jaar voor het ministerie van Financiën. Ons land werd in het voorjaar van 2020 overvallen door corona. Een pandemie die diepe sporen nalaat. Corona is een aanslag op ons, onze samenleving en onze economie. Het afgelopen jaar zijn meerdere nood- en steunpakketten gepresenteerd. Met deze pakketten moet zo veel mogelijk werkgelegenheid behouden blijven. De schade voor werkenden en het bedrijfsleven, en daarmee voor de samenleving en de economie willen we hiermee beperken. Het ministerie van Financiën is mede verantwoordelijk voor de maatregelen in deze nood- en steunpakketten. Dit is budgettair verwerkt in zeven Incidentele Suppletoire Begrotingen (ISB). In de bijlage Overzicht Coronasteunmaatregelen en in thema 1 (Nederland financieel gezond) gaan we hier nader op in.

Daarnaast hebben de problemen bij de kinderopvangtoeslag geleid tot veel politieke en maatschappelijke aandacht en discussie. In 2020 zijn de wettelijke kaders voor de compensatie vastgesteld. Ook is de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) opgericht en zijn de eerste gedupeerden gecompenseerd. De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag heeft op 17 december 2020 haar eindverslag aangeboden aan de Kamervoorzitter. Het kabinet heeft hiervoor politieke verantwoordelijkheid genomen en is afgetreden. Mede door de problemen rondom Toeslagen is besloten de onderdelen Douane en Toeslagen te ontvlechten van de Belastingdienst. Deze onderdelen krijgen een zelfstandige plaats binnen het ministerie van Financiën. De ontvlechting moet zorgen voor een betere dienstverlening aan burgers en bedrijven. Zie thema 2 (Belastingdienst: uitvoering en toezicht - werken aan verbetering) voor een nadere toelichting.

In dit beleidsverslag kijken we terug op de beleidsprioriteiten uit de beleidsagenda van de begroting 2020 die onderverdeeld zijn in vier thema's. Deze vier thema’s weerspiegelen het gehele werkterrein van het ministerie van Financiën; zowel binnen de landgrenzen als in Europese en internationale context.

Thema 1. Nederland financieel gezond

Gezonde overheidsfinanciën en duurzame groei

Het begrotingsbeleid stond in 2020 in het teken van het verzachten van de gevolgen van de corona-uitbraak voor de economie. Om de verspreiding van het virus in te dammen zijn activiteiten in diverse sectoren deels of helemaal tot stilstand gekomen. Door de afnemende economische activiteit en de onzekerheid worden ook andere sectoren geraakt. Veel bedrijven komen hierdoor in de problemen, waardoor mensen hun werk of opdrachten dreigen te verliezen. Het kabinet doet wat nodig is om het virus te bestrijden en de gevolgen van de recessie voor burgers en bedrijven zoveel mogelijk te beperken. Dit heeft geleid tot meerdere nood- en steunpakketten. De totale uitgaven aan corona bedroegen voor 2020 € 27,8 mld., plus € 4,4 mld. aan fiscale maatregelen. Daarnaast is voor € 13,0 mld. aan belastinguitstel verleend en voor € 1,7 mld. aan leningen verstrekt. Als gevolg van deze maatregelen en de economische neergang komt het EMU-saldo in 2020 uit op ‒ 4,4 % en de EMU-schuld op 54,5 %. Het kabinet maakt de keuze om maatregelen van tijdelijke aard, die direct gerelateerd zijn aan de coronacrisis, ten laste te brengen van het begrotingssaldo. Dit betekent dat er niet meteen bezuinigd hoeft te worden. Voor regulier beleid houdt het kabinet vast aan de geldende begrotingsregels, om zo veel mogelijk rust en voorspelbaarheid te behouden.

Als onderdeel van het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ is het kabinet de Rijksbrede operatie ‘Inzicht in Kwaliteit’ gestart. Het doel van deze operatie is om beter inzicht te krijgen in de resultaten van beleid en deze inzichten meer te benutten om de maatschappelijke toegevoegde waarde van beleid te vergroten. In de voortgangsrapportage1 is de voortgang in 2020 in meer detail beschreven. Eén element is een pilot met een aparte bijlage voor de onderbouwing van de doelstellingen en (verwachte) doeltreffendheid en doelmatigheid bij beleidsvoorstellen. De vereisten voor deze toelichting zijn opgenomen in artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016 (CW 3.1) en op dit moment loopt de externe evaluatie naar de rol van deze pilot bij het (mogelijk) gebruik van CW3.1. Voor de verdere versterking van het Rijksbrede evaluatiestelsel is naast de eerste verbeterslag naar een Strategische Evaluatie Agenda (SEA), in 2020 ook een opleidingsprogramma ‘monitoren, leren en evalueren’ gestart en een toolbox beleidsevaluatie opgeleverd.

De zestien werkgroepen van de Brede Maatschappelijk Heroverwegingen zijn na het zomerreces 2019 gestart en hebben de rapporten begin 2020 afgerond. Het doel was om over de volle breedte van de collectieve sector diverse opties in beeld te brengen met besparingen, intensiveringen en budgetneutrale varianten. Met deze diverse opties wordt de politiek ondersteund in het maken van keuzes en de bijbehorende budgettaire gevolgen. Alle rapporten zijn naar de Tweede Kamer gestuurd en gepubliceerd op rijksfinancien.nl.

Versterken van (toekomstige) brede welvaart

De aanpak van de coronacrisis laat bij uitstek zien dat onze welvaart om meer draait dan alleen het materiële. Het gaat om de kwaliteit van het leven, voor nu en voor later. In de Miljoenennota 2021 is gepoogd om een kwalitatieve onderbouwing te geven van hoe het gesteld is met onze brede welvaart en dit waar mogelijk te onderbouwen met cijfers.

De Monitor Brede Welvaart en de Sustainable Development Goals 2020 bieden goede handvatten om te bezien hoe het gaat met de brede welvaart in Nederland. Helaas zijn deze cijfers vaak niet actueel. Het kabinet is verheugd te zien dat het CBS met de ontwikkeling van een dashboard ‘welvaart in coronatijd’ een nieuwe stap zet om verschillende aspecten van welvaart zo actueel mogelijk in kaart te brengen.

Een stabiele, integere en innovatieve financiële sector

Sinds de financiële crisis in 2008 zijn er veel nationale, Europese en internationale maatregelen genomen om de financiële sector weerbaarder te maken. De coronacrisis heeft eens te meer laten zien hoe belangrijk het is dat banken en verzekeraars voldoende buffers hebben en dat huishoudens veerkrachtig zijn. De financiële sector speelde in 2020 gedurende de coronacrisis een waardevolle maatschappelijke rol bij het ondersteunen van de reële economie. Door corona kwam de gehele economie en daarmee ook de bankensector onder druk te staan. Het feit dat de financiële sector dit keer een faciliterende rol kon spelen, bijvoorbeeld door betalingsuitstel te verlenen aan bepaalde klanten, liet het belang van de hervormingen in de afgelopen jaren zien.

Het beleid ten aanzien van de financiële sector staat grotendeels beschreven in de Agenda financiële sector die eind 2018 is gepresenteerd2. De Agenda richt zich op drie domeinen: stabiliteit, integriteit en innovatie. In 2020 heeft het ministerie uitvoering gegeven aan de aangekondigde maatregelen uit de Agenda.

Stabiliteit

Met het oog op de risico’s van de hoge Nederlandse hypotheekschulden voor huishoudens en de economie, is op 11 juni 2020 de eerste hypotheekschuldmonitor met de Kamer gedeeld3. Via het platform Wijzer in Geldzaken is er – samen met de sector en maatschappelijke organisaties - verder gewerkt aan het vergroten van de financiële fitheid van Nederlanders. Zo zijn er in 2020 ‘tien bouwstenen’ opgesteld, afgeleid van de in 2019 aangescherpte koers die als kader dient voor een bredere gemeenschappelijke aanpak om financieel kwetsbare groepen te helpen. Dit is voor het eerst toegepast tijdens de tiende editie van de Pensioen3daagse.

Verder heeft Nederland de voortrekkersrol gepakt in het onderzoek en debat over de voordelen en risico’s van digitaal geld van de centrale bank. Nederland heeft zich hardgemaakt voor verdere ontwikkeling hiervan in Europees verband. In 2020 zijn mede vanwege de coronacrisis de onderhandelingen over de implementatie van het kapitaaleisenraamwerk voor banken, Bazel III, in Europese regelgeving en de herziening van de Solvency-II-richtlijn vertraagd. Wel is er een akkoord bereikt over een aantal ‘quick fix’ wijzigingen van de Europese bankenregels (CRR). Het doel van deze aanpassingen is om kredietverlening aan burgers en bedrijven tijdens de coronapandemie in stand te houden.4 Ook is er een akkoord bereikt over het Kapitaalmarkten herstelpakket (Capital Markets Recovery Package, CMRP). Dit pakket bevat gerichte wijzigingen van de richtlijn markten voor financiële instrumenten (MiFID II), de prospectusverordening en het EU-securitisatiekader. Deze aanpassingen dragen bij aan het economisch herstel na de coronacrisis door de mogelijkheden om in bedrijven te investeren te verbeteren. Ook het akkoord op de gemeenschappelijke achtervang voor het resolutiefonds5 (SRF) leidt ertoe dat het resolutieraamwerk overeind blijft als meerdere banken in de problemen komen.

Integriteit

• – De wet ter implementatie van de wijziging van de vierde anti-witwasrichtlijn;

• – De wet verwijzingsportaal bankgegevens, die zorgt dat opsporingsdiensten betere toegang hebben tot bankgegevens.

Daarnaast is in 2020 het wetsvoorstel plan van aanpak witwassen naar de Raad van State gestuurd ter advisering. Met dit wetsvoorstel wordt, onder andere, banken de mogelijkheid gegeven om samen te werken bij het monitoren van transacties. Daarnaast staat er in de wet een verbod op cashbetalingen vanaf € 3.000 bij beroeps- of bedrijfsmatige handelaren. Ook komen er strengere regels voor trustdienstverlening. De Nationale Risico Assessments witwassen en terrorismefinanciering zijn gepubliceerd en, voorzien van een beleidsreactie, gedeeld met de Tweede Kamer. Daarnaast is het zogeheten UBO-register op 27 september 2020 van start gegaan. Dat is een openbaar register voor uiteindelijk belanghebbenden (Ultimate Beneficial Owners, UBO’s) van juridische entiteiten. Er is een periode van 18 maanden uitgetrokken om het register te vullen. Ook zijn we in 2020 gestart met een apart UBO-register voor trusts en soortgelijke constructies (het zogenaamde UBO-register artikel 31).

In 2020 hebben we ook verdere stappen gezet om de maatschappelijke functie van de sector te versterken. Zo is het Wetsvoorstel nadere beloningsmaatregelen financiële ondernemingen op 2 juli 2020 ingediend bij de Tweede Kamer. Hierin wordt een verplichting geïntroduceerd voor financiële ondernemingen om rekenschap te geven van en verantwoording af te leggen over de verhouding van de beloningen tot de maatschappelijke functie van de onderneming.

Om de kwaliteit van wettelijke accountantscontroles te verbeteren hebben we in reactie op het rapport van de Commissie Toekomst Accountancysector een pakket aan maatregelen aangekondigd6. De maatregelen zien op het versterken van de keten waarvan in ieder geval de controlecliënt, de accountant en de accountantsorganisatie deel uitmaken en waarop de AFM toezicht houdt. Zo zal het toezicht op de sector worden versterkt evenals de interne governance van grote accountantsorganisaties en wordt gewerkt aan eenduidige kwaliteitsindicatoren. Ter uitvoering van de maatregelen zijn twee kwartiermakers aangesteld en wordt er gewerkt aan een wetsvoorstel.

Innovatie

We hebben onderzocht tegen welke potentiële belemmeringen FinTech-bedrijven aanlopen. In 2020 is dit onderzoek samen met het Fintech actieplan naar de Tweede Kamer gestuurd7. In dit actieplan staan maatregelen om onnodige barrières voor financiële innovatie weg te nemen. Daarnaast heeft de Autoriteit Consument en Markt (ACM) op verzoek van de minister een onderzoek uitgevoerd naar de ontwikkelingen op de Nederlandse betaalmarkt in relatie tot zogenoemde bigtechs8. Ook heeft DNB in 2020 een onderzoek gepubliceerd naar de mogelijkheden van aliasgebruik (het koppelen van een alias aan een bankrekeningnummer) om overstappen naar een nieuwe bank te vereenvoudigen.

Nieuw financieringskader staatsschuld

Minimaal eens in de zeven jaar wordt het beleidskader voor de financiering van de staatsschuld herzien en vindt de afweging plaats tussen een voor de Staat acceptabel risico en de kosten van de financiering. In 2020 is conform dit nieuwe beleidskader9 gehandeld en is ruimschoots voldaan aan de gestelde doelstellingen en indicatoren. De belangrijkste elementen van het nieuwe kader zijn een verlenging van de looptijd van de schuldportefeuille tot 8 jaar eind 2025 (binnen een bandbreedte van 6 jaar tot 8 jaar) en het verminderen van de afhankelijkheid van renteswaps. Door de looptijd van de schuld te verlengen kunnen de relatief lage rentekosten voor langere tijd worden vastgelegd. Daarnaast is een deel van de rentederivaten voortijdig beëindigd om de gemiddelde looptijd en het renterisicobedrag (RRB) bij te sturen in lijn met de doelstellingen. Het RRB is een maatstaf voor het beheersen van de renterisico's. Dit is het bedrag waarvoor de rente binnen 12 maanden opnieuw moet worden vastgesteld. Het RRB is gemaximeerd op 30%.

Thema 2. Belastingdienst: uitvoering en toezicht - werken aan verbetering

De Belastingdienst heeft een roerig jaar achter de rug. De minister van Financiën stuurde op 11 januari 2020 een brief aan de Tweede Kamer waarin hij maatregelen aankondigde op vier gebieden: (1) het versterken van de ambtelijke aansturing van Belastingdienst, Toeslagen en Douane; (2) het zorgen voor verbeteringen in de managementinformatie en ICT; (3) het verbeteren van de dienstverlening naar burgers en bedrijven; (4) het bewerkstelligen van een cultuur binnen de Belastingdienst met oog voor de menselijke maat en een veilige werkomgeving10. Douane en Toeslagen worden ontvlochten van de Belastingdienst om als zelfstandige onderdelen een plaats te krijgen binnen het ministerie van Financiën. Er zijn drie nieuwe directeuren-generaal aangesteld voor Toeslagen, de Douane, en de Belastingdienst. Daarnaast is besloten een inspectie op de domeinen Belastingen, Toeslagen en Douane op te richten. Deze toezichthouder zal zich vooral richten op de rechtsstatelijkheid van het functioneren van de Belastingdienst. Dit besluit hebben de staatssecretarissen van Financiën toegelicht in de brief van 6 november 2020 aan de Tweede Kamer11.

De Belastingdienst wil zich omvormen tot een eigentijdse en moderne dienst door gebruik te maken van de toenemende digitale mogelijkheden. De brief van 14 september 2020 van de beide staatssecretarissen aan de Kamer met als titel ‘Op weg naar de beste Belastingdienst voor Nederland’12 getuigt daar opnieuw van. De organisatorische aanpassingen zijn nog niet volledig afgerond. Alhoewel er belangrijke stappen zijn gezet met de activiteiten van Beheerst Vernieuwen (met de pijlers Personeel, ICT, Sturing en beheersing en Cultuur), is de Belastingdienst nog niet robuust genoeg om snel verbeteringen door te voeren.

Dienstverlening moet fundamentele transformatie ondergaan

Het bureau EY heeft in 2020 opdracht gekregen onderzoek te doen naar de dienstverlening bij de Belastingdienst. Op 14 september 2020 heeft de Tweede Kamer het eerste deelrapport, de probleemanalyse, ontvangen als bijlage bij de brief ‘Op weg naar de beste Belastingdienst voor Nederland’13. Op 26 november 2020 hebben de beide staatssecretarissen het tweede rapport ‘Handelingsperspectieven voor de fundamentele transformatie’ naar de Kamer gestuurd. Deze handelingsperspectieven hebben betrekking op zowel Belastingdienst als Toeslagen voor de komende drie tot vijf jaar. In de eerste helft van 2021 zal de Kamer worden geïnformeerd over de aanpak.

In 2020 zijn de eerste stappen gezet om de dienstverlening te verbeteren. Zo zijn de mogelijkheden van persoonlijk contact (zoals bezoeken, bellen, digitaal contact of contact via een intermediair) uitgebreid. Verder heeft de Belastingdienst geïnvesteerd in de zogeheten Stellateams14, bijvoorbeeld door hen meer ruimte te geven voor maatwerk om problemen op te lossen. De Belastingdienst onderzoekt hoe we ervoor kunnen zorgen dat iedereen binnen een redelijke afstand terecht kan bij een balie. Daarnaast kijken we naar mogelijkheden om de fiscale hulp naar de burger toe te laten komen, bijvoorbeeld via locatiebezoeken aan GGZ’s en verzorgingstehuizen. Het bestaande kennisnetwerk voor maatschappelijk dienstverleners breiden we uit met een online forum waarin zij kennis kunnen uitwisselen. Bij de voorlopige aangifte is de toelichting op de voorlopige aanslag verbeterd, zodat voor de burger duidelijker wordt wat te doen als hij het er niet mee eens is.

In het voorjaar van 2020 heeft het kabinet extra geld vrijgemaakt om de dienstverlening te verbeteren. Met dit geld verbeteren we de bereikbaarheid door kortere wachttijden en zorgen we dat meer mensen via één telefoontje met de BelastingTelefoon geholpen zijn. De verbeteringen hebben geleid tot meer tevreden klanten. Op kleine schaal is gestart met de mogelijkheid een terugbelverzoek aan te maken als de wachttijden bij de BelastingTelefoon oplopen. Vanaf 1 maart 2020 is gestart met een pilot op Instagram. Met dit kanaal blijkt de Belastingdienst een manier te hebben gevonden om jongeren beter te kunnen bereiken. Daarnaast is een pilot met videobellen en met live chat in voorbereiding. Beide pilots voert de Belastingdienst in 2021 uit.

Toeslagen in het teken van de kinderopvangtoeslagaffaire

Gedurende heel 2020 is hard gewerkt aan de problematiek rond de kinderopvangtoeslag. De Belastingdienst heeft een tijdelijke crisisorganisatie opgericht om de hersteloperatie vorm te geven, de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT). UHT is een organisatie met circa 500 fte. Het doel was om op 1 juni 2020 de gehele herstelorganisatie operationeel te hebben. In de brief van 18 augustus 2020 heeft de staatssecretaris de Kamer gemeld dat de herstelorganisatie nog niet de gewenste mate van snelheid, zorgvuldigheid en dienstverlening kon bieden en meer tijd nodig heeft15.

Vanaf november 2020 is UHT gestart met de integrale beoordelingen van de dossiers van de getroffen ouders. Eind 2020 hebben zich daar ruim 9.000 ouders voor aangemeld. De persoonlijk zaakbehandelaars, beoordelaars en vaktechnisch coördinatoren hebben zich gericht op de 430 ouders in acute en schrijnende situaties. Op 22 december 2020 heeft het kabinet aangekondigd van plan te zijn alle getroffen ouders een aanbod te doen om vooruitlopend op de afhandeling van hun dossier eenmalig een bedrag van € 30.000 uit te keren16. De Tweede Kamer is in 2020 over de problematiek van de kinderopvangtoeslag geïnformeerd met specifieke voortgangsrapportages kinderopvangtoeslag.

Toeslagen is in 2020 met het Programma Vernieuwing Dienstverlening gestart, waarin zij met drie thema’s de dienstverlening willen verbeteren, namelijk: het vergroten van de toekenningszekerheid, meer menselijke maat en adequate handhaving. Dit is toegelicht in de derde Voortgangsrapportage Kinderopvangtoeslag die de Kamer op 29 september 2020 ontving. Toeslagen heeft in 2020 eerst en vooral gewerkt aan het op sterkte brengen van de organisatie om de dienstverlening te kunnen verbeteren en uitbreiden. Daarnaast zijn de eerste verbeteringen ontwikkeld, namelijk: pilots met persoonlijke begeleiding, de lancering van de Kinderopvangtoeslag-app en een digitale uploadfunctie voor in te sturen documenten voor burgers. Ook doet Toeslagen vaker burgeronderzoek, zodat de verbeteringen aansluiten bij de doelgroepen. Toeslagen vervolgt het programma Vernieuwing Dienstverlening en werkt in 2021 verder aan in 2020 reeds in gang gezette verbeteringen. Zo attenderen we ouders met brieven, appberichten of via andere kanalen als de hoogte van de kinderopvangtoeslag niet lijkt te kloppen met de actuele gegevens. Maar ook breidt Toeslagen de persoonlijke begeleiding uit, zoekt zelf contact bij bezwaren en klachten, zorgt voor begrijpelijke communicatie en meer dienstverlening via de balies, toeslagenservicepunten en intermediairs.

Daarnaast zijn het maatwerk en de praktische rechtsbescherming in het toeslagenstelsel verbeterd. Op 30 juni 2020 is de Wet hardheidsaanpassing algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) aangenomen door de Eerste Kamer en op 7 juli 2020 is deze in werking getreden. De wetswijzigingen ingevolge de Wet hardheidsaanpassing Awir zijn van groot belang voor de hersteloperatie en creëren een wettelijke grondslag voor de compensatieregeling, hardheidsregeling, vangnetbepaling en opzet/ grove schuld (O/GS-)tegemoetkoming in de Awir. Daarnaast is door deze wetswijziging een hardheidsclausule en een bepaling met het evenredigheidsbeginsel opgenomen in de Awir. Door deze wetswijzigingen is er een wettelijke grondslag gecreëerd voor de herstelbetalingen en is er meer maatwerk mogelijk in de uitvoering van de toeslagregelgeving.

Verder is de Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen bij het Belastingplan 2021 behandeld en aangenomen. De wetswijzigingen ingevolge deze wet moeten zorgen voor meer menselijke maat in het toeslagenstelsel. Ze hebben ook tot doel de praktische rechtsbescherming van de burgers te verbeteren en schrijnende situaties als gevolg van partnerschap te voorkomen. Daarnaast is met dit wetsvoorstel geregeld dat ouders die voor 1 november 2020 een verzoek voor herstel hebben ingediend bij de Belastingdienst/Toeslagen, een eenmalige tegemoetkoming hebben gekregen van € 750.

Ook zijn de eerste stappen op weg naar een nieuw toeslagenstelsel gezet. In een brief aan de Kamer van 14 december 2020 is een brede set aan opties gestuurd om bij de komende formatie het toeslagenstelsel te hervormen of zelfs af te schaffen17.

Toezicht onder druk

Sinds de uitbraak van corona heeft de Belastingdienst sommige toezichtactiviteiten opgeschort. Tijdens de lockdowns waren fysieke controles en boekenonderzoeken niet mogelijk. Een andere toezichtkwestie die dit jaar speelde was het oneigenlijk gebruik van de Fraude Signalering Voorziening (FSV). In een brief van 10 juli 2020 hebben de staatssecretarissen van Financiën de Tweede Kamer geïnformeerd over het externe onderzoek naar de FSV. Er bleek niet te worden voldaan aan wettelijke vereisten, zoals de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Daarnaast waren waarborgen rond risicoselectieprocessen en behandeling van fraudesignalen onvoldoende geregeld. Een aantal risicomodellen is stop gezet. In een brief van 13 oktober 2020 heeft de Tweede Kamer het plan van aanpak Herstellen, Verbeteren en Borgen (HVB) ontvangen. Daarin staat hoe de Belastingdienst de onrechtmatigheden wil weg nemen en de processen van gegevensverwerkingen en data-analyses wil verbeteren en waarborgen.

Investeringen in ondermijning en witwassen

Het kabinet heeft daarnaast in 2020 geld ter beschikking gesteld voor het multidisciplinair interventieteam ondermijning (MIT). De Belastingdienst krijgt met de dienstonderdelen MKB, FIOD en Douane een actieve rol in het MIT. Het doel van het MIT is om criminele kopstukken strafrechtelijk aan te pakken en criminele ondermijnende (bedrijfs)processen te verstoren. Belangrijk onderdeel daarbij is de aanpak van de dienstverleners die ondermijning financieel of digitaal mogelijk maken.

De witwasbestrijding bleef ook in 2020 in de maatschappelijke en politieke belangstelling staan. Dat betekende voor de FIOD en het Anti Money Laundering Centre (AMLC) voortdurende inzet op onderwerpen als publiek-private samenwerking (PPS), en de (internationale) aanpak van ondermijnende criminaliteit.

Beheerst vernieuwen (personeel, ICT, sturing en beheersing en cultuur)

Het programma Beheerst vernieuwen is in 2018 gestart om de randvoorwaarden in termen van mensen en middelen te creëren voor een goed functionerende Belastingdienst, Toeslagen en Douane. In de eerste en tweede Voortgangsrapportage Jaarplan 2020 Belastingdienst is tussentijds aan de Tweede Kamer over deze onderwerpen gerapporteerd.

Personeel

De doelstelling voor 2020 was om 1.850 tot 2.150 nieuwe medewerkers aan te nemen. Door de bij de Voorjaarsnota 2020 toegekende extra middelen is de formatie van de Belastingdienst opgehoogd naar 31.155 fte in 2020. Daarmee werd de instroomopgave voor 2020 verhoogd van 1.850-2.150 fte naar 2.500 fte. In totaal zijn in 2020 2.729 fte ingestroomd. Daarmee is het bijgestelde instroomdoel behaald. In dezelfde periode zijn 2.166 fte uitgestroomd. Daarmee houdt de Belastingdienst (inclusief Douane en Toeslagen) ultimo 2020 een onderbezetting van ca. 1.400 fte De onderbezetting is grotendeels opgevangen door de inzet van externe inhuur en uitzendkrachten.

ICT

De Belastingdienst had in 2020 als doelstelling het achterstallig onderhoud (de zogenaamde technische schuld) op ICT-gebied te verkleinen tot maximaal 39% (was eind 2019 nog 44%). De stand is eind 2020 uitgekomen op 36%. Hoewel de afbouw van de technische schuld dus volgens planning verloopt, zijn er niettemin ICT-systemen waar sprake is van een hoger dan gemiddelde technische schuld en waarbij de continuïteit een belangrijk risico is. Op advies van het Bureau ICT-toetsing (BIT) heeft de Belastingdienst gewerkt aan een beter onderbouwde prioriteitstelling bij de aanpak van de technische schuld voor 2021 en 2022.

In 2020 is het ICT-Verbeterprogramma van start gegaan met als doel de ICT-uitvoeringsorganisatie, het portfoliomanagement en de sturing op de uitvoering van de ICT-projecten binnen de Belastingdienst zodanig te verbeteren dat deze doelmatiger en effectiever worden. In de brief van 14 september 2020 aan de Tweede Kamer ‘Op weg naar de beste Belastingdienst voor Nederland’18 is dit programma nader toegelicht. Het ICT-Verbeterprogramma dient eind 2022 te worden afgerond.

Sturing en beheersing

De planning voor verbetering van de managementinformatie en het risicomanagement is grotendeels gehaald. In de eerste plaats zijn nieuwe kritische prestatie-indicatoren (kpi’s) ontwikkeld die beter aansluiten bij de strategie van de Belastingdienst. Deze vernieuwde set is opgenomen in de Begroting IX 2021. Verder is voor de keten Bezwaar, beroep en klachten een dashboard beschikbaar gekomen en is risicomanagement ingericht. De dashboards bevatten logistieke informatie zoals de doorlooptijden van aangiften. Daarnaast worden de dashboards voor de ketens Auto, Overige middelen19, Schenk- en erfbelasting, Toeslagen, Inning en betalingsverkeer in de eerste helft van 2021 afgerond.

Cultuurprogramma

In 2019 is begonnen met het programma leiderschap en cultuur voor de Belastingdienst. In april 2020 is de externe klankbordgroep gestart die als opdracht heeft de organisatie een spiegel voor te houden op het gebied van leiderschap en cultuur. De klankbordgroep zal over deze onderwerpen gevraagd en ongevraagd advies uit brengen. Verder zijn twee personeelsraadsleden aangesteld, die een jaar lang gesprekken voeren met de medewerkers en adviezen te geven over de signalen die zij hierbij ophalen. Daarnaast heeft Deloitte een onderzoek uitgevoerd naar de cultuur van de Belastingdienst dat op 25 mei 2020 naar de Tweede Kamer is gestuurd20. In de brief van 14 september 2020 'Op weg naar de beste Belastingdienst voor Nederland’ is het cultuurprogramma nader toegelicht.

Fiscaal beleid en uitvoering

Ook het fiscaal beleid werd in 2020 in hoge mate bepaald door de coronacrisis. Zo zijn via het Belastingplan 2021 extra maatregelen getroffen om economische groei in de coronacrisis te stimuleren. Uitvoerbaarheid is het kompas bij aanpassingen van belastingwetgeving. Iedere nieuwe wet wordt daarom begeleid door een uitvoeringstoets. Om het takenpakket van de Belastingdienst niet onnodig te verzwaren, is voor nieuwe duale en niet-fiscale taken een afwegingskader ingevoerd, dat uitgaat van ‘nee, tenzij’. Het is ook belangrijk of nieuwe regelgeving makkelijk is uit te voeren door de belastingplichtigen. Daarom worden belastingvoorstellen die naar de Kamer gaan in het vervolg voorzien van de zogenoemde Doenvermogentoets.

Thema 3. Nederland in Europa en de wereld

Meerjarig Financieel Kader (MFK) EU

In 2020 is er een voorlopig politiek akkoord bereikt voor het nieuwe Meerjarig Financieel Kader (MFK) voor de periode 2021-2027. Onderdeel daarvan was een nieuw tijdelijk herstelinstrument genaamd Next Generation EU (NGEU), om de klappen van de coronacrisis op te vangen. Het grootste onderdeel van de herstelstrategie is de Recovery and Resilience Facility (RRF) van € 672,5 mld. Voor het leningenonderdeel van het RRF is een garantieverplichting op de begroting van Financiën opgenomen ter hoogte van € 27,4 mld. Het bereikte akkoord komt in grote mate overeen met de Nederlandse inzet.

Brexit

Sinds 1 februari 2020 maakt het Verenigd Koninkrijk (VK) formeel geen deel meer uit van de Europese Unie (EU). Tijdens de onderhandelingen tussen de EU en het VK over een handelsakkoord heeft Nederland ingezet op het bereiken van een zo breed en diep mogelijk akkoord. Het akkoord is uiteindelijk in de laatste dagen van 2020 gesloten. Een «no-deal» brexit is daarmee voorkomen. Het akkoord, dat voor Financiën relevant is voor Douane, financiële diensten en belastingen, kan op steun van Nederland rekenen.

Verdiepen kapitaalmarktenunie en bankenunie

Nederland hecht groot belang aan verdere verdieping van de Europese kapitaalmarktunie (CMU) en heeft daarom samen met Duitsland en Frankrijk het initiatief genomen om dit via een werkgroep (NextCMU) hoog op de Europese Agenda te krijgen. De Europese Commissie presenteerde in 2020 een nieuw actieplan dat een reactie is op de Raadsconclusies van december 2019 over de verdieping van de CMU. Nederland verwelkomt dit actieplan21. De Europese Commissie kondigt aan om de komende jaren acties te ondernemen om haar doelstelling voor een sterkere interne markt met goed ontwikkelde kapitaalmarkten te verwezenlijken.

In 2020 heeft het ministerie zich ingezet om de bankenunie verder te versterken. Voor het ministerie was daarbij van belang dat zowel gewerkt werd aan risico reducerende maatregelen (zoals de weging van staatsobligaties op bankbalansen) als risicodeling. Een belangrijke mijlpaal was het akkoord over het vervroegd invoeren van de gemeenschappelijke achtervang voor het resolutiefonds. In Europees verband is afgesproken dat staatssteunregels voor banken zullen worden herzien. Dat draagt eraan bij dat het crisisraamwerk voor banken verder wordt versterkt en overheidsfinanciën worden beschermd. Ook wordt het beleid rond stresstesten aangescherpt. Dat helpt om via meer transparantie marktdiscipline te vergroten.

Vestigingsklimaat

Een deel van het bedrijfsleven is zwaar geraakt door de coronacrisis. Het kabinet heeft daarom een ruimhartig pakket aan maatregelen genomen om deze bedrijven te steunen. Onderdeel daarvan is de baangerelateerde investeringskorting (BIK) die bedrijven stimuleert om investeringen te doen.

Het lage vennootschapsbelastingtarief is verlaagd van 16,5% naar 15%. De eerste tariefschijf – waar vanaf 2021 het lage vennootschapsbelastingtarief van 15% geldt - is verlengd naar € 245.000 in 2021 en € 395.000 in 2022. Deze maatregelen zijn in 2020 uitgewerkt en afgerond.

Belastingontwijking en -ontduiking

De wetgeving is uitgewerkt en afgerond om te voorzien in een samenloopregeling tussen de hybridemismatchmaatregelen uit de tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking (ATAD2) die per 1 januari 2020 in werking zijn getreden.

Thema 4. Versterking, verduurzaming en vergroening van de Nederlandse economie

Vergroening van het belastingstelsel

In 2020 zijn twee grote fiscale vergroeningsmaatregelen uit het Klimaatakkoord en Regeerakkoord omgezet in wetgeving. Allereerst is de wetgeving voor de CO2-heffing voor de industrie uitgewerkt, in beide Kamers behandeld en per 1 januari 2021 ingevoerd. Industriële bedrijven moeten voortaan over het teveel aan CO2-uitstoot een heffing betalen en worden hierdoor gestimuleerd om de uitstoot te verminderen. Ten tweede is per 1 januari 2021 een nationale vliegbelasting ingevoerd voor alle passagiers die vertrekken vanaf een Nederlandse luchthaven. Tot slot is in 2020 een onderzoek uitgevoerd naar ‘Betalen naar Gebruik’. De onderzoekrapportages zijn eind 2020 naar de Tweede Kamer verzonden.2324

Een financiële sector die bijdraagt aan de vergroening van de Nederlandse economie

Beleggingen en financieringen van banken, pensioenfondsen en verzekeraars spelen een onmisbare rol in de transitie naar een duurzamere economie. Daarnaast gaan ontwikkelingen als klimaatverandering en verlies van biodiversiteit gepaard met financiële risico’s. Het kabinet zet daarom in op verduurzaming van de financiële sector.

De financiële sector heeft in juli 2019 toegezegd om een bijdrage te leveren aan de uitvoering van het Klimaatakkoord. Om de voortgang daarvan te monitoren is in 2019 de Commissie Financiële Sector Klimaatcommitment (CFSK) van start gegaan. De eerste voortgangsrapportage met verslag van de inspanningen en resultaten van de Commissie is eind oktober 2020 aan de Kamer25gestuurd.

Invest-NL: de nieuwe Nederlandse investeringsbank

Nadat de Machtigingswet oprichting Invest-NL in werking is getreden, heeft de Staat investeringsinstelling Invest-NL eind december 2019 opgericht. Bedrijven wisten Invest-NL snel te vinden met een goed gevulde investeringspijplijn als gevolg. Maar ook voor Invest-NL geldt dat de plannen voor 2020 zijn doorkruist door de coronacrisis. De eerste investeringen waren dan ook onderdeel van het Tijdelijk Overbruggingskrediet Programma voor Innovatieve Start- en Scaleups (TOPSS), gericht op het ondersteunen van noodlijdende innovatieve start- en scale-ups.

Invest-NL heeft daarnaast in 2020 de organisatie verder opgebouwd en een lange termijnstrategie uitgewerkt. De komende jaren zal het zwaartepunt van de activiteiten liggen in de transitie naar een CO2-neutrale en circulaire economie. Bovendien zal Invest-NL inzetten op het ontsluiten van Europese middelen. Een voorbeeld is de lancering van het Dutch Future Fund, in samenwerking met het European Investment Fund (EIF), afgelopen november. Dit initiatief, waarvoor Invest-NL en EIF beiden € 150 mln. beschikbaar stellen, is bedoeld om Nederlandse innovatieve start- en scale-ups te ondersteunen.

Vergroening van de ekv-portefeuille en SDG's

De beleidsmatige inzet bij de exportkredietverzekering was er ook in 2020 op gericht het aandeel groene transacties te vergroten. Volgens de groenmethodiek heeft de Staat afgelopen jaar in totaal 14 groene transacties (ca. 15,1%) in verzekering genomen. Van deze transacties kwalificeren 12 als ‘donkergroen’, 1 als ‘middelgroen’ en 1 als ‘lichtgroen’. In vergelijking met 2019 (ca. 22.2% groene transacties) betekent dit een afname van 3 ‘donkergroene’ transacties en een toename van 1 ‘lichtgroene’ transactie. Het aantal «middelgroene» transacties is gelijk gebleven. Deze afname van het percentage groene transacties ten opzichte van 2019 kan verklaard worden door de toename van het totaal transacties in 2020. Het percentage van groene transacties op basis van commitment is wel gestegen van 19,7% in 2019 naar 49% in 2020. Deze stijging is het gevolg van een aantal grote aangegane groene transacties in 2020.

Op verzoek van de Tweede Kamer (motie van Raan en Diks)30is onderzocht wat het effect van de verzekerde portefeuille van 2019 is op de Sustainable Development Goals (SDG’s) in de ontvangende landen. De analyse laat zien dat veel van de potentiële positieve effecten verondersteld worden op SDG 8 (Waardig werk en economische groei), 9 (Industrie, innovatie en infrastructuur), 11 (Duurzame steden en gemeenschappen) en 7 (Betaalbare en duurzame energie). Aan de andere kant worden SDG 12 (Verantwoorde consumptie en productie), 3 (Goede gezondheid en welzijn) en 13 (Klimaatactie) gekenmerkt door potentiële negatieve impact. Dit onderstreept het belang van de nadruk die we leggen op maatschappelijk verantwoord ondernemen om de negatieve effecten op mens, milieu en dier zo veel mogelijk te voorkomen. Het is niet uitvoerbaar om voor uitzonderlijke ekv-transacties te rapporteren op de verschillende SDGs.

Green bonds voor de groei van een groene kapitaalmarkt

Het doel van de uitgifte van de groene obligatie is om de groei van de groene kapitaalmarkt te bevorderen. In 2020 is hierover de eerste rapportage gepubliceerd31. Via een externe verificatie door Sustainalytics is in deze rapportage bevestigd dat de groene obligatie in lijn is met de Climate Bond Standards van het Climate Bonds Initiative en heeft de Auditdienst Rijk een controleverklaring afgegeven ten aanzien van de allocatie. Eén van de voorwaarden voor een groene obligatie is dat achteraf verantwoording wordt afgelegd aan de investeerders over de groene projecten die gekoppeld zijn aan de obligatie en wat de milieu-impact van deze projecten is geweest. Het gaat om investeringen en projecten op het terrein van duurzame energie (SDE-regeling), energie-efficiëntie (STEP-regeling), duurzaam vervoer (uitgaven en investeringen in spoorinfrastructuur) en klimaatadaptatie (Deltafonds).

3.2 Samenvatting Nationale Schuld

De EMU-schuld (overheidsschuld) is de uitstaande schuld van de hele collectieve sector en is eind 2020 uitgekomen op € 434,9 mld. De staatsschuld is onderdeel van de EMU-schuld en betreft de schuld van de Rijksoverheid. Dit is de schuld die door het Agentschap wordt gefinancierd. De staatsschuld bedroeg ultimo 2020 € 359,4 mld., dat is € 39,1 mld. hoger dan geraamd in de begroting. De belangrijkste oorzaak van deze stijging is de toegenomen financieringsbehoefte als gevolg van de coronacrisis.

De Staat heeft ook een schuldverhouding met de publieke instellingen die deelnemen aan het schatkistbankieren. De volgende groepen doen mee aan schatkistbankieren: ministeries, de sociale fondsen, agentschappen, RWT’s, decentrale overheden en een aantal derden (veelal instellingen met een publieke taak of instellingen die publieke middelen beheren). Deelnemers hebben vorderingen (via rekening-couranttegoeden en deposito’s) en schulden bij de Staat (via leningen en roodstand op de rekening-courant). Het saldo van de vorderingen en schulden wordt de interne schuldverhouding genoemd. De interne schuldverhouding is ultimo 2020 € 16,1 mld. positief. Dit houdt in dat de Staat per saldo een schuld heeft aan de deelnemers van het schatkistbankieren. In 2020 is de interne schuldverhouding met € 7,0 mld. toegenomen (€ 10,3 mld. meer dan begroot). Dit wordt veroorzaakt door de toename in de rekening-courantstanden van de deelnemers.

De rentebaten op derivaten zijn met € 0,1 mld. gedaald ten opzichte van de begroting (negatieve rentelasten van ‒ € 1,0 mld. in plaats van ‒ € 1,1 mld.). Deze daling is veroorzaakt doordat in 2020 rentederivaten voortijdig zijn beëindigd. In 2020 zijn rentederivaten voortijdig beëindigd wat een éénmalige ontvangst van € 3,5 mld. heeft opgeleverd. Bij de voortijdige beëindiging van rentederivaten wordt de netto contante waarde van de toekomstige rentestromen in één keer ontvangen. Als gevolg hiervan dalen de verwachte rentebaten op derivaten in latere jaren. De voortijdige beëindigingen van rentederivaten hebben plaatsgevonden om de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille te verhogen en om het gemiddelde renterisicobedrag (RRB) de komende jaren onder de 30% te houden, hetgeen beide in lijn is met het beleidskader 2020-2025.

Financieringsbehoefte

De financieringsbehoefte bedroeg in 2020 € 84,2 mld. en bestond deels uit herfinancieringen van leningen die afgelost moesten worden en deels uit extra financiering als gevolg van het opgelopen begrotingstekort. Leningen op de geldmarkt lopen per definitie korter dan een jaar en worden dus allemaal afgelost binnen het jaar. De financieringsbehoefte hangt ook af van de verandering in het onderpand in contanten in 2020. Onderpand betreft kasgeld dat banken bij de Staat plaatsen wanneer rentederivaten een positieve marktwaarde hebben voor de Staat. Hiermee wordt het kredietrisico, het risico dat de tegenpartij niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen, ondervangen. De omvang van het onderpand is afhankelijk van de marktwaarde van de swapcontracten. Het onderpand in contanten is in 2020 met € 3,4 mld. afgenomen, met name doordat rentederivaten voortijdig zijn beëindigd. Een afname van het onderpand vanwege beëindigingen van renteswaps heeft geen effect op de financieringsbehoefte omdat het kassaldo met hetzelfde bedrag verbetert als het onderpand afneemt. Het kassaldo van het Rijk was negatief en droeg met een tekort van € 36,7 mld. het meest bij aan de verhoging van de financieringsbehoefte. Het negatieve kassaldo wordt veroorzaakt door de coronacrisis. In bovenstaande tabel is te zien dat de financieringsbehoefte is gedekt met de uitgifte van nieuwe langlopende leningen op de kapitaalmarkt en nieuwe kortlopende leningen op de geldmarkt.

3.3 Realisatie beleidsdoorlichtingen

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de gerealiseerde beleidsdoorlichtingen van de afgelopen 7 jaar.

Een meerjarenplanning van de beleidsdoorlichtingen is te vinden op rijksbegroting.nl

Voor de realisatie van andere onderzoeken, zie bijlage 2 ‘Afgerond evaluatie- en overig onderzoek’.

3.4 Overzicht risicoregelingen

Toelichting per risicoregeling

De gedurende dit jaar verleende en vervallen bedragen aan garanties groter dan € 1 mln. worden toegelicht, alsmede de uitgaven en ontvangsten groter dan € 1 mln. die dit jaar binnen de garantieregelingen hebben plaatsgevonden. Garantieregelingen onder de algemene faciliteit voor het schatkistbankieren op de begroting Nationale Schuld (beleidsartikel 11 & 12) worden niet opgenomen in het overzicht risicoregelingen. Voor een algemene toelichting op de risicoregelingen, zie in de begroting het overzicht risicoregelingen.

7. DGS BES-eilanden

Verleende en vervallen garanties

In 2020 is er een bijstelling geweest van de garantie voor het depositogarantiestelsel voor de BES-eilanden als gevolg van een veranderende wisselkoers. De garantie is in USD ten opzichte van de Rijksbegroting in EUR. De totale omvang van de risicovoorziening is per jaareinde 2020 € 4 mln.

Ontvangsten, uitgaven en verloop risicovoorziening

De premie bedraagt € 1 mln. per jaar en wordt in een risicovoorziening gestort. Cumulatief is er voor 2019 en 2020 € 2 mln. in de risicovoorziening gestort. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

9. Garantie en vrijwaring inzake verkoop en financiering van staatsdeelnemingen

Verleende en vervallen garanties

In 2020 is inzake staatsdeelnemingen één garantie verleend, namelijk inzake KLM en één garantie vervallen, namelijk aan TenneT. Hieronder worden beide toegelicht.

Naast de lening verstrekt de Nederlandse staat inzake KLM een garantie. Een groep van internationale banken verstrekt liquiditeit aan KLM tot € 2,4 mld. in de vorm van een revolving credit facility (RCF) waarbij KLM de liquiditeit kan aantrekken wanneer nodig en dient terug te storten wanneer deze overvloedig is. De Nederlandse staat garandeert maximaal 90% van de totale omvang van deze faciliteit (€ 2,16 mld.).

In 2010 heeft de Staat een garantie van € 300 mln. voor 10 jaar afgegeven aan TenneT. Als vergoeding voor deze garantie heeft TenneT in totaal € 48 mln. aan premies betaald. De Staat heeft deze premies in een begrotingsreserve gestort ter dekking van eventuele schade. De garantie is in 2020 komen te vervallen zonder dat er een claim heeft plaatsgevonden. Het opgebouwde bedrag van € 48 mln. uit de reserve en de daaraan gekoppelde verplichting van € 300 mln. zijn daarom vrijgevallen.

Ontvangsten, uitgaven en verloop risicovoorziening

TenneT heeft in 2020 haar laatste premie betaald (€ 3,2 mln.) als vergoeding voor de verstrekte garantie. De te ontvangen rente en garantiepremie van KLM wordt overeenkomstig de financieringsvoorwaarden in 2021 (en latere jaren) ontvangen.

11. Kredieten EU-betalingsbalanssteun

Verleende en vervallen garanties

De garantie kredieten EU-betalingsbalanssteun is verhoogd met € 1,262 mld. De reeds gerapporteerde Nederlandse garantie is op basis van de potentiële hoofdsom van de Unieschuld aangevuld met een garantie voor de renteverplichtingen op deze Unieschuld. Hiernaast is het Nederlandse aandeel in de garantie aangepast. Door het vertrek van het Verenigd Koninkrijk (VK) uit de EU is dit aandeel gewijzigd (momenteel 5,8%). Het VK staat echter via het Terugtrekkingsakkoord nog garant voor de huidige uitstaande leningen, waardoor het Nederlandse aandeel daarin bepaald blijft door het aandeel van het Nederlandse bruto nationaal inkomen (bni) in het bni van de gehele EU plus het VK (momenteel 4,9%).

12. Multilateral Investment Garantee Agency (MIGA)

Verleende en vervallen garanties

De garantie aan MIGA is met € 2,5 mln. naar beneden bijgesteld. De garantie is bijgesteld aan de hand van de laatste wisselkoers.

13. EIB - kredietverlening in ACP en OCT

Verleende en vervallen garanties

Het Nederlandse deel van de EIB Lome/Cotonou MS-garantie is verhoogd met € 3,6 mln. De bijstelling is het gevolg van de groei in uitstaande leningen van het EIB onder deze garantie, waarmee de Nederlandse exposure voor deze garantie ook gegroeid is. Dit komt niet doordat de EIB in 2020 besloten heeft tot het verschaffen van meer leningen, maar in 2020 meer leningen overgemaakt heeft. Er zit namelijk tijd tussen het nemen van de beslissing tot het uitlenen van geld en daadwerkelijk overgaan tot het uitbetalen van de leningen.

14. EIB - pan-Europees garantiefonds

Verleende en vervallen garanties

Nederland heeft een garantie ter hoogte van € 1,3 mld. afgegeven aan het pan-Europees garantiefonds. In 2020 is als reactie op de coronacrisis het pan-Europees garantiefonds Covid-19 tot stand gekomen beheerd door de EIB-groep. Het fonds heeft als doel de economische gevolgen van corona in de reële economie op te vangen door het verstrekken van liquiditeit aan bedrijven in Europa32. Zie hiervoor ook de bijlage: Overzicht coronasteunmaatregelen.

15. European Stability Mechanism (ESM)

Verleende en vervallen garanties

De garantieverplichting aan het ESM is in 2020 met € 6,2 mln. gedaald vanwege het verlopen van de kortingsperiode van Malta. Nu de kortingsperiode van Malta verstreken is, heeft zij haar garantstelling aan het ESM opgehoogd. Omdat het totale bedrag aan garantiekapitaal voor het ESM vaststaat, betekent dit dat de garantstelling van andere lidstaten aan het ESM lager uitvalt.

16. Wereldbank

Verleende en vervallen garanties

De garantieverplichtingen aan de Wereldbank zijn met € 455,3 mln. naar beneden bijgesteld. De uitstaande garantieverplichtingen aan de IFC- en IBRD-onderdelen van de Wereldbank worden bijgesteld aan de hand van de realisatiewisselkoers euro/dollar over 2020.

19. European Investment Bank (EIB)

Verleende en vervallen garanties

De garantie van Nederland aan het EIB is verhoogd met € 1,9 mld. Het verlies van het aandeel van het Verenigd Koninkrijk in het ingelegde kapitaal wordt volledig aangevuld via een omzetting van de bestaande reserves van de European Investment Bank (EIB), het kapitaal waarvoor het Verenigd Koninkrijk garant stond wordt aangevuld via een hogere garantstelling door de overige 27 EU-lidstaten33.

20. European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM)

Verleende en vervallen garanties

De garantie aan het EFSM is neerwaarts bijgesteld met € 168 mln. De garantie wordt voortaan gebaseerd op aflossingsverplichtingen op de momenteel voor het EFSM uitstaande Unieschuld (die is gebruikt voor het verstrekken van leningen aan Portugal en Ierland) in plaats van op basis van het ooit overeengekomen maximum van dit instrument omdat verdere inzet van het EFSM onwaarschijnlijk is. Daarnaast zijn de renteverplichtingen toegevoegd.

21. Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB)

Verleende en vervallen garanties

De uitstaande garantieverplichting aan de Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) is met € 62 mln. neerwaarts bijgesteld aan de hand van de realisatiewisselkoers euro/dollar over 2020.

22. DNB – deelneming in kapitaal Internationaal Monetair Fonds (IMF)

Verleende en vervallen garanties

De uitstaande garantieverplichtingen aan DNB inzake IMF is met € 680,5 mln. aangepast aan de hand van de wisselkoersstand van de euro ten opzichte van de Special Drawings Rights (SDR) van het IMF en door een ophoging van het PRGT met 500 mln. SDR.

23. Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

Verleende en vervallen garanties

Nederland heeft een garantie van € 6,1 mld. aan de Europese Commissie voor het SURE instrument verleend met als doel om lidstaten financiële assistentie te bieden met betrekking tot uitgaven als gevolg van de coronacrisis die direct gerelateerd zijn aan arbeidsmarktmaatregelen en relevante gezondheidszorg. Dit is inclusief de renteverplichtingen. Zie hiervoor ook de bijlage: Overzicht coronasteunmaatregelen.

24. Next Generation EU (NGEU)

Verleende en vervallen garanties

Nederland heeft een garantie van € 27,4 mld. aan de Europese Commissie verleend voor het leningendeel van het NGEU. Het NGEU is ingesteld in reactie op de coronacrisis en bedoeld om het herstel van de gevolgen ervan te ondersteunen. De garantie is gebaseerd op een raming van de uitstaande schuld en de renteverplichtingen in de komende jaren. Zodra het instrument is ingezet zal deze raming aan de werkelijke schulduitgifte door de Unie worden aangepast. Zie hiervoor ook de bijlage: Overzicht coronasteunmaatregelen.

25. Exportkredietverzekering (ekv)

Verleende en vervallen garanties

In 2020 is voor € 7,8 mld. aan nieuwe verplichtingen aangegaan en is er voor € 5,4 mld. aan verplichtingen vervallen. Het uitstaande obligo van de ekv bedraagt in totaal € 18,8 mld. Met de ekv biedt de Staat additioneel aan de markt exporteurs de mogelijkheid om betalingsrisico’s verbonden aan het handels- en dienstenverkeer met het buitenland te verzekeren. Het productassortiment van de ekv-faciliteit omvat momenteel onder andere de kapitaalgoederenverzekering, de financieringsverzekering, de koersrisicoverzekering, de exportkredietverzekering en de verzekering van garanties.

Ontvangsten, uitgaven en verloop risicovoorziening

Voor de ekv is een begrotingsreserve ingericht. Ultimo 2020 bedroeg deze voorziening € 508,5 mln. Voor de totale ekv-faciliteit is de risicovoorziening ekv opgericht ter dekking van verwachte en onverwachte schades.

26. Herverzekering leverancierskredieten

Verleende en vervallen garanties

In 2020 is de Staat een herverzekering voor leverancierskredieten aangegaan met een plafond van € 12 mld. Het betreft een coronamaatregel waarbij de Staat voorkomt dat de kortlopende kredietverlening in de private verzekeringssector stilvalt. Zie hiervoor ook de bijlage: Overzicht coronasteunmaatregelen.

Ontvangsten, uitgaven en verloop risicovoorziening

De schade-uitkering herverzekering leverancierskredieten bedragen € 27,9 mln. en de uitvoeringskosten herverzekering leverancierskredieten bedragen € 72,7 mln. in 2020. Tot op heden zijn de schade-uitkeringen lager gebleken dan begroot en worden deze voor een groot deel pas in 2021 verwacht. De gerealiseerde premie-inkomsten voor de herverzekering leverancierskredieten bedraagt € 191,8 mln. De schaderestituties herverzekering leverancierskredieten bedraagt € 2,4 mln. Het saldo komt daarmee op € 93,7 mln.

Bijlage: Overzicht Coronasteunmaatregelen

Het jaar 2020 is voor een belangrijk deel getekend door de coronacrisis. Het kabinet heeft diverse (nood)maatregelen genomen om de crisis het hoofd te bieden. Deze paragraaf geeft een overzicht van de maatregelen die op de begroting van het ministerie van Financiën zijn genomen. Een uitgebreid overzicht is te vinden op https://www.rijksfinancien.nl/corona-visual.

Onderstaande bedragen zijn gerealiseerde bedragen in 2020, behalve bij de Belasting- en invorderingsrente en boetes en schikkingen en opbrengsten kosten vervolging. Daar zijn de vooraf verwachte en in incidentele suppletoire begrotingen verwerkte budgettaire effecten opgenomen. Het daadwerkelijke budgettaire effect van deze betreffende maatregelen is namelijk niet vast te stellen. Dit komt doordat het mutaties (vooral minder ontvangsten) betreffen op bestaande verwachte stromen. Het is niet vast te stellen wat de ontvangsten zouden zijn geweest, als de maatregelen niet genomen waren. Het is namelijk van het concrete betaalgedrag van belastingplichtigen afhankelijk hoeveel niet-belastingontvangsten er binnen komen. Dit is dus in tegenstelling tot nieuw opgezette uitgavenregelingen als gevolg van de coronamaatregelen. Daar is de exacte budgettaire omvang wel bekend is, aangezien de regeling voorheen niet bestond.

Verplichtingen, uitgaven en ontvangsten

Belasting- en invorderingsrente 1.0

Het eerste noodpakket economie en banen betrof onder andere een verlaging van de belasting- en invorderingsrente naar 0,01 %. Dit resulteerde enerzijds in lagere verwachte uitgaven (- € 18 mln.), maar vooral in fors lagere verwachte ontvangsten (- € 106 mln.). Deze maatregel was tijdelijk voor een periode van 3 maanden, maar werkt meerjarig door in de ramingen.

Herverzekering leverancierskredieten

De staat heeft in het voorjaar van 2020 besloten over te gaan tot herverzekering van de gehele portefeuilles van verzekeraars van kortlopende leverancierskredieten voor het hele kalenderjaar 2020. Hiermee is voorkomen dat kredietverzekeraars op grote schaal hun limieten hebben verlaagd als gevolg van de coronacrisis, waardoor de onderliggende handelsstromen tot stilstand komen. In 2020 zijn veel van de verwachte schadeclaims en faillissementen onder de regeling uitgebleven, wat deels te verklaren is door de overheidssteunmaatregelen en het gebruik van opgebouwde buffers door bedrijven. De voorspelde schadegolf wordt nu in 2021 verwacht.

Belasting- en invorderingsrente 2.0

Het tweede noodpakket economie en banen betrof een verlenging van het eerste noodpakket tot 1 oktober 2020. Dit resulteerde in een verdere neerwaartse bijstelling van de raming van de belasting- en invorderingsrente. De maatregelen zijn tijdelijk van aard, maar werken meerjarig door in de ramingen.

SURE

In de Eurogroep van 9 april 2020 is overeengekomen SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) op te richten. Dit is een Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid in noodsituaties te beperken naar aanleiding van de corona-uitbraak. SURE biedt lidstaten leningen voor het financieren van hoofdzakelijk werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen ter bescherming van werknemers en zelfstandigen, en zodoende voor het verminderen van werkloosheid en inkomensverlies, en in aanvulling daarop, voor de financiering van sommige maatregelen op gezondheidsgebied, met name op de werkplek. SURE kan maximaal € 100 mld. aan leningen verstrekken. Nederland staat hiervoor garant middels het Eigenmiddelenbesluit (zie hierboven), en via een bilaterale garantie die aan de Unie is verstrekt van in totaal € 6 mld. De verwachting was dat deze garantie niet tot uitgaven zou leiden en daarom zijn er geen uitgaven geraamd.

Garantie aan DNB inzake IMF

Als gevolg van de coronacrisis ontstond in 2020 acute behoefte aan financieringsmogelijkheden voor opkomende economieën en lage-inkomenslanden. Het IMF voorziet in deze financieringsbehoefte door concessionele leningen te verstrekken aan lage inkomenslanden via het Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT). Gezien de omvang en het aantal verzoeken voor noodliquiditeit bovenop de verwachte reguliere programma’s, was de omvang van het leningenaccount van het PRGT onvoldoende en is een additonele bijdrage aan Nederland gevraagd in de vorm van een garantie van 500 mln. SDR (Special Drawing Rights, munteenheid IMF), gelijk aan € 592 mln. De Nederlandse bijdrage wordt verstrekt in de vorm van een lening van De Nederlandsche Bank (DNB) namens de Nederlandse staat aan het IMF. De Nederlandse staat garandeert vervolgens de lening van DNB aan IMF. De verwachting was dat deze garantie niet tot uitgaven zou leiden en daarom zijn er geen uitgaven geraamd.

Garantie EIB

De Europese Investeringsbank (EIB) heeft in 2020 een pan-Europees garantiefonds (EGF) opgericht om de negatieve economische gevolgen van de coronacrisis op te vangen. Het fonds is een onderdeel van het pakket aan maatregelen dat op 9 april 2020 door de Eurogroep werd afgesproken. Door de oprichting van een garantiefonds met een doelvermogen van € 25 mld., waarvan het Nederlands aandeel € 1.301 mln. bedraagt, kan naar schatting tot maximaal € 200 mld. aan financiering voor het Europese bedrijfsleven worden gemobiliseerd. Tot eind 2020 waren de volgende lidstaten toegetreden tot het fonds: Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje, Nederland, België, Zweden, Denemarken, Oostenrijk, Finland, Griekenland, Portugal, Ierland, Slowakije, Litouwen, Cyprus, Malta, Polen, Kroatië, Bulgarije en Luxemburg. Daarmee is door de deelnemende lidstaten een bedrag van ca. € 24,3 mld. aan het garantiefonds gecommitteerd. De EIB groep heeft tot eind 2020 projectvoorstellen met een EGF garantie goedgekeurd voor een bedrag van ca.€ 5,4 mld. De investeringen onder het EGF hebben een hoog risicoprofiel waardoor het waarschijnlijk is dat de garantie ingeroepen zal worden. De verwachte nettoverliezen van het EGF worden ingeschat op 20%, het Nederlandse aandeel in de verwachte verliezen komt neer op € 260 mln. verdeeld over de looptijd van het fonds. De verliezen zijn, omdat er nog geen raming beschikbaar was, in eerste instantie als uitgaven volledig in 2020 geraamd.

Steunmaatregelen KLM

De Nederlandse staat verstrekt een directe lening aan KLM met een maximale omvang van € 1 mld. De lening is een achtergestelde lening. Dit betekent dat wanneer KLM haar crediteuren niet kan terugbetalen, deze lening (en daarmee de Nederlandse staat) pas als laatste wordt terugbetaald. Daarmee neemt de Nederlandse staat relatief veel risico op zich via deze lening, hetgeen weerspiegeld wordt door de eveneens relatief hoge rente die KLM op deze lening betaalt. Daarnaast garandeert de Nederlandse staat maximaal 90% van een kredietfaciliteit van € 2,4 mld., die door een consortium aan banken aan de KLM wordt verstrekt. Dit resulteert in een garantie van maximaal € 2,16 mld. Voor deze garantie ontvangt de Nederlandse staat een garantiepremie die gedurende de looptijd in percentage oploopt. De geraamde ontvangsten aan rente en premie zijn verwerkt in de Ontwerpbegroting 2021.

Europees herstelinstrument (NGEU)

Op 21 juli 2020 heeft de Europese Raad overeenstemming bereikt over de belangrijkste kenmerken van het Meerjarig Financieel Kader (MFK) voor de Europese Unie voor de periode 2021-2027, een herstelinstrument in reactie op de coronacrisis (Next Generation EU; NGEU) en de financiering daarvan via een nieuw Eigenmiddelenbesluit (EMB). Hoewel deze politieke afspraken nog door de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement uitgewerkt moeten worden in de relevante Europese verordeningen en besluiten, en het EMB nog door alle lidstaten moet worden goedgekeurd, zijn de contouren van de afspraken voldoende duidelijk om deze budgettair te verwerken. Het belangrijkste onderdeel van NGEU is de Recovery and Resilience Facility (RRF), met € 312,5 mld. aan subsidies en € 360 mld. aan leningen, waaruit lidstaten onder voorwaarden steun kunnen aanvragen voor hervormings- en investeringsprojecten. De gevolgen voor de verwachte Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting worden toegelicht op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Voor het deel van de RRF dat gebruikt kan worden voor het verstrekken van leningen aan lidstaten is een garantieverplichting opgenomen op de begroting van het ministerie van Financiën ter hoogte van € 27,4 mld. De verwachting was dat deze garantie niet tot uitgaven zou leiden en daarom zijn er geen uitgaven geraamd.

Belasting- en invorderingsrente 3.0 (Steun- en herstelpaket)

Onderdeel van het op 28 augustus aangekondigde Steun- en herstelpakket betreft het (grotendeels) verlengen van de verlaagde rentetarieven bij de belasting- en invorderingsrente. De invorderingsrente blijft hiermee t/m 31 december 2021 0,01%. De belastingrente gaat per 1 oktober 2020 t/m 31 december 2021 voor alle belastingmiddelen terug naar 4%. Voor de vennootschapsbelasting is dit lager dan het oorspronkelijke tarief van 8%.

Boetes en schikkingen en opbrengsten kosten vervolging 1.0 (Noodpakket economie en banen 1.0)

De verzuimboetes en de doorberekende kosten van de invorderingsmaatregelen werden opgeschort, wat leidde tot minder verwachte ontvangsten (- € 59 mln.). Deze maatregel was tijdelijk voor een periode van 3 maanden, maar werkt meerjarig door in de ramingen.

Boetes en schikkingen en opbrengsten kosten vervolging 2.0

Het tweede noodpakket economie en banen betrof een verlenging van het eerste noodpakket tot 1 oktober 2020. Dit resulteerde in een verdere neerwaartse bijstelling van de raming van verzuimboetes en de doorberekende kosten van de invorderingsmaatregelen. De maatregelen zijn tijdelijk van aard, maar werken meerjarig door in de ramingen.

Steunmaatregelen voor gemeenten 1.0

De afdracht aan het Gemeentefonds is met € 519 mln. verhoogd, zoals toegelicht in de Kamerbrief compensatiepakket coronacrisis medeoverheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de incidentele suppletoire begroting 2020 van datzelfde ministerie.3435 De totale afdracht aan het Gemeentefonds is in mindering gebracht op de belastingontvangsten. Hierdoor leidt de verhoging van de afdracht aan het Gemeentefonds tot een verlaging van de netto-belastingontvangsten met € 519 mln.

Steunmaatregelen voor gemeenten 2.0

De afdracht aan het Gemeentefonds is in 2020 met € 303 mln. verhoogd, zoals toegelicht in de Kamerbrief Steun- en herstelpakket en de incidentele suppletoire begroting 2020 van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De totale afdracht aan het Gemeentefonds is in mindering gebracht op de belastingontvangsten. Hierdoor leidt de verhoging van de afdracht aan het Gemeentefonds tot een verlaging van de netto-belastingontvangsten met € 303 mln.

Overig

Naast bovengenoemde noodmaatregelen is het ministerie van Financiën ook indirect betrokken bij de coronacrisis via staatsdeelnemingen, de EU en internationale financiële instellingen. Hieronder volgt een korte schets van de impact van de coronacrisis op deze beleidstereinen, en de rol van het ministerie.

Staatsdeelnemingen

Door de coronacrisis zijn bepaalde deelnemingen onmiddellijk hard geraakt. Zo had de NS in maart en april 2020 te maken met 90% minder reizigersvervoer op het spoor, verminderde het aantal vluchten van en naar Schiphol drastisch, net als het aantal vluchten van KLM en werden alle vestigingen van Holland Casino tijdelijk gesloten. Daarnaast adviseerde de ECB financiële instellingen om als gevolg van de coronacrisis in 2020 geen dividend meer uit te keren. De coronacrisis is daarmee de belangrijkste oorzaak voor de fors lagere dividendontvangsten, dan geraamd in de Ontwerpbegroting 2020.

Maatregelen EU

Het kabinet hecht sterk aan Europese samenwerking om de corona-uitbraak in te dammen en de menselijke en economische gevolgen zo goed mogelijk op te vangen. Er zijn met steun van Nederland snel na het uitbreken van de crisis afspraken gemaakt om lidstaten de flexibiliteit te bieden om te reageren. Zo is de algemene uitzonderingsclausule van het Stabiliteits- en Groeipact in werking getreden en is er een tijdelijk staatssteunkader voor corona vastgesteld. Ook is afgesproken dat lidstaten hun Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) zo flexibel en snel mogelijk kunnen inzetten.

Maatregelen Internationale Financiële instellingen (IFI’s)

De aanpak van de crisis door de IFI’s is tweeledig. In eerste instantie richtten de corona maatregelen van de Wereldbank, Europese Investeringsbank (EIB), Aziatische Infrastructuur Investeringsbank (AIIB) en Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD) zich op het snel beschikbaar stellen van financiering voor acute projecten in de gezondheidszorg in landen en het verlenen van liquiditeitssteun aan bedrijven. In tweede instantie richten de IFI’s zich op het versterken van economische weerbaarheid en het versnellen van breed sociaal-economisch herstel op de middellange termijn. Zie hiervoor ook onderdeel 4 Beleidsartikelen, paragraaf 4.C.

Overige (fiscale) maatregelen

4. Beleidsartikelen

Artikel 1 Belastingen

A. Algemene doelstelling

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid. Solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving is hiervoor de basis. Doeltreffende en doelmatige uitvoering van deze wet- en regelgeving dragen bij aan de bereidheid van burgers en bedrijven om hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen (compliance).

Onder «compliance» verstaat de Belastingdienst dat burgers en bedrijven bereid zijn hun wettelijke fiscale verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen. De term ‘bereidheid’ geeft aan dat de Belastingdienst ernaar streeft dat belastingplichtigen uit zichzelf fiscale regels naleven, zonder (dwingende en kostbare) acties van de kant van de Belastingdienst. Als burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen, dan komt belastinggeld de staatskas binnen zoals de wetgever beoogt en worden overheidsgelden niet onterecht uitbetaald.

B. Rol en verantwoordelijkheid

• – het opstellen van fiscale wet- en regelgeving;

• – het internationaal behartigen van de Nederlandse fiscale belangen.

• – de heffing en inning van de inkomensafhankelijke bijdragen Zorgverzekeringswet;

• – de heffing en inning voor derden van een aantal belastingen, heffingen en overige vorderingen;

• – de vaststelling en de uitbetaling van toeslagen;

• – handhavingstaken op het gebied van de economische ordening en financiële integriteit.

Op grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en de Invorderingswet 1990 voert de Belastingdienst de heffing en inning van de rijksbelastingen uit. Op grond van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) voert de Belastingdienst/Toeslagen de toeslagregelingen uit voor de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Op grond van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten voert de Fiscale Inlichtingen- en opsporingsdienst (FIOD) de handhavingstaken uit op het gebied van de economische ordening en financiële integriteit.

De minister bevordert, door inzet van de Belastingdienst, naleving van wet- en regelgeving door passende dienstverlening te leveren, massale processen juist en tijdig uit te voeren, adequaat toezicht uit te oefenen en waar nodig naleving bestuurs- of strafrechtelijk af te dwingen.

C. Beleidsconclusies

Het fiscale pakket dat getroffen is naar aanleiding van de coronacrisis heeft een forse inzet van de Belastingdienst gevraagd. De Belastingdienst heeft sinds de start van de coronacrisis een aantal fiscale maatregelen uitgevoerd om ondernemers en andere belastingplichtigen bij te staan in deze financieel moeilijke tijden. De belangrijkste maatregel is het ruimhartige beleid voor uitstel van belastingbetaling voor ondernemers. Tegelijkertijd heeft corona grote impact gehad op de dienstverlening, toezicht, inning en opsporing.

Compliance

De compliance zoals die tot uiting komt in het tijdig aangifte doen, juist en volledig aangifte doen en het tijdig betalen door burgers en bedrijven is naar het zich laat zien op peil gebleven. De streefwaarde voor tijdige betaling is gerealiseerd. De streefwaarde voor het tijdig aangifte doen is nagenoeg gerealiseerd. Het is niet mogelijk gebleken een nieuw nalevingsbeeld te geven bij ondernemingen. Dit houdt verband met het niet kunnen doen van boekenonderzoeken op locatie als gevolg van corona.

Dienstverlening

De dienstverlening richting burgers en bedrijven is door corona onder druk komen te staan, omdat de mogelijkheid voor fysiek klantcontact noodgedwongen afnam. De balies van de Belastingdienst zijn gesloten en slechts bij noodzakelijk contact beschikbaar. Een belangrijk deel van het fysieke contact kon vervangen worden door telefonische hulp en de inzet van maatschappelijke organisaties. Er konden minder mensen dan in voorafgaande jaren worden geholpen bij de aangifte inkomensheffing 2020. Deze burgers zijn goed geïnformeerd en daar waar hulp op afstand niet mogelijk was, hebben we in afstemming met de burger gezocht naar een alternatief. De bezwaarbehandeling is ten opzichte van 2019 sterk verbeterd. Tegelijkertijd werd het horen van de burger bij bezwaar bemoeilijkt vanwege de coronamaatregelen. De streefwaarde voor het tijdig afhandelen van bezwaarschriften is niet gehaald. Daar staat tegenover dat de gemiddelde bereikbaarheid van de Belastingtelefoon in 2020 is toegenomen van 84% naar 88% (norm is 90%). De gemeten klanttevredenheid voldeed aan de in de begroting gestelde normen.

In 2020 is de beleidsdoorlichting afgerond naar de dienstverlening door de Belastingdienst36. De conclusie van de beleidsdoorlichting is dat de realisatie van de compliance-indicatoren in de onderzoeksperiode (2015-2019) op een stabiel hoog niveau ligt. Dit laat echter onverlet dat de dienstverlening op onderdelen niet blijkt te functioneren zoals beoogd, zo is de dienstverlening te weinig ingericht vanuit het perspectief van burgers en bedrijven en blijven bijvoorbeeld digitale voorzieningen achter bij wensen en verwachtingen van burgers en bedrijven. De aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting worden samen met de aanbevelingen uit het EY-rapport naar de fundamentele transformatie van de dienstverlening in 2021 uitgewerkt in een plan van aanpak tot verbetering van de dienstverlening.

Toezicht

In het toezicht is een dalende trend zichtbaar in de aantallen onderhanden/afgeronde boekenonderzoeken en aantallen geregelde aangiften/aanslagen. Corona heeft gezorgd voor vertraging bij de behandeling van de boekenonderzoeken bij MKB en Grote Ondernemingen.

Inning

De streefwaarden voor de inning zijn niet gerealiseerd. Dit is het gevolg van het coronabeleid om ruimhartig uitstel van betaling te verlenen. Doordat dwanginvordering in belangrijke mate stil ligt, loopt ook de schuldomvang bij klanten verder op, mogelijk leidend tot problematische schuldenlast. Dit zal naar verwachting op termijn tot meer oninbare vorderingen leiden.

Opsporing

Voor de opsporing geldt dat het werk van de FIOD ondanks de corona beperkingen goed doorgang kon vinden. Reeds in een vroeg stadium heeft FIOD contact gezocht heeft met het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie (OM). In overleg zijn werkprotocollen aangepast en ook is besproken op welke wijze werkzaamheden zoveel mogelijk door zouden kunnen lopen.

Toeslagen

In de begroting 2020 is vermeld dat, afhankelijk van de volledigheid en kwaliteit van gegevensleveringen van kinderopvangorganisaties, wordt beoogd de maandelijkse levering over het gebruik en de kosten van kinderopvang uit te breiden. Ongeveer 85% van de kinderopvangorganisaties is inmiddels gestart met het maandelijks leveren van opvanggegevens. De inwerkingtreding van de regelgeving die het maandelijks leveren van opvanggegevens verplicht maakt, is vertraagd. Het gevolg hiervan is dat de bepaling betreffende de maandelijkse gegevenslevering door kinderopvangorganisaties pas in de loop van 2021 in werking kan treden. Hierover is de Tweede Kamer op 4 december 2020 geïnformeerd in de vierde voortgangsrapportage kinderopvangtoeslag37.

Compliance

Compliance wordt afgemeten aan de mate waarin burgers en bedrijven zich tijdig registreren, tijdig, juist en volledig aangifte doen en tijdig betalen.

Toelichting

Percentage tijdig ontvangen aangiften

De streefwaarden voor omzetbelasting en loonheffingen zijn nagenoeg gehaald. De gecombineerde indicator voor tijdig ontvangen aangiften inkomensheffing (IH) en vennootschapsbelasting (Vpb) is voor het eerst opgenomen in de begroting IX 2018. De streefwaarde voor deze indicator wordt in 2020 niet gehaald: de realisatie komt uit op 92,4%, een lichte verbetering ten opzichte van 2019 (91,9%).

Juist en volledig doen van aangiften: structureel terugdringen van het nalevingstekort MKB

Met steekproefsgewijze controles stelt de Belastingdienst periodiek het niveau van naleving vast bij MKB-ondernemers. Doordat er als gevolg van corona geen boekenonderzoeken op locatie konden worden uitgevoerd, kon deze steekproef niet volgens planning in 2020 worden afgerond.

Belastingmoraal

De Belastingdienst meet ieder jaar met de Fiscale Monitor de belastingmoraal bij de belangrijkste doelgroepen:

De belastingmoraal vertoont enige schommeling van jaar tot jaar, maar blijft de afgelopen vijf jaren min of meer gelijk. De cijfers bij «belasting betalen betekent iets bijdragen» en de ervaren kans op ontdekking waren in 2019 gedaald, maar zijn in 2020 weer op het niveau van eerdere jaren.

Op de website van de Belastingdienst zijn de resultaten van de Fiscale Monitor 2020 terug te vinden.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen

De verplichtingen in 2020 vallen € 1.088,9 mln. hoger uit dan geraamd in de oorspronkelijk vastgestelde begroting voor 2020. De hogere realisatie op de verplichtingen hangt voor een deel samen met de hogere uitgaven (€ 421,2 mln.). Dit deel wordt toegelicht bij de uitgaven.

Uitgaven

De uitgaven zijn in totaal € 421,2 mln. hoger dan in de ontwerpbegroting geraamd. De belangrijkste oorzaken van hogere uitgaven worden hieronder vermeld.

Bekostiging (+ € 34,9 mln.)

De uitgaven voor bekostiging zijn € 34,9 mln. hoger dan begroot. De hogere uitgaven zijn het gevolg van de Toeslagenherstelactie (€ 35,1 mln.). Dit bedrag hangt voor € 12,1 mln. samen met de vertragingsvergoeding van € 750 ten behoeve van gedupeerden die zich voor 1 november 2020 bij de Belastingdienst/Toeslagen hadden gemeld als gedupeerde, waarvan de uitbreiding uit de Veegbrief voor € 5,6 mln. telt.

Opdrachten (+ € 80,2 mln.)

In het kader van «Belastingdienst op orde» zijn extra middelen beschikbaar gesteld voor de ICT-knelpunten en de steeds groter wordende afhankelijkheid van ICT in de dienstverlening aan te pakken. Daarnaast hebben prijsstijgingen en meer gebruik van netwerk- en opslagcapaciteit geleid tot een hogere realisatie. Daarnaast waren de uitgaven voor het mainframe en dataopslag hoger van verwacht.

Bijdrage aan medeoverheden (+ € 10,8 mln.)

De Belastingdienst heeft een akkoord met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten gesloten om in 2020 de betrokken gemeenten voor € 11 mln. te compenseren voor de kosten die gepaard gaan met de hulp die gemeenten bieden aan toeslagengedupeerden. Hiervan is € 0,2 mln. in het BTW-compensatiefonds gestort. In de derde voortgangsrapportage kinderopvangtoeslag38 is nader ingegaan op de samenwerking met gemeenten in relatie tot de herstelorganisatie.

Rente (+ € 4,0 mln.)

De uitgaven voor de belasting- en invorderingsrente zijn € 4,0 mln. hoger dan begroot. Dit is met name het gevolg van hogere belastingteruggaven. De als gevolg van de coronacrisis genomen maatregel om de belastingrente te verlagen naar 0,01% heeft daarentegen juist een neerwaarts effect gehad op de uitgaven.

Personele uitgaven (+ € 264,2 mln.)

De personele uitgaven zijn € 264,2 mln. hoger dan oorspronkelijk geraamd, onder meer door extra personele uitgaven voor het op orde brengen van de Belastingdienst, waarvoor in de 1e suppletoire begroting 2020 en begroting 2021 middelen zijn toegekend. Daarnaast zijn als gevolg van een nieuwe Cao de loonkosten gestegen en zijn er incidenteel hogere uitgaven als gevolg van de invoering van het Individueel Keuzebudget (IKB). De eerder toegekende budgetten om de Belastingdienst op orde te brengen, zijn niet geheel besteed, voornamelijk als gevolg van de coronacrisis. Hierdoor is bijvoorbeeld de werving vertraagd en waren er minder reis- en verblijfkosten.

De stijging van inhuur externen wordt veroorzaakt door de extra uitgaven die samenhangen met 'Belastingdienst op orde', zoals meer inhuur van externen voor de ICT-organisatie en voor de herstelorganisatie Toeslagen.

Materiële uitgaven (+ € 27,0 mln.)

Gezien de uitbreiding van personeel in het kader van «Belastingdienst op orde» vallen de uitgaven aan huisvesting, facilitaire dienstverlening en werkplekondersteuning ook hoger uit.

Ontvangsten

De ontvangsten, exclusief de belastingontvangsten, vallen in totaal € 91,7 mln. lager uit.

Belastingontvangsten (‒ € 10,4 mld.)

Voor een toelichting op de belastingontvangsten, zie het FJR.

Rente (- € 6,2 mln.)

De ontvangsten voor de belasting- en invorderingsrente zijn € 6,2 mln. lager dan begroot in de ontwerpbegroting 2020. Als gevolg van de coronamaatregelen, waarbij de rente tijdelijk verlaagd is naar 0,01%, zijn dit voorjaar lagere ontvangsten aan belasting- en invorderingsrente geraamd. Dit heeft geleid tot neerwaartse bijstellingen in incidentele suppletoire begrotingen. Dat de gerealiseerde ontvangsten in 2020 slechts marginaal lager zijn dan begroot in de Ontwerpbegroting, komt door hogere ontvangsten aan rente over hogere belastingaanslagen uit eerdere belastingjaren (met dus als percentage 4%, of 8% voor Vpb). Deze hogere gerealiseerde ontvangsten uit eerdere belastingjaren heeft de daling als gevolg van de tijdelijk lager rente van 0,01% bijna helemaal gecompenseerd. Bij een rente van 0,01% worden er namelijk nihil nieuwe rentevorderingen opgebouwd.

Boetes en schikkingen (- € 49,1 mln.)

De ontvangsten aan boetes en schikkingen zijn € 49,1 mln. lager dan begroot in de ontwerpbegroting 2020. Dit komt vooral door de als gevolg van de coronacrisis genomen maatregel om gedurende het verleende betalingsuitstel van belastingen geen betaalverzuimboetes op te leggen. Dit heeft geleid tot neerwaartse bijstellingen in incidentele suppletoire begrotingen. De verzuimboete brengt de Belastingdienst normaliter in rekening als een belastingplichtige niet (tijdig) betaalt.

Bekostiging (- € 69,9 mln.)

De opbrengsten van kosten vervolging zijn € 69,9 mln. lager dan begroot in de ontwerpbegroting 2020. Dit komt vooral door de als gevolg van de coronacrisis genomen maatregel om gedurende het verleende betalingsuitstel van belastingen de (dwang)invordering op te schorten. Dit heeft geleid tot neerwaartse bijstellingen in incidentele suppletoire begrotingen. Aan belastingplichtigen worden normaliter de kosten doorberekend van invorderingsmaatregelen (onder andere aanmaningen, dwangbevelen en beslaglegging).

Apparaatsontvangsten (+ € 33,5 mln.)

De Belastingdienst heeft conform Rijksbrede afspraken meer facilitaire diensten en diensten op het gebied van ICT aan andere overheidspartijen geleverd dan aanvankelijk geraamd. Dit heeft geleid tot meer ontvangsten uit doorbelasting daarvan.

F1. Fiscaal beleid en wetgeving

Genereren van inkomsten – fiscale wet- en regelgeving

Het genereren van inkomsten ten behoeve van uitgaven voor de rijksbelastingen, de sociale fondsen en de zorgverzekeringen door middel van het ontwikkelen van solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving die ook in internationale context werkbaar is. 

• – Overige fiscale maatregelen 202141: hierin zijn technische maatregelen opgenomen die geen budgettaire gevolgen hebben.

• – De Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen42: dit bestaat vooral uit maatregelen die, in afwachting van de introductie van een nieuw systeem voor toeslagen, schrijnende situaties binnen het huidige systeem oplossen of de ouders op een andere manier behulpzaam zijn conform de motie Lodders c.s.43

• – De Wet CO2-heffing industrie44: met deze wet wordt bereikt dat bepaalde bedrijven geprikkeld worden om de uitstoot van broeikasgassen conform de doelstelling in het Klimaatakkoord te verminderen terwijl de kans op weglek van werkgelegenheid naar het buitenland wordt geminimaliseerd.

• – De Wet differentiatie overdrachtsbelasting45: hiermee wordt de positie van koopstarters ten opzichte van andere kopers verstevigd, zoals beleggers, via een vrijstelling voor de overdrachtsbelasting en een verhoging van het tarief voor kopers die niet zelf in hun woning gaan wonen.

• – De Wet aanpassing box 346: dit verhoogt onder andere het heffingvrije vermogen binnen box 3 tot € 50.000. Hiermee wordt meer voorkomen dat kleine spaarders op basis van het forfaitaire rendement in box 3 belasting betalen terwijl hun werkelijke rendement lager ligt.

• – De Wet eenmalige huurverlaging huurders met een lager inkomen47: dit verlaagt eenmalig de huur voor huurders met een lager inkomen om hen tijdens de coronacrisis een steuntje in de rug te geven.

• – De Wet vaststelling tarieven opslag duurzame energie- en klimaattransitie 2021 en 202248: hiermee worden de tarieven conform Regeerakkoord en Klimaatakkoord aangepast.

• – De Wet beperking liquidatie- en stakingsverliesregeling49: dit beperkt de genoemde twee regelingen binnen de vennootschapsbelasting langs de lijnen van het (concept-)initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamerleden Snels (GroenLinks), Leijten (SP) en Nijboer (PvdA).50Hiermee wordt de belastingheffing over winsten van multinationals evenwichtiger.

• – De Wet vliegbelasting51:de wet introduceert een belasting per vertrekkende passagier (waarbij de transferpassagier is uitgesloten) om ervoor te zorgen dat men meer betaalt voor vervuilende keuzes. De novelle52op de Wet Vliegbelasting laat het oorspronkelijke voorstel om ook een vliegbelasting voor vrachtvliegtuigen in te voeren vervallen. Uit aanvullend onderzoek is naar voren gekomen dat deze belasting ingrijpende gevolgen voor de luchthavens Schiphol en Maastricht Aachen Airport kan hebben.

ATAD 2

De tweede Europese richtlijn ter bestrijding van belastingontwijking (Anti Tax Avoidance Directive 2, ATAD2) is geïmplementeerd in de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 en afgerond.

F2. Belastingdienst

Dienstverlening

De Belastingdienst maakt het burgers en bedrijven zo gemakkelijk mogelijk om hun verplichtingen na te komen en hun rechten geldend te maken door passende dienstverlening te leveren.

Doelbereiking

De tijdige afhandeling van bezwaren binnen de Awb-termijn is niet gerealiseerd als gevolg van een grote achterstand bij de bezwaarbehandeling inkomensheffingen (IH). De overige realisaties zijn op het gewenste niveau.

Toelichting

Afgehandelde bezwaren binnen Awb- termijn

In 2020 is het percentage Awb-conform afgehandelde bezwaren gestegen van 68% naar 79%. Dit is een verbetering ten opzichte van 2019. De oude voorraad bezwaarschriften was dit jaar nog van invloed op de realisatie. In 2020 zijn de achterstanden bij de bezwaarbehandeling voor de inkomensheffing weg gewerkt. Hiervoor zijn onder andere extra uitzendkrachten en medewerkers uit andere werkprocessen ingezet.

Toezicht

De Belastingdienst voert adequaat toezicht uit en dwingt waar nodig naleving bestuurs- of strafrechtelijk af om ervoor te zorgen dat de verschuldigde belastingen bestendig de staatskas binnenkomen en de toeslagen rechtmatig worden uitbetaald.

Doelbereiking

De werkzaamheden voor het toezicht zijn gebaseerd op de uitvoering- en toezichtstrategie, die erop gericht is om het naleven van fiscale verplichtingen zo eenvoudig mogelijk te maken en fouten zoveel mogelijk te voorkomen. Binnen de Belastingdienst worden daarom voortdurend afwegingen gemaakt over de inzet van de beschikbare capaciteit.

Het percentage kasontvangsten van MKB-ondernemingen onder een fiscaal dienstverleners convenant is niet gehaald. Ook de beoogde correctieopbrengsten bij de aangiftebehandeling vennootschapsbelasting MKB en boekenonderzoeken MKB zijn niet volledig gerealiseerd. De overige realisaties zijn op het gewenste niveau. Dit wordt toegelicht onder tabel 12 Realisatie prestatie-indicatoren Toezicht Belastingen.

In 2020 zijn zowel externe als interne factoren van invloed geweest op de opzet en uitvoering van de uitvoerings- en toezichtstrategie. Dit betrof in de eerste plaats de gevolgen van corona. Daarnaast speelde de kwestie over het oneigenlijk gebruik van de Fraude Signalering Voorziening (FSV) en andere applicaties in het risicoselectieproces. Een aantal processen en applicaties zijn stilgezet, en deze worden pas weer gehanteerd nadat is aangetoond dat dit vanuit een oogpunt van zorgvuldige gegevensverwerking verantwoord is. Verder speelden bij verschillende dienstonderdelen capaciteitsproblemen. Bovendien zijn medewerkers van verschillende directies overgeheveld naar de directie Toeslagen om te helpen bij de hersteloperatie kinderopvangtoeslag. In hoeverre deze ontwikkelingen het beleid gericht op het bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik hebben beïnvloed, wordt toegelicht in de bedrijfsvoeringsparagraaf.

Aanpak Verhuld Vermogen

Met het programma Verhuld Vermogen wordt beoogd te voorkomen dat belastingplichtigen in de verleiding komen om inkomen en vermogen buiten het zicht van de Belastingdienst te houden. Als gevolg van de coronacrisis heeft dit programma in 2020 vertraging opgelopen. Niettemin was de totale opbrengst van het programma in 2020 ongeveer € 190 mln. aan belastingcorrecties inclusief rente en boete. Ook de strafrechtelijke aanpak door de FIOD heeft vertraging ondervonden. Het aantal uren dat aan het thema Verhuld Vermogen is besteed ligt lager dan in 2019. In de onder handen genomen zaken zijn de geboekte resultaten goed.

Aanpak arbeidsgerelateerde fraude

In het kader van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI) werkt de Belastingdienst samen met andere toezichthouders (UWV, SVB, Inspectie SZW, Politie, OM en IND) aan fraudebestrijding binnen het sociale domein. In 2020 is aandacht besteed aan de thema’s horeca, schoonmaak, malafide facilitators en wijkgerichte aanpak. Daarbij is de Belastingdienst verantwoordelijk voor het thema horeca. De activiteiten hebben als gevolg van corona (opschorten buitentoezicht) en andere prioriteiten vertraging opgelopen. In 2020 heeft de Belastingdienst binnen de LSI-samenwerking € 1,4 mln. aan aanslagen opgelegd (2019: € 5,8 mln.).

Aanpak georganiseerde criminaliteit en ondermijning

De Belastingdienst heeft ook in 2020 een belangrijke bijdrage geleverd aan de aanpak van ondermijnende (georganiseerde) criminaliteit. De activiteiten binnen het Landelijk Informatie en Expertise Centrum (LIEC) en de Regionaal Informatie en Expertise Centra (RIEC) strekken zich uit van het verstrekken van informatie tot het uitvoeren van operationele activiteiten. Samen met onder andere gemeenten, Politie en OM wordt vooral aandacht besteed aan de aanpak van de illegale drugsindustrie. Verder is er aandacht voor de andere thema's binnen de LIEC/RIEC-samenwerking zoals vastgoedfraude, georganiseerde hennepteelt, witwassen en mensenhandel en -smokkel. Tot slot wordt ook samengewerkt binnen de zogenaamde regionale handhavingsknelpunten, bijvoorbeeld bij de aanpak van de Outlaw Motorcycle Gangs.

In 2020 heeft de Belastingdienst binnen de LIEC/RIEC-samenwerking voor € 57,5 mln. aan aanslagen opgelegd (2019: € 115,2 mln.). Met het strafrechtelijk afpakken van wederrechtelijk verkregen voordeel was in 2020 een bedrag gemoeid van € 1.128,1 mln. (2019: € 887,7 mln.). Verder is voor € 492,8 mln. conservatoir beslag gelegd (2019: € 156,3 mln.). In 2020 heeft de FIOD 907 onderzoeken afgerond, waarvan 319 op verzoek van het buitenland.

Witwassen

De witwasbestrijding bleef ook in 2020 in de maatschappelijke en politieke belangstelling staan. Dat betekende voor de FIOD en het Anti Money Laundering Centre (AMLC) voortdurende inzet op onderwerpen als publiek-private samenwerking (PPS), internationale ontwikkelingen en aanpak van ondermijnende criminaliteit. De geïntensiveerde samenwerking met de banken is in 2020 van start gegaan. De aanpak van Trade Based Money Laundering is het eerste project waarin overheid en banken op nieuwe wijze zijn gaan samenwerken. Het project is in januari 2020 gestart en zat eind 2020 in een afrondende fase met als concrete producten een indicatorenlijst en een barrièremodel voor de automobielsector

Toelichting

Percentage kasontvangsten van MKB-ondernemingen onder een fiscaal dienstverleners convenant

Het percentage kasopbrengsten MKB-ondernemingen onder fiscaal dienstverleners convenant blijft beneden de norm. Dit komt doordat de kasopbrengst MKB ondernemingen onder fiscaal dienstverleners convenant in verhouding minder gegroeid is dan de groei van het aantal MKB-ondernemingen in de betreffende periode.

Bruto correctie opbrengsten aangiftenbehandeling Vennootschapsbelasting (Vpb)

De realisatie ligt net onder het beoogde bedrag. Daarbij speelt dat een aantal te onderzoeken bedrijven in 2020 zijn overgeheveld van de directie MKB naar de directie Grote ondernemingen. De correctieopbrengsten bij deze bedrijven worden financieel-technisch toegerekend aan de behandelende directie Grote ondernemingen.

Bruto correctie opbrengsten Inkomensheffing (IH)

Het gecorrigeerd bedrag op het verzamelinkomen is totaal € 3,7 mld. Het doel was € 1,45 mld. euro. De realisatie in de opbrengst is hoger door een hoge correctie in september van ruim € 999 mln. Als geen rekening wordt gehouden met deze correctie, dan zou het totale correctiebedrag uitgekomen zijn op € 2,7 mld.

Bruto correctie opbrengsten boekenonderzoeken

De streefwaarde is niet gehaald. Dit houdt verband met het feit dat als gevolg van de coronamaatregelen vanaf maart 2020 de boekenonderzoeken en bedrijfsbezoeken zijn opgeschort. Na een korte periode van hervatting in september, zijn ze naar aanleiding van de nadere kabinetsmaatregelen wederom opgeschort.

Toelichting

Percentage toegekende toeslagen met een terug te betalen bedrag ≤ € 500.

De Belastingdienst streeft ernaar het ontstaan van terug te betalen bedragen bij het definitief toekennen zoveel mogelijk te beperken tot bedragen die inherent zijn aan de systematiek van de inkomensafhankelijke regelingen. De streefwaarde voor de prestatie-indicator is gerealiseerd. De berekende waarde voor 2020 is aangepast voor ca. 40.000 grote terugvorderingen die in 2019 berekend zijn en waarvan de beschikkingen in 2020 verzonden zijn. Dit betreft de tegengestelde aanpassing van die welke in het jaarverslag 2019 is vermeld. Door het buiten beschouwing laten van de genoemde terugvorderingen is de realisatiewaarde ongeveer 0,4% hoger uitgekomen, waarmee dus nog verder boven de streefwaarde wordt uitgekomen.

Toelichting

Achterstand Invordering’ en ‘Inning invorderingsposten binnen één jaar’

De streefwaarden van deze beide prestatie-indicatoren zijn niet gerealiseerd. Dit houdt verband met de coronamaatregelen. In de eerste plaats door het ruimhartig toekennen en verlengen van bijzonder uitstel van betalingen voor ondernemers. In de tweede plaats zijn in een groot deel van het jaar geen dwanginvorderingsmaatregelen (dwangbevelen en beslag) opgestart.

Massale processen

De Belastingdienst maakt het burgers en bedrijven zo gemakkelijk mogelijk om hun verplichtingen na te komen en hun rechten geldend te maken door massale processen juist, tijdig en efficiënt uit te voeren.

Doelbereiking

Alle realisaties die betrekking hebben op onderstaande prestatie-indicatoren zijn op het gewenste niveau uitgezonderd het aantal productieverstoringen (damage). Dit wordt hierna toegelicht.

Toelichting

Aantal (ernstige) productieverstoringen (aantal damages)

De telling van het aantal productieverstoringen (damages) ziet op verstoringen in het massale gegevensverwerkende proces die leiden tot overlast aan, benadeling van of onjuiste informatievoorziening aan burgers en/of bedrijven en/of schade voor de kasstroom van het Rijk en/of imagoschade voor het Rijk. Het aantal productieverstoringen is in 2020 gestegen ten opzichte van 2019 (77 in 2020 tegen 67 in 2019) en is het gevolg van een aantal werkzaamheden dat handmatig uitgevoerd moesten worden, met name de herstelwerkzaamheden voor corona. De meeste damages raken verhoudingsgewijs een klein aantal belastingplichtigen en worden vooral als damage gekwalificeerd vanwege overlast voor burgers en bedrijven en vanuit imagoschade. Doordat als gevolg van corona medewerkers vanuit huis moesten werken was de afstemming, met name bij handmatig ingrijpen in de massale processen, extra lastig waardoor er door miscommunicatie fouten konden ontstaan.

Toelichting

De cijfers tonen een groei bij alle middelen.

Toelichting

Verreweg de meeste belastingplichtigen kiezen er jaarlijks voor om de aangifte in te dienen via de website van de Belastingdienst. De dalende trend in het aantal aangiften op papier zet in 2020 door.

Toelichting

Percentage processen-verbaal dat leidt tot veroordeling/transactie

De streefwaarde is niet gerealiseerd. Er zijn dit jaar minder FIOD-onderzoeken behandeld. In overleg met het OM is per onderzoek bekeken of alternatieve afdoening (zonder tussenkomst van de rechter) een optie is. De coronacrisis heeft tot gevolg gehad dat er in 2020 een aantal maanden vrijwel geen capaciteit bij de rechtbanken beschikbaar was voor FIOD-onderzoeken. Gevolg hiervan is geweest dat er door het Functioneel Parket naar andere afdoeningsmodaliteiten is gekeken. Daarnaast is in een grote strafzaak veel geseponeerd vanwege onvoldoende bewijs. Het percentage veroordelingen en transacties zonder dat rekening wordt gehouden met de strafzaak waar de sepots in hebben plaatsgevonden, is 72%.

Gerealiseerde incasso-opbrengsten (FIOD)

De streefwaarde is niet gerealiseerd. Voor de realisatie van de incasso is de FIOD afhankelijk van het OM en Zittende Magistratuur. Vertraging van lopende onderzoeken waarin incasso een belangrijke rol speelt komt, afgezien van corona, ook voort uit een gewijzigde procedure om (grote) transacties te accorderen.

Artikel 2 Financiële markten

A. Algemene doelstelling

Beleid en regelgeving maken voor een stabiele en integere werking van financiële markten, met betrouwbare dienstverlening van financiële instellingen aan burgers en bedrijven.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De minister van Financiën bevordert het goede functioneren van het financiële stelsel en heeft een regisserende rol. Hij is politiek verantwoordelijk voor de goede werking van het betalingsverkeer. De minister is verder verantwoordelijk voor goed functionerende en integere financiële markten, voor de Nederlandse wetten en regels ten aanzien van de financiële markten en de institutionele structuur van het toezicht. Verder is de minister verantwoordelijk voor wet- en regelgeving om het gebruik van het financieel stelsel voor het witwassen van geld en het financieren van terrorisme te voorkomen. Ook is de minister verantwoordelijk voor de regelgeving van bepaalde bijzondere financiële beroepsgroepen, zoals accountants. DNB en de AFM voeren het daadwerkelijke toezicht op de financiële markten uit. Dat wil zeggen dat de minister verantwoordelijk is voor het functioneren van het toezichtsysteem als geheel en verantwoordelijk is voor de uitvoering van het toezicht door DNB en de AFM. Echter, om de onafhankelijke positie van de toezichthouders te bevorderen is de minister noch verantwoordelijk noch bevoegd ten aanzien van individuele besluiten van de toezichthouders, en beschikt de minister niet over toezichtvertrouwelijke informatie. Daarnaast worden steeds meer toezichttaken op Europees niveau belegd. Zo voert de Europese Centrale Bank (ECB) ook in belangrijke mate het toezicht op grote en grensoverschrijdende Europese banken uit.

De randvoorwaarden die de minister stelt voor een integer en stabiel systeem hebben hun basis in de Wet op het financieel toezicht (Wft) en de Wet ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme (Wwft). Het gaat hierbij om (het toezicht op nakoming van) regelgeving die financiële instellingen stimuleert en verplicht om op integere en transparante wijze te werk te gaan. Deze regelgeving en dit toezicht dragen eraan bij dat consumenten en bedrijven met voldoende informatie en vertrouwen financiële producten kunnen afnemen.

Tot slot bevordert de minister het verantwoord financieel gedrag door de burger en is hij verantwoordelijk voor de ongestoorde voorziening van voldoende munten in circulatie.

Verantwoordelijkheden minister van Financiën op de BES-eilanden

Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (BES-eilanden) maken deel uit van Nederland. De eilanden zijn openbare lichamen in de zin van de Grondwet. De verantwoordelijkheid van de minister van Financiën ten aanzien van de toezichttaken is dezelfde voor de BES-eilanden als voor Europees Nederland, omdat de verhouding tussen de minister en de toezichthouders dezelfde is. Het toezicht op de BES-eilanden is net als in Nederland op afstand geplaatst bij DNB en de AFM; de minister van Financiën is systeemverantwoordelijk.

C. Beleidsconclusies

De financiële sector moet dienstbaar zijn aan burgers en bedrijven. Dat staat in de Agenda voor de financiële sector die de minister van Financiën in 2018 heeft gepubliceerd.55 Drie domeinen staan hierbij centraal: stabiliteit, integriteit en innovatie. De Agenda is tot stand gekomen na uitgebreid overleg met experts uit de financiële sector, wetenschappers en andere stakeholders. Deze Agenda schetst de stappen die gezet moeten worden in de verdere ontwikkeling van een financiële sector die innovatief en duurzaam is, en klaar is voor de toekomst.

• – Het zogeheten UBO-register, een openbaar register voor uiteindelijk belanghebbenden (Ultimate Beneficial Owners, UBO’s) van juridische entiteiten dat op 27 september 2020 van start is gegaan. Daarnaast is begonnen met de realisatie van een apart UBO-register voor trusts en soortgelijke constructies (het zogenaamde UBO-register artikel 31), waarvan de verplichting tot het bouwen ervan uit artikel 31 van de vierde anti-witwasrichtlijn komt.

• – De wet ter implementatie van de wijziging van de vierde anti-witwasrichtlijn die in werking is getreden.

• – De wet verwijzingsportaal bankgegevens, die ziet op een betere toegang voor opsporingsdiensten tot bankgegevens, die in werking is getreden.

• – Het Wetsvoorstel nadere beloningsmaatregelen financiële ondernemingen dat op 2 juli 2020 is ingediend bij de Tweede Kamer. Hierin wordt onder andere een verplichting geïntroduceerd voor financiële ondernemingen om rekenschap te geven van en verantwoording af te leggen over de verhouding van de beloningen tot de maatschappelijke functie van de onderneming.

• – De inzet op verduurzaming van de financiële sector en het beperken van duurzaamheidsrisico’s in samenwerking met toezichthouders DNB en AFM. Dit komt onder andere tot uiting in reacties op diverse publieke consultaties, bijvoorbeeld voor de herziening van de Europese duurzame financieringsstrategie56, de Richtlijn niet-financiële informatie57, en het toezichtsraamwerk voor verzekeraars58.

• – Het besluit om de kennis- en ervaringstoets te schrappen ter invulling van het klimaatakkoord. Met dit besluit wordt de drempel voor het afsluiten van een aanvullend hypothecair krediet voor energiebesparende maatregelen verlaagd.

• – De publicatie van het besluit ex-kankerpatiënten in het Staatsblad. Met dit besluit wordt geregeld dat als iemand onafgebroken tien jaar vrij is van kanker, dan mogen verzekeraars bij het afsluiten van overlijdensrisico- en uitvaartverzekeringen de ziekte niet meer meewegen bij de vaststelling van premies. Bij jongeren tot 21 jaar gaat een termijn gelden van vijf jaar.

• – De instemming van de Eerste Kamer met de aangescherpte anti-witwasregels in Caribisch Nederland, de Wwft BES.

• – De inzet in Europees verband voor een Europees regelgevend kader ten aanzien van de regulering van cryptoactiva en cybersecurity.

• – De aanstelling van twee kwartiermakers die zorgdragen voor de voortgang en de samenhang van alle uit de kabinetsreactie op rapport commissie-Toekomst accountancysector voortvloeiende maatregelen te bevorderen en te monitoren.

• – De afronding van de aanbesteding voor munten die speciaal voor verzamelaars worden geslagen. DNB heeft een overeenkomst gesloten met de Koninklijke Nederlandse Munt (KNM) voor de uitgifte van deze munten.

• – Het opstellen van tien bouwstenen door het platform Wijzer in geldzaken als kader voor de gezamenlijke aanpak voor financieel kwetsbare groepen.

Kengetallen financiële stabiliteit

Financiële stabiliteit staat centraal in het beleid van de minister van Financiën ten aanzien van de financiële sector. Een belangrijk onderdeel hierbij zijn de buffers die banken hebben zodat zij weerbaarder zijn. Twee belangrijke indicatoren hierbij zijn de zogenaamde (niet-risicogewogen) leverage ratio59 en de (risico gewogen) Common Equity Tier 1 (CET1) -ratio zoals beschreven in het prudentieel raamwerk voor banken.60 In dat raamwerk gelden zowel ongewogen kapitaaleisen (de leverage ratio) als gewogen eisen. Bij die laatste eisen hangt de hoeveelheid kapitaal af van het onderliggende risico van een investering. Bij de leverage ratio is dat onderscheid er niet.

De afgelopen jaren hebben banken beide typen buffers verder opgebouwd.61 Mede dankzij die opbouw zijn banken in staat geweest om de financiële gevolgen van de coronapandemie goed op te vangen.62 In de tabel is te zien dat de leverage ratio van Nederlandse banken vrij stabiel is en rond de 4,7% ligt. Uit nadere cijfers van de Europese Banken Autoriteit (EBA) is te zien dat in het eerste kwartaal van 2020 de CET1-ratio wat afneemt (16%), vermoedelijk omdat banken aan het begin van de coronapandemie een aantal buffers hebben aangesproken.63 In het tweede en derde kwartaal stijgt de CET1-ratio alweer naar 16,6% respectievelijk 17,1% waardoor er in 2020 een gemiddelde van 16,6% uitkomt.64 Het is mogelijk dat de kredietkwaliteit van door banken verstrekte leningen de komende tijd zal afnemen, wanneer corona gerelateerde overheidsmaatregelen worden afgebouwd. De onzekerheid over kredietkwaliteit is toegenomen, hetgeen invloed heeft op de hoogte van kapitaalbuffers. CET1 is kapitaal van de hoogste kwaliteit en draagt daarmee nadrukkelijk bij aan de weerbaarheid van banken.

Kengetallen betalingsverkeer

Het ministerie van Financiën zet zich, samen met DNB, in voor een efficiënt, veilig en toegankelijk betalingsverkeer.65 Hierbij wordt nauw samengewerkt in het kader van het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer (MOB), waarin banken, betaaldienstverleners en maatschappelijke organisaties zijn vertegenwoordigd.

Teneinde de goede werking van het girale betalingsverkeer te borgen, is in de Regeling Oversight goede werking betalingsverkeer opgenomen dat de beschikbaarheid van pinnen (inclusief contactloos betalen) 99,88% moet zijn. Deze norm richt zich tot de private partijen die het girale betalingsverkeer verzorgen en wordt gehandhaafd door DNB. De norm is in 2020 behaald. Voor de beschikbaarheid van mobiel en internetbankieren bestaan geen wettelijke eisen. Desalniettemin is ook bij deze betaalmethodes de beschikbaarheid zeer hoog, zoals blijkt uit onderstaande tabel.

Voorts vindt het ministerie het van belang dat de toegang tot contant geld voldoende is. In het MOB zijn hier (niet-bindende) afspraken over gemaakt tussen de banken, maatschappelijke organisaties en DNB, waarbij de doelstelling is dat in principe alle Nederlandse huishoudens binnen een straal van 5 kilometer (hemelsbreed) contant geld moeten kunnen opnemen. Uit onderstaande cijfers blijkt dat deze norm vrijwel overal wordt gehaald.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen

Afname munten in circulatie (+ € 31,6 mln.)

In 2020 zijn er via DNB minder munten in omloop gebracht dan dat er uit omloop zijn teruggekomen. Als gevolg daarvan heeft DNB het afgelopen jaar per saldo een bedrag van € 31,6 mln. aan nominale waarde van in de markt uitgezette munten uit de schatkist ontvangen.

Muntcirculatie (- € 5,8 mln.)

In 2020 zijn minder munten geslagen en geproduceerd dan aanvankelijk was verondersteld, aangezien van de meeste muntsoorten al voldoende in omloop waren. De uitgaven en bijbehorende verplichtingen aan muntcirculatie vallen derhalve lager uit.

Schadeloosstelling SRH

Sinds enkele jaren loopt een rechtszaak over het vaststellen van de schadeloosstelling n.a.v. de onteigening van effecten en vermogensbestanddelen van SNS Reaal N.V. en SNS Bank N.V. door de Staat. De uitspraak van de Ondernemingskamer stond oorspronkelijk gepland in 2020. Op 11 februari 2021 heeft de Ondernemingskamer uitspraak gedaan. Ik heb u op 22 februari 2021 over de uitspraak en de daarna lopende cassatieperiode van drie maanden geïnformeerd66. In het geval een procespartij in cassatie gaat, wordt de vaststelling en uitbetaling van de schadeloosstelling uitgesteld tot een definitieve uitspraak van de Hoge Raad. In voorgenoemde brief heb ik u tevens geïnformeerd over de direct in 2021 te vergoeden proceskosten van partijen en kosten van de deskundigen. In 2020 hebben zich derhalve geen verplichtingen of uitgaven voorgedaan.

Garantie verhoging plafond kredietfaciliteit AFM (+ € 20,0 mln.)

De kredietfaciliteit van de AFM is in 2020 met € 20 mln. opgehoogd. Door de coronacrisis zijn de ontvangsten van de AFM lager dan eerder begroot en komen aan onder toezichtstaande instellingen opgelegde heffingen later binnen.

Garantie DGS BES (- € 5,6 mln.)

In 2020 is er een bijstelling geweest van de depositogarantie als gevolg van een veranderende wisselkoers. De garantie is in USD ten opzichte van de Rijksbegroting in EUR.

Uitgaven

Bekostiging (+ € 25,7 mln.)

Muntcirculatie (- € 6,4 mln.)

In 2020 zijn minder munten geslagen en geproduceerd dan aanvankelijk was verondersteld, aangezien van de meeste muntensoorten al voldoende in omloop waren. De uitgaven vallen derhalve lager uit.

Afname munten in circulatie (+ € 31,6 mln.)

Zie de toelichting onder het kopje 'Verplichtingen'.

Bijdrage aan ZBO's en RWT's (+ € 1,1 mln.)

Overig (+ € 1,3 mln.)

Bij eerste en tweede suppletoire begroting is extra budget vrijgemaakt voor de ontwikkeling en bouw van een UBO-register ('ultimate beneficial owners') voor trusts en soortgelijke constructies. De gerealiseerde uitgaven vallen als gevolg hiervan hoger uit dan initieel geraamd bij de ontwerpbegroting.

Ontvangsten

Bekostiging (- € 1,5 mln.)

In 2020 zijn er nieuwe muntcontracten afgesloten voor verzamelaarsmunten. Als gevolgd hiervan vallen de ontvangsten lager uit dan initieel geraamd bij de ontwerpbegroting.

Overig (- € 1,1 mln.)

In 2020 zijn minder ontvangsten binnengekomen bij het College Deskundigheid Financiële Dienstverlening als gevolg van een lager aantal afgenomen Wft-examens (Wet op het financieel toezicht) door de coronacrisis. Het betreft hier echter geen afstel, maar uitstel naar een ander moment in de Permanente Educatie (PE)-periode. De huidige PE-periode eindigt op 31 maart 2022.

Artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector

A. Algemene doelstelling

Optimaal financieel resultaat bij de realisatie van publieke doelen; in het bijzonder bij het investeren in en verwerven, beheren en afstoten van de financiële en materiële activa van de Staat.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De minister van Financiën stimuleert en regisseert een verantwoorde en doelmatige besteding van overheidsmiddelen. Bedrijfseconomische expertise wordt ingezet bij staatsdeelnemingen, investeringsprojecten en transacties van de Rijksoverheid.

• – het toetsen en adviseren op bedrijfseconomische doelmatigheid bij het realiseren van grote publieke investeringsprojecten, zodat vakdepartementen hun projecten binnen budget, op tijd en met de gewenste kwaliteit kunnen realiseren. Voorbeelden van deze projecten zijn DBFM(O)67-projecten, bedrijfsvoerings- en duurzaamheidsprojecten, en veilingen waarbij exclusieve rechten in de markt worden gezet;

• – het overkoepelende DBFM(O)-beleid en de regie van het systeem dat ervoor moet zorgen dat DBFM(O) in Nederland structureel goed verankerd is en toegepast wordt;

• – het beheren en afwikkelen van de tijdelijke overheidsinvesteringen in de gesteunde financiële instellingen. In dit kader is de minister van Financiën verantwoordelijk voor zwaarwegende en/of principiële beslissingen (onder andere exitstrategie en beloningsbeleid van de financiële instellingen) van NL Financial Investments (NLFI). Voorts houdt de minister van Financiën toezicht op NLFI;

• – het toetsen van door vergunninghouders gestelde financiële zekerheid ter dekking van de kosten die voortvloeien uit het buiten gebruik stellen en de ontmanteling van instellingen vallend onder de Kernenergiewet.

• – de regeling financieel beheer van het Rijk, in het bijzonder artikel 2: huur-, huurkoop- en leaseovereenkomsten, zoals DBFM(O), mogen pas door de Staat worden gesloten na overeenstemming met de minister van Financiën;

• – bevoegdheden die de minister van Financiën heeft op basis van de Kernenergiewet;

• – bevoegdheden die de minister van Financiën heeft op basis van de Telecommunicatiewet;

• – de Wet stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen (NLFI);

• – bevoegdheden die de minister van Financiën heeft als aandeelhouder op basis van Boek 2 Burgerlijk Wetboek en de statuten van de ondernemingen;

• – de gedragsregels uit de Corporate Governance Code voor zijn rol als aandeelhouder in staatsdeelnemingen;

• – het kader voor het gebruik van businesscases binnen het Rijk (handleiding publieke businesscase);

• – PPS-code (publiek-private samenwerking): de beheercode voor goede bedrijfsvoering binnen de Rijksoverheid gericht op een doelmatige en rechtmatige inzet van het instrument van publiek-private samenwerking bij de realisatie en de exploitatie van (met name meerjarige) investeringsprojecten. Deze beheercode is nader uitgewerkt in een aantal specifieke toezichtsafspraken op het gebied van huisvesting en infrastructuur;

• – structureel en incidenteel overleg met bestuurders en commissarissen van de staatsdeelnemingen.

Bovenstaande instrumenten zijn verschillend van aard. De bevoegdheden die voortvloeien uit het Burgerlijk Wetboek, Comptabiliteitswet 2016, Wet stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen en de Kernenergiewet vormen de basis van de (formele) zeggenschap. De overige instrumenten hebben een meer informeel karakter, zijn richtinggevend (zoals de Corporate Governance Code) of dienen als randvoorwaarde om invulling te kunnen geven aan de beleidsdoelstelling (zoals de beschikbaarheid over en/of toegang tot de benodigde kennis).

Beleidsinformatie

In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de staatsdeelnemingen waarvan het beheer van het aandeelhouderschap ligt bij het ministerie van Financiën. Hierbij staat aangegeven hoeveel procent van de aandelen in handen is van de Staat en op welke wijze deze aandelen worden gehouden. Daarnaast wordt aangegeven of het aandeelhouderschap permanent is, bij voorbaat tijdelijk (bij financiële instellingen), of dat de deelneming op termijn voor vervreemding in aanmerking zou kunnen komen (niet-permanent aandeelhouderschap). Tot slot is in deze tabel te zien wanneer de volgende evaluatie van het aandeelhouderschap zal plaatsvinden.

Kengetallen

Onderstaande kengetallen zien op de implementatie en uitvoering van het staatsdeelnemingenbeleid. Hierbij wordt alleen gekeken naar deelnemingen met volwaardige bedrijfsactiviteiten, waar de Staat >15% van de aandelen heeft, en deze met direct aandeelhouderschap beheert.

Het aantal deelnemingen waarvan het dividendbeleid is herijkt is met 67% achtergebleven op de streefwaarde van 100%, met name door corona en de daarop volgende aandacht die is besteed aan de financiële continuïteit van de staatsdeelnemingen en minder op het dividendbeleid. Meer kengetallen over het deelnemingenbeleid (zoals de omvang van het balanstotaal van alle staatsdeelnemingen, de vermogenspositie van staatsdeelnemingen en het door staatsdeelnemingen gerealiseerde rendement) zijn te vinden in het meest recente Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen68.

C. Beleidsconclusies

2020 stond voor veel staatsdeelnemingen in het teken van de coronacrisis en had ook wezenlijke invloed op de aandeelhouder. Onder andere FMO, Holland Casino, (Air France-)KLM, Schiphol en NS zijn hard geraakt en zullen de gevolgen van de crisis de komende tijd blijven merken. Om de continuïteit van activiteiten te ondersteunen is in veel gevallen afgezien van dividend of is uitstel verleend. Verder dienen de staatsdeelnemingen, wanneer zij dat nodig hebben, zoveel mogelijk gebruik te maken van generieke steunmaatregelen, wat zij ook hebben gedaan. Indien aanvullende individuele steun noodzakelijk is, hanteert het kabinet het Afwegingskader bij steunverzoeken individuele bedrijven69. Zoals bekend is aan KLM op individuele basis steun verleend70.

Naast de coronacrisis zijn de reguliere werkzaamheden rond het aandeelhouderschap van de staatsdeelnemingen ook in 2020 gewoon doorgegaan. De Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013 vormt de basis van het beleid rondom staatsdeelnemingen. In 2020 is een beleidsdoorlichting van het deelnemingenbeleid uitgevoerd71. In de beleidsdoorlichting wordt geconcludeerd dat het aannemelijk is dat de versterking van de aandeelhoudersrol en professionalisering van de invulling van de zeggenschapsrechten een belangrijk positief effect hebben gehad op het primaire doel: de borging van de publieke belangen. De belangrijkste aanbevelingen uit deze beleidsdoorlichting focussen op het optimaliseren van processen, de rol van het beleidsdepartement en de monitoring en sturing op de financiële positie van deelnemingen. De aandachtspunten en aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting worden onderschreven door het kabinet. Het kabinet ziet in de aandachtspunten voldoende aanleiding voor een nieuwe nota Deelnemingenbeleid.

In 2020 is verder gewerkt aan de oprichting van de internationaal gerichte zusterinstelling van Invest-NL. Deze instelling zal Invest International gaan heten. Het betreft een gezamenlijke onderneming tussen de Staat en ontwikkelingsbank FMO. Invest International zal Nederlandse bedrijven over de grens gaan helpen, onder andere door middel van exportfinanciering. Vergelijkbaar met Invest-NL, zal Invest International een investerings- en een ontwikkeltak opzetten. Een derde activiteit wordt het uitvoeren van reeds bestaande regelingen, over te brengen vanuit RVO. Het wetsvoorstel Machtigingswet oprichting Invest International is op 14 december jl. in de Tweede Kamer behandeld en aangenomen. De verwachting is dat de Eerste Kamer het voorstel in de eerste helft van 2021 zal behandelen en dat de instelling daarna kan worden opgericht.

Op het gebied van de energietransitie in relatie tot de staatdeelnemingen heeft het ministerie van Financiën in 2020 meer inzicht kunnen krijgen op welke factoren ervoor zorgen dat grote energietransitieprojecten rendabel kunnen worden. Dit bleek sterk afhankelijk van de ontwikkeling van de elektriciteit-, gas- en vooral CO2-prijs. Aan de hand van dit inzicht is in verschillende projecten met het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en de deelnemingen gewerkt om onrendabele toppen te kwantificeren en beter inzicht te krijgen onder welke condities projecten op termijn volledig rendabel kunnen worden. In 2021 wordt dit samen met het ministerie van Economische Zaken en Klimaat verder uitgewerkt in een investerings- en beleidsagenda.

Tenslotte is in juli 2020 de eerste 5G-veiling van telecom frequenties afgerond. De opbrengst bedroeg in totaal ca. € 1,2 mld. In de voorbereiding op deze veiling heeft het ministerie van Financiën samen met het ministerie van Economische Zaken en Klimaat gewerkt aan een efficiënte allocatie van de frequenties door middel van een optimaal veilingmodel met een strak informatieregime en adequate minimum prijzen. De ervaringen met deze eerste veiling zullen worden gebruikt voor de tweede 5G-veiling die begin 2022 staat gepland.

D. Budgettaire gevolgen van beleid