Nr. 27 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 september 2020

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2021 (begrotingshoofdstuk IX) van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld (Kamerstuk 35 570 IX, nrs. 1 en 2) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling.

De begroting van Financiën (IXB) omvat € 9,3 miljard aan uitgaven, € 16,5 miljard aan verplichtingen en € 156,4 miljard aan ontvangsten. Bij de Nationale Schuld (IXA) gaat het om € 22,5 miljard aan uitgaven, € 22,5 miljard aan verplichtingen en € 65,9 miljard aan ontvangsten. De totale belastingontvangsten in 2021 worden geraamd op € 189,5 miljard, waarvan € 150,6 miljard is begroot op Artikel 1 van hoofdstuk IXB.

Daarnaast is de Minister van Financiën beleidsmatig verantwoordelijk voor 24 fiscale regelingen die volgens de Miljoenennota 2021 (Kamerstuk 35 570, nrs. 1 en 2) tot een begrote belastingderving leiden van in totaal € 45.740 miljoen. Fiscale regelingen zijn niet expliciet zichtbaar in de begroting.

In deze brief gaan we in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• • Steunmaatregelen coronacrisis

• • Individuele steun aan ondernemingen

• • Wijziging Comptabiliteitswet ten behoeve van Nationaal Groeifonds

• • Belastingdienst en Toeslagen

• • Douane en brexit

• • Fiscaal beleid

We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer op het terrein van de Minister van Financiën.

1 Steunmaatregelen coronacrisis

Enerzijds betreft dit maatregelen die leiden tot lagere belastingontvangsten. Zo heeft de Minister van Financiën in het eerste en tweede noodpakket economie en banen de belasting- en invorderingsrentes verlaagd naar 0,01%. Voor de coronacrisis lag het niveau van de belastingrentes voor de vennootschapsbelasting op 8% en het niveau van de overige belasting- en invorderingsrentes op 4%. Daarbij zijn de verzuimboetes en invorderingsmaatregelen eveneens opgeschort. Deze maatregelen werken, ondanks hun tijdelijke aard, meerjarig door in de ramingen. Daarnaast is de verhoogde afdracht aan het Gemeentefonds van € 519 miljoen in mindering gebracht op de totale belastingontvangsten.

Ook heeft de Minister in 2020 7 maatregelen getroffen die meerjarige gevolgen hebben voor de uitgaven en verplichtingen. Een overzicht van deze maatregelen is opgenomen in Tabel 1. In 2020 gaat het hierbij om een toename van € 49,6 miljard aan garantieverplichtingen en € 2,3 miljard aan uitgaven.

De maatregelen die zijn opgenomen in Tabel 1 vallen onder het beleidskader risicoregelingen. Wij onderzoeken op welke wijze het beleidskader risicoregelingen is toegepast bij de leningen, garanties en achterborgstellingen die de rijksoverheid heeft verstrekt, verruimd of ingesteld om de gevolgen van de coronacrisis te bestrijden. De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het voorafgaand toezicht op het gebruik van risicoregelingen door de rijksoverheid. Hij gebruikt hiervoor het toetsingskader risicoregelingen, dat het verantwoordelijke vakdepartement moet invullen. Het ingevulde toetsingskader risicoregelingen wordt ook aan uw Kamer aangeboden. We verwachten de resultaten van dit onderzoek in november 2020 te publiceren.

Tabel 1 – Risicoregelingen IXB n.a.v. coronacrisis

Maatregel	Soort	Uitgaven in 2020 (x € 1 mld.)	Uitgaven in 2021 (x € 1 mld.)	Verplichtingen (x € 1 mld.)
Lening aan KLM	Lening	1,00	–	–
Garantie KLM	Garantie	0,00	0,00	2,16
Herverzekering leverancierskredieten	Garantie	1,03	0,35	12,00
Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT)	Garantie	0,00	0,00	0,62
Pan-European Guarantee Fund in response to COVID-19 (EGF)	Garantie	0,26	0,00	1,30
Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)	Garantie	0,00	0,00	6,07
Next Generation EU (NGEU)	Garantie	0,00	0,00	27,40
Totaal		2,29	0,35	49,55

2 Steun aan individuele ondernemingen

We stuurden u op 26 juni 2020 de brief Steun aan grote ondernemingen – leren van het verleden (Kamerstuk 35 420, nr. 85), met daarin 16 lessen die benut kunnen worden om toekomstige steunverlening aan grote ondernemingen te toetsen. De lessen uit het verleden hebben betrekking op het motief, de vormgeving, de besluitvorming en de uitvoering van de steun.

Als vervolg op deze brief onderzoeken we in hoeverre het kabinet deze lessen heeft meegenomen in de actuele steun aan individuele ondernemingen. We verwachten dit als deel 2 van Steun aan grote ondernemingen in november 2020 te publiceren.

3 Wijziging Comptabiliteitswet ten behoeve van Nationaal Groeifonds

Op 18 augustus 2020 heeft de Minister van Financiën de Algemene Rekenkamer om een reactie gevraagd op een voorgenomen wijziging in de CW 2016. Met deze wijziging wordt een wettelijke grondslag gecreëerd voor een nieuwe begroting, genaamd het Nationaal Groeifonds (NGF) (Kamerstuk 35 570 XIX, nrs. 1 en 2). Wij geven u enkele opmerkingen en overwegingen mee, die wij ook met de Minister van Financiën hebben gedeeld.1

Het kabinet wil de beoogde wijziging van de CW 2016 realiseren door in de ontwerpbegroting van het Ministerie van Financiën (IXB) op te nemen dat het Nationaal Groeifonds als niet-departementale begroting wordt toegevoegd aan artikel 2.1, vijfde lid van de CW 2016, waarin ook de begrotingshoofdstukken van de Koning, de Nationale Schuld en Koninkrijksrelaties zijn genoemd. Deze keuze is vooral ingegeven vanuit de wens om al in 2021 uitgaven te doen. De Minister creëert hiermee een nieuwe begroting met het karakter van een begrotingsfonds, terwijl hij niet de door de CW voorgeschreven procedure van oprichting via een instellingswet volgt. We hebben opgemerkt dat de keuze van het kabinet voor een niet-departementale begroting op deze wijze een gekunstelde oplossing is die voorbij gaat aan de intenties van de CW 2016.

Een instellingswet voor een begrotingsfonds bepaalt in elk geval: 1) de aard van de uitgaven en de ontvangsten en 2) wie van de Ministers met het beheer is belast. Ook biedt een instellingswet de ruimte om additionele punten toe te voegen die de informatiepositie en autorisatiefunctie van het parlement versterken, zoals het vastleggen van het doel en de evaluatie van het fonds. Ook is fondsvorming expliciet mogelijk bij een begrotingsfonds, maar niet zonder meer bij andere departementale en niet-departementale begrotingen.

De Minister beschrijft deze zaken in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de begroting 2021. Het nadeel hiervan is dat deze aspecten geen structurele wettelijke verankering krijgen, zoals dat bij een instellingswet wel het geval zou zijn. Dit kan ertoe leiden dat de informatiepositie en autorisatiefunctie van het parlement in de tijd (stapsgewijs of zelfs onopgemerkt) worden aangetast, omdat de memorie van toelichting bij iedere begroting opnieuw wordt opgesteld.

In onze brief wijzen wij het kabinet erop dat er alternatieve routes mogelijk zijn, die het ook mogelijk maken om al in 2021 uitgaven te doen. Zo is het, in afwachting van een formele instellingswet voor een begrotingsfonds, mogelijk om de in 2021 gewenste investeringen op reguliere wijze via de departementale begrotingen te laten lopen.

Verder hebben wij de Minister gewezen op een aantal lessen uit de praktijk, gebaseerd op ons onderzoek naar het Fonds Economische Structuurversterking (FES).2 Wij constateerden destijds dat het FES door opeenvolgende kabinetten inconsequent werd beheerd. Gaandeweg werd herhaaldelijk gewijzigd uit welke bronnen er geld in het fonds mocht stromen en waar het geld uit het fonds aan uitgegeven mocht worden. Uiteindelijk verloor het fonds hierdoor zijn oorspronkelijk nut en werd het opgeheven. Dit onderschrijft het belang om de aard van de inkomsten en uitgaven van het fonds duidelijk in de wet vast te leggen.

Tot slot memoreren we in onze brief aan de Minister de resultaten van ons Verantwoordingsonderzoek over 2018 (Bijlage bij Kamerstuk 35 200 IX, nr. 2). Toen hebben wij het kabinet gewezen op het belang van het onderhouden van bestaande bezittingen. Daarnaast moet het kabinet rekening houden met het feit dat eenmalige investeringen in bijvoorbeeld nieuwe infrastructuur ook structurele onderhoudskosten met zich mee brengen.

4 Belastingdienst en Toeslagen

De belastingontvangsten die op hoofdstuk IXB van de begroting worden geraamd, bedragen in 2021 € 150,6 miljard. Ten opzichte van de begroting voor 2020 zijn de geraamde belastingontvangsten op hoofdstuk IXB voor 2020 bijgesteld van € 156,4 miljard naar € 128,3 miljard. Het goed functioneren van de Belastingdienst is van essentieel belang voor de houdbaarheid van de rijksbegroting.

In ons verantwoordingsonderzoek over 2019 constateerden wij dat de bedrijfsvoering van de Belastingdienst op meerdere punten is verbeterd. Zo beschikt de Belastingdienst nu over toereikende informatie en instrumenten om de in-, door- en uitstroom van personeel te sturen en te beheersen, is het bedrijfscontinuïteitsbeheer voldoende op orde gebracht en werkt de aanpak om het percentage verouderde IT-systemen terug te brengen. Hiermee zijn in 2019 drie van de acht onvolkomenheden bij de Belastingdienst opgelost.

Tegelijkertijd zijn er ook nog steeds knelpunten in de bedrijfsvoering. Zo vraagt het verbeteren van de managementinformatie meer tijd. In de ontwerpbegroting is aangegeven dat de aanpak vanaf 2020 is geïntensiveerd. Wij zullen in ons verantwoordingsonderzoek over 2020 onderzoeken wat deze intensivering inhoudt en welke resultaten het heeft opgeleverd. Daarnaast is er nog steeds sprake van een hoog percentage verouderde IT-systemen, hoewel we constateerden dat de verbeteraanpak hiervan werkt.

Bij Toeslagen lopen er op dit moment twee herstelacties. In ons verantwoordingsonderzoek over 2019 rapporteerden we over de herstelactie Kindgebonden Budget. In 2019 zijn de systemen van Toeslagen aangepast en is Toeslagen gestart met de herstelbetalingen. Naar verwachting wordt de herstelactie Kindgebonden Budget in 2020 afgerond.

Daarnaast is dit jaar de crisis- en herstelorganisatie Kinderopvangtoeslag opgestart. Eind juni waren er ruim 400 FTE van de benodigde 500 FTE geworven, waarvan circa 240 FTE voor het zomerreces operationeel inzetbaar waren.5 Op 13 juni 2019 hebben we ons rapport Toeslagen terugbetalen gepubliceerd. In dit rapport constateren we dat het werken met voorschotten het risico op terugbetalen vergroot, dat mensen hun financiële situatie niet meer goed kunnen overzien, omdat veranderingen in inkomen doorwerken in de hoogte van de toeslagen en dat huishoudens tot enkele jaren na het ontvangen van de voorschotten nog te maken kunnen krijgen met terugvorderingen.

Sinds de invoering van de kinderopvangtoeslag in 2005 heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar de uitvoering van de toeslagen. In de brief Toeslagen: lessen uit 15 jaar onderzoek Algemene Rekenkamer, die wij u op 13 februari 2020 hebben gestuurd (Bijlage bij Kamerstuk 31 066, nr. 599), vatten wij de belangrijkste lessen uit onze onderzoeken samen. We constateerden dat veel van de problemen met de toeslagen te herleiden zijn tot de gescheiden verantwoordelijkheid tussen beleid en uitvoering, ingewikkelde en veranderende regelgeving en een te eenzijdige focus op dienstverlening of handhaving. In de brief bieden wij u handvatten voor uw nadere besluitvorming over de toekomst van het toeslagenstelsel.

5 Douane en brexit

6 Fiscaal beleid

Fiscale regelingen maken onderdeel uit van het belastingstelsel. De geldstromen die gemoeid zijn met fiscale regelingen gaan daardoor op in de totale belasting(geld)stromen. Hierdoor bestaat het risico dat er slechts beperkt zicht bestaat op en aandacht besteed wordt aan de omvang van deze geldstromen en de werking van het beleidsinstrument. In de departementale begroting komt de belastingderving door de fiscale regelingen waarvoor de Minister beleidsmatig verantwoordelijk is niet expliciet tot uitdrukking. Naar aanleiding van ons rapport «Zicht op belastingverlichtende regelingen» uit 20176 wordt inmiddels wel jaarlijks in bijlage 9 van de Miljoenennota een overzicht opgenomen van alle fiscale regelingen en het budgettaire belang van die beleidsmaatregelen. Om het belang van de fiscale regelingen te onderstrepen, brengen wij in deze begrotingsbrief expliciet de relatieve omvang van de geldstromen aan de ontvangstenzijde onder de aandacht voor de bespreking van de departementale begroting.

De omvang van de budgettaire derving (€ 45.740 miljoen in 2020) kan het startpunt vormen van een discussie over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de gekozen fiscale beleidsinstrumenten.

In de onderstaande figuur geven we een overzicht van fiscale regelingen waarvoor de Minister van Financiën beleidsmatig verantwoordelijk is en waarvan het budgettair belang in bijlage 9 van de Miljoenennota is opgenomen.

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2020 op 19 mei 2021 verwachten we op het terrein van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld nog de volgende onderzoeken te publiceren:

• • Risicoregelingen coronacrisis

• • Steun aan grote ondernemingen (deel 2)

• • Belastingontwijking

• • Zicht op Rijksbezit

• • Nettobetalingspositie Nederland in de Europese Unie

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser president

drs. C. (Cornelis) van der Werf secretaris