Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

In het Terugtrekkingsakkoord tussen de Europese Unie (EU) en het Verenigd Koninkrijk (VK) is een overgangsperiode opgenomen. Tijdens deze overgangsperiode die eindigt op 31 december 2020 verandert er niet zoveel in de juridische situatie. Rechten en plichten blijven in die periode voor burgers en bedrijven vrijwel gelijk. De overgangsperiode had op grond van het Terugtrekkingsakkoord nog met maximaal 24 maanden kunnen worden verlengd. De overgangsperiode wordt gebruikt om een akkoord over het toekomstige partnerschap tussen de EU enerzijds en het VK anderzijds tot stand te brengen. Bij de onderhandelingen over het toekomstige partnerschap is tot nu toe weinig voortgang geboekt.

Het kabinet bereidt zich voor op de nieuwe relatie met het VK na afloop van de overgangsperiode per 1 januari 2021 (zie ook Kamerstukken II 2019/20, 35 393, nr. 5). Ongeacht de uitkomst van de onderhandelingen over het toekomstige partnerschap zal er na het aflopen van de overgangsperiode veel veranderen, ook als er goede afspraken over het toekomstige partnerschap worden gemaakt. In alle gevallen zijn dus voorbereidingen op de veranderingen als gevolg van het aflopen van de overgangsperiode nodig door alle actoren: overheden, instellingen, bedrijven en burgers.

In aanloop naar het einde van de overgangsperiode spreekt Nederland in navolging van de Europese Commissie van readiness voorbereidingen. Deze readiness voorbereidingen zijn gebaseerd op de preparedness- en contingency-maatregelen zoals eerder voorbereid in aanloop naar de verschillende eerdere Brexit-data. Readiness maatregelen ter voorbereiding op het aflopen van de overgangsperiode zullen in alle gevallen genomen moeten worden, niet alleen om voorbereid te zijn op een mogelijke «no deal». Deze voorbereidingen worden getroffen op nationaal niveau en op EU-niveau. Op nationaal niveau heeft het kabinet een inventarisatie gemaakt van de voorbereidingen die op dit moment voorzien zijn voor het aflopen van de overgangsperiode. De te treffen maatregelen zijn divers en strekken zich uit over de beleidsterreinen van vrijwel alle ministeries. Het gaat dan bijvoorbeeld om maatregelen om uitvoering te geven aan het burgerrechtengedeelte van het Terugtrekkingsakkoord, communicatie over veranderende grenscontroleprocessen en verkeerscirculatieplannen om congestie zo veel als mogelijk te voorkomen. EU wet- en regelgeving zal na de overgangsperiode namelijk in beginsel niet meer van toepassing zijn op het VK zoals nu nog het geval is. Het soort maatregelen en acties hangt deels nog af van de uitkomst van de onderhandelingen, maar in alle gevallen zullen er bijvoorbeeld grenscontroles voor goederen komen met de bijbehorende maatregelen en procedures omdat het VK niet langer deel uitmaakt van de douane-unie en de interne markt.

Alleen voor het geval het de EU en het VK niet lukt om op een aantal specifieke terreinen tot overeenstemming te komen zullen opnieuw tijdelijke contingency maatregelen worden getroffen, bedoeld om de meest nadelige gevolgen van «no deal» op te vangen.

Communicatie en voorlichting, via bijvoorbeeld overleg van departementen met hun stakeholders en via rijksoverheid.nl/brexit, brexitloket.nl en de Brexit Impact Scan voor zowel bedrijven als (mede)overheden, hebben hierbij nadrukkelijk de aandacht van het kabinet. Het is namelijk van belang dat niet alleen het kabinet, maar ook burgers, bedrijven, instellingen en medeoverheden zich voldoende realiseren dat er na het aflopen van de overgangsperiode hoe dan ook veranderingen zullen zijn, dat zij in beeld hebben hoe zij door deze veranderingen geraakt kunnen worden en dat zij zich hier tijdig op voorbereiden. Als gevolg van de grote impact van de coronacrisis zijn de mogelijke implicaties van de Brexit begrijpelijkerwijs tijdelijk meer naar de achtergrond verdwenen. Daarom werden ook enige tijd geen specifieke campagnes gevoerd, maar websites worden wel bijgehouden en het kabinet houdt nauwlettend in de gaten dat doelgroepen steeds tijdig geïnformeerd worden. Rekening houdend met de ontwikkelingen in de corona-crisis zullen de communicatie en voorlichting gedurende de overgangsperiode worden geïntensiveerd.

Dit wetsvoorstel bevat een aantal noodzakelijke wetswijzigingen voor een vangnet, voor de basiszorg, voor de inkomstenbelasting en voor de loonbelasting die hierna worden toegelicht.

Zoals blijkt uit de brief van het kabinet van 5 mei 2020 (Kamerstukken 2019–2020, 35 393 nr. 5) is in de onderhandelingen met het VK weinig tot geen voortgang geboekt. Uit die brief blijkt ook dat ondanks de brede en ambitieuze inzet van de EU en Nederland, de relatie met het VK onherroepelijk in diepte en intensiteit zal afnemen als gevolg van de terugtrekking van het VK uit de EU. Daar komt bij dat de beschikbare tijd voor onderhandelingen in alle gevallen beperkt is en het aantal complexe onderwerpen groot. Binnen die beperkingen blijft het kabinet inzetten op de best mogelijke uitkomst, waarbij rekening moet worden gehouden met het risico dat er aan het einde van dit jaar een beperkter akkoord ligt dan het kabinet zou wensen, of zelfs geen akkoord. Mede daardoor bestaat het risico dat aan het einde van de overgangsperiode op velerlei terreinen geen afspraken zullen zijn gemaakt die tot gevolg hebben dat op deelterreinen de verhoudingen en relatie met het VK op dezelfde voet komt als met een derde land.

Bij een einde van de overgangsperiode zonder een akkoord over de voorwaarden van een toekomstig partnerschap is het mogelijk daarop voorbereidingen te treffen en tot op zekere hoogte te voorzien welke regelingen zullen moeten worden aangepast. Deze voorbereidingen hebben ook deels al plaatsgevonden ten tijde van de onderhandelingen over het Terugtrekkingsakkoord. De readiness voorbereidingen en de Verzamelwet Brexit, alsmede een aantal algemene maatregelen van bestuur op grond daarvan, vormen daarvan de weerslag. De omvang en de complexiteit (de Brexit kan alle domeinen van regelgeving raken, zoals ook is gebleken uit de interdepartementale inventarisatie van de thans voorziene voorbereidingen op het aflopen van de overgangsperiode) leiden er desalniettemin toe dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat in een laat stadium alsnog blijkt dat op een bepaald terrein acuut ingrijpen nodig is. De wetgever is daarnaast afhankelijk van maatregelen die nog op EU-niveau kunnen worden getroffen. Zelfs indien er wel een akkoord over het toekomstige partnerschap tot stand komt, kunnen zich eveneens situaties voordoen waarin op enig moment met grote spoed nationale wetgeving moet worden aangepast. Dit komt omdat de definitieve inhoud van een akkoord en de doorwerking daarvan in de nationale rechtsorde mogelijk pas in een zeer laat stadium bekend zal zijn en het onzeker is of de Uniewetgever tijdig de noodzakelijke implementatie- en uitvoeringsmaatregelen treft en de Nederlandse wetgeving de benodigde voldoende grondslagen bevat om hier effectief uitvoering aan te kunnen geven. Een extra complicatie vormt bovendien dat de al genoemde coronacrisis belemmeringen kan opwerpen voor bijvoorbeeld de nieuwe logistieke processen die nodig zullen zijn ten vervolge op de overgangsperiode. Om deze redenen kan ook een situatie met een akkoord met onzekerheid gepaard gaan die in bepaalde gevallen een noodvoorziening noodzakelijk kan maken.

Wel is het zo dat de langere voorbereidingsperiode die is ontstaan door het herhaalde uitstel van de Brexit en de overeengekomen overgangsperiode in het Terugtrekkingsakkoord, alsmede het in het Terugtrekkingsakkoord opgenomen overgangsrecht, de kans verkleint dat ook daadwerkelijk gebruik zal moeten worden gemaakt van artikel X. Dat doet echter niet af aan bovengenoemde overwegingen waaruit blijkt dat niet kan worden uitgesloten dat in een laat stadium op een bepaald terrein acuut ingrijpen nodig is. Die noodvoorziening is opgenomen in artikel X van de Verzamelwet Brexit. Echter de toepassingsperiode van deze bepaling is geëindigd 6 maanden na 1 februari 2020 (datum Brexit), namelijk op 1 augustus 2020.

Voorafgaand aan het indienen van het wetsvoorstel van de Verzamelwet Brexit bij de Tweede Kamer in het najaar van 2018 en tijdens de behandeling in de Tweede Kamer werd al gedacht aan de mogelijk noodzakelijke voorzieningen na afloop van een overgangsperiode. Het was echter gelet op de politieke situatie in het VK zeer onzeker of er een akkoord met een overgangsperiode zou komen, en zo ja, hoe deze precies zou komen te luiden, laat staan wat de uitkomst van de onderhandelingen na afloop van deze overgangsperiode zou zijn. Daarom is destijds niet reeds voorzien in de mogelijkheid om ook na afloop van een eventuele overgangsperiode op basis van artikel X tijdelijke maatregelen te kunnen treffen.

Uiteindelijk is het Terugtrekkingsakkoord met de overgangsperiode pas na de Britse verkiezingen (december 2019) in januari 2020 tot stand gekomen.

Artikel X van de Verzamelwet Brexit kent ingevolge het eerste lid een toepassingsperiode van zes maanden na de datum van terugtrekking van het VK uit de EU. Bij het bereiken van deze einddatum is artikel X weliswaar niet komen te vervallen, maar het kan in zijn huidige vorm derhalve geen grondslag meer vormen voor maatregelen die genomen zouden moeten worden na afloop van deze termijn, en dus evenmin voor voorzieningen ten vervolge op het einde van de overgangsperiode.

Door de wijziging van het eerste lid wordt artikel X toepasbaar verklaard voor het treffen van voorzieningen in de periode van zes maanden volgend op het einde van de overgangsperiode. Alle overige toepassingscriteria en procedurevoorschriften voor de toepassing van artikel X blijven ongewijzigd, er wordt slechts een nieuwe termijn vastgesteld waarbinnen een voorziening kan worden getroffen op basis van dit artikel.

Het aanvangsmoment van deze nieuwe toepassingsperiode is het moment met ingang van wanneer de overgangsperiode is geëindigd. Op dit moment is dat voorzien met ingang van 1 januari 2021. Indien nog tot een verlenging van de overgangsperiode zou worden besloten schuift ook de startdatum van de toepassingsperiode op.

Als gevolg van deze wijziging vormt artikel X niet langer een basis voor voorzieningen welke zouden zijn getroffen in de originele toepassingsperiode van 1 februari 2020 tot 1 augustus 2020. Omdat er echter geen gebruik is gemaakt van dit artikel gedurende die periode zijn geen overgangsrechtelijke bepalingen nodig met betrekking tot deze wijziging.

Specifiek voor de zorg zijn met de Verzamelwet Brexit en de Verzamelwet VWS 2020 delegatiegrondslagen opgenomen in de Wet langdurige zorg (Wlz) en de Zorgverzekeringswet (Zvw) om voorzieningen te kunnen treffen in verband met de Brexit. Nu de Brexit met een terugtrekkingsakkoord heeft plaatsgevonden, is een nieuwe fase aangebroken waarin tijdens de overgangsperiode onderhandeld wordt over de toekomstige relatie met het VK. In het kader van de zogenaamde readiness voorbereidingen is het, ook gelet op de huidige coronapandemie, wenselijk genoemde grondslagen in de Wlz en de Zvw te verlengen respectievelijk uit te breiden zodat indien noodzakelijk ook na afloop van de overgangsperiode voorzieningen ten behoeve van de zorg kunnen worden getroffen.

De grondslagen in de Wlz en de Zvw waren toegespitst op de terugtrekking van het VK uit de EU. De grondslag in de Wlz is beperkt tot twaalf maanden vanaf de datum van terugtrekking van het VK en de grondslag in de Zvw heeft alleen betrekking op de terugtrekking van het VK zonder akkoord over de voorwaarden. Ten tijde van de uittreding is gebleken dat de onderhandelingen over zorg zijn gekoppeld aan de andere elementen van de sociale zekerheid. Daarom is ervoor gekozen ter gelegenheid van de verlenging respectievelijk uitbreiding de grondslagen ten behoeve van de zorg te harmoniseren met de grondslagen voor de sociale zekerheid. Daartoe is artikel IXa in de Verzamelwet Brexit opgenomen, dat gelijkluidend is aan het reeds bestaande artikel VII voor het terrein van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Het Terugtrekkingsakkoord ziet op bestaande situaties waarbij mensen op het einde van de transitieperiode in een grensoverschrijdende situatie met het VK zitten en hun huidige rechten behouden. De grondslag is noodzakelijk voor de situatie dat pas kort voor – of zelfs kort na – het einde van de transitieperiode afspraken gemaakt worden over de inrichting van de nieuwe relatie met het VK die slechts geïmplementeerd kunnen worden met behulp van aangepaste regelgeving. Dit betreft nieuwe gevallen die niet onder het Terugtrekkingsakkoord vallen.

Hiermee zijn de grondslagen in de Wlz en de Zvw overbodig geworden. Met de artikelen II, IV en VI, onderdeel A, van dit wetsvoorstel worden de desbetreffende bepalingen geschrapt uit de Wlz en de Zvw; wat betreft de Wlz wordt daartoe de Verzamelwet VWS 2020 aangepast, aangezien de daarin opgenomen wijziging van de Wlz nog niet in werking is getreden.

Verder is met artikel VI, onderdeel B, een technische verbetering aangebracht in artikel 123 Zvw. Deze bepaling met betrekking tot grensoverschrijdende zorg is reeds van belang gedurende en na de overgangsperiode. Artikel 123 Zvw is beperkt tot verdragen «waarbij Nederland partij is». Door deze zinsnede te schrappen, kan artikel 123 Zvw zonder twijfel ook toegepast worden indien de EU een verdrag met het VK sluit. Nederland is formeel dan geen verdragspartij, maar wel gebonden. Dit is reeds het geval met het Terugtrekkingsakkoord en kan zich opnieuw voordoen na afloop van de overgangsperiode. Om buiten twijfel te stellen dat artikel 123 Zvw in die gevallen toegepast kan worden, wordt deze bepaling gewijzigd. Met deze wijziging wordt de definitie van het verdragsrecht meer in lijn gebracht met de formuleringen in de artikelen 69 Zvw en 2.1.2 Wlz. Artikel 123 Zvw regelt enkele administratieve procedures voor het orgaan van de woonplaats en het orgaan van de verblijfplaats. Het betreft de registratie van verdragsgerechtigden en een vergoeding van het CAK voor oninbare zorg- en incassokosten. In de praktijk is al in overeenstemming met het Terugtrekkingsakkoord gehandeld. De Zorgverzekeringswet wordt nu in overeenstemming gebracht met die praktijk en dus het Terugtrekkingsakkoord. Omdat dit ook van belang is gedurende de overgangsperiode, wordt aan deze wijziging van artikel 123 Zvw terugwerkende kracht verleend tot en met 1 februari 2020 (artikel VII, derde lid).

In het Terugtrekkingsakkoord is afgesproken dat zowel inwoners van het VK in de verhouding met een EU-lidstaat als inwoners van de EU in de verhouding met het VK na de overgangsperiode de in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie genoemde vrijheden (hierna: de vrijheden) blijven genieten in grensoverschrijdende situaties, indien hier voor het einde van de overgangsperiode al sprake van was en deze situatie zich na het einde van de overgangsperiode voortzet. Dit ziet bijvoorbeeld op werknemers die inwoner zijn van het VK, werkzaam zijn in Nederland en ook na de overgangsperiode inwoner blijven van het VK en werkzaam blijven in Nederland.

De inwoners van het VK die aan de in artikel 24 en 25 van het Terugtrekkingsakkoord genoemde voorwaarden voldoen genieten op grond van dat akkoord na de overgangsperiode nog wel de vrijheden, maar zijn op dat moment niet meer aan te merken als inwoners van een EU-lidstaat. Artikel 2.7 en artikel 7.8, zesde lid van de Wet op de inkomstenbelasting 2001 hebben echter tot gevolg dat deze groep op basis van de nationale wet geen aanspraak meer kan maken op enkele fiscale faciliteiten die slechts gelden voor inwoners van een EU-lidstaat, zoals de kwalificerende buitenlandse belastingplichten het belastingdeel van de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting.

Inwoners van een EU-lidstaat waarvan hun inkomen geheel of nagenoeg geheel is onderworpen aan de loonbelasting of inkomstenbelasting in Nederland kunnen onder voorwaarden aangemerkt worden als kwalificerende buitenlandse belastingplichtige. Kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen hebben in beginsel recht op dezelfde aftrekposten en heffingskortingen als belastingplichtigen die in Nederland wonen. Inwoners van een EU-lidstaat die geen kwalificerende buitenlandse belastingplichtige zijn, maar waarvan wel een gedeelte van het inkomen belast is in Nederland, kunnen aanspraak maken op het belastingdeel van de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting.

Indien inwoners van het VK na de overgangsperiode belastbaar inkomen genieten in Nederland, kunnen zij op basis van de thans vigerende nationale wetgeving niet langer aangemerkt worden als kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen, Zij kunnen ook geen aanspraak maken op het belastingdeel van de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting. De Nederlandse wetgeving zou zonder wijziging na de overgangsperiode op dit punt derhalve strijdig zijn met hetgeen is afgesproken in het Terugtrekkingsakkoord.

In dit kader wordt voorgesteld een overgangsbepaling (artikel 10a.22) in de Wet op de inkomstenbelasting 2001 op te nemen. Met de voorgestelde overgangsbepaling wordt de wetgeving in overeenstemming gebracht met het Terugtrekkingsakkoord, op grond waarvan VK-inwoners na de overgangsperiode in Nederland aangemerkt kunnen blijven worden als kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen en de groep die niet aan de voorwaarden daarvoor voldoet aanspraak kan blijven maken op het belastingdeel van de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting.

Met de voorgestelde invoeging van artikel 10a.22 in de Wet inkomstenbelasting 2001 wordt beoogd een tweetal nationale bepalingen in die wet in overeenstemming te brengen met onder andere de artikelen 24 en 25 van het Terugtrekkingsakkoord en het toepasselijke Unierecht.

De groep inwoners van het VK die conform het Terugtrekkingsakkoord de in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie genoemde vrijheden blijft genieten na de overgangsperiode en in het kalenderjaar Nederlands inkomen geniet, wordt in genoemd artikel 10a.22 voor de toepassing van de artikelen 2.7 en 7.8, zesde lid, van de Wet op de inkomstenbelasting 2001 beschouwd als inwoners van een EU-lidstaat. Dit is van belang voor de toepassing van de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting en voor de mogelijkheid om als kwalificerende buitenlandse belastingplichtige in de zin van artikel 7.8 van de Wet inkomstenbelasting 2001 te kunnen worden aangemerkt.

Er zijn geen financiële gevolgen en administratieve lasten voorzien. Een eventuele voorziening op grond van artikel IXb of X van de Verzamelwet Brexit kan natuurlijk wel financiële gevolgen en administratieve lasten met zich meebrengen. Daar bestaat nu echter geen zicht op.

De wijzigingen in de Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op de loonbelasting 1964 hebben budgettair geen lastenrelevante effecten. Deze wijzigingen zien namelijk op het in overeenstemming brengen van de nationale wet met het Terugtrekkingsakkoord, waardoor eventuele budgettaire effecten zonder deze wijziging ook al plaats hadden gevonden.

Over dit wetsvoorstel heeft geen internetconsultatie plaatsgevonden. Het kabinet brengt al jaren de gevolgen van de Brexit in kaart en communiceert daarover met burgers en bedrijven.

Bovendien betreft het materie die in essentie uitgebreid aan de orde is geweest in beide Kamers van de Staten-Generaal en tot twee keer toe is onderzocht door de Afdeling Advisering van de Raad van State (Kamerstukken 2018/19, 35 084, nr. 4 en G). In die omstandigheden heeft een consultatie geen toegevoegde waarde.

Ten aanzien van de voorgestelde wijziging van de artikelen IXb en X van de Verzamelwet Brexit heeft geen toetsing op de uitvoerbaarheid plaatsgevonden omdat zo’n toets slechts mogelijk zou zijn wanneer concrete besluiten op grond van dit artikel ontwikkeld zouden worden.

De Belastingdienst acht het bepaalde in het in artikel III opgenomen nieuwe artikel 10a.22 van de Wet inkomstenbelasting 2001 uitvoerbaar mits wordt geaccepteerd dat de aangiftesystemen mogelijk niet tijdig zijn aangepast1. De Belastingdienst zet zich in extra personele capaciteit te organiseren om de werkzaamheden tijdig te realiseren. Indien dat niet lukt worden de belastingplichtigen bij het doen van de aangifte niet naar de juiste regeling geleid met ondersteunende vragen. Dat sluit overigens de toepassing van de juiste regeling niet uit. Er wordt dan wel meer zelfredzaamheid van de belastingplichtige verwacht.

Dit wetsvoorstel bevat voorzieningen voor de situatie volgend op het einde van de tussen de EU en het VK overeengekomen overgangsperiode, thans voorzien op 1 januari 2021. Om te voorzien in de situatie dat deze wet eerst na deze datum in werking zou treden wordt in artikel VII, tweede lid, bepaald dat de wet terugwerkende kracht heeft tot en met 1 januari 2021.

De aanleiding om aan artikel VI, onderdeel B, terugwerkende kracht te verlenen is toegelicht in de paragraaf Wijzigingen op het terrein van de zorg.

In het vierde lid is tevens bepaald dat aan besluiten die worden gebaseerd op een met terugwerkende kracht gewijzigd of ingevoegd onderdeel, ook terugwerkende kracht verleend kan worden tot dezelfde datum. Deze bepaling is inhoudelijk identiek aan artikel XI, derde lid van de Verzamelwet Brexit, die eenzelfde voorziening bevatte voor het geval die wet pas na het moment van terugtrekking in werking zou zijn getreden.