Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikel 1

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2020 wijzigingen aan te brengen in:

1. de departementale begrotingsstaat van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V);

De in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

De Minister van Buitenlandse Zaken,S.A.Blok

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1 Leeswijzer begroting

De voorliggende tweede suppletoire begroting bevat de voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de eerste suppletoire begroting 2020 van hoofdstuk V van de begroting van het Rijk.

In onderdeel 2 wordt een beknopte toelichting gegeven op de wijzigingen die zijn opgetreden binnen het totaal van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS).

In onderdeel 3 worden de belangrijkste mutaties op de begroting van Buitenlandse Zaken toegelicht.

Onderdeel 4 bevat per beleidsartikel een tabel budgettaire gevolgen van beleid. Na deze tabellen wordt een toelichting op de mutaties gegeven. Hierbij worden per artikel de mutaties die groter of gelijk zijn aan de ondergrenzen in onderstaande staffel conform de Rijksbegrotingsvoorschriften toegelicht. De wijzigingen van de verplichtingen worden alleen toegelicht wanneer ze groter zijn dan 10% ten opzichte van de stand in de 1e suppletoire begroting op artikelniveau.

Tabel: Ondergrenzen conform Rijksbegrotingsvoorschriften

In onderdeel 5 staan de tabellen van de niet-beleidsmatige artikelen.

2 Wijzigingen in de omvang van de HGIS

In deze paragraaf wordt geschetst welke wijzigingen zijn opgetreden in de omvang van de HGIS sinds de Voorjaarsnota 2020. Zoals uit de hiernavolgende tabellen blijkt, nemen de uitgaven toe met EUR 111,2 miljoen en nemen de ontvangsten af met EUR 32,1 miljoen.

De HGIS standen zijn inclusief EU- en asieltoerekening.

De toename is het gevolg van meerdere mutaties. In de hiernavolgende tabel zijn deze nader uitgesplitst.

Toelichting uitgaven:

• – Macrobijstellingen BNI (ODA) en prijscomponent BBP (non-ODA): op basis van de wijzigingen zoals deze zijn opgenomen in de Macro Economische Verkenning voor het Bruto Nationaal Inkomen (ODA) en de prijscomponent van het Bruto Binnenlands Product is de omvang van de HGIS bijgesteld. Hierdoor wordt het ODA-budget met EUR 377,9 miljoen verlaagd en wordt het non-ODA-budget met EUR 1,2 miljoen verlaagd. Naar aanleiding van het advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken heeft het kabinet EUR 350 miljoen ter beschikking gesteld om het budget voor ontwikkelingssamenwerking te stabiliseren, ondanks de effecten van de macrobijstellingen. Daarnaast heeft het kabinet EUR 150 miljoen beschikbaar gesteld ten behoeve van bestrijding van COVID-19 in de meest kwetsbare landen (Kamerstuk 33 625, nr. 320).

• – Overboekingen van en naar de HGIS: er vindt verder nog een aantal overboekingen van en naar de HGIS plaats, waardoor het niet ODA-deel van het HGIS budget per saldo met EUR 40,3 miljoen afneemt. Het betreft overhevelingen met name op het gebied van Buitenlandse Zaken en Defensie.

• – Desaldering op ontvangsten: de ontvangsten nemen af met EUR 32 miljoen. Dit is met name het gevolg van een afname in de ontvangsten van Buitenlandse Zaken.

• – Kasschuif: een betaling aan de Wereldbank zal in 2020 worden verricht, in plaats van 2021. Daarnaast is budget op het gebied van ontwikkelingssamenwerking naar voren gehaald, als onderdeel van het pakket aan maatregelen van het kabinet (Kamerstuk 33 625 nr. 320).

• – Toevoeging middelenafspraak huisvesting: het huisvestingsbeleid van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is gericht op het moderniseren, verduurzamen en rationaliseren van de vastgoedportefeuille. Om dit te bewerkstelligen is een middelenafspraak huisvesting gemaakt waarbij de opbrengst van de verkopen opnieuw kan worden ingezet in latere jaren. In dit kader wordt EUR 14 miljoen doorgeschoven naar volgend jaar. Vanwege COVID-19 hebben deze uitgaven op het gebied van huisvesting vertraging opgelopen.

• – Eindejaarsmarge (verwachte onderuitputting): binnen de HGIS verwacht een aantal departementen lagere uitgaven dan geraamd. De belangrijkste mutaties zijn opgenomen in de begrotingen van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en Buitenlandse Zaken. Dit wordt via de eindejaarsmarge meegenomen naar volgende jaren.

Toelichting ontvangsten:

• – De ontvangsten nemen af met EUR 32,2 miljoen. Hierbij wordt EUR 32 miljoen gedesaldeerd met de uitgaven.

• – Op de begroting van Financiën nemen de geraamde ontvangsten voor de internationale financiële instellingen toe met EUR 2 miljoen. Deze raming betreft een stelpost en op basis van de ontwikkeling in 2020 wordt deze nu bijgesteld.

• – Op de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking nemen de ontvangsten en restituties op leningen af met EUR 2,2 miljoen. Deze mutatie is wel onderdeel van de HGIS, maar niet kaderrelevant.

3 Beleid

3.1 Overzicht belangrijkste uitgaven- en ontvangstenmutaties

Zomer 2020

In de zomer van 2020 is besloten om vanuit generale middelen een pakket van EUR 150 miljoen beschikbaar te stellen om, langs de lijnen van het AIV advies 'Nederland en de wereldwijde aanpak van COVID-19', in te zetten voor een effectieve, gepaste Nederlandse bijdrage aan de mondiale strijd tegen de impact van het coronavirus. Hiervan werd een bedrag van EUR 8 miljoen aanvullend op de BZ-begroting opgenomen, bedoeld voor medische interventies in internationaal (met name EU- en NAVO) verband. Op de begroting van het Ministerie van Defensie werd EUR 3 miljoen opgenomen. De resterende middelen zijn opgenomen op de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. In de kabinetsreactie is toegelicht op welke wijze de middelen worden ingezet op een aantal specifieke onderdelen (Kamerstuk 2020Z13824).

Uitgaven

In dit wetsvoorstel is een aantal begrotingswijzigingen opgenomen dat leidt tot een verhoging van de geraamde uitgaven van Buitenlandse Zaken (V) met EUR 748,2 miljoen in 2020.

De belangrijkste mutaties ten opzichte van de eerste suppletoire begroting worden onder de tabel toegelicht. Een uitgebreidere toelichting is opgenomen onder de desbetreffende beleidsartikelen.

Toelichting

• 1. Artikel 1.2 Bescherming en bevordering van mensenrechten

  Het budget voor de bescherming en bevordering van mensenrechten stijgt per saldo met EUR 7,5 miljoen. Deze verhoging is voor EUR 6 miljoen het gevolg van extra bijdragen aan OHCHR en UNESCO op het terrein van godsdienstvrijheid, persvrijheid en accountability. Dit bestaat uit een bijdrage van EUR 1 miljoen aan UNESCO, EUR 2 miljoen aan OHCHR voor godsdienstvrijheid, EUR 1 miljoen aan OHCHR voor vrijheid van meningsuiting/persvrijheid en EUR 2 miljoen aan OHCHR voor accountability. Deze bijdrage ondersteunt direct de accountability/bewijsgaringmechanismen in o.a. Jemen, Myanmar en Libië.

• 2. Artikel 2.4 Bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband

  De uitgaven voor de bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband worden met EUR 33,2 miljoen naar beneden bijgesteld. Dit komt met name doordat de Nederlandse contributie aan de VN-crisisbeheersingsoperaties lager uitvalt dan geraamd. Binnen het Stabiliteitsfonds zijn er activiteiten vertraagd in verband met COVID-19, waardoor de uitgaven EUR 5 miljoen lager uitvallen. Daarnaast wordt er EUR 9,9 miljoen overgeheveld naar het ministerie van Defensie voor de beveiliging van hoog-risico posten.

• 3. Artikel 3.1 Afdrachten aan de Europese Unie

  Op artikel 3.1 heeft een aantal mutaties plaatsgevonden, die per saldo leiden tot een opwaartse bijstelling van het budget. Deze mutaties zijn het gevolg van aanvullende begrotingen van de Europese Commissie voor 2020: Draft Amending Budget (DAB) 3, 7, 8, en 9. Daarnaast is een technische herberekening van de Britse korting van de afgelopen jaren verwerkt in de raming. Tot slot wordt een uitgave verwerkt die een afdracht onder voorbehoud aan de Europese Commissie betreft, vanwege een geschil met de Commissie over de verschuldigdheid van Traditionele Eigen Middelen over de invoer van zonnepanelen, waarover al dan niet anti-dumpingsheffingen en compenserende rechten geheven moesten worden.

• 4. Artikel 7 Apparaat

  De uitgaven op apparaat dalen per saldo met EUR 49,2 miljoen. De personele uitgaven dalen per saldo met EUR 21,4 miljoen. Door de coronacrisis zijn de beoogde intensiveringen niet gerealiseerd. De materiële uitgaven dalen per saldo met EUR 26,6 miljoen. Dit is het gevolg van een overheveling naar FMHaaglanden (EUR 10,2 miljoen) ten behoeve van de facilitaire dienstverlening op de Rijnstraat 8 en lagere ontvangsten op het gebied van huisvesting (EUR 7 miljoen) en het doorschuiven van middelen voor veiligheid en huisvesting. In de Miljoenennota zijn extra investeringen in de veiligheid van hoog-risico posten opgenomen (EUR 28 miljoen) en deze schuiven deels door naar komende jaren via eindejaarsmarge (EUR 22 miljoen). Ook wordt een bedrag van EUR 14 miljoen meegenomen via de middelenafspraak huisvesting naar komende jaren.

Ontvangsten

De ontvangsten zijn gedurende 2020 per saldo EUR 75,6 miljoen hoger uitgevallen. De belangrijkste mutaties worden onder de tabel toegelicht.

Toelichting

• 1. Artikel 3.10 Afdrachten aan de Europese Unie

  De ontvangsten nemen per saldo toe met EUR 107,7 miljoen. De verlaging van de invoerrechten als gevolg van Draft Amending Budget 7 leidt tot een lagere vergoeding voor het innen van de perceptiekostenvergoeding van EUR 74 miljoen in 2020. Daarnaast heeft de Europese Commissie in juni de nacalculatie 2019 van de BTW en BNI-afdrachten over de periode 2015-2018 in de afdrachten verwerkt. Voor Nederland leidt dit tot een eenmalige toename van de overige ontvangsten van EUR 17 miljoen in 2020. Tot slot wordt een ontvangst verwerkt van EUR 164,8 miljoen. Dit betreft de perceptiekostenvergoeding van 20% voor de inningskosten van de afdracht onder voorbehoud aan de Europese Commissie vanwege een geschil met de Commissie over de verschuldigdheid van Traditionele Eigen Middelen over de invoer van zonnepanelen, waarover al dan niet anti-dumpingsheffingen en compenserende rechten geheven moesten worden.

• 2. Artikel 4.10 en 4.20 Consulaire dienstverlening

  De ontvangsten nemen per saldo af met EUR 28,1 miljoen. Dit is het gevolg van COVID-19. Hierdoor is de vraag naar visa en reisdocumenten nagenoeg stil gevallen. Na de zomer is de vraag geleidelijk weer op gang gekomen, maar deze blijft lager dan oorspronkelijk geraamd. De kostendekkendheid van de consulaire dienstverlening is hierdoor afgenomen. Dit is opgevangen door de onderuitputting op de apparaatsbegroting.

4 Beleidsartikelen

Artikel 1: Versterkte internationale rechtsorde

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

Geen toelichting.

Uitgaven

Artikel 1.2

Het budget voor de bescherming en bevordering van mensenrechten stijgt per saldo met EUR 7,5 miljoen. Deze verhoging is onder meer het gevolg van extra bijdragen aan OHCHR en UNESCO op het terrein van godsdienstvrijheid, persvrijheid en accountability. Dit bestaat uit een bijdrage van EUR 1 miljoen aan UNESCO, EUR 2 miljoen aan OHCHR voor godsdienstvrijheid, EUR 1 miljoen aan OHCHR voor vrijheid van meningsuiting/persvrijheid en EUR 2 miljoen aan OHCHR voor accountability. Deze bijdrage ondersteunt direct de accountability/bewijsgaringmechanismen in o.a. Jemen, Myanmar en Libië. Ook zijn er extra middelen voor het organiseren van de World Press Freedom Conference ingezet.

In de Miljoenennota is EUR 3 miljoen van Mensenrechten multilateraal naar Mensenrechtenfonds overgeheveld. Dit bedrag was in de memorie van toelichting op de eerste suppletoire begroting abusievelijk verkeerd opgenomen. Deze correctie is toegelicht in de Kamervragen (Kamerstuk 35450-V, nr. 3).

Artikel 1.3

Het budget voor gastlandbeleid internationale organisaties neemt per saldo af met EUR 3,4 miljoen. Dit komt voornamelijk doordat de uithuizing van de huurders van het Vredespaleis vertraging heeft opgelopen waardoor de middelen niet meer in 2020 worden uitgegeven.

Artikel 2: Veiligheid en stabiliteit

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

Geen toelichting.

Uitgaven

Artikel 2.1

De uitgaven binnen het subartikel goede internationale samenwerking ter bevordering van de eigen en bondgenootschappelijke veiligheid stijgen per saldo met EUR 2,5 miljoen. Deze stijging is voornamelijk het gevolg van een verhoging van het budget voor Programma Ondersteuning Buitenlands Beleid. Deze middelen worden ingezet voor bescherming en bestrijding in het kader van COVID-19 (Kamerstuk 2020Z13824).

Artikel 2.2

Het budget voor de bestrijding van internationale criminaliteit en terrorisme neemt per saldo met EUR 2,8 miljoen toe. Deze stijging is voornamelijk het gevolg van een bijdrage aan het Global Forum on Cyber Expertise.

Artikel 2.4

De uitgaven voor de bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband worden met EUR 33,2 miljoen naar beneden bijgesteld. Dit is het gevolg van een lagere Nederlandse contributie aan de VN voor crisisbeheersingsoperaties. Binnen het Stabiliteitsfonds zijn er activiteiten vertraagd in verband met COVID-19 waardoor de uitgaven dit jaar EUR 5 miljoen lager uitvallen. Daarnaast wordt er EUR 9,9 miljoen overgeheveld naar het ministerie van Defensie voor de beveiliging van hoog-risico posten.

Artikel 2.5

De uitgaven binnen bevordering van transitie in prioritaire gebieden vallen EUR 1,7 miljoen lager uit dan begroot als gevolg van COVID-19. Hiervan betreft EUR 0,9 miljoen uitgaven die worden doorgeschoven naar 2021.

Ontvangsten

Geen toelichting.

Artikel 3: Effectieve Europese samenwerking

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

Het verplichtingenbudget voor artikel 3: Effectieve Europese samenwerking neemt toe. De mutaties op de verplichtingen houden verband met de mutaties zoals onder de uitgaven toegelicht.

Uitgaven

Artikel 3.1

Artikel 3.4

Het budget voor artikel 3.4 is naar beneden bijgesteld, als gevolg van een aantal mutaties. Ten eerste worden door de onvoorspelbaarheid van de ontwikkelingen rondom de Brexit middelen via de eindejaarsmarge overgeheveld naar 2021. Daarnaast wordt er budget overgeheveld naar artikel 4.4 ten behoeve van communicatie over de Brexit. Ten slotte wordt het budget voor het Europa College beurzenprogramma doorgeschoven naar 2021 via de eindejaarsmarge, omdat dit programma wegens COVID-19 pas in 2021 van start gaat.

Ontvangsten

Artikel 4: Consulaire dienstverlening en uitdragen Nederlandse waarden

Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting

Verplichtingen

Geen toelichting.

Uitgaven

Artikel 4.1

Het budget voor consulaire dienstverlening neemt af met EUR 3,6 miljoen. Dit met name als gevolg van de coronapandemie. Consulaire voorlichtingscampagnes werden (deels) stopgezet en er vonden minder consulaire opleidingen plaats. Daarnaast vielen de kosten voor reisdocumenten lager uit dan geraamd.

Artikel 4.4

Het budget voor het uitdragen van Nederlandse waarden en belangen neemt in 2020 toe. De stijging is het gevolg van extra inzet ten behoeve van internationale samenwerking in het kader van de coronapandemie. Het budget van het Programma Ondersteuning Buitenlands Beleid (POBB) is verhoogd met EUR 6,3 miljoen, waarvan EUR 471.000 overgeheveld is naar VWS.

Naast de stijgingen van de budgetten waren er ook onderdelen met minder uitgaven. Door de coronapandemie vonden er minder staatsbezoeken plaats en waren er minder bezoeken van hoogwaardigheidsbekleders. Dat leidde tot lager dan voorziene uitgaven.

Ontvangsten

De ontvangsten nemen per saldo af met EUR 28,1 miljoen. Dit is het gevolg van COVID-19. De vraag naar visa en reisdocumenten is veel lager dan oorspronkelijk begroot. Deze lagere ontvangsten worden gedesaldeerd op artikel 7.

5 Niet-beleidsartikelen

Artikel 5: Geheim

Toelichting

Verplichtingen, uitgaven en ontvangsten

Geen toelichting.

Artikel 6: Nog onverdeeld

Toelichting

Verplichtingen en uitgaven

Als gevolg van de prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product is het HGIS-budget afgelopen najaar gedaald met EUR 1,4 miljoen. Aan het eind van dit jaar valt het bedrag op artikel 6 vrij binnen de HGIS en wordt het via de eindejaarsmarge van de HGIS meegenomen naar 2021.

Artikel 7: Apparaat

Toelichting

Verplichtingen

Binnen het apparaatsartikel zijn de verplichtingen gelijk aan de uitgaven.

Uitgaven

7.1.13 Personele uitgaven

De personele uitgaven dalen per saldo met EUR 21,4 miljoen. Op uitgezonden personeel houden we in totaal EUR 14,4 miljoen over. Dit komt door lagere uitgaven op permanente vergoeding buitenland en een teruggave op overige vergoedingen uitgezonden personeel. Ook wordt voor lokaal personeel minder uitgegeven dan eerder geraamd doordat de beoogde intensiveringen niet zijn gerealiseerd. Voor ambtelijk personeel is met name sprake van onderuitputting op de uitgaven vanwege het feit dat niet alle openstaande vacatures in het kader van de intensiveringen vervuld zijn (EUR 7,1 miljoen). Vanuit Economische Zaken en Klimaat wordt een bedrag van EUR 2,7 miljoen overgeheveld ter verrekening van loonkosten voor personeel van dit ministerie dat werkzaam is op Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland.

7.1.14 Materiële uitgaven

• – Bijdragen aan SSO's:

  • • Er wordt EUR 10,2 miljoen overgeheveld naar FMHaaglanden ten behoeve van de facilitaire dienstverlening op de Rijnstraat 8. Voorheen werd dit jaarlijks gefactureerd.

• – Overige materieel:

  • • Er zijn middelen toegevoegd bij Miljoenennota 2020 aan de overige materiële uitgaven ten behoeve van investeringen in de veiligheid van hoog-risico posten (EUR 28 miljoen). Deze middelen worden vervolgens grotendeels (EUR 22 miljoen) doorgeschoven naar komende jaren via eindejaarsmarge, om beter aan te sluiten bij het kasritme van de uitgaven.

  • • Er wordt een bedrag van EUR 14 miljoen meegenomen via de middelenafspraak huisvesting naar komende jaren ten behoeve van het moderniseren, verduurzamen en rationaliseren van de vastgoedportefeuille. Hiernaast wordt EUR 1,3 miljoen meegenomen naar komend jaar via de eindejaarsmarge vanwege vertraagde onderhoudskosten.

Ontvangsten

• – Door COVID-19 is de verkoop van een aantal panden vertraagd. Dit leidt tot EUR 7 miljoen lagere ontvangsten op het gebied van huisvesting. Dit wordt gedesaldeerd met de uitgaven. Tegelijkertijd vallen de ontvangsten van o.a. huren op co-locaties lager uit dan gebudgetteerd (EUR 1,4 miljoen). Tot slot is er meer gerealiseerd op de verrekening van de loonkosten lokaal personeel (EUR 4,5 miljoen). Dit betreft deels ontvangsten op uitgaande facturen van 2019.