Nr. 4 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 september 2020

Het coronavirus heeft grote gevolgen voor onze samenleving en economie. Sommige mensen verliezen hun baan, anderen zien opdrachten opdrogen en daardoor hun inkomen teruglopen. Deze dynamiek op de arbeidsmarkt betekent ook dat de gebruikelijke koopkrachtcijfers moeilijker te interpreteren zijn dan in andere jaren. Binnen deze context geef ik in deze brief een toelichting op het gebruik van koopkrachtcijfers en op de koopkrachtontwikkeling voor 2020 en 2021.

Aan het einde van deze brief breng ik, zoals gebruikelijk1, beknopt de koopkrachtontwikkeling en het effect van het gevoerde inkomensbeleid van de afgelopen kabinetsperiode in beeld. In de bijlage van deze brief is een nadere uitsplitsing te vinden van de maatregelen die in deze kabinetsperiode significante inkomensgevolgen hebben gehad2.

Tot slot voldoe ik met deze brief ook aan het verzoek3 van het lid Van Brenk (50PLUS) om in te gaan op de ontwikkeling van het inkomen van gepensioneerden tussen december 2019 en januari 2020. Ik leg uit dat fiscale wijzigingen niet altijd direct bij de betaling van het aanvullend pensioen kunnen worden verwerkt, maar pas achteraf in de inkomstenbelasting worden verrekend.

1. Koopkrachtplaatjes als gevolg van de coronacrisis lastiger te interpreteren; doel is om inzicht te krijgen in de effecten van overheidsbeleid op het inkomen

Koopkracht geeft aan of huishoudens in staat zijn om het bestedingspatroon van het voorgaande jaar te handhaven, rekening houdend met de inflatie. In de koopkrachtberekeningen wordt ervan uitgegaan dat er niets verandert in de persoonlijke omstandigheden van mensen. Daardoor geven ze een goede inschatting van de effecten van de economie en van het beleid van de overheid op het inkomen van verschillende groepen huishoudens, maar ze zijn voor veel mensen minder geschikt om de eigen koopkracht te voorspellen.

Iemand kan immers werkloos worden of juist meer geld gaan verdienen, gaan samenwonen of scheiden, een kind krijgen of voor een grote onvoorziene uitgave komen te staan. Dergelijke ontwikkelingen hebben een grote impact op de portemonnee van mensen, maar worden niet meegenomen in de ramingen. Zeker dit jaar, waarin door de gevolgen van het coronavirus mensen helaas hun baan of opdrachten verliezen, zullen verschillende huishoudens zich niet goed herkennen in de statische koopkrachtramingen. Dat maakt dat we in deze periode met nog meer nuance zullen moeten kijken naar de koopkrachtplaatjes.

Dat neemt niet weg dat dit jaar veel huishoudens ondanks de crisis hun bestedingsruimte nog hebben zien groeien. In 2021 zorgt beleid er naar verwachting voor dat de koopkrachtontwikkeling in doorsnee ook positief is, ondanks een negatieve reële loonontwikkeling.

2. Inkomensgevolgen door de coronacrisis die niet zichtbaar zijn in de koopkrachtplaatjes

In deze paragraaf wordt een eerste beeld geschetst van de inkomensgevolgen als gevolg van de coronacrisis die niet zichtbaar zijn in de koopkrachtplaatjes. Veel van de inkomensgevolgen door de coronacrisis zijn nog onduidelijk. Het CBS zal pas over een paar jaar beschikken over relevante cijfers omdat het CBS afhankelijk is van definitieve aangiften bij de Belastingdienst.

Om desondanks een actueel inzicht te geven in de inkomensachteruitgang als gevolg van de coronacrisis heeft het NIBUD4 in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een enquête gehouden onder zo’n 2.000 huishoudens. Uit deze enquête blijkt dat ruim 40 procent van de zelfstandigen en flexwerkers aangeeft minder inkomen te hebben dan in februari 2020 (zie figuur 1). Opvallend is dat een kwart van de flexwerkers aangeeft meer te zijn gaan verdienen. Van de werkenden in loondienst is het inkomen van 13 procent lager, terwijl van 12 procent het inkomen juist gestegen is. Voor flexwerkers en werkenden in loondienst die erop achteruit zijn gegaan gaat het in doorsnee om een inkomensterugval van 500 euro per maand, bij zelfstandigen om bijna 900 euro. Onder de gehele bevolking geeft vooralsnog 15 procent aan erop achteruit te zijn gegaan, waar 9 procent juist meer inkomen heeft sinds de aanvang van de coronacrisis. Dat komt overeen met enquêtes van de Rabobank5 waaruit blijkt dat ongeveer 14 procent van de huishoudens erop achteruit is gegaan tijdens de coronacrisis.

Om banen en inkomens zoveel mogelijk te beschermen heeft het kabinet drie steunpakketten gelanceerd. De Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW) draagt bij aan het behoud van werkgelegenheid, maar kan niet volledig voorkomen dat meer huishoudens te maken krijgen met een teruggang in het inkomen door baanverlies. Regelingen als de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) en de Tijdelijke overbruggingsregeling voor flexibele arbeidskrachten (Tofa) zorgen voor inkomensondersteuning voor zelfstandigen en flexwerkers, maar kunnen inkomensverlies niet volledig vermijden.

Het beroep op de noodmaatregelen is groot. De NOW1 is toegekend aan ongeveer 140 duizend werkgevers en bereikt ongeveer 2,6 miljoen werknemers. In de NOW 2 zijn dit ongeveer 63 duizend werkgevers en 1,3 miljoen werknemers. Daarnaast zijn er naar schatting 374 duizend aanvragen gedaan voor de Tozo 1 en 103 duizend voor de Tozo 2. De TOFA is ongeveer 11 duizend keer toegekend. Op 28 augustus jongstleden is bekend gemaakt dat de NOW, Tozo en TVL met negen maanden worden verlengd6.

Financiële kwetsbaarheid huishoudens

Het ene huishouden kan een inkomensachteruitgang beter opvangen dan het andere. CPB en AFM hebben een financiële stresstest van huishoudens uitgevoerd om in beeld te brengen hoe lang huishoudens de vaste lasten kunnen blijven betalen na een substantiële negatieve inkomensschok7. Uit het onderzoek blijkt dat de meerderheid van de huishoudens weinig risico loopt de vaste lasten op korte termijn niet meer te kunnen betalen, onder meer doordat zij voldoende buffers aanhouden. Ons belasting- en sociale zekerheidssysteem is daarnaast zo ingericht dat huishoudens na een inkomensachteruitgang minder belasting hoeven te betalen en in aanmerking komen voor hogere toeslagen. Er is echter ook een groep huishoudens die ondanks dit vangnet na inkomensverlies snel in financiële problemen komt. Deze huishoudens waren al voor de coronacrisis kwetsbaar. Daarom is het belangrijk dat betalingsachterstanden snel worden gesignaleerd zodat problematische schulden zo veel mogelijk voorkomen worden.

Ruim 70 duizend huishoudens kunnen na verlies van werk binnen drie maanden hun maandlasten niet meer dragen. Na zes maanden geldt dit voor ruim 100 duizend huishoudens. Vooral zelfstandigen zijn kwetsbaar voor inkomensverlies. Ondanks dat het verstrekken van Tozo het percentage kwetsbare zelfstandigen reduceert met de helft, blijft het risico voor zelfstandigen om binnen drie maanden niet meer rond te kunnen komen groter dan voor werknemers. In absolute aantallen gaat het bij werknemers wel om meer huishoudens dan bij zelfstandigen. Deze cijfers benadrukken opnieuw de structurele kwetsbaarheden op de arbeidsmarkt, waar onder andere door de Commissie Regulering van Werk en de WRR op zijn gewezen. Het kabinet heeft hierin stappen gezet door de WAB die een betere balans tussen vast en flexibel werk moet bewerkstelligen, maar ook door de verschillen in de (fiscale) behandeling tussen werkenden te verkleinen. Daarnaast via een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen en met afspraken over loondoorbetaling bij ziekte die de administratieve lasten in het vaste contract beperken. Het kabinet streeft ernaar in november te reageren op de rapporten van de Commissie Regulering van Werk en de WRR. Gezien de omvang van de uitdaging en de fase van de regeerperiode waarin we ons bevinden, zullen hervormingen op de arbeidsmarkt ook een thema zijn voor de volgende formatie.

3. Het statische koopkrachtbeeld in 2020 en 2021 is positief

Hoewel de coronacrisis voor een deel van de werkenden en zelfstandigen dus aanzienlijke inkomensgevolgen heeft, is dit tot op heden voor het overgrote deel (gelukkig) niet het geval. Voor de huishoudens die niet direct in de portemonnee getroffen worden door de coronacrisis – veelal de huishoudens die hun baan of opdrachten behouden, maar ook uitkeringsgerechtigden die een uitkering behouden en gepensioneerden – geven de statische koopkrachtplaatjes een goede indicatie van de effecten van economische ontwikkelingen en beleid op de koopkracht van verschillende groepen huishoudens.

Uitgaande van een statische situatie gaan huishoudens er in 2020 in doorsnee 2,2% op vooruit. Dat is positiever dan vorig jaar met Prinsjesdag werd voorspeld, met name als gevolg van een meevallende nominale zorgpremie en pensioenpremies. De contractlonen stijgen (in de sector markt met 2,4% en in de sector zorg met 2,8%) en de belastingen zijn verlaagd, met name door het invoeren van het tweeschijvenstelsel en een hogere algemene heffingskorting en arbeidskorting.

Ook in 2021 (figuur 2) valt de doorsnee koopkracht licht positief uit (0,9%), waarbij voor de helft van de huishoudens de koopkracht naar verwachting tussen de 0,3% en 1,4% toeneemt. Dit is een stuk minder dan bij de start van dit kabinet en begin van dit jaar werd verwacht. Dat komt vooral doordat we in een economische recessie zijn beland. Als gevolg van de coronacrisis is de raming van de contractloonstijging flink naar beneden bijgesteld. Het overgrote deel van de cao’s is nog niet verlengd voor 2021. Hierdoor is de verwachting dat de nominale contractlonen in de markt gemiddeld slechts met 1,2% zullen stijgen, terwijl begin van het jaar de verwachting was dat deze met 2,7% zouden stijgen. De inflatie van 1,5% zorgt ervoor dat sprake is van een negatieve reële loongroei.

Dankzij verdere belastingverlagingen zullen de meeste mensen er waarschijnlijk wel een klein beetje op vooruit gaan. Het kabinet heeft ook aantal maatregelen genomen om de koopkracht voor een bepaalde groepen bij te sturen, zoals lage inkomens, eenverdieners, gepensioneerden en grote gezinnen. Hierdoor krijgen deze groepen een steuntje in de rug en zijn de verschillen in koopkrachtontwikkeling tussen groepen volgend jaar beperkt.

Het belastingtarief in de eerste schijf, waarin het overgrote deel van de mensen belasting betaalt, gaat met 0,25%-punt omlaag naar 37,10%. Werkenden gaan daar bovenop minder belasting betalen doordat de arbeidskorting verhoogd wordt; oplopend tot € 324 extra bij een modaal inkomen. Het zijn vooral de middelste inkomensgroepen die door deze maatregelen een kleine extra inkomensplus tegemoetzien. De huishoudens met de hoogste inkomens hebben verhoudingsgewijs meer last van de negatieve reële loonontwikkeling en profiteren niet van de verhoging van de arbeidskorting omdat zij daar met hun inkomen geen recht meer op hebben.

Om lage inkomens, zoals mensen een bijstandsuitkering of AOW’ers zonder aanvullend pensioen, te ondersteunen gaat ook de algemene heffingskorting volgend jaar met € 82 omhoog. Daarnaast wordt het maximumbedrag van het kindgebonden budget vanaf het derde kind met € 617 per jaar per kind verhoogd. Gezinnen met drie of meer minderjarige kinderen profiteren van deze maatregel. Onder de huishoudens met kinderen komen gezinnen met drie of meer kinderen relatief gezien meer voor bij alleenverdieners (27%) dan bij tweeverdieners (16%). De verhoging van het kindgebonden budget voor grotere gezinnen draagt bij aan het verminderen van het aantal kinderen dat in armoede opgroeit. Het kabinet komt huurders met een laag inkomen en hoge huur bij woningcorporaties tegemoet, door een wettelijk recht op een huurverlaging tot de aftoppingsgrens8. 260.000 huurders komen daardoor in aanmerking voor huurverlaging.

Ik heb voor de zomer toegezegd dat pensioenkortingen niet doorgevoerd hoeven te worden bij pensioenfondsen die eind van dit jaar een dekkingsgraad hebben van minimaal 90%. Dat zal het aantal kortingen en de mate van kortingen naar verwachting verminderen, maar dat doet er niet aan af dat er bij de meeste fondsen ook niet geïndexeerd kan worden. Hierdoor dalen de pensioenen in reële termen. Om de koopkracht voor gepensioneerden bij te sturen wordt de ouderenkorting met € 55 verhoogd. Gepensioneerden hebben daarnaast ook baat bij de verlaging van het tarief van de eerste belastingschijf, de verhoging van de algemene heffingskorting die direct doorwerkt in een hogere AOW-uitkering en mogelijk een lagere huur. Hierdoor komt de koopkracht van de groep gepensioneerden in doorsnee alsnog licht positief uit.

Het kabinet kiest ervoor om de zelfstandigenaftrek vanaf volgend jaar met € 110 extra per jaar af te bouwen. Dit komt bovenop de verlaging van € 250 per jaar die vorig jaar is afgesproken. Hierdoor wordt de fiscale behandeling tussen zelfstandigen en werknemers gelijker, in lijn met de adviezen van de Commissie Regulering van werk. Zelfstandigen worden hiervoor in 2021 meer dan volledig gecompenseerd door de verlaging van het tarief in de eerste schijf en de verhoging van de arbeidskorting.

Tot slot hoeft er vanaf volgend jaar over een groter gedeelte van het vermogen geen belasting meer betaald te worden. Kleine spaarders worden ontzien door de verhoging van het heffingsvrije vermogen in box 3 naar € 50.000 per persoon.

Voor een gedetailleerde lijst van maatregelen met een inkomenseffect in 2021 verwijs ik naar hoofdstuk 5.2 van de begroting SZW.

4. Terugblik inkomensbeleid kabinetsperiode 2018-2021

In dit laatste deel van deze brief blik ik terug op het inkomensbeleid van dit kabinet. Traditiegetrouw wordt hierover aan het einde van een kabinetsperiode gepubliceerd, zodat het kabinet verantwoording kan afleggen aan het parlement over het gevoerde beleid. In 2011 bijvoorbeeld in de beleidsdoorlichting van het toenmalige begrotingsartikel 41 Inkomensbeleid9 en in 2016 in het rapport «Terugblik Inkomensbeleid en koopkracht 2012–2016»10. Beide keren is toegezegd dat het Ministerie van SZW de koopkrachtontwikkeling gedurende langere periode blijft monitoren. Nu de laatste begroting van dit kabinet in missionaire status is opgesteld is dit het moment om een overzicht te geven hoe de koopkracht van verschillende groepen zich heeft ontwikkeld en welk deel daarvan het rechtstreekse gevolg is van beleidsmaatregelen van het kabinet. Een uitsplitsing van de maatregelen en macro-economische ontwikkelingen die tot de koopkrachtontwikkeling tijdens de afgelopen periode hebben geleid, is te vinden als bijlage van deze brief.

Statische koopkrachtplaatjes zijn vooral nuttig om de ontwikkelingen in de inkomensverhouding tussen verschillende groepen zoals werkenden en niet-werkenden over een langere periode in beeld te brengen. Daar is deze terugblik op gericht.

Figuur 3 laat zien dat in de periode 2018 tot en met 2021 de mediane statische koopkracht van alle huishoudens in totaal met 4,1% is gestegen. 2,9%-punt daarvan is het gevolg van inkomensbeleid en 1,2%-punt van autonome economische ontwikkelingen.

Uit de figuur blijkt verder dat voor alle groepen de koopkracht in doorsnee positief is uitgevallen: een toename tussen de 2,2 en 5,4 procent. Naar hoogte van het inkomen zijn het vooral de tweede tot en met de vierde inkomensgroep die erop vooruit zijn gegaan. Zij profiteren met name van de hogere arbeidskorting en de invoering van het tweeschijvenstelsel. Groepen met een lager inkomen hebben voordeel van de hogere algemene heffingskorting, waardoor ze er in doorsnee toch 3% op vooruit zijn gegaan, grotendeels als gevolg van inkomensbeleid.

Als gekeken wordt naar de belangrijkste inkomensbron van een huishouden, zijn werkenden er in doorsnee het meest op vooruit gegaan. Dat was ook het doel van het kabinet bij het opstellen van het Regeerakkoord. Voor zelfstandigen is de koopkrachtontwikkeling lager (maar nog altijd positief), onder meer doordat een begin is gemaakt met het afbouwen van de zelfstandigenaftrek conform de aanbevelingen van de commissie Regulering van werk.

Gepensioneerden horen tot de groepen die er relatief het minst op vooruit zijn gegaan, met name door achterblijvende indexaties van de pensioenen vanwege de wereldwijde lage rentestand. Dankzij het gevoerde inkomensbeleid hebben ze toch een mediane koopkrachtplus van 2,5 procent. Dit komt doordat, naast reguliere indexatie van de AOW-uitkering, gepensioneerden ook baat hebben bij generieke lastenverlichtingen. Zo vertaalt de hogere algemene heffingskorting zich in een hogere AOW-uitkering, en hebben gepensioneerden met aanvullend pensioen baat bij het tweeschijvenstelsel en de hogere ouderenkorting. Aandachtspunt bij fiscale wijzigingen is dat deze niet altijd direct bij de betaling van het aanvullend pensioen goed kunnen worden verwerkt, maar pas achteraf in de inkomstenbelasting worden verrekend tenzij er een voorlopige aanslag inkomstenbelasting wordt aangevraagd. Daardoor kan de ervaren koopkrachtontwikkeling van gepensioneerden soms lager liggen dan blijkt uit de koopkrachtplaatjes. Dit werd voor een groep gepensioneerden in januari 2020 expliciet duidelijk. Omdat de meeste pensioenfondsen niet in staat waren de pensioenuitkering te indexeren, is de brutouitkering voor de meeste gepensioneerden tussen december 2019 en januari 2020 niet gewijzigd. Met de totstandkoming van het tweeschijvenstelsel vanaf 2020 is het belastingtarief over de eerste circa € 20.700 belastbaar inkomen (de oude eerste belastingschijf) toegenomen met 0,7%-punt. Dit leidde ertoe dat pensioenfondsen netto minder overmaakten. Tegelijkertijd is de algemene heffingskorting verhoogd, die hiervoor compenseerde, maar zoals hierboven wordt toegelicht wordt dat niet in alle gevallen direct op de rekening van de gepensioneerde overgemaakt.11

Tweeverdieners zijn er in totaal net wat meer op vooruit gegaan dan alleenverdieners. Zij hebben meer profijt gehad van de algemene economische ontwikkelingen. Daar staat tegenover dat alleenverdieners meer hebben geprofiteerd van het gevoerde inkomensbeleid dan tweeverdieners en alleenstaanden.

Marginale druk

Naast de effecten van het beleid van dit kabinet op de koopkracht heb ik ook de effecten op de marginale druk in beeld gebracht. De marginale druk is het deel van de stijging van het brutoinkomen dat niet resulteert in een toename van het besteedbaar inkomen. Met andere woorden: hoeveel van een euro extra inkomen is een werkende kwijt aan belastingen? In hoeverre loont het om extra te gaan werken? Ik heb daarbij de marginale druk in 2021 weergegeven, vergeleken met de marginale druk in 2018.

Figuur 4 laat zien dat het kabinet de marginale druk voor inkomens tot modaal heeft verlaagd. Dat komt vooral door een andere vormgeving van de arbeidskorting. Deze bouwt sinds 2020 op bij een inkomen tussen circa € 20.000 en € 35.000. Door deze opbouw krijgen werkenden op dit traject bij een toename van het inkomen meer arbeidskorting, waardoor de marginale druk lager uitkomt. Sinds 2020 begint de afbouw van het kindgebonden budget voor paren niet meer rond € 20.000, maar bij € 38.000. Door deze maatregelen is meer (uren) werken lonender geworden. Inkomens vanaf modaal hebben te maken met een licht hogere marginale druk doordat de arbeidskorting sneller wordt afgebouwd.

Daarnaast is de harde inkomensgrens in de huurtoeslag vervangen door een geleidelijke afbouw. In het verleden zorgde de harde inkomensgrens dat werkenden met een inkomen vlak onder de grens bij een klein beetje extra inkomen hun volledig huurtoeslag kwijt konden raken. Hierdoor had deze groep vaak te maken met een marginale druk van 150 procent of hoger. Dit trok ook de gemiddelde marginale druk sterk omhoog rond een inkomen van € 20.000. Door de invoering van de geleidelijke inkomensgrens komt dit nu niet meer voor en is de marginale druk rondom de inkomensgrens in de huurtoeslag voor de betreffende groep aanzienlijk verlaagd.

5. Conclusie

Het coronavirus zorgt voor economische onzekere tijden met veel dynamiek op de arbeidsmarkt. Veel mensen verliezen hun baan of zien opdrachten opdrogen en daardoor hun inkomen teruglopen. Er zijn daarnaast ook sectoren die juist floreren. Tegen deze achtergrond van verhoogde dynamiek en onzekerheid is de interpretatie van statische koopkrachtcijfers – waar deze effecten allemaal niet in worden meegenomen – lastiger dan anders.

Het mogelijke verlies van werk en de inkomensachteruitgang die daarbij hoort heeft een grote (financiële) impact op de huishoudens die het raakt. Gelukkig heeft de meerderheid van de huishoudens tot op heden geen inkomensverandering gehad als gevolg van de coronacrisis. Voor hen geldt dat het statische koopkrachtbeeld voor 2020 en 2021 positief is, mede als gevolg van kabinetsbeleid. Ook verder terugkijkend op de hele afgelopen kabinetsperiode kan geconcludeerd worden dat het kabinetsbeleid een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de positieve koopkrachtontwikkeling voor veel groepen.

Om onze welvaart op peil te houden is het belangrijk om de gevolgen van de coronacrisis te bestrijden. Het kabinet wil werkgelegenheid en bedrijvigheid beschermen. Daarom heeft het kabinet omvangrijke nood- en steunpakketten opgetuigd. Daarnaast heeft het kabinet besloten tot een sociaal pakket om mensen van wie het werk onder druk staat of die hun rekeningen niet meer kunnen betalen perspectief te bieden, en hen te helpen zich aan te passen aan de veranderde economie. Ook worden publieke investeringen naar voren gehaald en private investeringen aangejaagd. Daarmee behouden en creëren we niet alleen nu werkgelegenheid, maar zorgen we ook voor nieuwe banen en meer welvaart later. Tegelijkertijd verkleinen we daarmee het risico dat de recessie langer aanhoudt en zich verdiept. De toekomst blijft onzeker, maar het kabinet probeert met verstandig beleid de grootste klappen op te vangen en banen en inkomens zo veel mogelijk te behouden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees