Nr. 1 JAARVERSLAG VAN HET PROVINCIEFONDS (C)

GEREALISEERDE UITGAVEN EN ONTVANGSTEN

Figuur 1 Gerealiseerde uitgaven verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (x € 1 mln.). Totaal € 2.602.954.000,-

Figuur 2 Gerealiseerde ontvangsten verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (x € 1 mln.). Totaal € 2.602.954.000,-

A. ALGEMEEN

1 1. Aanbieding van het jaarverslag en verzoek tot dechargeverlening

AAN de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal.

Hierbij bieden wij het jaarverslag Provinciefonds (C) over het jaar 2020 aan.

Onder verwijzing naar de artikelen 2.37 en 2.40 van de Comptabiliteitswet 2016 verzoeken wij de beide Kamers van de Staten-Generaal de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties én de Staatssecretaris van Financiën decharge te verlenen over het in het jaar 2020 gevoerde financiële beheer.

Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de betrokken slotwet is aangenomen en voordat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,K.H.Ollongren

De Staatssecretaris van Financiën,J.A.Vijlbrief

Dechargeverlening door de Tweede Kamer

Op grond van artikel 2.40, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2016 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, ter behandeling doorgezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer.

Dechargeverlening door de Eerste Kamer

Op grond van artikel 2.40 van de Comptabiliteitswet 2016 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, doorgezonden aan de Minister van Financiën.

2. Leeswijzer

Algemeen

Voor u ligt het jaarverslag 2020 van het provinciefonds.

Provinciefonds

Het jaarverslag van het provinciefonds maakt onderdeel uit van de financiële verantwoording van het Rijk maar heeft daarbinnen een eigen bijzonder karakter. Het jaarverslag van het provinciefonds kent in tegenstelling tot een departementaal jaarverslag slechts één beleidsartikel: het provinciefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. De apparaatuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven van de medewerkers bij de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën die betrokken zijn bij het fondsbeheer, zijn niet in de tabel Budgettaire gevolgen van beleid opgenomen. Deze kosten worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord. Dit geldt eveneens voor het algemene beleid inzake decentrale overheden, waarbij deze uitgaven zijn terug te vinden in de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII).

Toelichting verschillen

Dit jaarverslag zal de eerdere, op 2020 betrekking hebbende, begrotingen van het provinciefonds (de oorspronkelijk vastgestelde begroting 2020 en de eerste en tweede suppletoire begrotingen 2020) als uitgangspunt nemen. Terugkijkend op de beleidsprioriteiten zal hierbij de ontwerpbegroting 2020 van het provinciefonds van belang zijn. De gehanteerde norm voor de toelichting bij verschillen tussen de budgettaire raming en de realisatie in het verslagjaar, is dat alle verschillen worden toegelicht. De toelichting is op hoofdlijnen met verwijzingen naar de relevante suppletoire begrotingen.

Indeling

Het jaarverslag is verdeeld in twee onderdelen: het beleidsverslag en de jaarrekening. Het beleidsverslag is een terugblik op het gevoerde beleid in 2020. Hierin komt de realisatie van de beleidsprioriteiten aan bod, worden de budgettaire gevolgen van het gevoerde beleid in beeld gebracht en worden beleidsmatige conclusies ten aanzien van de beleidsprioriteiten getrokken. Hier wordt ook de toelichting gegeven op het verschil tussen de oorspronkelijke vastgestelde begroting en realisatie. De verschillen worden daarbij absoluut weergegeven en toegelicht. Daarna volgt in de bedrijfsvoeringsparagraaf informatie over de rechtmatigheid. De jaarrekening geeft het financiële beeld van het begrotingsjaar 2020 wat betreft het provinciefonds. In dit onderdeel worden de verantwoordingsstaat en de saldibalans gepresenteerd.

Groeiparagraaf

Ten opzichte van het jaarverslag 2019 zijn er geen belangrijke wijzigingen opgenomen.

Grondslagen voor de vastlegging en de waardering

De verslaggevingsregels en waarderingsgrondslagen die van toepassing zijn op de in dit jaarverslag opgenomen financiële overzichten zijn ontleend aan de Comptabiliteitswet 2016 en de daaruit voortvloeiende regelgeving, waaronder de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften 2021 en de Regeling agentschappen. Voor de begrotingsadministratie van het provinciefonds wordt het verplichtingen-kasstelsel toegepast.

Focusonderwerpen

Het focusonderwerp voor 2020 is de toepassing van Artikel 3.1 Comptabiliteitswet 2016. Dit is voor het provinciefonds niet van toepasing.

Slotopmerking

Als gevolg van afronding wijkt in sommige tabellen het totaal af van de som der delen.

B. BELEIDSVERSLAG

3. Beleidsprioriteiten

Dit jaarverslag gaat in op de in 2020 gerealiseerde beleidsprioriteiten. Uitgangspunt daarbij is in de eerste plaats de oorspronkelijk in de begroting 2020 geformuleerde beleidsprioriteiten.

Ten eerste wordt de realisatie van de beleidsprioriteiten in 2020 beschreven. Vervolgens worden de budgettaire en financiële consequenties van deze beleidsprioriteiten weergegeven. De tabel realisatie beleidsdoorlichtingen en het overzicht risicoregelingen zijn voor het provinciefonds niet van toepassing. Ook was er binnen het provinciefonds in 2020 geen sprake van steunmaatregelen ten aanzien van de coronacrisis.

Realisatie van de beleidsprioriteiten 2020

Herijking Provinciefonds

Met het Interprovinciaal overleg (IPO) is afgesproken om te streven naar een herijkt verdeelmodel van het provinciefonds per 1 januari 2023. Daarnaast werken wij samen met de provincies, ter voorbereiding op een volgende kabinetsperiode, aan een verkenning naar verbetering van en alternatieven voor een provinciaal belastinggebied. De Tweede Kamer is hier in december 2020 nader over geïnformeerd (Kamerstukken II 2020/21 35570 B, nr. 13).

Bovengenoemde trajecten worden momenteel verder vormgegeven en uitgewerkt. De voorstellen en aanbevelingen uit beide bovengenoemde trajecten zijn gericht op de volgende kabinetsperiode. Besluitvorming hierover is dan ook aan een nieuw kabinet.

Budgettaire en financiële consequenties van de beleidsprioriteiten 2020

In het begrotingsjaar 2020 hebben zich geen budgettaire en financiële consequenties voorgedaan als gevolg van de beleidsprioriteiten 2020.

4. Beleidsartikel

Artikel 1 Provinciefonds

A. Algemene doelstelling

B. Rol en verantwoordelijkheid

De fondsbeheerders, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-relaties en de Minister van Financiën – namens deze de Staatssecretaris van Financiën- Fiscaliteit en Belastingdienst – hebben een regisserende en financierende rol ten aanzien van het provinciefonds. De fondsbeheerders zijn op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk en provincies. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het provinciefonds. Tevens zorgen zij voor een adequate uitbetaling en vaststelling van de algemene uitkering en decentralisatie-uitkeringen aan de verschillende provincies.

Van tijd tot tijd kunnen vragen opkomen of provincies als collectiviteit andere prioriteiten zouden kunnen stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven maatschappelijke opgaven. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de provincies bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de provincies. Naast de fondsbeheerders hebben hierbij ook de desbetreffende vakministers een rol.

In het regeerakkoord zijn op dit vlak ambitieuze beleidsvoornemens geformuleerd. Maatschappelijke opgaven spelen steeds vaker op meerdere schaalniveaus tegelijk en oplossingen liggen niet in het bereik van één overheidslaag. Een toenemend aantal maatschappelijke opgaven is alleen op te lossen wanneer gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk als één overheid samenwerken richting partners. Samenwerking vindt ook in toenemende mate plaats op regionaal niveau. Vrijwel overal in Nederland zijn regionale coalities van overheden en andere partijen op zoek naar passende governance arrangementen om aan te sluiten op hun regionale opgaven. In de uitvoering van overheidstaken spelen medeoverheden een steeds belangrijkere rol. Daarom heeft het kabinet extra geld beschikbaar gesteld aan provincies.

Voor de realisatie van de beschreven beleidsthema’s wordt een aantal instrumenten en activiteiten ingezet.

Beleidsthema 1: provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken.

A) Normeringssystematiek

De jaarlijkse ontwikkeling van de omvang van de algemene uitkering van het provinciefonds wordt – naast taakmutaties – bepaald door de normeringssystematiek. De normeringssystematiek houdt in dat de ontwikkeling van het fonds gekoppeld is aan de ontwikkeling van de accres-relevante uitgaven van het Rijk (ARU), dit wordt ook wel aangeduid als het principe "samen de trap op, samen de trap af". De jaarlijkse toe- of afname van het provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven, wordt het accres genoemd. De normeringssystematiek is in werking sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Met ingang van 2018 is de basis van de normeringssystematiek verbreed. Naast de uitgaven onder het kader rijksbegroting worden nu ook de uitgaven onder de kaders zorg en sociale zekerheid meegenomen in de normeringssystematiek.

B) Artikel 2 Financiële-verhoudingswet

Er zijn jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het provinciefonds kunnen leiden. Uitgangspunt hierbij is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dit artikel geeft aan dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies, in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen wordt omkleed en met kwantitatieve gegevens wordt gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies zijn. Tevens wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de provincies kunnen worden opgevangen.

C) Bestuurlijk overleg financiële verhouding

Het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv) tussen de fondsbe-heerders, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen (UvW) zal minimaal twee keer per jaar plaats vinden, rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij kan agendapunten inbrengen. Zo nodig kunnen ook andere bewindspersonen dan de fondsbeheerders aan het overleg deelnemen. De uitkomst van de normeringsystematiek (vgl. A) kan – indien bekend – in het Bofv bestuurlijk worden gewogen.

Beleidsthema 2: een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

D) Verdeelmaatstaven

Het budget van de algemene uitkering van het provinciefonds wordt over de provincies verdeeld via een systeem van verdeelmaatstaven. De fondsbeheerders zijn verantwoordelijk voor ontwikkeling en onderhoud van het systeem van verdeelmaatstaven dat de verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem heeft als doel provincies in staat te stellen hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de provincies.

Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de provincies bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een provincie uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld wordt nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Dit streven geldt ook voor decentralisatie-uitkeringen. Als er gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar definitieve volumegegevens beschikbaar komen, leidt dit tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het provinciefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

C. Beleidsconclusies

Het provinciefonds heeft in 2020 gefunctioneerd zoals beoogd; provincies hebben middelen toebedeeld gekregen om hun taken uit te voeren. Via het verdeelmodel zijn de middelen zodanig verdeeld dat provincies in staat waren hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenniveau te bieden tegen globaal gelijkwaardige lasten.

In het kader van de aangekondigde heroverweging financiële verhoudingen (Kamerstukken II 2017/18, 34775 B, nr. 18) wordt onder meer de verdeling van de algemene uitkering van het provinciefonds in zijn totaliteit tegen het licht gehouden. In het jaar 2020 zijn geen noemenwaardige stappen gezet in dit traject. In paragraaf 3 is dit bij de realisatie van de beleidsprioriteiten nader toegelicht.

Met ingang van 2018 is de basis van de normeringssystematiek verbreed. Naast de uitgaven onder het kader rijksbegroting worden nu ook de uitgaven onder de kaders zorg en sociale zekerheid meegenomen in de normeringssystematiek. Dit zorgt voor een stabielere accresontwikkeling, omdat verschuivingen tussen de budgettaire kaders geen invloed meer hebben op de omvang van het accres. Tevens is in het voorjaar van 2020 besloten om, in verband met de grote onzekerheden die voortkomen uit de corona crisis, het accres voor 2020 (en 2021) te bevriezen. Daardoor treden er geen onvoorziene schommelingen op in de omvang van het accres.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden de budgettaire gevolgen van beleid weergegeven.

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen

Ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting zijn de verplichtingen met € 90 mln. opwaarts bijgesteld. Dit bedrag is het saldo van de mutaties die bij eerste suppletoire begroting 2020 (€ 44 mln.) en de tweede suppletoire begroting 2020 (€ 46 mln.) zijn aangebracht. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2019/20, 35450 C, nr. 2 en Kamerstukken II 2020/21, 35650 C, nr. 2).

Uitgaven

Opdrachten

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 0,1 mln. lager uit dan in de ontwerpbegroting 2020 werd geraamd, doordat er geen onderzoeken door externe partijen zijn uitgevoerd. Het gerealiseerde bedrag voor de kosten Financiële-verhoudingswet komt hiermee op € 0.

Bijdragen aan medeoverheden

Algemene uitkering

De uitgaven van de algemene uitkering van het provinciefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting opwaarts bijgesteld met € 49 mln. en komen daarmee in totaal op € 2.325 mln. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2020 hebben mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 37 mln. en € 12 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2019/20, 35450 C, nr. 2 en Kamerstukken II 2020/21, 35650 C, nr. 2).

Decentralisatie-uitkeringen

De uitgaven van de decentralisatie-uitkeringen van het provinciefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting bijgesteld met € 73 mln. en komen daarmee in totaal op € 277 mln. De hogere uitgaven zijn vooral een gevolg van het toevoegen van nieuwe decentralisatie-uitkeringen in de loop van 2020. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2020 hebben mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 39 mln. en € 34 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2019/20, 35450 C, nr. 2 en Kamerstukken II 2020/21, 35650 C, nr. 2).

Ontvangsten

Ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet

Sinds de invoering van de Financiële-verhoudingswet zijn de uitgaven en de inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting van het provinciefonds voor 2020 worden de ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet, met € 122 mln. verhoogd tot € 2.603 mln. Deze verhoging is de som van de mutaties die bij eerste suppletoire begroting 2020 (€ 76 mln.) en de tweede suppletoire begroting 2020 (€ 46 mln.) zijn aangebracht.

5. Bedrijfsvoeringsparagraaf

Paragraaf 1 - Uitzonderingsrapportage voor de volgende vier verplichte onderdelen:

Rechtmatigheid

In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de overschrijdingen van de tolerantiegrenzen betreffende rechtmatigheid.

Het totaal aan fouten op de uitgaven bedraagt over 2020 circa € 107 mln. Dit betreft 4,1% van de totale uitgaven. Daarmee wordt de tolerantiegrens op artikelniveau niet overschreden. Maar aangezien de begroting uit 1 artikel bestaat, wordt de tolerantiegrens op het totaalniveau wel overschreden.

Deze overschrijding is veroorzaakt doordat bij een aantal decentralisatie-uitkeringen sprake is van voorwaarden van de kant van het Rijk die de beleids- en bestedingsvrijheid van provincies aantasten (fouten).

Voor meer informatie over dit onderwerp wordt u verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van begrotingshoofdstuk VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

Er zijn geen bijzonderheden te melden.

Begrotingsbeheer, financieel beheer en de materiële bedrijfvoering

Voor het begrotingsbeheer, financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering wordt u verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van begrotingshoofdstuk VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Overige aspecten van de bedrijfsvoering

Voor overige aspecten van de bedrijfsvoering wordt u verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van begrotingshoofdstuk VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Paragraaf 2 - Rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen

Voor de rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen wordt u verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van begrotingshoofdstuk VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Paragraaf 3 - Belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering

Voor de belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering wordt u verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van begrotingshoofdstuk VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

C. JAARREKENING

6. Verantwoordingsstaat provinciefonds

7. Saldibalans provinciefonds

Toelichting behorende bij de saldibalans per 31 december 2020 van het provinciefonds

Hierna worden de saldibalansposten toegelicht. De nummering van de toelichting komt overeen met die van de saldibalansposten.

Ad 1. Uitgaven ten laste van de begroting en Ad 2. Ontvangsten ten gunste van de begroting

Bij de begrotingsuitgaven en -ontvangsten voor 2020 zijn de gerealiseerde uitgaven en ontvangsten opgenomen met betrekking tot het jaar 2020 waarvoor de Rijksrekening nog niet door de Tweede Kamer is goedgekeurd.

Ad 12. Voorschotten

Hieronder zijn de betaalde voorschotten opgenomen voor nog niet definitief vastgestelde uitkeringen aan provincies. De provincies ontvangen, als gevolg van de wet, voorschotten tot het bedrag waar ze vermoedelijk recht op hebben. Uitkeringen aan de provincies worden na afloop van het uitkeringsjaar via beschikkingen definitief vastgesteld. Het totaalbedrag van de betaalde voorschotten bestaat volledig uit voorschotten aan provincies op de algemene uitkering en de decentralisatie-uitkeringen. Het bedrag is in bijlage 1 bij de saldibalans gespecificeerd en hieronder nader toegelicht.

De stand openstaande voorschotten is per saldo iets toegenomen ten opzichte van de stand ultimo 2019. Een toename van de openstaande voorschotten heeft plaatgevonden voor de algemene uitkering voor het jaar 2020 en de decentralisatie- uitkeringen voor het jaar 2020. Een afname heeft plaatsgevonden doordat de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) - waarmee de decentralisatie-uitkeringen uit 2017 worden vastgesteld - is gepubliceerd, en de beschikkingen - waarmee de algemene uitkering uit 2018 wordt vastgesteld - verstuurd zijn.

Ad 14. Andere verplichtingen

Onder deze post zijn de openstaande betalingsverplichtingen uit hoofde van de algemene uitkering uit het provinciefonds en openstaande betalings-verplichtingen uit hoofde van de decentralisatie-uitkeringen opgenomen. Het bedrag is in bijlage 2 bij de saldibalans gespecificeerd.

Bijlage 1 bij Saldibalans provinciefonds

Toelichting

Algemene uitkering

Dit onderdeel van de tabel vergelijkt voor de algemene uitkering de voorschotten per 31 december 2020 waarvoor per uitkeringsjaar de beschikking nog niet definitief is opgemaakt met de voorschotten waarvoor geldt dat de definitieve beschiking voor het desbetrefende uitkeringsjaar per 31 decemer 2019 nog niet was opgemaakt.

Decentralisatie-uitkeringen

De voorschotten voor de decentralisatie-uitkeringen op de saldibalans van het provinciefonds hebben veelal een bijzonder karakter. Bij een beperkt aantal uitkeringen staat de hoogte van de uitkering niet vooraf vast of dient over de betaling nog een afrekening plaats te vinden. Bij een groot deel van deze uitkeringen wordt echter vooraf door het beleidsdepartement precies bepaald welke bedragen aan welke begunstigden worden uitbetaald. De begunstigden hoeven ook geen verantwoording af te leggen over de (wijze van) besteding van de uitkering. Het provinciefonds is hierbij slechts een loket waarlangs de verstrekkingen lopen. Desondanks worden alle betalingen uit hoofde van deze uitkeringen op de saldibalans van het provinciefonds als voorschot verantwoord tot het moment waarop de verdeling over medeoverheden definitief wordt vastgesteld door middel van een AMvB.

Bijlage 2 bij Saldibalans provinciefonds