Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

GERAAMDE UITGAVEN EN ONTVANGSTEN

Figuur 1 Geraamde uitgaven IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 9.264,6 mln.

Figuur 2 Geraamde ontvangsten IX Financiën (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 156.369,1 mln.

Figuur 3 Geraamde belastingontvangsten IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 154.137,9 mln.

Figuur 4 Geraamde niet-belastingontvangsten IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 2.231,2 mln.

Figuur 5 Geraamde uitgaven IX Nationale Schuld verdeeld over beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 22.457,6 mln.

Figuur 6 Geraamde ontvangsten IX Nationale Schuld verdeeld over beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 65.873,3 mln.

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Artikelen 1, 2 en 3

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld.

Het wetsvoorstel strekt ertoe om de onderhavige begrotingsstaten voor het aangegeven jaar vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor dat jaar. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota.

Met de vaststelling van deze wetsartikelen worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten vastgesteld. De in de begrotingsstaten opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zogenoemde begrotingstoelichting).

Artikel 4

A

Met dit voorstel wordt er een zogenaamde niet-departementale begroting aan de rijksbegroting toegevoegd. Het gaat om de begroting van het Nationaal Groeifonds (NGF). Deze aanpassing is conform artikel 7.40 van de Comptabiliteitswet voor overleg aan de Algemene Rekenkamer voorgelegd. De Algemene Rekenkamer heeft op 31 augustus jl. gereageerd met mogelijke alternatieven en aandachtspunten voor het NGF. De Algemene Rekenkamer constateert dat de opzet van het NGF om een begrotingsfonds met een instellingswet vraagt, omdat het doel is om meerjarig middelen apart te zetten ten behoeve van bepaalde uitgaven die niet regulier en gelijkmatig over de jaren zijn verspreid.

De reden waarom er is gekozen voor een niet-departementale begrotingswet boven een Instellingswet voor een begrotingsfonds is hoofdzakelijk de snelheid waarmee het NGF wordt geïntroduceerd. Het opstellen van een instellingswet voor een begrotingsfonds op basis van artikel 2.11 van de CW 2016 is gelet op de gebruikelijke doorlooptijd van de reguliere wetgevingsprocedure niet haalbaar en is daarom niet wenselijk.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is de memorie van toelichting van de begrotingswet van Financiën aangevuld met de doelstelling, de doelomschrijving en het hanteren 100%-eindejaarsmarge voor het NGF. Met de 100%-eindejaarsmarge wordt voorkomen dat geld een bestemming gaat zoeken en gelden ondoelmatig worden besteed. Door de wijzigingen en de omschrijving in de begrotingswet van het NGF is het voor het parlement duidelijk waarop het de regering kan controleren. Het kabinet is van oordeel dat het NGF met de doorgevoerde aanpassingen en de begroting 2021 van het NGF (blanco advies van de RvS ontvangen) wettelijk is verankerd. Gelet op voorgaande kunnen het parlement en de Algemene Rekenkamer de regering goed controleren.

Nederland is een van de meest concurrerende economieën van Europa. Dit laat onverlet dat Nederland voor grote opgaven staat, zoals een afgenomen productiviteitsgroei, een toenemende vergrijzing, een veranderde geopolitieke context, klimaatverandering en meer recent de economische gevolgen van de coronacrisis. Nederland moet een ondernemers- en vestigingsklimaat blijven bieden dat inspeelt op de bedrijvigheid van straks. Het is wenselijk dat Nederland een aantrekkelijk land blijft om in te ondernemen. In de toekomst zal de welvaartsgroei ten dele op een andere manier moeten worden gegenereerd dan tot nu toe. Het verdienmodel van de toekomst moet evenwichtig zijn en milieu, mensen en samenleving respecteren. Nederland moet een aantrekkelijk land blijven om in te leven.

In de Miljoenennota 2020 is aangekondigd dat het kabinet een investeringsfonds opricht om het verdienvermogen van Nederland (het structureel bbp) duurzaam te vergroten. Dit groeifonds vloeit voort uit de eind vorig jaar verschenen groeistrategie. In deze groeistrategie constateert het kabinet dat er aanleiding is voor extra investeringen, van incidentele en niet-reguliere aard, om het verdienvermogen te versterken. Vooral binnen (1) kennisontwikkeling, (2) research & development (R&D) en innovatie en (3) infrastructuur liggen kansen om de productiviteit te verhogen. Ook experts en internationale instellingen, zoals IMF en de Europese Commissie hebben Nederland geadviseerd de investeringen op deze drie terreinen significant te verhogen.

Het oprichten van een specifiek geoormerkt groeifonds heeft als voordeel ten opzichte van additionele investeringen via de reguliere beleidsbegrotingen dat een schaalsprong op de lange termijn op het gebied van infrastructuur, R&D, innovatie en kennisontwikkeling mogelijk wordt gemaakt. Om de doelstelling van het versterken van het verdienvermogen van Nederland op de lange termijn separaat in beeld te houden en te beheren, is gekozen voor een aparte (niet-departementale) begroting. Een niet-departementale begroting biedt bovendien ruimte om projecten op de verschillende beleidsterreinen integraal tegen elkaar af te wegen en de beste projecten te selecteren.

De nieuwe bepaling in de Comptabiliteitswet 2016 (CW 2016) vormt de juridische grondslag voor het NGF.

Doelstelling van het NGF is het duurzaam versterken van het verdienvermogen door het structurele vergroten van het bruto binnenlands product. Het streven is om een hogere economische groei te realiseren door de productiviteit van de Nederlandse economie te vergroten. Hiermee neemt het nationale inkomen in de toekomst toe. Dit verhoogt de bestedingsruimte van huishoudens, bedrijven en de belastinginkomsten.

Het NGF kan een bijdrage toekennen via een budgetoverheveling in de vorm van een desaldering aan een andere begroting om vanuit daar te investeren. In dat geval wordt op de ontvangende begroting een ontvangst vanuit het NGF zichtbaar, waar de daadwerkelijke investeringsuitgave tegenover staat. Investeringen in Mobiliteitsinfrastructuur zullen in principe worden gedaan door bijdragen te doen aan het Mobiliteitsfonds. De daadwerkelijke investering wordt dan vanuit het Mobiliteitsfonds gedaan (of in het geval van waterinfrastructuur vanuit het Deltafonds). Voor R&D en Innovatie en kennisontwikkeling hangt het af van het type investering. Waar een investering nauwe aansluiting vindt bij bestaand beleid en budget kan besteding via de begroting van het desbetreffende departement plaatsvinden. In andere gevallen kunnen uitgaven in de toekomst - indien dit door de Staten-Generaal wordt gewenst direct vanuit de niet-departementale begroting worden gedaan. De fondsbeheerders zullen per geval bezien welke vorm het meest voor de hand ligt. Aanvankelijk is het echter niet de bedoeling dat het NGF direct gaat investeren vanuit de eigen begroting, maar zullen middelen worden verdeeld naar de departementale begrotingen. Dit heeft als voordeel dat er op basis van de regels en procedures van de departementen wordt verplicht en betaald, zodat de Staten-Generaal de toevoeging aan de departementale begrotingen en de onttrekkingen aan het NGF kan goedkeuren via een begrotingswet.

Voor de niet-departementale begroting geldt een 100%-eindejaarsmarge voor de middelen uit het NGF, waardoor het beschikbare budget kan worden meegenomen naar volgende jaren. Dit is conform de afspraken in de praktijk. De afgelopen jaren is bijvoorbeeld een 100%-eindejaarsmarge is gehanteerd op het investeringsartikel van de begroting van Defensie. Als er geen goede projecten zijn, is het immers niet de bedoeling dat het budget toch wordt uitgegeven. Het NGF krijgt daarnaast een stabiel jaarlijks budget, om de continuïteit van de investeringen te waarborgen. Door een 100%-eindejaarsmarge te hanteren voor de middelen uit de niet-departementale begroting wordt het risico op ‘geld zoekt project’ verder verkleind, waardoor het beschikbare budget kan worden meegenomen naar volgende jaren en bestemd blijft voor het NGF. Eventuele onderuitputting op het NGF leidt hierdoor ook niet tot uitgavenruimte voor andere doeleinden.

B

Dit artikel regelt de toewijzing van het beheer van de niet-departementale begroting van het Nationaal Groeifonds aan de minister van Economische Zaken en Klimaat, als verantwoordelijk zijnde voor het macro-economisch beleid.

De minister van Financiën W.B. Hoekstra

B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE BEGROTINGSARTIKELEN

1. Leeswijzer

Het werkterrein van het ministerie van Financiën

Voor u ligt de begroting 2021 van het ministerie van Financiën, begrotingshoofdstuk IX (Financiën en Nationale Schuld) van de Rijksbegroting. In de begroting staan de belangrijkste beleidsdoelen voor 2021 en de financiële gevolgen hiervan. Simpel gezegd: wat wil de minister van Financiën bereiken in 2021, hoe wil de minister dit doen en met welke middelen?

Het algemeen financieel-economische beleid en het begrotingsbeleid worden primair toegelicht in de Miljoenennota. Daarin worden ook de belastingontvangsten toegelicht. Het fiscale beleid komt op hoofdlijnen aan bod in deze begroting; in het Belastingplan wordt gedetailleerd ingegaan op de veranderingen in het fiscale beleid. De financiën van de decentrale overheden, waarvoor de minister van Financiën medeverantwoordelijk is, komen aan de orde in de Miljoenennota en in de begrotingen van het Gemeente- en Provinciefonds.

Waar relevant wordt in de begroting verwezen naar kamerstukken of andere beschikbare begrotingsinformatie. De Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) en de Comptabiliteitswet (CW) vormen het regelgevend kader voor de begroting.

Vanwege tussentijdse afrondingen op duizenden, miljoenen of miljarden euro’s kan de som der delen afwijken van het totaal in de tabellen.

Opbouw van de begroting

De begroting IX is opgebouwd uit tien beleidsartikelen en twee niet-beleidsartikelen. De beleidsartikelen weerspiegelen het gehele werkterrein van het ministerie van Financiën inclusief het beheer van de staatsschuld en het kasbeleid van het Rijk.

De begrotingstoelichting is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 geeft allereerst de beleidsprioriteiten weer. Dit zijn de belangrijkste beleidsdoelen van het ministerie van Financiën. Ook bevat dit hoofdstuk een overzicht van de belangrijkste beleidsmatige mutaties, van de niet-juridisch verplichte uitgaven, de strategische evaluatie agenda (SEA) en een overzicht van de risicoregelingen.

In hoofdstuk 3 komen de beleidsartikelen Financiën aan bod, in hoofdstuk 4 de niet-beleidsartikelen en in hoofdstuk 5 de beleidsartikelen Nationale Schuld. Waar relevant en beschikbaar worden indicatoren of kengetallen opgenomen om te laten zien wat de doelstellingen zijn (zie ook de Groeiparagraaf hieronder). Elk beleidsartikel bevat onder andere een onderdeel Beleidswijzigingen waarin wordt aangegeven wat de belangrijkste wijzigingen in het beleid zijn en de gevolgen hiervan. Zowel de beleidsartikelen als de niet-beleidsartikelen bevatten een tabel Budgettaire gevolgen van beleid met een financiële toelichting van de belangrijkste posten.

Tot slot zijn vijf bijlagen opgenomen. Bijlage 1 geeft een overzicht van Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) en Rechtspersonen met een Wettelijke Taak (RWT’s). Bijlage 2 is een verdiepingsbijlage met de belangrijkste budgettaire mutaties per artikel, bijlage 3 geeft het overzicht met moties en toezeggingen, bijlage 4 bevat een toelichting op de Strategische Evaluatie Agenda (SEA). Als laatste volgt de lijst van afkortingen (bijlage 5).

Financiering staatsschuld en kasbeheer (Nationale Schuld)

Sinds 2013 behandelt begroting IX tevens de schuld van de Nederlandse Rijksoverheid. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de schuld die extern wordt gefinancierd, door bijvoorbeeld banken, beleggers en pensioenfondsen, en de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen – via het geïntegreerd middelenbeheer – hebben bij het ministerie van Financiën. De extern gefinancierde schuld wordt in artikel 11 Financiering staatsschuld behandeld. Het geïntegreerd middelenbeheer wordt behandeld in artikel 12 Kasbeheer. De artikelen worden middels een aparte begrotingsstaat vastgesteld.

De begroting van de Nationale Schuld heeft twee specifieke eigenschappen. De eerste eigenschap is dat de rente-uitgaven en renteontvangsten op transactiebasis worden verantwoord, in plaats van op kasbasis zoals bij alle andere onderdelen van de Rijksbegroting. Dit is vastgelegd in de CW 2016, artikel 2.19. Met de registratie van rente op transactiebasis voor de Nationale Schuld wordt aangesloten bij de Europese voorschriften van het Europees Stelsel van Rekeningen (ESR) 2010. De tweede eigenschap is dat er voor beide artikelen wordt uitgegaan van het principe dat de aangegane financiële verplichtingen gelijk zijn aan de uitgaven (kas = verplichtingen). Beide artikelen kennen geen verplichting om afzonderlijke ramingen op te nemen van de verwachte kasuitgaven en de verwachte juridisch vastgelegde financiële verplichtingen. Dit is het gevolg van de inherente onvoorspelbaarheid van de leenbehoefte van de Staat (artikel 11) en de fluctuerende geldstromen in het geïntegreerd middelenbeheer (artikel 12).

Financiële instrumenten

Bij het indelen van de uitgaven naar financieel instrument wordt aansluiting gezocht bij de rol en verantwoordelijkheid van de minister. Hierdoor wordt de wijze waarop de uitgaven het ministerie verlaten leidend voor de indeling naar financiële instrumenten. Het ministerie van Financiën maakt daarom, naast de standaard financiële instrumenten zoals opdrachten en garanties, ook gebruik van drie eigen instrumenten: financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking), rente, en rekening-courant en deposito’s.

Het instrument financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking) wordt gebruikt op artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector bij onder meer kapitaalinjecties in staatsdeelnemingen en dividendontvangsten. De definitie van financiering is als volgt: «van een financiering wordt gesproken, indien een financiële bijdrage aan een wederpartij wordt verstrekt als kapitaalverschaffing voor een investeringsgoed of als algemene vermogensverschaffing voor die wederpartij (een instelling, bedrijf of onderneming). Als een financiële bijdrage wordt verstrekt in de exploitatiesfeer, wordt gesproken van bekostiging. Bij een financiering voert de organisatie die de financiering ontvangt, de kapitaalverstrekking als kapitaalontvangst op de balans op». Van een staatsdeelneming is sprake als de Staat aandelen bezit in een privaat bedrijf.

Het instrument rente komt onder meer terug op artikel 11 en 12 over de financiering van de staatsschuld en het kasbeheer. Op artikel 11 en 12 wordt daarnaast gebruik gemaakt van het instrument leningen. In tegenstelling tot de meeste leningen op de Rijksbegroting gaat het op artikel 11 om leningen die aan de Staat verstrekt worden voor de financiering van de staatsschuld. Op artikel 12 is ook het instrument rekening-courant en deposito’s opgenomen. Het gaat hier om de bankrekeningen waarop geldstromen van decentrale overheden, de sociale fondsen en andere aan de Rijksoverheid gelieerde instellingen in- en uitvloeien.

Groeiparagraaf

Het ministerie van Financiën werkt doorlopend aan stapsgewijze verbeteringen in de informatievoorziening aan de Kamer en de burger. Dit is een samenspel van eigen ambities en inzichten, en wensen vanuit de Kamer. Ten opzichte van de begroting Financiën en Nationale Schuld 2020 zijn meerdere verbeteringen doorgevoerd. De volgende verbeteringen zijn zichtbaar in deze begroting.

Voor artikel 1 Belastingen bevat de begroting voor 2021 een vernieuwde set van indicatoren1 die moet zorgen voor een beter inzicht in de mate waarin de Belastingdienst de naleving bevordert door burgers en bedrijven een adequate behandeling te geven, effectief te informeren, gemak te bieden en op gepaste wijze corrigerend op te treden. We kiezen daarbij voor een groeipad. Niet alle indicatoren zijn direct meetbaar. Op de tussendoelen met betrekking tot adequate behandeling, gemak en corrigerend optreden worden nog aanvullende indicatoren ontwikkeld voor de Ontwerpbegroting 2022.

Aanvulling artikel 9 Douane

Vanaf de ontwerpbegroting IX 2021 worden de indirecte uitgaven ten behoeve van de douaneprocessen in artikel 9 Douane middels een systematiek van toerekening weergegeven en toegelicht. De toerekening vindt plaats voor alle dienstonderdelen van de Belastingdienst die uitgaven doen ten behoeve van de douaneprocessen, met uitzondering van het dienstonderdeel Informatievoorziening (IV). Vanaf de ontwerpbegroting 2022 zullen ook de kosten voor IV toegerekend worden aan Douane.

In de begroting 2020 is reeds een vernieuwing aangebracht in de indicatoren van artikel 9 Douane. Het gaat om de additionele indicator: uitvoering afspraken niet-fiscale taken. Dit was aanvullend op de al bestaande indicatoren ‘juiste invoeraangiften’ en ‘waardering bedrijfsleven’. Naast de directe kosten voor Douane zijn in deze begroting ook de indirecte kosten inzichtelijk gemaakt. Ook zijn in deze begroting als indicatoren het percentage tijdig binnen de Awb-termijn door Douane afgehandelde bezwaren en het percentage tijdig afgehandelde klachten opgenomen.

Oprichting artikel 13 Toeslagen

Met ingang van deze begroting is een nieuw beleidsartikel geïntroduceerd op begrotingshoofdstuk IX: artikel 13 Toeslagen. De Tweede en Eerste Kamer zijn eerder per brief op de hoogste gesteld van de oprichting van het begrotingsartikel.

Aangezien Toeslagen een dienstonderdeel is van de Belastingdienst en dus tot nu toe in de begroting IX onderdeel uitmaakte van artikel 1 Belastingen, betekent het oprichten van een apart begrotingsartikel Toeslagen dat artikel 1 Belastingen wordt opgedeeld.

Artikel 13 Toeslagen bevat de beleidsmatige informatie over Toeslagen en informatie over de aan Toeslagen gerelateerde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten. Het artikel betreft op budgettair gebied voor de begroting 2021 enkel de apparaatsbudgetten (personele en materiële uitgaven en apparaatsontvangsten), programma-uitgaven en verplichtingen die direct aan het dienstonderdeel Toeslagen kunnen worden toegerekend. Overige indirecte uitgaven die betrekking hebben op Toeslagen, bijvoorbeeld voor huisvesting, worden gedaan door andere dienstonderdelen binnen de Belastingdienst en blijven derhalve voor de begroting 2021 vermeld op artikel 1 Belastingen. De indirecte verplichtingen zullen in de komende jaren opgenomen worden onder artikel 13.

Voor het nieuwe begrotingsartikel 13 Toeslagen zijn op vergelijkbare wijze als in artikel 1 een aantal nieuwe subjectieve indicatoren voor Toeslagen opgenomen. Dit betreft bijvoorbeeld het gemak dat burgers ervaren bij het aanvragen en muteren van hun toeslagen en de mate waarin burgers ervaren dat zij toereikend door Toeslagen geïnformeerd worden over hun rechten en plichten. Ook voor deze indicatoren geldt dat deze niet direct meetbaar zijn. Om de ervaring van burgers vanaf 2021 inzichtelijk te maken, wordt in 2020 een meetinstrument ontwikkeld. Daarnaast zijn in het nieuwe artikel 13 de voor de Belastingdienst generiek geldende indicatoren specifiek inzichtelijk gemaakt voor Toeslagen. Dit betreft het percentage tijdig binnen de Awb-termijn door Toeslagen afgehandelde bezwaren en het percentage tijdig door Toeslagen afgehandelde klachten, het aantal klachten en het percentage klanttevredenheid.

2. Beleidsagenda

2.1.1. Beleidsprioriteiten

Inleiding

Bij het ministerie van Financiën gaan we over het geld. Niet als doel, maar in dienst van een financieel gezond Nederland. Wij bewaken de balans tussen inkomsten en uitgaven en zien toe op het goede functioneren van het financiële stelsel. Wij richten ons op het belang van de samenleving als geheel, op korte én lange termijn en zijn ons daarbij bewust van de impact van wat wij doen op alle burgers en bedrijven.

In 2020 is de economische situatie als gevolg van de COVID-19 crisis omgeslagen van een hoogconjunctuur met een historisch lage werkloosheid naar een forse economische neerval. Het coronavirus heeft een grote impact op onze economie, op huishoudens en ondernemers. Het kabinet heeft met omvangrijke noodmaatregelen banen en inkomens zoveel mogelijk beschermd. Dat heeft tot nu toe de economische schade beperkt en ervoor gezorgd dat veel mensen aan het werk kunnen blijven. Desondanks is het bij een economische crisis van deze omvang onvermijdelijk dat veel Nederlanders hier de gevolgen van zullen ondervinden.

De recessie en de getroffen noodmaatregelen zorgen voor een historische verslechtering van de overheidsfinanciën. Vanwege de goede uitgangspositie is hier ruimte voor. De economische ontwikkeling in de komende periode is echter zeer onzeker. Het tweede noodpakket, dat tot oktober 2020 loopt, is nog steeds bedoeld om banen te behouden en de grootste effecten van de crisis te dempen. In de volgende fase is het de uitdaging om het steunbeleid zo in te richten dat de economie zich kan aanpassen.

Aan het eind van deze beleidsagenda is een overzicht opgenomen van de noodmaatregelen die in 2020 op de begroting van het ministerie van Financiën zijn genomen. Sommige van deze noodmaatregelen werken mogelijk door in de begroting van 2021. Het ministerie van Financiën blijft nauw betrokken bij de bestrijding van zowel de korte- als langetermijneffecten van de crisis en zal waar nodig extra maatregelen treffen. Zie de Miljoenennota 2021 voor een uitgebreide toelichting op de bredere effecten van de crisis op de economie en op de kabinetsbreed genomen noodmaatregelen.

Beleidsprioriteiten 2021

Om op evenwichtige besluitvorming, efficiënte uitvoering en effectiviteit te kunnen sturen, stellen we jaarlijks beleidsprioriteiten op. De beleidsprioriteiten van het ministerie voor 2021 zijn onderverdeeld in vijf thema’s. Deze vijf thema’s weerspiegelen het gehele werkterrein van het ministerie van Financiën; zowel binnen de landgrenzen als in Europese en internationale context.

Het ministerie zet zich allereerst in voor een financieel gezond Nederland (thema 1). Naast gezonde overheidsfinanciën op de korte en lange termijn, werkt het ministerie aan het behoud van brede welvaart voor burgers. Met de Operatie Inzicht in Kwaliteit vergroten we onze kennis over het effect van beleid en waarborgen we een doelmatige inzet van publieke middelen nu en in de toekomst. Verder blijft het ministerie zich inzetten voor een stabiele, integere en innovatieve financiële sector en wordt er extra geïnvesteerd in de bestrijding van ondermijning en witwassen.

Stabiliteit in de EU en in de wereld is voor ons land vanwege onze intensieve internationale samenwerking erg belangrijk (thema 2). Met het akkoord over de Europese begroting en een Europees herstelfonds zet Nederland in op een spoedig en robuust herstel van de Europese economie. Andere prioriteiten zijn onder andere het aanpakken van belastingontwijking en -ontduiking op Europees niveau, de herziening van de Europese begrotingsregels (het Stabiliteits- en Groeipact) en het verder uitwerken van de toekomstige relatie met het Verenigd Koninkrijk.

Ook maken we werk van het verduurzamen en vergroenen van de economie (thema 3). Zo is het ministerie via verschillende staatsdeelnemingen en internationale financiële instellingen betrokken bij de energietransitie en stimuleren we de financiële sector om bij te dragen aan de mondiale klimaatopgave. Ook zetten we in op de vergroening van het fiscale stelsel en de ekv-portefeuille.

In 2020 zijn we gestart met de hersteloperatie Toeslagenherstel en de compensatie aan betrokken ouders. Dit zal ook nog gedurende de jaren 2021 en 2022 doorlopen. De afdeling Toeslagen krijgt los van de Belastingdienst een eigen Directoraat-Generaal, we gaan werken aan de kwaliteit van de dienstverlening en we zetten de eerste stappen om het toeslagenstelsel te vernieuwen (thema 4).

Tot slot zet het ministerie zich blijvend in voor een betrouwbare, benaderbare en behulpzame Belastingdienst (thema 5). We investeren in verbetering van de dienstverlening aan burgers en bedrijven en de structurele versterking van de organisatie, terwijl we de stabiliteit van cruciale processen borgen. Ook investeren we in een verbeterde wisselwerking tussen beleid en effectieve uitvoering.

Thema 1: Nederland financieel gezond: stabiliseren en groeien na economische schok COVID-19 crisis

Gezonde en beheersbare overheidsfinanciën

De economische gevolgen van de coronacrisis en noodmaatregelen leiden tot een historisch groot begrotingstekort. Het tekort komt in 2020 naar verwachting uit op ‒ 7,2 procent van het bbp. Ook in 2021 blijft het saldo met ‒ 5,5 procent naar verwachting sterk negatief. Vanuit het trendmatig begrotingsbeleid mogen de belastinginkomsten en de uitgaven aan WW- en bijstand meeademen met de economie. De lagere belastinginkomsten en hogere WW- en bijstandsuitgaven door de crisis leiden hierdoor tot een verslechtering van het saldo. Daar bovenop komen de aanzienlijke noodmaatregelen. Het kabinet kiest er bewust voor met deze maatregelen het saldo te verslechteren, zodat ze niet ten koste gaan van reguliere uitgaven aan bijvoorbeeld zorg, onderwijs en veiligheid. Het hoge begrotingstekort leidt samen met belastinguitstel en de grote economische krimp tot een snelle toename van de schuld. De schuld komt hiermee in 2020 met 59 procent van het bbp in de buurt van de Europese norm van 60 procent. Hoewel er in 2021 nog steeds sprake is van een aanzienlijk begrotingstekort stijgt de schuld maar beperkt verder, tot 61 procent van het bbp. Dit komt door de geraamde groei (noemereffect) en doordat het grootste deel van het belastinguitstel in 2021 alsnog binnen komt.

Er is ruimte binnen de overheidsfinanciën om deze schok op te vangen. De afgelopen jaren draaide de economie op volle toeren, met overschotten op de begroting tot gevolg. Onder de systematiek van het trendmatig begrotingsbeleid staat het niveau van de uitgaven grotendeels vast voor de hele kabinetsperiode. Dit geldt ook voor de beleidsmatige ontwikkeling van de inkomsten. Meevallers in het overheidssaldo leiden in principe dus niet tot extra ruimte op de begroting, maar zorgen voor een snellere opbouw van buffers. Hierdoor daalde de schuld sneller dan werd verwacht bij het Regeerakkoord en werd ruimte gecreëerd voor mindere tijden. Door deze ruimte nu in te zetten om de economie te ondersteunen draagt de overheid bij aan stabiliteit en continuïteit. De crisis illustreert dat schokken zich uit onverwachte hoek kunnen voordoen en snel kunnen leiden tot hoge kosten voor de overheid. Het is daarom zaak ervoor te zorgen dat de begroting ook een volgende crisis even goed zal kunnen doorstaan. Het kabinet heeft aan de 16e Studiegroep Begrotingsruimte gevraagd om advies uit te brengen over de begrotingsdoelstelling en de begrotingssystematiek voor de komende jaren.

Om de overheidsfinanciën ook op de lange termijn gezond te houden, is het belangrijk dat overheidsmiddelen op zo doelmatig mogelijke wijze worden besteed. Het kabinet is daarom in 2018 gestart met de Operatie Inzicht in Kwaliteit om de maatschappelijke toegevoegde waarde van overheidsbeleid en bijbehorende publieke middelen te vergroten. Met deze operatie willen we inzichten verkrijgen op een serie beleidsterreinen. Verder werken we stap voor stap aan verbeteringen van het Rijksbrede evaluatiestelsel én we bieden ondersteuning bij het delen van kennis, de opbouw van vaardigheden en het veranderen van gedrag . In 2021 zetten we dit werk voort met departementale strategische evaluatieagenda’s (SEA) bij de begroting 2021. Ook beginnen we een Rijksbrede pilot om de vindbaarheid van vereiste toelichtingen bij voorstellen conform artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet te vergroten. En er komt een toolbox beleidsevaluatie. Met de Operatie Inzicht in Kwaliteit verbeteren we zo stapsgewijs het evaluatiestelsel en blijven we inzetten op meer kennis over effecten van beleid en een doelmatige besteding van publieke middelen nu en in de toekomst.

Nieuw financieringskader en gevolgen van de COVID-19 crisis voor de financiering van de staatsschuld

In het nieuwe beleidskader voor schuldfinanciering 2020-2025 is ingezet op een verdere verlenging van de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille: van 6,4 jaar eind 2019 tot richting de 8 jaar eind 2025. Hierdoor worden de huidige lage rentes voor een langere periode vastgelegd en wordt meer budgettaire zekerheid gecreëerd voor de middellange termijn. De looptijd van de portefeuille kan in de tijd fluctueren, bijvoorbeeld als gevolg van veranderingen in de financieringsbehoefte. Daarom is een bandbreedte vastgesteld van 6 tot 8 jaar waarbinnen de gemiddelde looptijd van de staatsschuld mag fluctueren. Daarnaast is de grens voor het renterisicobedrag (RRB) verhoogd van 18 procent naar 30 procent. Het RRB is dat deel van de staatsschuld waarop de rente binnen 12 maanden opnieuw moet worden vastgesteld.

Als gevolg van COVID-19 loopt de staatsschuld flink op. Daarom is begonnen met het uitgeven van meer leningen met een lange looptijd. Het grootste gedeelte van de sterk verhoogde financieringsbehoefte wordt echter in eerste instantie opgevangen door kortetermijnfinanciering. Hierdoor daalt de gemiddelde looptijd van de schuld en loopt het RRB op, waardoor het Agentschap genoodzaakt is hierop bij te sturen. Tevens is met een oplopende staatsschuld de 30 procent RRB-grens nog relevanter geworden. Het Agentschap zal de ontwikkelingen van het RRB en de gemiddelde looptijd nauwlettend volgen en in opvolgende jaren zoveel mogelijk geldmarktfinanciering verschuiven naar leningen met langere looptijden. Zo nodig maakt het Agentschap ook gebruik van rentederivaten om de gemiddelde looptijd en het RRB bij te sturen.

Een stabiele, integere en innovatieve financiële sector en veerkrachtige huishoudens

Sinds de financiële crisis in 2008 zijn er veel nationale, Europese en internationale maatregelen genomen om de financiële sector veerkrachtiger te maken. De COVID-19 crisis heeft eens te meer laten zien hoe belangrijk het is dat banken en verzekeraars voldoende buffers hebben en dat huishoudens veerkrachtig zijn. Eind 2018 heeft het ministerie van Financiën de Agenda voor de financiële sector gepubliceerd.2 In deze Agenda staan drie elementen centraal, die ook in 2021 het beleid ten aanzien van de financiële sector zullen bepalen: stabiliteit, integriteit en innovatie. In 2021 geeft het ministerie uitvoering aan de aangekondigde maatregelen uit de Agenda. De toezichthouders AFM en DNB dragen door hun toezicht ook bij aan een stabiele, integere en innovatieve financiële sector.

Om de stabiliteit van het financiële systeem verder te verbeteren moeten financiële instellingen en huishoudens veerkrachtiger worden. Banken en verzekeraars dienen op stevige tegenslagen voorbereid te zijn. Voor banken is daarom onder andere het kapitaalraamwerk Bazel III aangepast. Tevens zet het ministerie in op een duurzaam bedrijfsmodel voor verzekeraars in de herziening van de Solvency II richtlijn. De Europese onderhandelingen over Bazel III en Solvency II zullen deels in 2021 plaatsvinden. Hierbij worden ook lessen als gevolg van COVID-19 meegenomen. De financiële weerbaarheid van huishoudens is als gevolg van de COVID-19 crisis eveneens onder druk komen te staan. Het ministerie blijft zich inzetten voor het vergroten van die financiële weerbaarheid. Dit gebeurt onder meer samen met de partners van Wijzer in Geldzaken, waarbij de nadruk in 2021 komt te liggen op het vergroten van de vaardigheden bij financieel kwetsbare groepen zodat zij financieel veerkrachtiger kunnen worden. Ook zet het ministerie zich in om hoge hypotheekschulden onder huishoudens te voorkomen.

Wij blijven ons in 2021 ook inzetten om de bankenunie te voltooien. Juist om grensoverschrijdende problemen in de bancaire sector in Europa adequaat te kunnen aanpakken, is na de vorige crisis de bankenunie opgezet. Zo heeft de toezichttak van de ECB, een belangrijk onderdeel van de bankenunie, in een vroeg stadium van de COVID-19 crisis een reeks maatregelen genomen die zijn bedoeld om Europese banken ruimte te geven om de kredietverlening in stand te houden. De afronding van de bankenunie kan verder bijdragen aan het bevorderen van de financiële stabiliteit en een solide, veerkrachtig en transparant Europees bankenstelsel. Voor Nederland blijft het van belang om niet-presterende leningen aan te pakken. Ook bevorderen we het gebruik van asset quality reviews en willen we Europese regels opstellen voor de prudentiële behandeling van staatsobligaties. Juist de gevolgen van COVID-19 onderstrepen het belang van deze onderwerpen. Dit zijn voor Nederland ook belangrijke voorwaarden voor de totstandkoming van een Europees depositogarantiestelsel (EDIS). Voordat risico's via een EDIS worden gedeeld, dienen de bankensectoren van alle lidstaten gezond te zijn en moeten staatsobligaties beter worden gewogen op bankbalansen. Hierbij is het van belang dat we de lessen die we trekken uit de COVID-19-crisis meenemen in de verdere vervolmaking van de bankenunie.

Voorts is de verdere verdieping van de Europese kapitaalmarktunie van groot belang voor Nederland. Goed functionerende grensoverschrijdende kapitaalmarkten dragen bij aan het schokabsorberend vermogen van economieën van de lidstaten door grensoverschrijdend kapitaalbezit. Verdere ontwikkeling van de Europese kapitaalmarktunie bevordert eveneens de stimulering van economische groei via efficiënte verdeling van kapitaal en vergroot de mogelijkheden tot financiering, met name voor start- en scale-ups, en mkb-ondernemers. Ook draagt de kapitaalmarktunie bij aan meer investeringsmogelijkheden voor consumenten, waardoor zij beter in staat worden gesteld financiële doelen te halen. Nederland heeft zich in 2019 samen met Frankijk en Duitsland ingezet om de nieuwe Europese Commissie van aanbevelingen te voorzien door de werkgroep NextCMU in te stellen. De Europese Commissie is in 2019 een high level forum gestart. Dat moet in het najaar 2020 leiden tot een nieuwe routekaart van de Commissie voor verdere verdieping van de kapitaalmarktenunie.

Om de tweede pijler integriteit te bevorderen zetten we in op het tegengaan van witwassen en de delicten die hieraan ten grondslag liggen. Daarnaast kijken we met extra aandacht naar terrorismefinanciering. De financiële sector heeft hierin een belangrijk taak. Om witwassen en terrorismefinanciering internationaal aan te pakken, is de Financial Action Task Force (FATF) opgericht. In 2021 vindt een evaluatie plaats waarin de FATF toetst of Nederland voldoet aan de internationale standaarden over het tegengaan van witwassen en terrorismefinanciering. Verder wordt gewerkt aan de introductie van een UBO-register, een openbaar register voor uiteindelijk belanghebbenden (Ultimate Beneficial Owners, UBO’s) voor trusts en vergelijkbare juridische structuren. De Europese Commissie werkt hier in 2021 aan verder aan de hand van het Actieplan tegengaan witwassen en terrorisme financiering. Nederland zal opnieuw actief deelnemen aan de Europese discussies en onderhandelingen.

Verder wil het ministerie werken aan verbetering van gedrag en cultuur in de financiële sector, waarbij de maatschappij meer centraal komt te staan in het denken en doen. Zo zal er in 2021 verder opvolging worden gegeven aan de aanbevelingen van de Commissie Toekomst Accountancysector om de kwaliteit van wettelijke accountantscontroles duurzaam te verbeteren. Hiertoe zijn in 2020 twee kwartiermakers aangesteld en wordt gewerkt aan een wetsvoorstel.

Met betrekking tot de derde pijler innovatie is het van belang dat de financiële sector vernieuwend is en nieuwe technologische ontwikkelingen faciliteert. Daarmee wordt de diversiteit in de sector bevorderd en is de financiële dienstverlening efficiënter. In 2020 is het Fintech actieplan naar de Tweede Kamer gestuurd met daarin maatregelen om onnodige barrières voor financiële innovatie weg te nemen. Op nationaal niveau zal er in 2021 gewerkt worden aan verschillende acties om de ontwikkeling van Fintech in Nederland te bevorderen. Ook de Europese Commissie is bezig een Europese Digital Finance Strategy op te stellen, met daarin onder meer aandacht voor de weerbaarheid tegen cyberaanvallen van financiële instellingen en een regelgevend kader voor crypto's (digitale munteenheden).

Investeringen in bestrijding ondermijning en witwassen

De aanpak van ondermijnende criminaliteit en witwassen heeft onverminderd prioriteit voor het kabinet en het ministerie van Financiën. Naast de hierboven genoemde maatregelen voor een integere financiële sector zal de Belastingdienst en de Douane in 2021 de capaciteit voor de aanpak verder uitbreiden op basis van de eerder toegekende gelden. De minister van Justitie en Veiligheid heeft namens het kabinet aangekondigd de aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit de komende jaren te intensiveren. Onderdeel van deze aanpak is de inzet van een multidisciplinair interventieteam ondermijning (MIT). De Belastingdienst zal met de FIOD en de Douane gaan deelnemen aan het MIT. In het kader van de intensivering van de nationale aanpak van de witwasbestrijding en de publiek-private samenwerking (PPS) zullen de Belastingdienst en de FIOD ook in 2021 intensief samenwerken met de partners in het Financieel Expertise Centrum-verband (FEC). Deze samenwerking zorgt ervoor dat we meer signalen van criminaliteit met elkaar in verband kunnen brengen en onderzoeken en maakt dat we gezamenlijk kennis kunnen opbouwen en delen.

Behoud van (toekomstige) brede welvaart

Het uitbreken van de COVID-19 crisis kan zowel op korte als op lange termijn gevolgen hebben voor de ontwikkeling van de welvaart. Op korte termijn is de koopkrachtontwikkeling erg onzeker. In de koopkrachtplaatjes wordt verondersteld dat er niets verandert in de persoonlijke omstandigheden van huishoudens (ook wel statische koopkracht genoemd). Ontwikkelingen in iemands persoonlijke situatie, zoals verlies van werk of het krijgen van een kind, hebben echter vaak een grotere invloed op het feitelijke niveau van de koopkracht dan de loonontwikkeling of het beleid van het kabinet. Daarom is het steun- en herstelpakket van het kabinet van groot belang om de negatieve impact van COVID-19 op de ontwikkeling van de welvaart zoveel mogelijk te beperken. Behoud van banen en inkomensondersteuning spelen hierin een belangrijke rol.

Voor 2021 stonden al een aantal lastenverlichtingen voor burgers gepland, zoals het verlagen van het basistarief in de inkomstenbelasting en het verhogen van de algemene heffingskorting en arbeidskorting. Deze maatregelen vinden ondanks de economische neergang onverminderd doorgang. Daarbovenop neemt het kabinet een aantal maatregelen om de koopkrachtontwikkeling gelijkmatiger te verdelen. Alleenstaande AOW’ers en bijstandsgerechtigden profiteren bijvoorbeeld van een schuif van arbeidskorting naar algemene heffingskorting, terwijl ouderen voordeel hebben van een verhoging van de ouderenkorting.

Daarnaast blijft het kabinet inzetten op hervormingen op de arbeidsmarkt. Onderdeel daarvan is het verkleinen van de verschillen in fiscale behandeling tussen zelfstandigen en werknemers. Door de zelfstandigenaftrek jaarlijks in grotere stappen af te bouwen en daarnaast de afbouw nog acht jaar extra door te zetten, komt de zelfstandigenaftrek structureel uit op € 3.240, tegenover € 7.030 in 2020. Daar tegenover staan maatregelen om een geplande verhoging van de arbeidskorting een jaar naar voren te halen en het tarief van de eerste schijf van de inkomstenbelasting na 2021 verder te verlagen.

Nationaal Groeifonds

Het kabinet richt het Nationaal Groeifonds op voor publieke investeringen in ons verdienvermogen in de toekomst. Gerichte investeringen in ons verdienvermogen zijn een middel om maatschappelijke uitdagingen aan te gaan en onze welvaart in brede zin te vergroten. Iedereen kan de vruchten plukken van een groter nationaal inkomen. Zo groeit de bestedingsruimte van huishoudens en bedrijven, zodat de vooruitgang direct voelbaar is in de portemonnee. Daarnaast stijgen de belastinginkomsten voor de overheid, waardoor Nederland ook in de toekomst kan blijven profiteren van hoogwaardige collectieve arrangementen, zoals goede gezondheidszorg, veiligheid en pensioenen. Maar ook van kwalitatief hoogstaand onderwijs, uitstekende infrastructuur en een aantrekkelijke, groene leefomgeving, ook voor volgende generaties. In de Miljoenennota van vorig jaar constateerde het kabinet dat extra investeringen het verdienvermogen kunnen versterken. Vooral binnen (1) kennisontwikkeling, (2) research en development (R&D) en innovatie en (3) infrastructuur liggen kansen om de productiviteit en daarmee het verdienvermogen te verhogen. Om de beste investeringsvoorstellen te selecteren komt het fonds op gepaste afstand van de politiek te staan. Een onafhankelijke commissie zal de investeringsvoorstellen beoordelen op de toegevoegde waarde voor het verdienvermogen en brengt een zwaarwegend en leidend advies uit. Voor het fonds stelt het kabinet voor de komende vijf jaar een bedrag van 20 miljard euro beschikbaar. De begrotingsstukken voor het Nationaal Groeifonds (hoofdstuk 19 van de Rijksbegroting) worden opgesteld onder regie van het ministerie van Economische Zaken & Klimaat.

Thema 2: Nederland in Europa en de wereld

Herziening Europese begrotingsregels (Stabiliteits- en Groeipact)

Een sterke Economische en Monetaire Unie (EMU) vereist gezonde en veerkrachtige nationale economieën met houdbare overheidsfinanciën. Om de houdbaarheid van overheidsfinanciën te bevorderen zijn effectieve Europese begrotingsregels (het Stabiliteits- en Groeipact, SGP) van groot belang. Elke vijf jaar vindt er een evaluatie plaats van de zogenoemde two-pack en six-pack van de SGP-wetgeving. Deze hebben betrekking op zowel de begrotingsregels als de macro-economische onevenwichtigheden procedure (MEOP). De consultatie in het kader van deze evaluatie was gepland voor 2020, waarna de Commissie mogelijk zou komen met voorstellen tot herziening van de regelgeving. Door de COVID-19 uitbraak is dit proces echter grotendeels uitgesteld naar 2021.

Nederland is van mening dat het SGP moet worden hervormd om de effectiviteit te vergroten. Het SGP behoeft volgens het kabinet vooral verbetering op het gebied van naleving en handhaving. Om de handhaving te verbeteren zet Nederland in op het inperken van de flexibiliteit en beoordelingsruimte, het versimpelen van de regels, en het vergroten van de voorspelbaarheid bij de uitvoering van de regels. Voor de effectiviteit van de begrotingsregels is immers vooral van belang dat ze op een consequente, transparante en voorspelbare manier worden gehandhaafd. Nederland is van mening dat houdbare overheidsfinanciën het hoofddoel van het SGP dienen te blijven. Het kabinet zal voorstellen voor aanpassing van het SGP beoordelen op de bijdrage aan het beter bereiken van dit doel.

Brexit: toekomstige relatie EU-VK

Op 31 januari 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk de Europese Unie verlaten. In het terugtrekkingsakkoord is een overgangsperiode opgenomen die eindigt op 31 december 2020. Tijdens de overgangsperiode is het de doelstelling om een toekomstig partnerschap met het VK overeen te komen. De uitkomst van de onderhandelingen zal afhangen van het verdere verloop daarvan en in grote mate van de opstelling en inzet van het VK, waarbij dient te worden opgemerkt dat de beschikbare tijd beperkt is en het aantal complexe onderwerpen groot. Om die reden blijft de Nederlandse overheid zich voorbereiden op het scenario dat er geen akkoord, of geen volledig akkoord, wordt gesloten. Het ministerie zal voor de financiële onderwerpen nauw blijven samenwerken met de betrokken stakeholders. Daarnaast zal het ministerie blijven toezien op het nakomen van de financiële verplichtingen door het VK zoals opgenomen in het terugtrekkingsakkoord.

Ongeacht de uitkomst van de onderhandelingen ontstaat er aan het einde van de overgangsperiode een nieuwe buitengrens voor Nederland en de EU. Direct gevolg is dat er voor het goederenverkeer van en naar het VK douaneformaliteiten nodig zijn en dat de Douane toezicht uitoefent. Dit heeft impact op de gehele organisatie van de Douane. De brexit betekent een structurele groei van het aantal aangiftes, inclusief het noodzakelijke toezicht en controle hierop. De brexit betekent ook meer nieuwe klanten en toezicht en controles op nieuwe locaties zoals de ferryterminals. De Douane is inmiddels zo goed mogelijk voorbereid. Naast de samenwerking tussen overheid en het bedrijfsleven bepaalt ook de mate waarin het bedrijfsleven zich voorbereidt in hoeverre de logistieke stromen goed beheersbaar zijn. In een overheidsbrede campagne wordt daarom blijvende aandacht besteed aan communicatie en informatievoorziening richting het bedrijfsleven om hen op te roepen zich voor te bereiden. Aanvullend hierop zetten ook de uitvoerende overheidsdiensten, waaronder de Douane, hier richting het bedrijfsleven acties op, zoals het verzenden van brieven en andere middelen.

Invest International

Eind 2019 is Invest-NL opgericht. Nu loopt het oprichtingstraject voor oprichting van Invest International: een instelling gericht op ondersteuning van Nederlandse bedrijven in het buitenland, die willen bijdragen aan oplossingen voor wereldwijde vraagstukken. Aandeelhouders worden de staat (51 procent) en de Nederlandse Financierings-maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) (49 procent). Voor de investeringstaak wordt (in beginsel) € 833 mln. in tranches beschikbaar gesteld. Invest International zal, net als Invest-NL, een ontwikkeltaak krijgen gesubsidieerd door de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS). De derde taak betreft de uitvoering van een aantal bestaande regelingen voor BHOS die nu door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) worden uitgevoerd. Momenteel loopt een wetstraject dat de minister van Financiën machtigt tot oprichting van de vennootschap en dat de doelstelling en taken bepaalt. De oprichting kan na afronding van dit traject plaatsvinden en is voorzien in maart 2021.

Vestigingsklimaat

Dit kabinet vindt het belangrijk dat Nederland een land blijft waar bedrijven met reële economische activiteiten willen investeren en zich willen vestigen. Een aantrekkelijk vestigingsklimaat wordt bepaald door wat Nederland te bieden heeft in vergelijking met omringende en concurrerende landen. Daarbij kunnen ook fiscale factoren een belangrijke rol spelen. In dit kader stelt dit kabinet voor het Vpb-tarief in de eerste tariefschijf te verlagen van 16,5% naar 15%. Verder wordt in het pakket Belastingplan 2021 voorgesteld om de eerste tariefschijf – waar vanaf 2021 het lage vennootschapsbelastingtarief van 15% op van toepassing is – te verlengen (van thans € 200.000) naar € 245.000 in 2021 en € 395.000 in 2022. Het midden-en kleinbedrijf zal hier in belangrijke mate van profiteren. Bedrijven die meer investeren of investeringen naar voren halen worden daarin met ingang van 1 januari 2021 gestimuleerd door een korting op de afdracht van de loonheffingen. Deze regeling draagt voor de betreffende bedrijven bij aan het verlagen van de werkgeverslasten.

Daarnaast speelt ook een gunstig netwerk van belastingverdragen een rol bij de aantrekkelijkheid van het fiscale vestigingsklimaat. Daarom wordt ook in 2021 ingezet op het versterken van het Nederlandse belastingverdragennetwerk. Begin 2021 zal de onderhandelingsagenda voor dat jaar gepubliceerd worden.

De inspanningen van de Douane werpen daarnaast hun vruchten af. Verschillende internationale indexen laten zien hoe het in de wereld is gesteld met logistiek en grensafhandeling. Nederland en de Douane staan daarin steevast hoog genoteerd. Ook het Nederlandse bedrijfsleven geeft de Douane goede beoordelingen in vergelijkende onderzoeken. Dit zijn relevante signalen voor Nederland, want mede op basis van dit soort ranglijsten bepalen multinationale bedrijven waar zij hun fabrieken en distributiecentra vestigen. Het optreden en de reputatie van de Douane zijn daarmee dus van invloed op de Nederlandse economie, werkgelegenheid en welvaart.

Aanpak internationale belastingontduiking en -ontwijking

Het kabinet wil de strijd tegen belastingontduiking en -ontwijking voortvarend voortzetten. Zo heeft het kabinet aangekondigd per 2024 aanvullende maatregelen te nemen tegen dividendstromen naar laagbelastende jurisdicties. Het kabinet zal in het voorjaar van 2021 een wetsvoorstel hiertoe indienen bij de Tweede Kamer. Deze maatregelen zijn in aanvulling op de Wet bronbelasting 2021 die per 1 januari 2021 in werking treedt. Met de Wet bronbelasting 2021 introduceert het kabinet een bronheffing op renten en royalty’s naar laagbelastende jurisdicties en in misbruiksituaties. Doel van deze wet is te voorkomen dat Nederland nog langer functioneert als toegangspoort naar laagbelastende jurisdicties. Hiermee wordt ook het risico verkleind dat de Nederlandse belastinggrondslag verschuift naar deze jurisdicties. In lijn met een aanbeveling van de Adviescommissie belastingheffing van multinationals zal dit kabinet in het voorjaar van 2021 met een afzonderlijk wetsvoorstel komen om het arm’s-lengthbeginsel aan te passen in gevallen dat er bij een neerwaartse bijstelling van de winst in Nederland in een ander land – kortgezegd – geen of een te lage corresponderende bate in aanmerking wordt genomen. Op die manier worden mogelijke mismatches weggenomen en loopt Nederland internationaal meer in de pas.

Ook worden bestaande maatregelen tegen belastingontwijking aangescherpt, waaronder een specifieke renteaftrekbeperking en de samenloop tussen de hybridemismatchmaatregelen en bepaalde renteaftrekbeperkingen. Ten slotte steunt Nederland initiatieven om tot een verdere internationaal gecoördineerde aanpak van belastingontwijking te komen. Zo draagt Nederland actief bij aan het project van de OESO en het Inclusive Framework om tot oplossingen te komen voor de uitdagingen van digitalisering van de economie op het gebied van de winstbelasting. Toch zal wetgeving alleen niet de oplossing zijn. Het bedrijfsleven en belastingadviseurs vervullen vanuit hun maatschappelijke verantwoordelijkheid hierin ook een essentiële rol. De ontwikkeling van een tax governance code geeft verdere invulling aan die maatschappelijke verantwoordelijkheid.

Thema 3: Verduurzaming en vergroening van de economie

Vergroening fiscaal stelsel

Uitvoering fiscale maatregelen Regeerakkoord

In het regeerakkoord zijn onder meer afspraken gemaakt over het invoeren van een minimum CO2-prijs voor de uitstoot bij elektriciteitsproductie en over het invoeren van een vliegbelasting. Wat betreft de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking heeft het kabinet op 4 juni 2019 een wetsvoorstel ingediend. De maatregel zal worden ingevoerd nadat deze door de Tweede en Eerste Kamer is aangenomen. Met betrekking tot de vliegbelasting heeft het kabinet een voorkeur voor een Europese belasting op de luchtvaart. Zolang deze er niet is, zet het kabinet in op een nationale vliegbelasting. Hiertoe heeft het kabinet op 14 mei 2019 een wetvoorstel ingediend voor een nationale vliegbelasting van € 7 per vertrekkende passagier. Dit wetsvoorstel is inmiddels aangenomen door de Tweede Kamer en ligt ter behandeling in de Eerste Kamer.

Klimaatakkoord: op weg naar Parijs.

Op 28 juni 2019 heeft het kabinet het voorstel voor het Klimaatakkoord naar de Tweede Kamer gestuurd3. Dit akkoord bevat voor de sectoren industrie, elektriciteit, landbouw, mobiliteit en gebouwde omgeving uitgewerkte plannen om broeikasgasemissies tegen te gaan. Dit met als zichtjaar 2030. Voor het kabinet staat voorop dat de reductieopgave van 49 procent wordt gehaald op een manier die voor iedereen haalbaar en betaalbaar is. Dat betekent dat we de huishoudportemonnee zoveel mogelijk ontzien en dat we zorgen voor een eerlijke verdeling van lasten tussen huishoudens en bedrijven. Fiscale maatregelen spelen vooral een belangrijke rol binnen de sectoren mobiliteit, gebouwde omgeving en industrie. De fiscale onderdelen van het Klimaatakkoord zijn ingevoerd met het wetsvoorstel fiscale maatregelen Klimaatakkoord, als onderdeel van het pakket Belastingplan 2020. Een uitzondering is de CO2-heffing voor de industrie. Deze vergt meer uitwerkingstijd. Het betreffende wetsvoorstel zal deel uitmaken van het Belastingplanpakket 2021. Daarnaast doet het kabinet, ten behoeve van de volgende kabinetsformatie, onderzoek naar betalen naar gebruik als nieuwe vorm van autobelastingen.

Er is daarnaast een start gemaakt met het verduurzamen van woningen. De fiscaliteit speelt daarbij onder andere een rol omdat de energiebelasting aangepast zal worden. De belasting op aardgas wordt de komende jaren in de eerste schijf stapsgewijs verhoogd en de belasting op elektriciteit stapsgewijs verlaagd.

In 2020 is het rapport Bouwstenen voor een beter belastingstelsel verschenen, met daarin mogelijkheden die kunnen bijdragen aan verdere fiscale vergroening. Denk bijvoorbeeld aan het uitfaseren van vrijstellingen en uitzonderingen in auto- en energiegerelateerde belastingen. Het is aan een volgend kabinet om daar keuzes in te maken.

Een financiële sector die bijdraagt aan de verduurzaming van de economie

In 2021 zet Nederland zich op nationaal en Europees niveau in om de financiële sector te betrekken bij de mondiale klimaatopgave. De financiële sector (banken, pensioenfondsen, verzekeraars en vermogensbeheerders) heeft met diens zogenoemde klimaatcommitment het initiatief genomen om een bijdrage te leveren aan de uitvoering van het Akkoord van Parijs en het Klimaatakkoord. Jaarlijks zal de sector een overkoepelende rapportage opstellen met een verslag van de inspanningen en resultaten. Hiertoe is er in 2020 een commissie opgericht, de Commissie Financiële Sector Klimaatcommitment (CFSK). De commissie zal jaarlijks een rapportage aanbieden aan de minister.

In 2021 zetten we verdere stappen om de financiële sector zo maatschappelijk verantwoord mogelijk te laten ondernemen. Het ministerie van Financiën verwacht van de financiële sector dat die de United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) en OESO-richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen naleeft en daardoor misstanden in de keten voorkomt, signaleert, aanpakt en hierover rapporteert. In 2021 zullen we samen met de sector, ngo’s en vakbonden verder inzetten op het voldoen aan de zogenaamde Environmental, Social and Governance (ESG)-criteria, binnen de convenanten voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO). Bijvoorbeeld door de sector handvatten te bieden om te voldoen aan de OESO-richtlijnen en de UNGP’s. We zullen de voortgang van de financiële sector op dit gebied monitoren. Op zowel nationaal als Europees niveau zet het ministerie van Financiën zich in om een gelijk speelveld te creëren op het gebied van IMVO.

Energietransitie deelnemingen

De staatsdeelnemingen Gasunie, Havenbedrijf Rotterdam en TenneT spelen een belangrijke rol in de energietransitie. Deze staatsdeelnemingen hebben deze rol de afgelopen jaren stevig verankerd in hun bedrijfsvoering. Vanuit de hoedanigheid van aandeelhouder draagt Financiën bij aan het verdere verduurzamen van de activiteiten van deze staatsdeelnemingen, onder meer door een investeringsvisie te vormen voor de energietransitie .

In 2019 is daarnaast het beleid met betrekking tot maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) voor staatsdeelnemingen aangescherpt. In de komende periode gaat Financiën actief en doorlopend het gesprek daarover aan met de deelnemingen. Daarbij zal ook ruimschoots aandacht zijn voor het formuleren van concrete doelstellingen. Over deze doelstellingen zal voor het eerst worden gerapporteerd in het Jaarverslag Beheer Deelnemingen 2020, dat verschijnt in het voorjaar van 2021.

Klimaat doelstellingen Internationale Financiële Instellingen (IFI’s)

Multilaterale banken spelen een centrale rol in de architectuur voor financiering van klimaatactie, met name in ontwikkelingslanden. Nederland blijft daarom de Europese Investeringsbank en de regionale investeringsbanken, zoals de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling en de Aziatische Infrastructuur Investeringsbank vragen om leiderschap te tonen ten aanzien van klimaatambitie.

Nederland zet zich er in de gesprekken met deze banken voor in dat zij hun financiering van klimaatprojecten in de publieke, private en financiële sector in partnerlanden verder uitbreiden, hun portefeuilles in lijn brengen met de Parijsdoelstellingen en de financiering van fossiele brandstoffenprojecten verminderen. Bovendien vragen wij hen om klimaat prominent op te nemen in de gesprekken met ontvangende landen en in de nieuwe landenstrategieën.

Ook in de respons op en het herstel na de COVID-crisis spelen multilaterale banken een grote rol. Nederland vraagt daarom aandacht voor bestaande klimaatdoelen bij de totstandkoming van de economische herstelmaatregelen van multilaterale banken. Juist in deze tijd is het van belang dat multilaterale banken hun bestaande toezeggingen op het gebied van klimaat blijven naleven en klimaat blijven agenderen.

Vergroening ekv-portefeuille

Een belangrijke uitdaging voor het beleid van de exportkredietverzekeringen (ekv) is het vergroenen van de verzekeringsportefeuille. Van oudsher worden met de ekv veel transacties verzekerd met afnemers in de traditionele sectoren. Dit komt omdat dit een belangrijk werkterrein is van een aantal grote exporteurs die veel gebruik maken van de ekv. Nederlandse bedrijven zijn sterk in offshore-activiteiten; zowel de scheepsbouwers als de grote (maritieme) aannemers.

Nederland wil juist ook voor groene projecten een goede ondersteuning bieden aan deze exporteurs of aan nieuwe bedrijven die nu nog geen gebruik maken van de ekv. Daarom is het ministerie in 2019 als eerste stap van start gegaan met het inventariseren van transacties met een positief effect op het klimaat. We zien inmiddels de eerste effecten van de maatregelen die de afgelopen tijd zijn genomen. Zo hebben met name een ruimer Nederlands contentbeleid voor evident groene projectfinanciering en een hogere dekkingsgraad voor groene projectfinanciering transacties voor een significante bijdrage gezorgd aan de vergroening van de ekv-portefeuille. Ook gaan we flexibeler om met de criteria om kleine groene transacties te accepteren. Op die manier stimuleren we het Nederlandse bedrijfsleven om te vergroenen en ondersteunen we kleine innovatieve bedrijven in hun exportmogelijkheden. Om het gelijke speelveld te waarborgen moet vergroening van de ekv uiteindelijk in internationaal verband plaatsvinden. Hiertoe brengt het ministerie in kaart wat de verschillende posities en belangen van andere landen zijn en zullen we in 2021 samen met een groep van gelijkgezinde landen vergroening in Europees en mondiaal verband agenderen.

Thema 4: Vergroten menselijke maat in het toeslagenstelsel

Toeslagen staat voor de omvangrijke opgave om uitvoering te geven aan herstel van fouten uit het verleden en de dienstverlening fundamenteel te verbeteren. Daarbij wordt de organisatie ontvlochten van de Belastingdienst naar een eigen en integraal sturend Directoraat-Generaal per 1 januari 2021. Daarnaast participeert Toeslagen in de uitwerking van stelselwijzigingen met betrekking tot de toeslagen. Voor de opgave van verbeterde dienstverlening, herstel en ontvlechting zijn meerjarig extra middelen uitgetrokken.

Op basis van het interdepartementaal onderzoek (IBO) Toeslagen trekt het kabinet de conclusie dat het stelsel voor een te grote groep burgers niet goed werkt en deelt het kabinet de urgentie die door zowel de IBO-werkgroep als door de Tweede Kamer in de motie-Bruins en Van Weyenberg is uitgesproken over de herziening van het toeslagenstelsel. Het kabinet heeft daarom aangegeven naar een stelsel te willen dat meer zekerheid en voorspelbaarheid biedt, waarbij problematische schulden zoveel mogelijk worden voorkomen en de overgang van uitkering naar flexibel werk makkelijker wordt. Tot het moment waarop dit gerealiseerd is, zijn veel mensen afhankelijk van de toeslagen die ze ontvangen. Gedurende deze periode zal waar mogelijk door aanpassing van de wet- en regelgeving meer vereenvoudiging en ruimte voor menselijke maat in het huidige stelsel gebracht worden.

Compensatie, herstel en reparatie ouders

Om voor alle getroffen ouders zorgvuldig en snel herstel mogelijk te maken, is een speciale herstelorganisatie in het leven geroepen. Hiervoor zullen ongeveer 500 FTE worden ingezet. In 2020 is de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) ingericht en is gestart met de compensatie aan betrokken ouders. Dit zal ook nog gedurende het jaar 2021 en 2022 doorlopen. Alle ouders uit het CAF11-dossier die recht hebben op compensatie en waarvan de contactgegevens bekend zijn, hebben compensatie ontvangen. Voor de ouders die zijn gedupeerd in vergelijkbare dossiers en die zijn geraakt door de hardheid van het stelsel is het compensatie-, herstel- en reparatietraject in de loop van 2020 gestart. Ouders die van mening zijn met een compensatie, herziening, hardheidstegemoetkoming of vergoeding niet of onvoldoende geholpen te zijn en menen in een bijzondere, zeer schrijnende situatie te zitten, kunnen bij Toeslagen een verzoek indienen om meer schade vergoed te krijgen. Een daartoe speciaal ingestelde onafhankelijke commissie heeft tot taak deze verzoeken te beoordelen. Het oordeel van deze commissie zal steeds door Toeslagen worden gevolgd. Ook de ouders die naar de huidige inzichten hebben geleden onder de kwalificatie «opzet grove schuld» (OGS) worden geholpen door middel van de OGS-regeling. De herstelorganisatie streeft ernaar om in 2021 het overgrote deel van de compensatie uitgekeerd te hebben.

Kwaliteitsimpuls toeslagenorganisatie Voor 5,3 miljoen huishoudens met 8,8 miljoen burgers verzorgt Toeslagen jaarlijks meer dan 7 miljoen toeslagen. We maken de uitvoering klantgerichter. Daarbij is het cruciaal dat bij de behandeling de informatiehuishouding op orde is en dat alle relevante individuele omstandigheden gemotiveerd kunnen worden meegewogen. Het beleid draagt daaraan bij door vereenvoudigingen door te voeren die het voor burgers en voor de uitvoering begrijpelijker en overzichtelijker maken. Zo kan het aantal (hoge) terugvorderingen verder omlaag worden gebracht, kan de toekenningszekerheid van het voorschot toenemen en zullen bij definitieve vaststelling de na- en terugbetalingen kleiner zijn. In 2020 is daartoe het Programma Vernieuwing Dienstverlening Toeslagen opgezet dat op basis van een nieuwe visie en strategie gericht op de doelgroep van toeslaggerechtigden verbeteringen en investeringen invoert. In dit programma werken we samen met opdrachtgevers aan verbeteringen conform de lessen van de toeslagenaffaire en optimaliseren we de dienstverlening binnen het bestaande stelsel. Ook kan het programma mogelijk bijdragen aan verbeterde dienstverlening in een eventueel gewijzigd stelsel in de toekomst. Dit programma heeft een looptijd van 3 jaar.

Het merendeel van de toeslaggerechtigden weet zich goed bediend met het digitaal aanvragen en wijzigen en het geautomatiseerd berekenen en ontvangen van toeslagen. Dat blijkt onder meer uit de Fiscale Monitor 2019 en het IBO Toeslagen deel 1. Zij vragen hun toeslag aan via het Toeslagenportaal en geven daar ook wijzigingen door. De betalingen vinden altijd plaats op de 20e van de maand. Maar als feiten en omstandigheden daarom vragen moeten burgers kunnen rekenen op meer persoonlijke dienstverlening en maatwerk. Daarom zullen we de dagelijkse dienstverlening door Toeslagen aan de burgers uitbreiden. Dat geeft ruimte om met meer menselijke aandacht onze burgers ten dienste te staan.

De Adviescommissie Uitvoering Toeslagen heeft het belang onderstreept van een open cultuur, het verder ontwikkelen van de ambtelijke professionaliteit en een sterkere vaktechnische inbedding van operationele keuzes. In de Kamerbrief van 27 februari 2020 schetsen de staatssecretarissen van Financiën een beeld van de gewenste cultuur van de Belastingdienst en daarbinnen Toeslagen. Om tot die cultuur te komen vinden in 2020 bij Toeslagen gesprekken plaats met medewerkers en leidinggevenden. De uitkomsten hiervan zijn de basis voor de stapsgewijze ontwikkeling van een nieuwe cultuur en een nieuw waardenkompas en meer ruimte voor het vakmanschap van onze medewerkers. Het doel is dat mensen eerder en in ‘één keer goed’ worden geholpen en dat de toeslaggerechtigde een besluit dat leidt tot een vermindering begrijpt en accepteert. Daarnaast zullen ouders voor de kinderopvangtoeslag worden ondersteund bij het actueel houden van hun gegevens. Daarom worden alle kinderopvanginstellingen gevraagd om maandelijks de afgenomen opvanguren in te sturen. Met deze informatie zullen we ouders attenderen als er een aanwijzing is dat de toeslag moet worden bijgesteld. Deze attenderingen zullen via een app worden gestuurd. Deze app komt voor alle ouders ter beschikking. Hierin kunnen zij ook de gegevens van de toeslagen raadplegen en wijzigingen doorvoeren. Ook zullen ouders telefonisch worden benaderd met deze attenderingen. Daar waar blijkt dat ouders meer begeleiding nodig hebben in het goed aanvragen en aanpassen van de toeslag zal dit worden geboden.

Stappen richting vernieuwing van het toeslagenstelsel 

In de Kamerbrief van 30 april 2020 heeft de staatssecretaris van Financiën - Toeslagen en Douane, naar aanleiding van de uitgebrachte rapporten van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Toeslagen, de kabinetsinzet voor een herziening van het toeslagenstelsel uiteengezet. Op basis van het IBO trekt het kabinet de conclusie dat een ander stelsel noodzakelijk is. Het kabinet werkt daarom aan alternatieven voor het toeslagstelsel – daarin gesteund door motie Bruins/Van Weyenberg4 - zodat een volgend kabinet daar verdere stappen op kan zetten. Miljoenen Nederlanders ontvangen toeslagen en deze zijn vaak een belangrijk bestanddeel van hun inkomen. Aanpassingen in het stelsel moeten daarom gedegen worden voorbereid en de effecten moeten zorgvuldig worden afgewogen.

Korte termijn

Zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op het eindadvies van de Adviescommissie Uitvoering Toeslagen van 13 maart 2020 is wetgeving voorbereid om verbeteringen en alternatieven door te voeren op weg naar een beter en menselijker systeem. Dit is in lijn met de motie Lodders c.s. die de Kamer in januari unaniem heeft aangenomen. Op korte termijn zet het kabinet stappen om de dienstverlening richting burgers en de uitvoerbaarheid van Toeslagen te verbeteren middels het Wetsvoorstel wet verbetering uitvoerbaarheid Toeslagen. Aanvullend wordt de koppeling gewerkte uren in de Kinderopvangtoeslag verruimd zodat werkende ouders minder snel met terugvorderingen te maken krijgen.

Wenkend perspectief

Het kabinet wil naar een stelsel dat meer zekerheid en voorspelbaarheid biedt, waarbij problematische schulden zoveel mogelijk worden voorkomen en de overgang van uitkering naar werk makkelijker wordt. Uit het IBO blijkt dat toeslagen nauw verbonden zijn met de stelsels van zorg, kinderen en wonen. Met andere keuzes in deze domeinen, het belastingstelsel en de sociale zekerheid kan het aantal mensen dat specifieke inkomensondersteuning nodig heeft worden verkleind. Het kabinet heeft in de brief van 30 april 2020 een aantal onderzoeken aangekondigd. Het in die brief geschetste wenkend perspectief geeft richting aan een langjarige uitvoeringsagenda, waarbij in verschillende fases ruimte is voor politieke besluitvorming. Om dit te ondersteunen, biedt het kabinet in het najaar 2020 een contourennota en een routekaart aan de Tweede Kamer aan. De routekaart beschrijft de verschillende tussenstappen en maatregelen die moeten worden genomen op weg naar het nieuwe stelsel.

Thema 5: Verbeteren processen Belastingdienst, Douane en Toeslagen: betrouwbaar, benaderbaar en behulpzaam

De Belastingdienst heeft als taak bij te dragen aan een financieel gezond Nederland, dat doet de dienst door belastingen te heffen en te innen. Burgers en bedrijven moeten daarbij kunnen rekenen op een betrouwbare, rechtvaardige en laagdrempelige benadering met een zorgvuldige werkwijze die aansluit bij hun specifieke situatie. Helaas gaan er de laatste jaren herhaaldelijk zaken mis. Bij de Belastingdienst zijn veel medewerkers vertrokken, zijn achterstanden in de dienstverlening ontstaan en staan verouderde ICT-systemen onder druk. Het gevolg is dat burgers en bedrijven niet meer centraal staan waardoor goedwillende mensen het slachtoffer zijn geworden van tekortkomingen bij de Belastingdienst.

Herbezinning op de werkwijze, structuur en cultuur van de Belastingdienst is daarom nodig. Om te laten zien hoe wij willen werken en het vertrouwen in de dienst te kunnen herstellen, zetten we concrete stappen met verbeterprogramma’s voor de dienstverlening, de ontvlechting van de organisatie en het instellen van extern toezicht. De Belastingdienst is daarbij gebaat bij een goed uitvoerbaar belastingstelsel, dat bestaat uit een eenvoudige vormgeving van beleidsvoorstellen, waarbij het perspectief van de burger en bedrijven wordt meegenomen.

Daarnaast moet de basis voor het toezicht door de Belastingdienst op orde zijn. De gebeurtenissen rond de Fraude Signalering Voorziening (FSV) laten zien dat de opzet, inrichting en werking van risicoselectie en vervolgens het onderzoek naar de geselecteerde signalen binnen de Belastingdienst onvoldoende zijn. De Tweede Kamer is hierover geïnformeerd in de Kamerbrief van 10 juli 2020. Daarbij is een herijking van de toezichtstrategie en de fraudeaanpak in het vooruitzicht gesteld.

Met vertrouwen belasting betalen kan alleen als de Belastingdienst een stabiele organisatie is. Een goede stabiele organisatie draagt bij aan het doelmatig en effectief innen van belastingen en helpt de burger wanneer er onduidelijkheid is. Dit vraagt om volwassen sturing met de juiste managementinformatie, een goed functionerende ICT-organisatie en een open en veilige werkcultuur. Op al deze terreinen worden initiatieven ontplooid, waarover de Tweede Kamer recent in een aparte brief uitgebreid is geïnformeerd.

Organisatie op orde

Sturing en beheersing

Om de Belastingdienst beter in staat te stellen intern te sturen en zowel intern als extern te verantwoorden, werken we in 2021 verder aan de verbetering van de managementinformatie en het risicomanagement. In 2019 is het programma managementinformatie en risicomanagement gestart. Om een intensivering te bewerkstelligen is de aanpak vanaf 2020 gewijzigd: de prioriteit ligt bij Toeslagen en de fiscale processen binnen de Belastingdienst.

Om goed zicht te krijgen op het functioneren van de Belastingdienst, Toeslagen en Douane, zullen activiteiten en middelen transparant worden gemaakt in de begroting. Naast Belastingdienst en Douane krijgt ook Toeslagen een eigen begrotingsartikel binnen de begroting van het ministerie van Financiën (artikel 13). Voor de Belastingdienst bevat de begroting voor 2021 een vernieuwde set van indicatoren5 die moet zorgen voor een beter inzicht in de mate waarin de Belastingdienst de naleving bevordert door burgers en bedrijven een adequate behandeling te geven, effectief te informeren, gemak te bieden en op gepaste wijze corrigerend op te treden.

Cultuur

De kernwaarden van de Belastingdienst zijn verantwoordelijkheid, geloofwaardigheid en zorgvuldigheid, zowel binnen de organisatie als in de communicatie met burgers en bedrijven. In de gewenste cultuur zijn dilemma’s bespreekbaar, reflecteren we op wat beter kan en is er ruimte voor tegenspraak. Deze wezenlijke verandering vraagt om ander gedrag van leidinggevenden en medewerkers van de Belastingdienst, zowel binnen de organisatie als naar buiten. Om inzicht te krijgen in de cultuur van de Belastingdienst heeft Deloitte een onderzoek uitgevoerd waarover de Tweede Kamer is geïnformeerd. Dit onderzoek geeft inzicht in de huidige cultuur, kijkt kritisch naar de geformuleerde gewenste cultuur en adviseert de Belastingdienst hoe koers gezet kan worden richting de gewenste cultuur. Het rapport van Deloitte geeft goede aanknopingspunten voor de herijking van het cultuurprogramma. Punten die verbetering behoeven zijn het eerder signaleren van fouten, het creëren van een open en veilige cultuur en het sturen op resultaat. De Belastingdienst zet stappen richting de beoogde cultuur met een externe klankbordgroep die over de aanpak adviseert en door het uitvoeren van ontwikkelassessments voor alle leidinggevenden. Wel zijn er binnen de organisatie verschillen in taak, context en uitdagingen. Daarom is het belangrijk dat de centrale leiderschaps- en cultuuraanpak binnen elk onderdeel van de organisatie een invulling krijgt die daarbij aansluit. Als voorbeeld van een dienstonderdeel-specifieke aanpak kan de integriteitsaanpak bij de Douane worden genoemd. Integriteit is door Douane geduid als een van de strategische risico’s die permanente managementaandacht krijgen. Er lopen concrete projecten gericht op de verdere groei van het integriteitsmanagement.

Personeel

De uitdaging waar de Belastingdienst voor staat is allereerst te borgen dat de medewerkers toegerust zijn voor de moderne manieren van interactie met burgers en bedrijven. Daarnaast moet de dienst de gevolgen van de (pensioengerelateerde) uitstroom voor de continuïteit van de bedrijfsprocessen opvangen. Net als in voorafgaande jaren moet er in 2021 en in de jaren erna een grote wervingsinspanning worden geleverd om de benodigde fiscalisten, registeraccountants, data-analisten en IT’ers te laten instromen. De instroomopgave voor 2020 en 2021 tezamen bedraagt 4.500 tot 5.000 fte. Hierbij moet constant oog worden gehouden voor het vermogen van de verschillende onderdelen om nieuwe medewerkers in te laten stromen. Specifiek voor Toeslagen geldt een tijdelijke piek in de werving die voor de herstelorganisatie wordt gevraagd.

Ook de Douane heeft in de komende jaren te maken met een grote uitstroom van medewerkers, onder andere als gevolg van pensionering, waardoor veel aandacht moet worden besteed aan het werven, selecteren, opleiden en begeleiden van nieuwe medewerkers. Daarnaast vraagt het beschermen van de organisatie en haar medewerkers tegen mogelijke integriteitsschendingen en ondermijningsactiviteiten, de voortdurende aandacht van de Douane.

ICT - versnellen en verbeteren (grip op IV-portfolio)

Uit externe rapporten (door EY en KPMG) is gebleken dat het ontbreekt aan meerjarige, integrale planningen op het gebied van IV en dat er beperkte prioritering plaatsvindt op basis van financiële, kwalitatieve en kwantitatieve wegingscriteria. De aanbevelingen uit externe rapporten worden verwerkt in een integrale aanpak IV met een meerjarige aanpak. Daarbij zal prioriteit worden gegeven aan de stabiliteit en continuïteit van de processen van heffing en inning van belastingen. Bij de Douane is de meerjarige aanpak al ingebed en worden de ervaringen gebruikt voor continue verbetering van het Portfolioproces.

Governance en ontvlechting

Inmiddels is de politieke sturing op de Belastingdienst, Toeslagen en de Douane versterkt, met de benoeming van twee staatssecretarissen: een staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst en een staatssecretaris Toeslagen en Douane. De ambtelijke aansturing van de Belastingdienst is versterkt door de aanstelling van drie directeuren-generaal voor respectievelijk de Belastingdienst, Douane en Toeslagen. Waar dat zinvol is voor de sturing, worden de Belastingdienst, Toeslagen en Douane ontvlochten. De Belastingdienst, Toeslagen en Douane hebben ieder zowel een eigen grote opgave als organisatie. Tegelijkertijd blijven er ook zaken die beter gezamenlijk georganiseerd kunnen blijven. Zo krijgen de organisatieonderdelen door een eigen DG op korte termijn de bestuurlijke aandacht en focus die past bij de omvang en het belang van hun taak.

Verbeteren dienstverlening Belastingdienst

Het is van belang dat burgers en bedrijven adequaat behandeld worden, informatie tijdig ontvangen en dat het hen zo makkelijk mogelijk wordt gemaakt bij het voldoen aan hun verplichtingen en het uitoefenen van hun rechten. Informatie moet daarom helder en begrijpelijk zijn. Brieven, formulieren en digitale berichten zullen begrijpelijker worden gemaakt en gehouden, waarbij het handelingsperspectief van burgers en bedrijven voorop staat. Passende interactiemogelijkheden van de Belastingdienst voor burgers en bedrijven zijn daarbij cruciaal: het is het visitekaartje van de Belastingdienst. Binnen de interactiemogelijkheden neemt de Belastingtelefoon een bijzondere plaats in. De bereikbaarheid en de kwaliteit van beantwoording van vragen door de Belastingtelefoon wordt duurzaam verbeterd. Zo wordt de dienstverlening op termijn uitgebreid met de mogelijkheid van terugbellen, ontvangen van notificatieberichten via app of telefoon en de mogelijkheid om te chatten in de digitale persoonlijke omgevingen van de Belastingdienst. Daarnaast investeert de Belastingdienst in het leveren van maatwerk aan burgers die minder zelfredzaam zijn via de balie en via Stella-behandeling. Door relatiebeheer met maatschappelijk dienstverleners worden burgers die meer hulp nodig hebben, ondersteund bij het doen van hun aangifte. Het lopende onderzoek naar een fundamentele transformatie van de dienstverlening dat eind 2020 wordt opgeleverd, biedt ook bouwstenen voor het verbeteren van de dienstverlening in 2021 en volgende jaren.

Borgen stabiliteit cruciale processen Belastingdienst

Op meerdere terreinen binnen de Belastingdienst doen zich risico's voor met betrekking tot de continuïteit van cruciale processen zoals de inning van belastingontvangsten en het nakomen van behandeltermijnen. Daarnaast zijn er de nodige end of life-systemen met achterstallig onderhoud. Hierdoor kan de Belastingdienst het nagestreefde serviceniveau aan burgers en bedrijven en de eigen medewerkers niet altijd bieden. Om nieuwe problemen te voorkomen heeft het kabinet extra middelen uitgetrokken. Daarmee werven we in de eerste plaats extra personeel om achterstanden weg te werken bij de afhandeling van bezwaren van particulieren en bedrijven en de aangiften voor de schenk- & erfbelasting. Daarnaast zetten we, gegeven de mogelijkheden van het ICT-portfolio, in op het versterken van ketens (inning, loonheffing, omzetbelasting, gegevens). De activiteiten die we ontplooien op het gebied van personeel, ICT, managementinformatie en cultuur zijn belangrijke randvoorwaarden voor het succes van de hiervoor geschetste aanpak.

Fiscaal beleid en uitvoering

Meerjarige agenda beleid en uitvoering

De wisselwerking tussen beleid en effectieve uitvoering heeft niet altijd geresulteerd in het gewenste resultaat. Er is daarom ruimte om de aansluiting tussen beleid en uitvoering te verbeteren. Daarom wordt de samenwerking tussen de Belastingdienst en de opdrachtgevende ministeries versterkt. Voor belastingzaken is dit Directoraat Generaal Fiscale Zaken (DGFZ). Bovendien zal bij het vormgeven van nieuw beleid meer rekening worden gehouden met de uitvoerbaarheid ervan. Daarbij zal ook prioritering moeten plaatsvinden; niet alles kan tegelijkertijd. Het zijn politieke keuzes die aan de basis van de prioritering zullen liggen. Voor Belastingdienst, Toeslagen en Douane zal er een meerjarige agenda gemaakt worden voor beleid en uitvoering. Bovendien zal strenger worden toegezien op het toevoegen van nieuwe taken aan het reeds bestaande takenpakket. Door het overnemen van aanbevelingen uit het rapport ‘Back to Basics. Alternatieve uitvoerders Belastingdienst’ dat in januari 2020 naar de Tweede Kamer is verstuurd, worden concrete stappen genomen om strenger toe te zien op het uitvoeren van nieuwe en bestaande taken.

Doenvermogen van burgers

Het is van belang dat bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid en regelgeving uitdrukkelijk rekening wordt gehouden met de mogelijke belasting die regelgeving oplevert voor burgers, het zogenoemde doenvermogen. Het doenvermogen moet een integraal onderdeel van het proces zijn dat uiteindelijk leidt tot uitvoering van wet- en regelgeving. Dit biedt een grotere meerwaarde dan het uitvoeren van een toets aan het eind van een wetgevingstraject. Er zal voortaan standaard worden getoetst in hoeverre een maatregel acties van burgers vergt en begrijpelijk is, met speciale aandacht voor kwetsbare groepen. Doenvermogen wordt ook een vast onderdeel van de internetconsultaties. Ingevolge de motie Sent c.s. om het pakket Belastingplan voortaan te voorzien van een separate doenvermogentoets, is de Eerste Kamer bij brief van 9 juli 2020 geïnformeerd over de wijze waarop een doenvermogentoets onderdeel zal worden van de fiscale wet- en regelgeving, startend met het pakket Belastingplan 2021.

Toezicht

De Belastingdienst streeft er in zijn uitvoerings- en toezichtstrategie naar het gedrag van burgers en bedrijven zodanig te beïnvloeden dat zij uit zichzelf (fiscale)regels naleven. Op dit moment onderzoeken opdrachtgever DGFZ en de Belastingdienst als opdrachtnemer gezamenlijk wat een acceptabel niveau van toezicht is. Over de eerste resultaten van dit onderzoek wordt de Tweede Kamer in het najaar van 2020 via het jaarplan 2021 Belastingdienst nader geïnformeerd.

Daarnaast vindt naar aanleiding van de problemen met het gebruik van de Fraude Signalering Voorziening (FSV) een herijking van het handhavingsbeleid en de fraudeaanpak plaats. Tevens voeren we een validatie uit van alle gegevensverwerkingen op basis van de vereisten van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Verder wordt het gehele applicatie- en gegevenslandschap doorlopen op nog onbekende registraties van verouderde of subjectieve risicosignalen.

2.1.2 Overzicht coronamaatregelen

De afgelopen maanden zijn voor een belangrijk deel getekend door de coronacrisis. Het kabinet heeft diverse (nood)maatregelen genomen om de crisis het hoofd te bieden. Deze paragraaf geeft een overzicht van de maatregelen die op de begroting van het ministerie van Financiën zijn genomen. Een uitgebreid overzicht is te vinden op https://www.rijksfinancien.nl/corona-visual. 

Verplichtingen en uitgaven

Belasting- en invorderingsrente 1.0

Het eerste noodpakket economie en banen betrof onder andere een verlaging van de belasting- en invorderingsrente naar 0,01 procent. Dit resulteerde enerzijds in lagere uitgaven (- € 18 mln.), maar vooral in fors lagere ontvangsten (- € 106 mln.). Deze maatregel was tijdelijk voor een periode van 3 maanden, maar werkt meerjarig door in de ramingen.

Herverzekering leverancierskredieten

Met kortlopende leverancierskredieten wordt in Nederland op jaarbasis door commerciële kredietverzekeraars meer dan 200 miljard euro aan handel mogelijk gemaakt. Als gevolg van de COVID-19 crisis is deze dienstverlening onder druk komen te staan. De enige manier om de risico’s te beheersen en zo te voorkomen dat de verzekeraars zelf in financiële problemen komen – waardoor deze kredietverlening geheel zou dreigen te verdwijnen – is dan het verlagen van de zogeheten kredietlimieten. Daarom heeft de staat in het voorjaar van 2020 besloten over te gaan tot herverzekering van de gehele portefeuilles van de verzekeraars voor het hele kalenderjaar 2020 met mogelijkheid tot een verlenging van drie maanden in 2021.

Aangezien de herverzekering minstens het hele jaar 2020 zal lopen, betekent dit dat op kasbasis een significant deel van de schades pas in 2021 zal worden uitgekeerd en eveneens een iets groter deel van de incasso’s pas in 2021 zal worden ontvangen. Naar huidig inzicht schat het ministerie dat driekwart van de verwachte schade in 2020 zal vallen en de rest in 2021 (en tevens wordt tweederde van de incasso’s in 2020 verwacht en de rest later). In het najaar van 2020 zal er een analyse komen van de baten en lasten van deze herverzekering en daarbij gaan we tevens in op mogelijkheden om de kosten voor de staat te verdelen over betrokken partijen zoals de verzekeraars en hun verzekerden.

Belasting- en invorderingsrente 2.0

Het tweede noodpakket economie en banen betrof een verlenging van het eerste noodpakket tot 1 oktober 2020. Dit resulteerde in een verdere neerwaartse bijstelling van de raming van de belasting- en invorderingsrente. De maatregelen zijn tijdelijk van aard, maar werken meerjarig door in de ramingen.

SURE

In de Eurogroep van 9 april 2020 is overeengekomen een Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid in noodsituaties te beperken naar aanleiding van de uitbraak van COVID-19 (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency, SURE) op te richten. SURE biedt lidstaten leningen voor het financieren van hoofdzakelijk werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen ter bescherming van werknemers en zelfstandigen, en zodoende voor het verminderen van werkloosheid en inkomensverlies, en in aanvulling daarop, voor de financiering van sommige maatregelen op gezondheidsgebied, met name op de werkplek. SURE kan maximaal 100 mld. euro aan leningen verstrekken. Nederland staat hiervoor garant middels het Eigenmiddelenbesluit (zie hierboven), en via een bilaterale garantie die aan de Unie zijn versterkt. Zie ook paragraaf 2.5 Overzicht Risicoregelingen.

Garantie aan DNB inzake IMF

Als gevolg van de COVID-19 crisis is er acute behoefte aan financieringsmogelijkheden voor opkomende economieën en lage-inkomenslanden. Het IMF voorziet in deze financieringsbehoefte door concessionele leningen te verstrekken aan lage inkomenslanden via het Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT). Gezien de omvang en het aantal verzoeken voor noodliquiditeit bovenop de verwachte reguliere programma’s, is de huidige omvang van het leningenaccount van het PRGT onvoldoende en is een additonele bijdrage aan Nederland gevraagd. Deze bijdrage is noodzakelijk om via het IMF ruimte vrij te maken voor investeringen in de gezondheidszorg en om de impact van de economische crisis te bestrijden en bedraagt 500 mln. SDR (Special Drawing Rights, munteenheid IMF), gelijk aan € 620 mln. De Nederlandse bijdrage wordt verstrekt in de vorm van een lening van De Nederlandsche Bank (DNB) namens de Nederlandse staat aan het IMF. De Nederlandse staat garandeert de lening van DNB aan IMF. Deze systematiek is gebruikelijk voor Nederlandse bijdragen aan het IMF. Budgettair leidt de Nederlandse bijdrage in 2020 tot een verhoging van de garantieverplichting aan DNB inzake IMF van € 620 mln. zoals gemeld in de vijfde incidentele suppletoire begroting 2020.

Garantie EIB

De European Investment Bank (EIB) heeft een nieuw pan-Europees garantiefonds (EGF) opgericht om de negatieve economische gevolgen van de COVID-19 crisis op te vangen. Het fonds is een onderdeel van het pakket aan maatregelen dat op 9 april 2020 door de Eurogroep werd afgesproken. Door de oprichting van een garantiefonds van € 25 mld., waarvan het Nederlands aandeel € 1.301 mln. bedraagt, kan naar schatting tot maximaal € 200 mld. aan financiering voor het Europese bedrijfsleven worden gemobiliseerd. Doel van het garantiefonds is het financieren van hoge risicoprojecten, waarbij de focus ligt op het mkb. De investeringsperiode van het garantiefonds loopt tot 31 december 2021 met mogelijkheid tot een verlenging van zes maanden als een meerderheid van de deelnemende lidstaten hiervoor stemt. Hierna kan de investeringsperiode alleen verlengd worden als alle deelnemende lidstaten hier unaniem mee instemmen. De investeringen onder het garantiefonds zullen een hoog risicoprofiel hebben. Nederland acht het daarom waarschijnlijk dat de garantie ingeroepen zal worden. De verwachte nettoverliezen van het garantiefonds van € 25 mld. worden ingeschat op 20 procent. Het percentage verwachte verliezen is sterk afhankelijk van de uiteindelijke productmix die ingezet wordt (leningen, garanties, equity). Het Nederlandse aandeel in de verwachte verliezen komt – op basis van het percentage verwachte verliezen van 20 procent, toegepast op het Nederlandse aandeel in de garantie van € 1,3 mld. – neer op € 260 mln. verdeeld over de looptijd van het fonds.

Steunmaatregelen KLM

De Nederlandse staat verstrekt een directe lening aan KLM met een omvang van € 1 mld. De lening is een achtergestelde lening. Dit betekent dat wanneer KLM haar crediteuren niet kan terugbetalen, deze lening (en daarmee de Nederlandse staat) pas als laatste wordt terugbetaald. Daarmee neemt de Nederlandse staat relatief veel risico op zich via deze lening, hetgeen weerspiegeld wordt door de eveneens relatief hoge rente die KLM op deze lening betaalt. Daarnaast garandeert de Nederlandse staat maximaal 90 procent van een kredietfaciliteit van € 2,4 mld., die door een consortium aan banken aan de KLM wordt verstrekt. Dit resulteert in een garantie van € 2,16 mld. Voor deze garantie ontvangt de Nederlandse staat tevens een garantiepremie die gedurende de looptijd in percentage oploopt.

Europees herstelinstrument (NGEU)

Op 21 juli 2020 heeft de Europese Raad overeenstemming bereikt over de belangrijkste kenmerken van het Meerjarig Financieel Kader (MFK) voor de Europese Unie voor de periode 2021-2027, een herstelinstrument in reactie op de COVID-19-crisis (Next Generation EU; NGEU) en de financiering daarvan via een nieuw Eigenmiddelenbesluit (EMB).

Hoewel deze politieke afspraken nog door de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement uitgewerkt moeten worden in de relevante Europese verordeningen en besluiten, en het EMB nog door alle lidstaten moet worden goedgekeurd, zijn de contouren van de afspraken voldoende duidelijk om deze budgettair te verwerken.

De gevolgen voor de verwachte Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting worden toegelicht op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De verwachte Nederlandse afdrachten t.a.v. NGEU zullen op termijn zichtbaar worden op deze begroting.

Het belangrijkste onderdeel van NGEU is de Recovery and Resilience Facility (RRF), waaruit lidstaten onder voorwaarden steun kunnen aanvragen voor hervormings- en investeringsprojecten. Voor het deel van de RRF dat gebruikt kan worden voor het verstrekken van leningen aan lidstaten wordt een garantieverplichting opgenomen op de begroting van het ministerie van Financiën. De financieringsmethode van dit deel van het herstelfonds is vergelijkbaar met die van het mechanisme voor financiële ondersteuning van de betalingsbalansen van de lidstaten zonder de euro (Balance of Payments facility, BoP), het Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM) en het Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid in noodsituaties te beperken naar aanleiding van de uitbraak van COVID-19 (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency, SURE6). Voor al deze instrumenten geldt dat de Europese Commissie namens de Unie middelen leent op de kapitaalmarkt of bij financiële instellingen, om deze middelen in de vorm van leningen aan lidstaten te verstrekken. De rentebetalingen en aflossingen die de Unie van deze lidstaten ontvangt worden gebruikt voor het betalen van de rente en aflossingen op de schuld die de Unie hiervoor is aangegaan. Als aanvullende zekerheid voor beleggers dat de Unie aan haar rente- en aflossingsverplichtingen zal kunnen voldoen, kan de Unie uit hoofde van het Eigenmiddelenbesluit jaarlijks aanvullende middelen bij de lidstaten opvragen. Dit is bovenop de maximale omvang van de jaarlijkse EU-begroting, tot aan een in dit besluit vastgelegd jaarlijks maximum van het bni van de Europese Unie. Een dergelijk verzoek aan lidstaten is door de Unie nog nooit gedaan. Deze systematiek is reeds zo opgezet in het bestaande Eigenmiddelenbesluit en blijft zo in het nieuwe Eigenmiddelenbesluit.

Belasting- en invorderingsrente 3.0 (Steun- en herstelpaket)

Onderdeel van het op 28 augustus aangekondigde Steun- en herstelpakket betreft het (grotendeels) verlengen van de verlaagde rentetarieven bij de belasting- en invorderingsrente. De invorderingsrente blijft hiermee t/m 31 december 2021 0,01%. De belastingrente gaat per 1 oktober 2020 t/m 31 december 2021 voor alle belastingmiddelen terug naar 4%. Voor de vennootschapsbelasting is dit lager dan het oorspronkelijke tarief van 8%.

Ontvangsten

Belasting- en invorderingsrente 1.0 (Noodpakket economie en banen 1.0)

Dit wordt toegelicht onder 'verplichtingen en uitgaven'.

Boetes en schikkingen en opbrengsten kosten vervolging 1.0 (Noodpakket economie en banen 1.0)

De verzuimboetes en de doorberekende kosten van de invorderingsmaatregelen werden opgeschort, wat leidde tot minder ontvangsten (- € 59 mln.). Deze maatregel was tijdelijk voor een periode van 3 maanden, maar werkt meerjarig door in de ramingen.

Herverzekering leverancierskredieten

Dit wordt toegelicht onder 'verplichtingen en uitgaven'.

Belasting- en invorderingsrente 2.0 (Noodpakket economie en banen 2.0)

Dit wordt toegelicht onder 'verplichtingen en uitgaven'.

Boetes en schikkingen en opbrengsten kosten vervolging 2.0

Het tweede noodpakket economie en banen betrof een verlenging van het eerste noodpakket tot 1 oktober 2020. Dit resulteerde in een verdere neerwaartse bijstelling van de raming van verzuimboetes en de doorberekende kosten van de invorderingsmaatregelen. De maatregelen zijn tijdelijk van aard, maar werken meerjarig door in de ramingen.

Steunmaatregelen voor gemeenten 1.0

De afdracht aan het Gemeentefonds wordt met € 519 mln. verhoogd, zoals toegelicht in de Kamerbrief compensatiepakket coronacrisis medeoverheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en de incidentele suppletoire begroting 2020 van datzelfde ministerie.7 De totale afdracht aan het Gemeentefonds wordt in mindering gebracht op de belastingontvangsten. Hierdoor leidt de verhoging van de afdracht aan het Gemeentefonds tot een verlaging van de netto-belastingontvangsten met € 519 mln. op artikel 1 van deze begroting.

Steunmaatregelen KLM

Dit wordt toegelicht onder 'verplichtingen en uitgaven'.

Belasting- en invorderingsrente 3.0 (Steun- en herstelpaket)

Dit wordt toegelicht onder 'verplichtingen en uitgaven'.

Steunmaatregelen voor gemeenten 2.0

De afdracht aan het Gemeentefonds wordt in 2020 met € 303 mln. verhoogd, zoals toegelicht in de Kamerbrief Steun- en herstelpakket en de incidentele suppletoire begroting 2020 van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. De totale afdracht aan het Gemeentefonds wordt in mindering gebracht op de belastingontvangsten. Hierdoor leidt de verhoging van de afdracht aan het Gemeentefonds tot een verlaging van de netto-belastingontvangsten met € 303 mln.

Overig

Naast bovengenoemde noodmaatregelen is het ministerie van Financiën ook indirect betrokken bij de COVID-19 crisis via staatsdeelnemingen, de EU en internationale financiële instellingen. Hieronder volgt een korte schets van de impact van de COVID-19 crisis op deze beleidstereinen, en de rol van het ministerie.

Staatsdeelnemingen

Het jaar 2021 zal voor de staatsdeelnemingen nog steeds in het teken staan van de (nasleep van de) COVID-19 crisis. Bepaalde deelnemingen zijn hierdoor onmiddellijk hard geraakt. Zo had de NS in maart en april 2020 te maken met 90 procent minder reizigersvervoer op het spoor, verminderde het aantal vluchten van en naar Schiphol drastisch, net als het aantal vluchten van KLM en werden alle vestigingen van Holland Casino tijdelijk gesloten. Voor andere staatsdeelnemingen was een dusdanig grote impact niet direct aan de orde, maar zal de tijd uitwijzen hoe groot de impact op de langere termijn zal zijn. Alle staatsdeelnemingen hebben de voor hen passende maatregelen genomen om de operationele en financiële effecten van de COVID-19 crisis te beheersen. Als aandeelhouder staat het ministerie in nauw contact met hen over de impact op onder andere de borging van de publieke belangen en de financiële positie van de deelnemingen. De COVID-19 crisis heeft ook zijn weerslag op de aan de staat afgedragen dividendafdrachten. In artikel 3 van deze begroting worden deze effecten nader toegelicht.

Maatregelen EU

Het kabinet hecht sterk aan Europese samenwerking om de COVID-19 uitbraak in te dammen en de menselijke en economische gevolgen zo goed mogelijk op te vangen. Er zijn met steun van Nederland snel na het uitbreken van de crisis afspraken gemaakt om lidstaten de flexibiliteit te bieden om te reageren. Zo is de algemene uitzonderingsclausule van het Stabiliteits- en Groeipact in werking getreden en is er een tijdelijk staatssteunkader voor COVID-19 vastgesteld. Ook is afgesproken dat lidstaten hun Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) zo flexibel en snel mogelijk kunnen inzetten. Het kabinet is van mening dat deze maatregelen alleen moeten voortduren zolang de uitzonderlijke omstandigheden aanhouden. De inzet van het kabinet is om dit de komende tijd te monitoren en wanneer nodig de maatregelen te beëindigen.

Daarnaast zijn er diverse Europese instrumenten opgericht die op korte termijn inzetbaar zijn (zie ook hierboven het herstelinstrument NGEU, SURE en Garantie EIB). Het Emergency Support Instrument (ESI) zal voor een periode van twee jaar opnieuw in werking worden gesteld voor de bestrijding van de COVID-19 crisis, en kan worden gebruikt voor elke crisis die humanitaire hulp vereist. Hiernaast is afgesproken om de bestaande kredietlijn tegen verscherpte voorwaarden (Enhanced Conditions Credit Line, ECCL) van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) tijdelijk beschikbaar te stellen voor de COVID-19 uitbraak. Deze ESM-kredietlijn heeft een omvang van 2 procent van het bruto binnenlands product (bbp) van een lidstaat. Ook is er besloten de ESM Pandemic Crisis Support kredietlijn tijdelijk beschikbaar te stellen voor alle lidstaten van de eurozone. Als voorwaarde voor gebruik van de kredietlijn is opgenomen dat landen zich eraan committeren om deze te gebruiken ter ondersteuning van de binnenlandse financiering van directe en indirecte gezondheidszorg, genezing en kosten gerelateerd aan preventie als gevolg van de COVID-19 crisis. Zie ook paragraaf 2.5 Overzicht Risicoregelingen.

Maatregelen Internationale Financiële instellingen (IFI’s)

Internationale Financiële Instellingen (IFI’s) zijn met hun mondiale bereik, breed publieke- en private sector-instrumentarium en expertise bij het bestrijden van eerdere crises goed gepositioneerd om de impact van COVID-19 crisis te verkleinen. Nederland hecht veel belang aan deze proactieve en anticyclische respons van IFI’s en hun centrale rol in de mondiale ontwikkelingssamenwerking, die een financieel vangnet vormt tijdens de crisis.

De aanpak van de crisis door de IFI’s is tweeledig. In eerste instantie richtten de COVID-19 maatregelen van de Wereldbank, Europese Investeringsbank (EIB), Aziatische Infrastructuur Investeringsbank (AIIB) en Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD) zich op het snel beschikbaar stellen van financiering voor acute projecten in de gezondheidszorg in landen en het verlenen van liquiditeitssteun aan bedrijven. Hierbij valt te denken aan financiering van capaciteitsversterking van gezondheidssystemen en het versterken van de gezondheidsinfrastructuur, als ook liquiditeitssteun aan de private sector, bijvoorbeeld via financiële intermediairs. Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) biedt steun aan landen met urgente financieringsproblematiek door noodfinanciering en liquiditeitssteun te verlenen.

In tweede instantie richten de IFI’s zich op het versterken van economische weerbaarheid en het versnellen van breed sociaal-economisch herstel op de middellange termijn. De Wereldbank heeft hiervoor tot 2021 $ 160 miljard beschikbaar gesteld. Andere IFI’s zullen in 2021 een groot deel van hun bestaande instrumentarium herprogrammeren en frontloaden voor ondersteuning bij sociaal-economische noden en herstel.

Nederland pleit er binnen de IFI’s voor om in eerste plaats middelen in te zetten voor de hardst getroffen en meest kwetsbare landen en gemeenschappen die beperkte andere financieringsmogelijkheden hebben. Daarbij is het voor Nederland belangrijk dat IFI’s oog hebben voor de (verdere) verslechtering van schuldenposities van met name lage inkomenslanden door de crisis. Zo heeft International Development Association (IDA), het onderdeel van de Wereldbank voor lage inkomenslanden, tot eind 2021 versneld $ 50 miljard concessionele financiering beschikbaar gesteld ten behoeve van deze landen. Daarnaast heeft Nederland in het kader van de COVID-19 crisis ingestemd met het Debt Service Suspension Initiative (DSSI), een initiatief van de Club van Parijs en de G20 dat schuldverlichting biedt aan een aantal lage inkomenslanden. Concreet houdt het DSSI in dat deze lage inkomenslanden uitstel van alle termijnbetalingen vanaf 1 mei 2020 tot het einde van het jaar aan Nederland en andere landen die lid van de Club van Parijs en/of de G20 zijn krijgen.

Verder zet Nederland erop in dat extra IFI-investeringen ten behoeve van economisch herstel zoveel mogelijk gericht zijn op duurzame economische transformatie, klimaatimpact en de daarvoor benodigde hervormingen.

2.2 Belangrijkste beleidsmatige mutaties

In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen inzicht gegeven in de samenstelling en ontwikkeling van de uitgaven en de niet-belastingontvangsten. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de artikelen van Financiën en die van Nationale Schuld. In de verdiepingsbijlage wordt in meer detail ingegaan op de mutaties per artikel. Deze paragraaf bevat ook een overzicht van de begrotingsreserves.

Artikelen 1 tot en met 13 (Financiën)

Toelichting

Toerekening Douaneartikel

Zoals gemeld in de brief ‘Verbeterd inzicht in de begroting van Financiën (IXB)’ die 26 juni 2020 aan de Kamer is verzonden, is voor artikel 9 (Douane) het opnemen van uitgaven van dienstonderdelen van de Belastingdienst die samenhangen met de Douaneprocessen een volgende stap in het gekozen groeimodel. Vanaf de ontwerpbegroting IX 2021 worden deze uitgaven in artikel 9 middels een systematiek van toerekening weergegeven en toegelicht. Deze mutatie betreft de overheveling van deze middelen van artikel 1 naar artikel 9. De toerekening vindt plaats voor alle dienstonderdelen van de Belastingdienst die uitgaven doen ten behoeve van de Douaneprocessen, met uitzondering van het dienstonderdeel Informatievoorziening (IV).

Vorming begrotingsartikel Toeslagen

Zoals in de Kamerbrief ‘Verbeterd inzicht in de begroting van Financiën (IXB)’ van 26 juni jl. is vermeld, wordt er een eigenstandig begrotingsartikel ingericht voor Toeslagen (artikel 13). Met deze stap kunnen de activiteiten van, en de inzet van beschikbare middelen voor Toeslagen beter worden verantwoord en door de Kamer worden gevolgd. De directe uitgaven die door het dienstonderdeel Toeslagen, inclusief de herstelorganisatie, worden gedaan, worden overgeheveld van artikel 1 naar artikel 13. Op termijn zullen in het nieuwe begrotingsartikel ook de uitgaven worden opgenomen van dienstonderdelen binnen de Belastingdienst die taken verrichten die aan het toeslagenproces ondersteunend zijn, bijvoorbeeld op het gebied van facilitaire zaken, ICT, de Belastingtelefoon en heffing en inning.

Kapitaalinjectie Invest International

Ten behoeve van het opstarten van Invest International (de internationale tak van Invest-NL) worden de gereserveerde middelen overgeboekt van de aanvullende post naar de begroting van Financiën. Voorwaarde voor besteding blijft wel dat de uitgave kan worden vormgegeven als een financiële transactie zonder effect op het EMU-saldo. 

Wereldbank

Een deel van de in 2021 geraamde bijdrage aan de Wereldbank ter hoogte van ca. € 115 mln. wordt in 2020 betaald om beter aan te sluiten op het kasritme van de Staat. Deze bijstelling is budgetneutraal. Daarnaast is de uitgavenraming in de Financiënbegroting meerjarig bijgesteld naar aanleiding van een aanpassing in het betaalschema. De meerjarige bijstelling heeft betrekking op het betalingsschema voor de 19e kapitaalstorting aan de International Development Association (IDA) en is over de jaren 2021-2026 budgetneutraal.

Schade herverzekering leverancierskredieten

In mei 2020 is de Kamer geïnformeerd over de bijstelling van de budgettaire effecten van de crisismaatregel herverzekering leverancierskredieten ten opzichte van de tweede incidentele suppletoire begroting (ISB).8 In de tweede ISB was in de ramingen geen rekening gehouden met de vertraging in het uitbetalen van schade-uitkeringen. Bij een betalingstermijn van dertig dagen wordt op zijn vroegst pas 105 dagen nadat een levering is gefactureerd schade uitgekeerd aan de verzekerde. Daarom wordt een deel van de geraamde schade-uitkering (€ 350 mln.) van 2020 doorgeschoven naar 2021. Daarnaast valt de schade-uitkering in 2020 naar aanleiding van de goedkeuringsprocedure van de Europese Commissie (EC) € 100 mln. lager uit.

Schade EKV

In april is de Kamer geïnformeerd over de bijdrage van de Staat aan de continuïteit van het bedrijf Royal IHC.9 De in de Kamerbrief gemelde voorlopige schade-uitkering van maximaal € 167 mln. wordt nu voor € 155 mln. in de begroting opgenomen, in 2020 en 2021 respectievelijk € 74,9 en € 80,0 mln. Voor de resterende € 12 mln. zal in het najaar ingeschat worden of en in hoeverre dit deel van de schade-uitkering zich zal materialiseren.

Aanpassing BCF

Deze mutatie betreft een bijstelling van de raming van het Btw-compensatiefonds (BCF) op basis van de beschikking van het afgelopen jaar, aangevuld met het vierde kwartaal van het afgelopen jaar en driemaal het voorschot van het eerste kwartaal uit het lopend jaar.

Kasschuiven

Er vinden enkele kasschuiven plaats om middelen in het gewenste ritme te plaatsen. Als eerste bevat het de middelen voor de compensatie van ouders voor de kinderopvangtoeslag. Hiervoor wordt € 70 mln. uit 2020 naar 2021 (€ 60 mln.) en 2022 (€ 10 mln.) geschoven. Daarnaast wordt er € 10 mln. van 2020 naar 2021 geschoven om de uitvoeringskosten voor de implementatie van de EU-richtlijn en EU–verordening voor btw op e-commerce te dekken. Als laatste vinden er enkele kasschuiven plaats om de resterende middelen op de Aanvullende Post voor Beheerst vernieuwen in het gewenste ritme te plaatsen na overheveling naar de Financiënbegroting.

Toelichting

Winstafdracht DNB

De winstafdracht van DNB wordt naar beneden bijgesteld. De coronacrisis incl. de extra aankopen in het kader van het Asset Purchase Programme (APP) en het Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) van de ECB, leidt tot een sterke stijging van het renterisico dat DNB loopt. Om dit risico op te vangen vergroot DNB, conform de gemaakte afspraken met de Staat, haar financiële buffers ten laste van de verwachte winst voor de komende jaren. Dit resulteert in het niet afdragen van de winst aan de Nederlandse staat t/m 2024.

Dividenden staatsdeelnemeingen

De coronacrisis heeft impact op de staatsdeelnemingen. Dit heeft geleid tot een neerwaartse meerjarige bijstelling op de door de Staat te ontvangen dividenden.

Begrotingsreserve EKV

Zoals in de Kamerbrief over de bijdrage van de Staat aan de continuïteit van IHC gemeld, wordt de begrotingsreserve aangesproken voor de definitief afgeschreven schade-uitkering aan IHC. De definitief afgeschreven schade-uitkering bedraagt voor 2020 en 2021 respectievelijk € 8,0 en € 80,0 mln. Ook voor de ophoging van de uitvoeringkosten van Atradius DSB (€ 2,8 mln.) wordt de begrotingsreserve aangesproken.

Recuperaties EKV

Argentinië heeft aangegeven de openstaande vordering van € 140 mln. in 2020 niet te kunnen voldoen en heeft herstructurering aangevraagd bij de Club van Parijs. De uiterste betaaldatum voor deze vordering verstrijkt in 2021, waardoor vooralsnog de voor 2020 geraamde ontvangst wordt geraamd voor 2021.

Recuperaties herverzekering leverancierskredieten

Zoals in de Kamerbrief over de herverzekering leverancierskredieten gemeld, wordt € 100 mln. van de voor 2020 geraamde recuperaties in 2021 geïncasseerd. Daarnaast wordt naar aanleiding van de goedkeuringsprocedure van de EC de recuperaties in 2020 € 10 mln. lager uit dan geraamd.

Figuur 7 Meerjarig overzicht uitgaven en ontvangsten (bedragen x € 1 mld.)

Begrotingsreserves

Een begrotingsreserve is bestemd voor een concreet doel en kan in principe alleen voor dat doel worden gebruikt. Onderstaand overzicht geeft (het geraamd verloop van) de begrotingsreserves van het ministerie van Financiën weer. In de betreffende artikelen worden de begrotingsreserves toegelicht.

Artikelen 11 en 12 (Nationale Schuld)

In onderstaande tabel wordt de verwachte EMU-schuld en staatsschuld aan het einde van 2020 en 2021 weergegeven, alsmede de daarbij behorende rentelasten. De cijfers van 2019 betreffen realisatiecijfers.

De EMU-schuld is de overheidsschuld. Preciezer gezegd: de bruto, dus uitstaande, schuld van de gehele collectieve sector. De staatsschuld is daar een onderdeel van en omvat alleen de schuld van de Rijksoverheid. De staatsschuld wordt gefinancierd door het Agentschap van de Generale Thesaurie, onderdeel van het ministerie van Financiën. De interne schuldverhouding geeft de schuldverhouding weer tussen de Staat en de instellingen die meedoen met het schatkistbankieren, zoals decentrale overheden, RWT’s, sociale fondsen en agentschappen.

Volgens de Europese boekhoudregels (ESA-2010) worden bij de berekening van het EMU-saldo alleen de rentelasten op schuldpapier meegenomen. Rentelasten op derivaten worden niet meegenomen in het EMU-saldo en worden daarom apart weergegeven.

Binnen het renterisicobeleid heeft het Agentschap de mogelijkheid om rentederivaten af te sluiten of voortijdig te beëindigen. Bij het beëindigen van een rentederivaat wordt de actuele marktwaarde van het derivaat verrekend tussen beide partijen. Doordat deze marktwaarde in de praktijk positief is geweest voor de Staat, hebben deze voortijdige beëindigingen tot eenmalige ontvangsten geleid die een verlagend effect hebben gehad op de staatsschuld. Tegenover deze eenmalige baten, staan lagere verwachte rentebaten in toekomstige jaren.

De staatsschuld zal in 2020 en 2021 toenemen ten opzichte van 2019 als gevolg van de maatregelen rondom Covid-19 en de dalend economische groei met een naar verwachting dalend effect op de rentelasten als gevolg van de lage (negatieve) rente.

Belangrijkste mutaties rentekosten

In onderstaande tabel worden de belangrijkste mutaties in de rentelasten vanaf de ontwerpbegroting 2020 weergegeven.

De rentelasten op de staatsschuld (artikel 11) liggen bij het opstellen van de begroting al voor een groot deel vast. Immers, de meeste rente wordt betaald op leningen die in het verleden zijn afgesloten. Hoe verder vooruit, hoe groter de onzekerheid in de ramingen. De hoogte van de rentelasten die al vastliggen volgt uit de toenmalige rentestanden en schuldopbouw, en uit de keuzes die in het verleden werden gemaakt ten aanzien van financieringsbeleid en risicomanagement.

De rentelasten op nieuw uit te geven schuld worden geraamd op basis van de meest recente rentetarieven van het Centraal Planbureau (CPB) en op basis van de raming van het kassaldo van het Rijk. Bijstelling van deze twee variabelen is de belangrijkste oorzaak van de aanpassing van de rentelasten. Daarnaast is tussen het moment van opstellen van de begrotingen van 2020 en 2021 een deel van de schuld opnieuw gefinancierd tegen nieuwe voorwaarden. Ook dit heeft een effect op de geraamde rentelasten.

Ook voor het bijstellen van de geraamde rentelasten op de interne schuldverhouding geldt dat dit vooral het gevolg is van gewijzigde rentetarieven en omvang van de schuldverhouding. Verwacht wordt dat de schuldverhouding toeneemt hetgeen lagere rentelasten veroorzaakt.

In onderstaande grafiek wordt de (verwachte) staatsschuld aan het einde van ieder jaar weergegeven, alsmede de daarbij behorende rentekosten. De jaren 2017-2019 zijn realisaties, 2020 en 2021 zijn ramingen.

Figuur 8 Overzicht staatsschuld en rentelasten (bedragen x € 1 mld.)

De omvang van de staatsschuld bedraagt ultimo 2021 naar verwachting circa € 423 mld. De raming voor de rentelasten van de staatsschuld, exclusief rentederivaten, bedraagt voor 2021 € 3,7 mld. Wanneer deze derivaten ook worden meegeteld bedragen de geraamde rentelasten € 2,3 mld. Op rentederivaten wordt per saldo rente ontvangen.

2.3 Overzicht niet-juridisch verplichte uitgaven

2.4 Strategische Evaluatie Agenda

De meerjarenplanning beleidsdoorlichtingen is vanaf dit jaar vervangen door de Strategische Evaluatie Agenda (SEA) zoals aangekondigd in de derde voortgangsrapportage van de Operatie Inzicht in Kwaliteit.10 Hiermee wordt de focus van het ex-post evalueren en verantwoorden van begrotingsartikelen middels de beleidsdoorlichtingen verbreed naar een onderbouwde en strategische programmering van onderzoek en evaluatie gedurende de gehele beleidscyclus. De programmering van deze activiteiten volgt voor het overgrote deel de beleidsprioriteiten uit de beleidsagenda bij deze begroting. Voor de onderzoeken en evaluaties voor 2020 en 2021 worden nu concrete activiteiten in gang gezet, de planning voor de jaren vanaf 2022 en verder is nog in ontwikkeling en kan nog wijzigen door externe ontwikkelingen of hernieuwde prioriteiten.11

Deze SEA biedt de mogelijkheid om niet alleen maar per begrotingsartikel periodiek een evaluatie uit te voeren, maar dit breder te doen voor een beleidsthema en te bezien wanneer dit strategisch handig is. Zo kan door de SEA inzichtelijk worden gemaakt waar de kennisbehoefte zit, wanneer welk evaluatiemateriaal verzameld moet worden en de planning zo te kiezen wanneer het beleidsmatig ook een doel dient, bijvoorbeeld op het moment dat besluitvorming over verlenging van het betreffende beleid plaatsvindt. Naast een duidelijkere programmering van onderzoek en evaluatie is het dan ook belangrijk om evaluatie niet als iets volledigs losstaand van de beleidsontwikkeling te organiseren. Evaluatie is idealiter een manier van denken die voortdurend wordt toegepast.

Deze SEA bevat ook speciale aandacht voor de toepassing van gedragsinzichten. Bijna alle beleidsinstrumenten zijn immers bedoeld om actoren andere keuzes te laten maken. Dat kunnen keuzes zijn van burgers, maar ook van ondernemingen, gemeentes, toezichthouders of departementen. In voorbereiding op evaluaties wordt daarom nagegaan welke ‘gedragsdoelen’ de beleidsinstrumenten hebben en tijdens de evaluatie wordt geprobeerd vast te stellen in hoeverre deze zijn bereikt. De onderzoeken en evaluaties waar gedragsinzichten een prominente plek innemen zijn hieronder aangeduid met een*. Ook bevat deze agenda verwijzingen naar de interdepartementale evaluatieagenda voor het klimaatbeleid, welke landt in de SEA van EZK. De onderzoeken en evaluaties van Financiën die in het kader van het Klimaatakkoord zijn opgenomen in deze SEA en tevens zichtbaar zijn in de interdepartementale evaluatieagenda voor het klimaatbeleid zijn aangeduid met §.

De tabellen hieronder bevatten per beleidsprioriteit de geplande onderzoeken en evaluaties. De toelichting hierop is uitgewerkt in bijlage 4 van deze begroting.

2.5 Overzicht risicoregelingen

Algemeen

De garantieregelingen groter dan € 5 mln. worden toegelicht.

Alle risicoregelingen worden in de periodieke beleidsdoorlichtingen getoetst op nut en noodzaak. Voor de planning van deze periodieke evaluaties wordt verwezen naar overzicht 2.4 ‘Strategische Evaluatie Agenda’ en bijlage 4 ‘Toelichting op de Strategische Evaluatie Agenda’.

2. DGS BES-eilanden

Doel en werking garantieregeling

Het depositogarantiestelsel (DGS) voor de BES-eilanden (Bonaire, Sint-Eustatius en Saba) is in 2017 ingesteld om de depositohouders op die eilanden te beschermen en de stabiliteit van het financiële stelsel te vergroten. In de Wet financiële markten BES staat dat de aan het DGS deelnemende kredietinstellingen de kosten van het DGS dragen. Gezien de situatie van de kredietinstellingen op de BES-eilanden is gekozen voor een model waarbij de sector achteraf indien mogelijk het DGS financiert maar de Staat de uitkering zo nodig voorfinanciert. De onmiddellijke uitkering uit het DGS komt ten laste van de schatkist. Vervolgens wordt de uitkering, in door DNB vast te stellen termijnen, door de sector terugbetaald.

Kans, impact en beheersing risico’s

Het DGS garandeert deposito’s van ingezetenen van de BES-eilanden bij op de BES-eilanden actieve banken tot een bedrag van USD 10.000. Het DGS keert enkel uit in de situatie dat een bank door faillissement tegoeden van spaarders niet kan terugbetalen. Alleen in de uitzonderlijke situatie van een faillissement van een bank kan een beroep worden gedaan op de regeling. De schade voor depositohouders wordt berekend op basis van de administratie van de failliete bank: DNB heeft op grond van de Wet financiële markten BES de bevoegdheid de administratie op te vragen. Het is een tijdelijke garantie: zodra meer structurele oplossingen gerealiseerd zijn, kan de regeling geheel of gedeeltelijk worden beëindigd. Aangezien het DGS deposito’s in USD garandeert, is het totaal uitstaand risico in euro gevoelig voor wisselkoersontwikkelingen.

Premiestelling en kostendekkendheid

De premie bedraagt € 1 mln. per jaar en wordt in een begrotingsreserve gestort. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

5. Single Resolution Fund

Doel en werking garantieregeling

In de verklaring van de ministers van de Eurogroep en Economic and Financial Affairs Council (Ecofinraad) van 18 december 2013 is opgenomen dat er voor de overgangsperiode (2016-2023) van het gemeenschappelijke afwikkelingsfonds (Single Resolution Fund, SRF) voorzien zal worden in een systeem waarbij voor de afwikkeling van een bank(engroep) in laatste instantie brugfinanciering aan de Single Resolution Board (SRB) verstrekt kan worden. Brugfinanciering is noodzakelijk aangezien zich situaties kunnen voordoen waarbij de aanwezige middelen in het SRF ontoereikend zijn om de kosten voortkomend uit een afwikkelingscasus mee te financieren en het vervolgens niet (voldoende) mogelijk is om onmiddellijk ex-post bijdragen bij banken in de betreffende lidstaat te innen. Voor de geloofwaardigheid van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (Single Resolution Mechanism, SRM) is het van cruciaal belang dat het SRF effectief en voldoende gefinancierd is.

Voor de vormgeving van brugfinanciering is gewerkt aan een systeem van individuele kredietlijnen van lidstaten. De totale omvang van alle individuele kredietlijnen van de lidstaten van de eurozone is gelijk aan het afgesproken streefbedrag van het SRF. Op dit moment is de omvang van het SRF bepaald op € 55 mld. De omvang van de individuele kredietlijnen is gelijk aan de omvang van het nationale compartiment in het SRF. Het Nederlandse compartiment is vastgesteld op circa € 4,16 mld., ofwel 7,57% van de totale omvang van de verwachte ex-ante contributies aan het SRF in de periode 2016-2023.

Kans, impact en beheersing risico’s

Er kan geen direct beroep worden gedaan op het SRF om de verliezen van een instelling te absorberen of om de instelling te herkapitaliseren. Uitgangspunt bij afwikkeling is immers dat eventuele kosten of verliezen worden gedragen door aandeelhouders en crediteuren van een falende bank en niet de belastingbetaler. Ten aanzien van het opvangen van verliezen en herkapitalisatie geldt daarom dat ten minste 8% bail-in van de totale passiva inclusief eigen vermogen moet plaatsvinden. Hierna mag een bedrag van maximaal 5% van de totale passiva inclusief het eigen vermogen van de bank in afwikkeling worden aangewend uit het SRF. Alleen indien alle niet-preferente passiva, met uitzondering van in aanmerking komende deposito’s, volledig zijn afgeschreven kan, indien nodig, een groter beroep worden gedaan op het fonds.

Als een beroep wordt gedaan op het SRF tijdens de overgangsperiode worden de middelen aangewend volgens een getrapt systeem. Daarbij zijn de nationale compartimenten van de lidstaten en de mate waarin zij zijn gemutualiseerd van belang. Deze compartimenten worden gevuld met vooraf te betalen (ex-ante) bijdragen door de banken in de aan de bankenunie deelnemende lidstaten. Het getrapte systeem tijdens de overgangsfase bestaat uit vijf treden. Pas als alle treden uit het getrapte systeem volledig zijn afgelopen kan de SRB gebruikmaken van de individuele kredietlijn van de lidstaat waar de afwikkelingscasus plaatsvindt.

De kans dat er op de garantie (de kredietlijn) getrokken wordt, is op zichzelf laag doordat een beroep op de garantie alleen kan worden gedaan in laatste instantie en na het doorlopen van het getrapte systeem van het SRF. Bij afwikkeling van een enkele instelling zal het risico tevens kleiner zijn dan bij de afwikkeling van meerdere instellingen tegelijkertijd of kort na elkaar. Doordat het fonds de komende jaren wordt gevuld door de banken zelf, neemt het risico dat een beroep moet worden gedaan op de garantie ook af.

Premiestelling en kostendekkendheid

Lidstaten die hebben gekozen voor een kredietlijn zonder parlementaire goedkeuring voorafgaand aan iedere uitbetaling of tranchering, zoals Nederland, krijgen een bereidstellingsprovisie van 0,1%. De bereidstellingsprovisie wordt berekend over het bedrag onder de kredietlijn waar de SRB daadwerkelijk een beroep op kan doen. De provisie is zodoende afhankelijk van de totale middelen die aangewend kunnen worden uit het SRF, de uitstaande leningen en de externe financieringsmogelijkheden van de SRB. De inkomsten uit de bereidstellingsprovisie zijn behoedzaam geraamd. Daarbij is uitgegaan van het uitblijven van een resolutiecasus waardoor de middelen die aangewend kunnen worden uit het SRF toenemen en zodoende het beschikbare bedrag onder de kredietlijn en daarmee ook de bereidstellingsprovisie afnemen. Als het beschikbare bedrag onder de kredietlijn nul is, ontvangt de lidstaat geen bereidstellingsprovisie, omdat er dan überhaupt niet op de kredietlijn getrokken kan worden. De bereidstellingsprovisie wordt aan het einde van het jaar door de SRB vastgesteld en potentieel uiterlijk 20 dagen na het einde van ieder kalenderjaar aan de lidstaat betaald. Om bovenstaande reden is de bereidstellingsprovisie geraamd op nul.

In de situatie dat de SRB een beroep doet op de kredietlijn en (een deel van) de garantie wordt ingeroepen, ontvangt de Nederlandse staat rente, welke gelijk is aan de financieringskosten vastgesteld op de dag dat de SRB het verzoek heeft ingediend om gebruik te maken van de kredietlijn (of in het geval dat de lening verlengd wordt, op de dag dat de SRB vraagt om de verlenging van de lening).

6. Terrorismeschades (NHT)

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden (NHT) is in 2003 opgericht, nadat verzekeraars en herverzekeraars terrorismerisico’s uitsloten op hun polissen. Binnen de NHT leveren verzekeraars, herverzekeraars en de Staat gezamenlijk een dekkingscapaciteit van € 1 mld. per jaar. De Staat geeft een garantie voor de laatste € 50 mln. van deze dekkingscapaciteit.

Kans, impact en beheersing risico’s

Terrorismebestrijding vergt vanwege de hoge dreiging onverminderde politieke aandacht van de Staat. De financiële risico’s voor de Staat zijn in eerste instantie beperkt doordat de verzekeraars en herverzekeraars de eerste € 950 mln. van de dekkingscapaciteit garanderen en pas daarna de garantie van de Staat kan worden aangesproken.

Premiestelling en kostendekkendheid

De Staat heft een premie over het afgegeven garantiebedrag van € 50 mln. Deze middelen worden vanaf 2019 gestort in een begrotingsreserve. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

8. WAKO (kernongevallen)

Doel en werking garantieregeling

De Wet aansprakelijkheid kernongevallen (WAKO) regelt de aansprakelijkheid van exploitanten van nucleaire installaties voor kernongevallen. De exploitant is aansprakelijk voor schade bij kernongevallen, maar de Staat der Nederlanden staat voor zes installaties garant: voor vijf installaties tot maximaal € 1,5 mld. per ongeval en voor de kerncentrale Borssele maximaal € 2,3 mld. per ongeval. Het totale risico voor deze installaties bedraagt dus € 9,8 mld. Het bedrag van € 1,5 mld. is gebaseerd op de Verdragen van Parijs en Brussel, die verdragsstaten verplichten tot een garantstelling. Aangezien een kernongeval bij Borssele hogere schades kan veroorzaken is er nationaal door het kabinet voor gekozen hiervoor een hogere garantie af te geven. Voor de staatsgarantie betaalt de exploitant van kerncentrale Borssele jaarlijks een vergoeding aan de Nederlandse staat.

Voorts hebben alle kerninstallaties een aansprakelijkheidsverzekering afgesloten bij commerciële verzekeraars en voor bepaalde risico’s bij de Nederlandse staat. Hiertoe zijn zij op grond van de WAKO verplicht. De verzekerde som is afhankelijk van de risico’s bij de betreffende installatie, maar is in geen geval hoger dan € 1,2 mld. De Staat ontvangt hiervoor van alle kerninstallaties premies. Voor schades die door verzekeraars worden vergoed hoeft geen beroep te worden gedaan op de staatsgarantie.

Het doel van deze garantie is tweeledig: enerzijds schadeloosstelling van slachtoffers indien zich een ernstig kernongeval in Nederland voordoet en anderzijds het internaliseren van kosten die met het gebruik van kernenergie samenhangen.

Kans, impact en beheersing risico’s

Kerncentrales moeten voldoen aan strenge veiligheidseisen. De kerncentrale in Borssele is ook bestand tegen externe omstandigheden, zoals een aardbeving of overstroming. Uit onder andere de Europese stresstest blijkt dat Borssele voldoet aan de bestaande veiligheidseisen. Voor de overige installaties zijn nationale stresstests uitgevoerd, die ook positief waren12.

Kerncentrales staan onder streng nationaal en internationaal toezicht. Dit ligt vast in de Nederlandse wet en in internationale verdragen. Daarnaast staan in de vergunningen talrijke eisen aan een kerncentrale. Dit zijn bijvoorbeeld eisen om internationale contacten tussen kerncentrales te onderhouden om kennis en ervaringen uit te wisselen. Wettelijk toezicht in Nederland valt onder de verantwoordelijkheid van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS), die het toezicht ook uitvoert. De ANVS ziet erop toe dat alle nucleaire installaties in Nederland de relevante veiligheidseisen naleven. Ook zorgt de ANVS dat veiligheids- en beveiligingsmaatregelen worden getroffen. Er zijn regelmatig contacten tussen de kerncentrale en de ANVS. Inspecteurs houden vaak ter plekke toezicht en controles. Zij kijken of de vergunningen worden nageleefd, of technische specificaties en de werkwijzen kloppen en of voorgenomen wijzigingen aan installaties mogen worden uitgevoerd.

Premiestelling en kostendekkendheid

De doelstelling is dat een premie wordt geïnd die een reële weergave vormt van het risico voor de Staat. Voor de berekeningssystematiek wordt aangesloten bij de premieberekening die de markt hanteert voor kernongeval schadeverzekeringen. De premies worden niet afgestort in een begrotingsreserve. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

9. Garantie en vrijwaring inzake verkoop en financiering van staatsdeelnemingen

Doel en werking garantieregeling

De Staat heeft garanties en vrijwaringen afgegeven aan verschillende instellingen die het gevolg zijn van de verkoop van staatsdeelnemingen. Aan de koper van Fortis Corporate Insurance (Amlin PLC, € 5,5 mln.) en de koper van de Koninklijke Nederlandse Munt (KNM; Group Heylen, € 2,5 mln.) zijn garanties en vrijwaringen verstrekt. Deze garanties en vrijwaringen zijn gebruikelijk bij dit soort transacties en zien bijvoorbeeld toe op navorderingen van de Belastingdienst. Hiermee wordt voorkomen dat de koper dit soort zaken verdisconteert in een lager bod op de aandelen. Daarnaast heeft de Staat specifieke garanties en vrijwaringen verstrekt om de financiering van NWB Bank (€ 1,1 mln.) mogelijk te maken.

In juni 2020 heeft de Staat een garantie aan KLM afgegeven. Een groep van internationale banken verstrekt liquiditeit aan KLM tot € 2,4 mld. in de vorm van een revolving credit facility (RCF) waarbij KLM de liquiditeit kan aantrekken wanneer nodig en dient terug te storten wanneer deze overvloedig is. De Nederlandse staat garandeert maximaal 90% van de totale omvang van deze faciliteit (€ 2,16 mld.). Voor verdere details, zie het bij deze garantie begorende toetsingskader risicoregelingen.13

Kans, impact en beheersing risico’s

De steun die wordt verleend aan KLM is een combinatie van een garantie op externe financiering en een achtergestelde directe lening van de Nederlandse staat. Het kabinet heeft deze vorm gekozen, zodat ook de banken een deel van het risico dragen. De financiering wordt dus zo veel mogelijk door de markt gefaciliteerd en de Nederlandse staat neemt enkel de risico’s op zich daar waar deze niet in de markt kunnen worden ondergebracht.

In het geval KLM volledig gebruik zal maken van beide faciliteiten, betekent dit dat de staat garant staat voor een bedrag van € 2,16 miljard (90% van € 2,4 miljard) en zelf een lening heeft verstrekt van € 1,0 miljard. Het risico bestaat dat KLM niet in staat zal zijn de leningen (volledig) terug te betalen. Zodoende bedraagt het maximale risico van deze regeling € 3,16 miljard, deze zullen generaal worden gedekt.

Hoewel het de inschatting is dat deze steun zal leiden tot voldoende liquiditeit voor KLM om de huidige crisis door te komen, bestaat de kans dat er aanvullende steun nodig zal zijn. Een mogelijkheid daartoe is dat de bestaande aandeelhouders van de onderneming – waaronder de staat – op enig moment gevraagd zullen worden te participeren in een kapitaalstorting.

Op twee manieren is getracht de risico’s zo veel mogelijk te minimaliseren. Zo stelt de staat allereerst financieringsvoorwaarden aan de garantie en de achtergestelde lening die gangbaar zijn bij dergelijke financiële instrumenten. Te denken valt aan de financiële criteria waar de onderneming gedurende de looptijd aan dient te voldoen om gebruik te kunnen blijven maken van de kredietfaciliteiten. Daarnaast is het verstrekken van de tranches onder de directe lening voorwaardelijk op voortgang van vervulling van de voorwaarden; een voorbeeld hiervan is het herstructureringsplan. KLM heeft tijd nodig om dit op te stellen. Pas indien het plan naar tevredenheid van de Nederlandse staat is opgesteld, zal een volgende tranche van de lening beschikbaar worden gesteld.

Premiestelling en kostendekkendheid

De Nederlandse staat ontvangt een premie voor de afgegeven garantie inzake de revolving credit facility voor KLM. De premie die KLM aan de Nederlandse staat betaalt voor deze garantie loopt op gedurende de looptijd en ziet er als volgt uit:

Voor de garanties aan Fortis, Groep Heylen en NWB ontvangt de Staat geen premie. Tot op heden heeft geen uitkering plaatsgevonden onder de garantie.

10. Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO)

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) is in 1970 opgericht om duurzame economische groei in ontwikkelingslanden te bevorderen, door het verschaffen van eigen vermogen of leningen voor projecten die impact creëren en voldoen aan FMO’s standaarden op het gebied van sociale omstandigheden, milieu en «good governance». Hierbij gaat het alleen om projecten die niet door marktpartijen gefinancierd kunnen worden, voornamelijk vanwege het hoge risico dat zij associëren met onder meer het investeren in ontwikkelingslanden. FMO verschaft het eigen vermogen en de leningen aan private partijen in die landen. Door de private sector in ontwikkelingslanden te versterken wil de Staat een bijdrage leveren aan het terugdringen van armoede.

Omdat het gaat om een instandhoudingsverplichting is de omvang van de garantie in theorie onbeperkt. In bovenstaand overzicht is, omwille van transparantie, de garantie gekwantificeerd. Het vreemd vermogen van FMO ultimo 2018 is gebruikt als inschatting van het uitstaande risico. De letterlijke tekst van de overeenkomst is leidend voor de interpretatie.

Kans, impact en beheersing risico’s

Aangezien het gegarandeerde bedrag meer dan € 5 mld. is, zou de financiële impact van het inroepen van (een deel van) de garantie zeer groot zijn. De kans hierop is echter zeer klein, aangezien er op verschillende niveaus aan actief risicomanagement wordt gedaan. Dit is nodig, aangezien FMO actief risico’s neemt die voortvloeien uit het verschaffen van leningen en eigen vermogen aan ontwikkelingslanden om daarmee haar doelstelling te bereiken: het bevorderen van de private sector in ontwikkelingslanden. Hiervoor is het van essentieel belang dat FMO een adequaat risicomanagementsysteem heeft om financiële risico’s te identificeren, te meten, te volgen en te beperken. Ten grondslag hieraan ligt de risicobereidheid van FMO. Dit is het risico dat FMO bereid is om te aanvaarden in het nastreven van toegevoegde waarde. De risicobereidheid van FMO wordt minstens een keer per jaar herzien.

De beheersing van de risico’s wordt verder ondersteund door behoedzame kapitaal- en liquiditeitsposities en sterke diversificatie van de leningen en eigenvermogenportefeuille over regio’s en sectoren. Ongeveer 80% van het economisch kapitaal van FMO wordt ingezet voor kredietrisico. Hoewel andere financiële risico’s niet altijd voorkomen kunnen worden, vermindert FMO deze zoveel mogelijk. FMO heeft geen handelsposities en is in het algemeen niet geïnteresseerd in valutarisico en renterisico.

Binnen FMO is de afdeling Risicomanagement verantwoordelijk voor het beheren van de risico’s in de eigenvermogenportefeuille (‘emerging market portfolio’), de eigen vermogensportefeuille (‘treasury portfolio’) en alle daarmee samenhangende marktrisico’s. Daarnaast heeft FMO een Investeringscommissie bestaande uit senior medewerkers van verschillende afdelingen. Deze commissie analyseert financieringsvoorstellen voor nieuwe transacties. Elk financieringsvoorstel wordt beoordeeld in termen van tegenpartijrisico, productrisico en landrisico. De financieringsvoorstellen worden vergezeld van het advies van de kredietafdeling. Deze afdeling is verantwoordelijk voor de beoordeling van de kredietrisico’s van zowel nieuwe transacties als de bestaande portefeuille.

FMO heeft een bankvergunning en staat onder toezicht van DNB. De Staat als aandeelhouder is conform de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013 actief betrokken bij staatsdeelnemingen zoals FMO. Relevante (financiële) ontwikkelingen worden onder andere besproken in kwartaaloverleggen, het halfjaarlijkse beleidsoverleg en in bijvoorbeeld de aandeelhoudersvergadering.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Het grootste deel van de winst van FMO wordt jaarlijks conform de afspraken in de overeenkomst tussen de Staat en FMO toegevoegd aan de reserves van FMO. Een klein deel wordt uitgekeerd aan de aandeelhouders van FMO. De Staat heeft 51% van de aandelen. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling.

11. Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB)

Doel en werking garantieregeling

In 2015 is besloten om toe te treden tot de nieuw op te richten Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), welke sinds januari 2016 operationeel is. Op basis van een door de oprichtende aandeelhouders bepaalde verdeelsleutel heeft Nederland een aandeel toegewezen gekregen en zich hierop ingeschreven. Dit aandeel bestaat uit een gedeelte ingelegd (paid-in) kapitaal (20%) en een gedeelte garantiekapitaal (80%). Deze verplichting betreft het garantiekapitaal. Het Nederlandse aandeel in het garantiekapitaal bedraagt in 2020 na wisselkoerscorrectie € 722,6 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garantie kan worden afgeroepen door de AIIB op het moment dat de AIIB niet meer aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. De kans dat dit gebeurt, wordt echter als zeer klein aangemerkt. De optie om garantiekapitaal in te roepen is bij de internationale financiële instellingen nog nooit ter sprake geweest (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). De AIIB heeft een zogenoemde Preferred Creditor Status. Het risico wordt ook geadresseerd door het prudent risicobeleid van de AIIB. De externe kredietbeoordelingsbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de AIIB allen een AAA/Aaa-rating, wat een reflectie is van onder meer de governance-raamwerken van de AIIB, waaronder het risicomanagement- en liquiditeitbeleid van de AIIB, de sterke kapitaaltoereikendheid en de steun van de brede aandeelhoudersbasis.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen en er worden ook geen middelen gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders/lidstaten een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij het zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de AIIB hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de AIIB, welke de aandeelhouders, waaronder Nederland, toebehoort.

12. DNB – deelneming in kapitaal IMF

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse staat verleent aan De Nederlansche Bank (DNB) een garantie om het risico te dekken indien het International Monetary Fund (IMF) in gebreke blijft. Deze garantie wordt alleen ingeroepen in het geval dat het IMF niet aan haar verplichtingen zou kunnen voldoen en een beroep doet op middelen van DNB. Een deel van de garantie is tijdelijk en is dit jaar verlengd in het kader van de afronding van de 15e quotaherziening. Om de financiële slagkracht van het IMF te waarborgen en de omvang gelijk te houden is door het IMFC in oktober 2019 besloten tot een verdubbeling van de New Arrangements to Borrow (NAB) per 1 januari 2021 en een verlenging van een deel van de bilaterale leningen (BBA) per 1 januari 2021. De quotamiddelen blijven op hetzelfde niveau. Voldoende financiële slagkracht voor het IMF is belangrijk om financiële schokken het hoofd te bieden. De COVID-19 crisis onderstreept het belang van een goed geëquipeerd IMF met voldoende middelen om landen te ondersteunen des te meer. Gecombineerd zorgt de verdubbeling van NAB en verlenging van een deel van de bilaterale leningen voor een afname van de Nederlandse garantie aan het IMF van 2,03 miljard euro per 2021. De Nederlandse garantie daalt omdat er meer landen zijn die bijdragen aan de NAB-middelen, waaronder ook de VS, dan aan de BBA-middelen. Vanwege de COVID-19 crisis heeft het IMF Nederland op 15 april jl. daarnaast om een aanvullende bijdrage in 2020 gevraagd aan de leningenaccount van de Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT) om steun te kunnen bieden aan lage-inkomenslanden. De PRGT voorziet lage-inkomenslanden van concessionele leningen met een lange looptijd en rentesubsidie en staan daarom los van de overige IMF-middelen. De Nederlandse bijdrage aan de PRGT  is daarom opgehoogd met SDR 500 mln. (SDR = Special Drawing Rights, de rekeneenheid die het IMF hanteert) met een looptijd tot en met 2029. In totaal bedragen alle garanties voor Nederland in 2021 € 42,5 mld. na een wisselkoerscorrectie, verwerking van de 15e quotaherziening in 2021 en ophoging van de PRGT in 2020.

Kans, impact en beheersing risico’s

De kans dat het IMF in gebreke blijft bij DNB op de algemene middelen van het IMF (Quota/NAB/BBA) en DNB daarom de garantie bij het ministerie van Financien moet inroepen is zeer klein. De optie om garantiekapitaal in te roepen is bij de internationale financiële instellingen nog nooit ter sprake geweest, zelfs niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008).

Er zijn verschillende mitigerende factoren die ervoor zorgen dat de kans zeer klein is dat DNB de garantie moet inroepen omdat het IMF in gebreke blijft. Het IMF verstrekt leningen aan landen met betalingsbalansproblemen. In de eerste plaats kent een IMF-steun waar nodig conditionaliteiten. Hiermee verlangt het IMF niet alleen economische aanpassingen van de lidstaat om de betalingsbalansproblemen op orde te krijgen, maar zorgt het IMF er ook voor dat het land de lening tijdig terugbetaalt. Ten tweede heeft het IMF een de facto preferred-creditor status, waardoor het IMF bij terugbetalingen voorrang krijgt boven andere private en publieke crediteuren. Tenslotte hanteert het IMF ook een reservebuffer, die ongeveer SDR 15-20 mld. bedraagt, waarmee achterstallige betalingen kunnen worden opgevangen. Het komt overigens nauwelijks voor dat landen achterstanden hebben bij het IMF, mede dankzij het prudente beleid dat het IMF voert. Een belangrijk element hierin vormt het toegangsbeleid: voordat het IMF een programma verstrekt wordt vastgesteld of een land voldoende capaciteit heeft om het IMF terug te betalen. Daarnaast zijn er richtlijnen voor limieten van leningen zodat het IMF grenzen kan stellen aan de beschikbare financiering voor een programma.

Ook de kans dat het IMF in gebreke blijft op de speciale leningenaccount voor lage-inkomenslanden, de PRGT, is klein. De eerdergenoemde waarborgen voor de algemene middelen gelden ook voor middelen uit de PRGT. In de afgelopen 25 jaar is het slechts één keer voorgekomen dat er een betalingsachterstand ontstond bij de PRGT. Daarbij moet wel worden aangetekend dat de impact van de COVID-19 crisis zonder precedent is en dat voor een aantal landen dat gebruik maakt van PRGT-middelen in de aankomende jaren een onhoudbare schuldsituatie dreigt. De PRGT heeft reserves, waardoor betalingsachterstanden niet direct een risico vormen voor het inroepen van de garantie.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor afgegeven garanties aan DNB wordt geen premie ontvangen en er worden geen middelen gestort in een begrotingsreserve. Het IMF zelf ontvangt geen garantie van de Nederlandse staat en betaalt dus ook geen premie voor deze garantie aan de Nederlandse staat. Het IMF vraagt wel premie aan landen die financiële steun krijgen en betaalt een premie aan landen die middelen verstrekken. Dit laatste geldt ook voor Nederland. Wanneer het IMF een beroep doet op een Nederlandse lening, krijgt DNB hiervoor een vergoeding; de SDR-rente. Deze is gebaseerd op het gewogen gemiddelde van de 3 maandrente op staatspapier van de onderliggende valuta van de SDR, de Euro/Dollar/Yen/Renminbi en Pond. De SDR-rente kan niet negatief worden en kent een minimum van 5 basispunten (0.05%). Momenteel bedraagt de SDR-rente het minimum. Het IMF is kostendekkend, de uitvoeringskosten van het monitoren en opstellen van programma’s wordt door het IMF gedragen. Het IMF kent een complexe vergoeding structuur. In de basis rekent het IMF een vergoeding voor de gelopen risico’s voor programmafinanciering. Voor programma’s die groot van omvang zijn wordt een extra opslag gerekend omdat deze een groter risico kennen. Deze opslag kan na verloop van tijd verder worden verhoogd om groot en langdurig gebruik van IMF-middelen te ontmoedigen. Ook rekent het IMF een vergoeding om de uitvoeringskosten van een programma te dekken. Een uitzondering wordt gemaakt voor lage-inkomenslanden: zij betalen een lagere premie via de PRGT. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling.

13. European Bank for Reconstruction and Development (EBRD)

Doel en werking garantieregeling

De European Bank for Reconstruction and Development (EBRD, oftewel de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling) is opgericht om de landen in Midden- en Oost-Europa en de voormalige Sovjet Unie bij te staan in hun transitie naar een democratie en naar een markteconomie. Inmiddels is het operatiegebied uitgebreid met een aantal Centraal-Aziatische landen en enkele landen in de Zuidoostelijk Mediterrane regio. Het mandaat van de EBRD is specifiek gericht op de transitie van (aanvankelijk ex-communistische) economieën naar markteconomieën met een robuuste private sector en integratie daarvan in de wereldeconomie. De EBRD wordt gefinancierd door kapitaal, waarvan zo’n 20% is ingelegd door de lidstaten (paid-in) en de rest wordt verstrekt in de vorm van garanties (callable capital14). Op basis van ingelegd kapitaal en garanties verstrekt door aandeelhouders, kan de EBRD financiering aantrekken op de kapitaalmarkt en deze financiering als leningen verstrekken aan voornamelijke de private sector. Voor 2021 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 589,1 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garantie kan alleen worden ingeroepen door de EBRD wanneer de EBRD niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen en de bank dus failliet dreigt te gaan. De kans dat dit gebeurt wordt als zeer klein aangemerkt. De optie om garantiekapitaal in te roepen is bij de internationale financiële instellingen nog nooit ter sprake geweest, zelfs niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). De EBRD voert een prudent beleid. Het liquiditeit- en risicobeleid zijn conservatief. De EBRD heeft een sterke kapitaalpositie met een gezonde verhouding tussen de portfolio en de capaciteit om het risico in de portfolio te dragen. Het beleid is erop gericht dat kapitaalgaranties nooit ingeroepen hoeven te worden. De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de EBRD allen een AAA/Aaa-rating. De EBRD heeft een zogenoemde Preferred Creditor Status. Tevens heeft het dagelijks bestuur van de EBRD een Audit comité dat de risico’s van de EBRD nauwgezet in de gaten houdt. Er is daarnaast een intern Audit comité dat toeziet op de kwaliteit van procedures en processen (deze rapporteert aan de president van de EBRD).

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij het zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EBRD hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de EBRD, welke de aandeelhouders, waaronder Nederland, toebehoort. Uit het eigen vermogen worden regelmatig (beperkt) middelen onttrokken met goedkeuring van de Raad van Gouverneurs, bijvoorbeeld voor het EBRD-fonds waaruit onder andere technische assistentie-activiteiten worden betaald of het door de EBRD beheerde Chernobyl Shelter Fund. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling.

14 en 19. European Financial Stability Facility (EFSF) en European Stability Mechanism (ESM)

Doel en werking garantieregeling

In 2010 is besloten tot de oprichting de European Financial Stability Facility (EFSF) en tot de oprichting van een permanent noodmechanisme, het European Stability Mechanism (ESM). Deze noodmechanismen verstrekken steun aan eurozonelanden in nood onder strikte voorwaarden. In 2021 staat Nederland voor maximaal 34,2 mld. euro garant voor het EFSF en 35,4 mld. euro voor het ESM. De noodfondsen ontvangen rentevergoedingen voor de verstrekte leningen. Het EFSF wordt in principe niet meer gebruikt voor het verstrekken van nieuwe stabiliteitssteun, maar beheert de nog uitstaande leningen aan Ierland, Portugal en Griekenland.

Kans, impact en beheersing risico’s

De regeling betreft financiële steun aan landen middels een leningenprogramma met strikte voorwaarden die in tranches wordt uitgekeerd. De steun is erop gericht om zo spoedig mogelijk weer een houdbare financieel-economische positie te realiseren voor de lidstaat en weer toegang te verkrijgen tot de financiële markten.

Op het moment dat een lidstaat, die steun uit het EFSF ontvangt, niet aan de betalingsverplichtingen aan het EFSF kan voldoen en als gevolg daarvan het EFSF haar schuldeisers niet meer kan betalen, zal Nederland naar rato van zijn aandeel in de garantie moeten bijdragen aan de rentebetalingen en de aflossing aan de schuldeisers van het EFSF. Als andere landen die garanties hebben verleend op dat moment niet in staat zijn hun bijdrage aan het EFSF te voldoen, dan zal Nederland (samen met andere lidstaten) hier ook (naar rato) voor moeten betalen, tot maximaal de verstrekte garantie (165% van het Nederlandse aandeel in de garantie voor de hoofdsom en renteverplichtingen op de uitstaande schuld van het EFSF). Het EFSF krijgt hierbij een vordering op de in gebreke blijvende garanderende lidstaat. Zodra het EFSF garanties inroept heeft dit dus effect op het Nederlandse EMU-saldo en de EMU-schuld.

Het ESM kent een andere structuur, waardoor de risico’s voor landen die garanties verstrekken zijn ingeperkt. Indien lidstaten die steun hebben ontvangen uit het ESM niet in staat zijn om aan de betalingsverplichtingen aan het ESM te voldoen en als gevolg daarvan het ESM haar schuldeisers niet meer kan betalen, dan zal het ESM deze verliezen moeten opvangen. Het ESM zal dan eerst putten uit het reservefonds, daarna uit het ingelegd kapitaal en als laatste optie pas het oproepbaar kapitaal (garanties) bij lidstaten oproepen. Als andere garanderende landen op dat moment niet in staat zijn hun bijdrage aan het ESM te voldoen, dan zal Nederland (samen met andere lidstaten) hier ook (naar rato) voor moeten betalen, tot maximaal het bij Nederland oproepbare kapitaal. Het ESM krijgt hierbij een vordering op de in gebreke blijvende garanderende lidstaat. Naast deze opzet, worden de risico’s beheerst doordat het ESM een preferente schuldeiserstatus (Preferred Creditor Status) kan claimen over andere crediteuren (behalve ten opzichte van het IMF). Zodra het ESM garanties inroept, heeft dit ook effect op het Nederlandse EMU-saldo en de EMU-schuld.

Premiestelling en kostendekkendheid

De rente die de verschillende programmalanden momenteel betalen aan het ESM en het EFSF is afhankelijk van de rente waarvoor het EFSF/ESM op de geld- en kapitaalmarkt leent (zogenoemde cost of funding). Het verschuldigde rentepercentage is voor het grootste deel van de leningen een samenstelling van de rente die het EFSF/ESM betaalt voor obligatie-uitgiftes met verschillende looptijden (in de zogenaamde funding pool). Op basis van de op de markt aangetrokken middelen berekent het EFSF/ESM op dagbasis de gemiddelde financieringskosten, welke worden doorberekend aan de programmalanden. Daarnaast betalen lidstaten die steun ontvangen van het EFSF/ESM aan het EFSF/ESM bij ontvangst van een lening een service fee van 50 basispunten, jaarlijks een service fee van 0,5 basispunten en in bepaalde gevallen een commitment fee. Lidstaten betalen aan het ESM ook nog een renteopslag, waarbij de hoogte afhangt van het gekozen instrument. De exacte opslagen zijn vastgelegd in de beprijzingsrichtsnoer van het ESM. De renteopslag van het EFSF is vastgesteld op nul basispunten.

In reactie op de COVID-19 crisis is er op 15 mei jl. door het ESM besloten de Pandemic Crisis Support kredietlijn tijdelijk beschikbaar te stellen voor alle lidstaten van de eurozone. De kredietlijn zal een omvang hebben van 2% van het bruto binnenlands product (bbp) van een lidstaat als uitgangspunt. Zie ook paragraaf 2.1.2 overzicht coronamaatregelen. Ten aanzien van een aantal componenten van de beprijzing zullen de tarieven lager liggen dan voor een reguliere preventieve kredietlijn van het ESM. De marge op de leningen onder de PCS-kredietlijn zal 10 basispunten op jaarbasis bedragen, tegenover 35 basispunten bij een reguliere preventieve kredietlijn. Daarnaast zal er een service vergoeding van 25 basispunten worden gerekend op de omvang van de uitkeringen onder de kredietlijn, tegenover 50 basispunten onder een reguliere preventieve kredietlijn. Verder zijn de standaard tarieven van toepassing. Met deze tariefstructuur is het instrument kostendekkend voor het ESM.

16. European Investment Bank (EIB)

Doel en werking garantieregeling

De European Investment Bank (Europese Investeringsbank, EIB) heeft tot taak bij te dragen aan een evenwichtige en ongestoorde ontwikkeling van de interne markt in het belang van de EU door middel van een beroep op de kapitaalmarkten en op haar eigen middelen. Op basis van kapitaal en garanties van de lidstaten leent de EIB op de kapitaalmarkt, waarmee het middelen genereert voor investeringen in zowel de publieke als de private sector. Voor 2021 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 11,8 mld.

Kans, impact en beheersing risico’s

Garanties kunnen alleen worden ingeroepen door de EIB op het moment dat de EIB niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen. De kans dat dit gebeurt wordt echter als zeer klein aangemerkt, omdat de EIB een zeer prudent risicobeleid voert dat als doel heeft kapitaalgaranties nooit te hoeven inroepen. De optie om garantiekapitaal in te roepen is bij de internationale financiële instellingen nog nooit ter sprake geweest, zelfs niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). Het leenportfolio van de EIB functioneert historisch gezien goed. De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de EIB allen een AAA/Aaa-rating. Deze sterke rating is een reflectie van de kwalitatief hoogwaardige portefeuille van de EIB en de steun van de aandeelhouders, en met name van de meest kredietwaardige aandeelhouders met een AAA/Aaa rating zoals Nederland en Duitsland. De EIB heeft geen winstmotief en hecht veel waarde aan de AAA-status die de instelling in staat stelt voordelig te lenen op de kapitaalmarkt. De EIB heeft een zogenoemde Preferred Creditor Status. Tevens heeft de Raad van Bewind van de EIB een risicocomité dat de risico’s van de bank in de gaten houdt. Bij afwezigheid van extern toezicht heeft de EIB in de Best Banking Practice (BBP) Guiding Principles de uitgangspunten vastgelegd waaraan de EIB moet voldoen ten aanzien van governance, prudentieel beheer en interne en externe rapportage. Daarnaast leggen de BBP Guiding Principles vast dat de EIB zich aan alle voor commerciële banken relevante regelgeving moet houden, of moet uitleggen wanneer deze regelgeving voor de EIB niet relevant is. Eén van de hoofdtaken van het Audit Comité is om op de uitvoering van deze BBP toe te zien.

Zoals besloten in 2019, is op het moment van de brexit het Britse kapitaal vervangen door een garantieverhoging vanuit de resterende aandeelhouders en hebben Polen en Roemenië hun aandeel in het kapitaal verhoogd. Als gevolg hiervan is de Nederlandse garantie in de EIB toegenomen met € 1,9 mld. tot € 11,8 mld. in 2020. Dit is ook de geraamde hoogte van de garantie in 2021. Het Nederlandse stemgewicht is gestegen van 4,5% naar 5,2%.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders/lidstaten een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij het zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EIB/EU-lidstaten hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de EIB. Zou de EIB ooit worden opgeheven dan zou dit eigen vermogen terugstromen naar de aandeelhouders. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling, wel zijn de eigen middelen in het verleden ingezet als vervanging van een kapitaalstorting vanuit de lidstaten bij een kapitaalverhoging (zoals bij de vervanging van het Britse kapitaal).

17. EIB-kredietverlening in ACP en OCT

Doel en werking garantieregeling

De European Investment Bank (Europese Investeringsbank, EIB) verricht activiteiten in de landen in Sub-Sahara-Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan (ook wel de Afrikaanse, Caribische en Pacifische landen genoemd, ofwel de ACP-landen), alsmede in Europese Overzeese Gebieden (Overseas Countries and Territories, ofwel OCT-landen). De projecten in deze regio’s richten zich op economische ontwikkeling via de ontwikkeling van de private sector en de financiële sector, investeringen in infrastructuur en het verbeteren van het ondernemingsklimaat. Een deel van deze activiteiten wordt bekostigd uit het Investment Facility, een ‘revolverend fonds’ dat gefinancierd is uit het European Development Fund (EDF). De EIB financiert daarnaast ook activiteiten uit eigen middelen. Op deze eigen middelen hebben de lidstaten een garantie afgegeven om het politieke risico dat op deze activiteiten wordt gelopen af te dekken.Voor 2021 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 53,0 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

De kans dat de garantie wordt ingeroepen is laag. Om inspraak van de lidstaten in financieringsbesluiten, gefinancierd uit zowel EDF als eigen middelen, te waarborgen is er een comité opgericht waarin alle lidstaten vertegenwoordigd zijn. Dit comité beoordeelt alle investeringsvoorstellen inhoudelijk en brengt advies uit aan de Raad van bewind van de EIB inzake eventuele goedkeuring. Tevens heeft het beheer van de portefeuille dezelfde waarborgen als de EIB-portefeuille binnen de EU.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen en er worden geen middelen gestort in een begrotingsreserve. Door de aandeelhouders wordt geen dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij de garantie zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EIB/EU-lidstaten in de ACP- en OCT-landen hebben gesteld.

18. EIB pan-Europees garantiefonds

Doel en werking garantieregeling

Tijdens de videoconferentie van de Eurogroep in inclusieve samenstelling op 7 en 9 april jl. zijn afspraken gemaakt over de Europese beleidsreactie om de economische gevolgen van de COVID-19-uitbraak te mitigeren. Onderdeel hiervan is het voorstel voor het opzetten van een «Pan-European Guarantee Fund in response to COVID-19» (pan-Europees garantiefonds COVID-19, EGF) beheerd door de EIB-groep van 25 miljard euro waarmee tot 200 miljard euro aan financiering voor Europese bedrijven, met name midden- en kleinbedrijf (mkb), kan worden gemobiliseerd. Het fonds heeft als doel de economische gevolgen van COVID-19 in de reële economie op te vangen door het verstrekken van liquiditeit aan de bedrijven in Europa. Het EGF is operationeel zodra een groep lidstaten die samen goed is voor 60% van het stemgewicht bij de EIB meedoet en deze grens is inmiddels bereikt.

Het EGF financiert hoge risicoprojecten die de EIB-groep normaliter niet zou financieren waardoor de activiteiten van het EGF complementair zijn aan de reguliere activiteiten van de EIB-groep. Het EGF verstrekt first loss garanties aan de EIB en het Europees Investeringsfonds (EIF) waarmee eventuele eerste verliezen op in aanmerking komende operaties in deelnemende lidstaten gedekt worden. Verliezen uit het EGF worden door de lidstaten die deelnemen aan het EGF naar rato gedragen en door lidstaten in vaste termijnen betaald. De totaal te betalen verliezen kunnen niet meer zijn dan de individuele inleg per lidstaat. De hoogte van de in te leggen garanties door lidstaten wordt bepaald naar rato van het stemgewicht van de lidstaat bij de EIB. Voor Nederland bedraagt deze garantie 1,3 miljard euro (5,21% stemgewicht).

De investeringsperiode van het garantiefonds loopt tot 31 december 2021, met mogelijkheid tot een verlenging van 6 maanden, indien gewenst, als een gekwalificeerde meerderheid van de deelnemende lidstaten hiermee instemt. Hierna kan de investeringsperiode alleen verlengd worden als alle deelnemende lidstaten hier unaniem mee instemmen. Het fonds zal blijven bestaan totdat één van de volgende situaties zich voordoet: het fonds wordt opgeheven met een unaniem besluit van de deelnemende lidstaten, de onderliggende committeringen zijn verlopen of de datum 31 december 2037 is bereikt. Aan het eind van de investeringsperiode zal de Contributors Committee op basis van een voorstel van de EIB bepalen of een verlaging van de garanties van de lidstaten passend is gegeven de dan uitstaande committeringen.

Kans, impact en beheersing risico’s

Indien het garantiefonds moet uitbetalen aan een garantiehouder, worden de lidstaten gevraagd om een deel van hun garanties om te zetten in een betaling zodat het garantiefonds aan haar verplichtingen kan voldoen. De verwachte netto verliezen van het fonds worden rond de 20% geschat, voor Nederland komt dit neer op 260 miljoen euro welke zijn opgenomen als uitgave onder artikel 4 van deze begroting. De EIB baseert zich hierbij op de gemiddelde netto verwachte verliezen in een conservatief scenario (23%) en een basis scenario (16.6%). De netto verwachte verliezen van 20% bestaan uit de verwachte verliezen op het portfolio inclusief de terugvorderingen (29.2%) plus alle kosten die voortkomen uit het opzetten en beheren van het fonds min de verwachte inkomsten.

De EIB zal actief ex ante risicobeheer toepassen om de verwachte netto verliezen rond de 20% te houden en regelmatig rapporteren over de gerealiseerde en verwachte verliezen aan het zogeheten Contributors Committee van het EGF, waarin Nederland zitting heeft. Dit comité is verantwoordelijk voor de besluitvorming van het gebruik van de EGF garantie voor individuele operaties van de EIB en het EIF. Deze besluitvorming zal gebeuren op basis van een gekwalificeerde meerderheid. Dat wil zeggen dat 50% van de deelnemende lidstaten die minimaal twee derde van de totale bijdrages aan het EGF vertegenwoordigen moet instemmen om een voorstel goed te keuren. Belangrijke strategische besluiten vereisen een supermeerderheid (50% van de deelnemende lidstaten goed voor 80% van de totale bijdrages). Vergaderingen van het comité zullen maandelijks plaats vinden. Daarnaast doorlopen alle onderliggende investeringsvoorstellen die door het fonds gegarandeerd worden de reguliere besluitvormingsprocedures bij de EIB of het EIF. Nederland is vertegenwoordigd in de Raad van Bewind van de EIB.

Premiestelling en kostendekkendheid

Opbrengsten van het garantiefonds (bestaande uit premies voor gebruik van de garanties) zullen in eerste instantie gebruikt worden om de uitvoeringskosten van het fonds te dekken. Eventuele resterende financiële voordelen van de garanties komen ten goede aan de lidstaten die hebben ingelegd in het fonds op pro-rata basis.

15, 20, 22 en 23. Garanties uit hoofde van de marges in het EU-Eigenmiddelenbesluit (European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM), Kredieten EU-betalingsbalans (BoP-faciliteit), Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE), Next Generation EU (NGEU))

Doel en werking garantieregelingen

De begroting van de Europese Unie (EU) wordt hoofdzakelijk gefinancierd door zogenoemde eigen middelen van de Unie. Sluitpost van deze eigen middelen is een nationale afdracht op basis van het bruto nationaal inkomen (bni) van de lidstaten. Voor iedere euro die de EU aanvullend uitgeeft naast wat er in de jaarlijkse EU-begroting wordt vastgesteld, worden de bijdragen van de lidstaten dus bepaald door het aandeel van hun bni in het totale bni van de EU.

De omvang van de jaarlijkse begroting is gemaximeerd door de plafonds zoals die vastgelegd zijn in het Meerjarig Financieel Kader (MFK), vermeerderd met de toegestane uitgaven voor zogenoemde speciale instrumenten. Dit maximum voor de jaarbegroting vormt de basis voor de raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU-begroting op de begroting van Buitenlandse Zaken (artikel 3.1).

Om zeker te stellen dat de Europese Unie in staat is om aan al haar financiële verplichtingen te voldoen, wordt in het Besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (het Eigenmiddelenbesluit, EMB) een jaarlijks maximum vastgelegd voor de eigen middelen die de Unie op mag vragen bij de lidstaten. Dit ligt hoger dan het hiervoor beschreven maximum voor de jaarlijkse begroting. In het nieuw overeen te komen Eigenmiddelenbesluit, dat na ratificatie door de lidstaten (met terugwerkende kracht) per 1 januari 2021 in werking zal treden, is voorzien in een reguliere marge bovenop het maximum voor de jaarlijkse begroting en een tijdelijke aanvullende marge t/m 2058 ten behoeve van het COVID-herstelinstrument (NGEU). Deze marge, dient voornamelijk als zekerheid voor de aflossings- en renteverplichtingen op leningen die de Unie aan kan gaan. Deze leningen worden gebruikt om middelen te mobiliseren voor het verstrekken van financiële steun in buitengewone omstandigheden, in de vorm van leningen van de Unie aan lidstaten (op basis van artikel 143 en 122 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie). Voor financiële steun in buitengewone omstandigheden kan moeilijk gebudgetteerd worden in de EU-begroting, dus mobiliseert de Unie de benodigde middelen door deze te lenen op de kapitaalmarkt of bij financiële instellingen. In het onwaarschijnlijke geval dat lidstaten de rente- en aflossingsverplichtingen op de aan hen verstrekte leningen niet tijdig aan de Unie voldoen, zal de Unie aanvullende eigen middelen opvragen bij de lidstaten, opdat de Unie zelf wel tijdig in staat zal zijn om de eigen rente- en aflossingsverplichtingen te kunnen voldoen.

De risico’s voor de Nederlandse afdrachten aan de EU die daardoor ontstaan worden als garantieverplichting in de begroting opgenomen, uitgesplitst naar de specifieke instrumenten die de Europese Commissie machtigen om namens de Unie middelen te lenen. Die instrumenten zijn het mechanisme voor financiële ondersteuning van de betalingsbalansen van de lidstaten zonder de euro (Balance of Payments facility, BoP), het European Financial Stability Mechanism (EFSM) en het in 2020 nieuw opgerichte Europeses instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand als gevolg van de COVID-19 uitbraak (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency, SURE) en het herstelinstrument voor de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel in de nasleep van de COVID-19-crisis (Next Generation EU, NGEU). Voorw NGEU gaat de Unie zowel leningen aan voor het verstrekken van leningen aan lidstaten als voor het financieren van uitgaven van Unieprogramma’s. De voor NGEU opgenomen garantieverplichting op de Financiënbegroting heeft alleen betrekking op de middelen die gebruikt worden voor het verstrekken van leningen aan lidstaten, binnen de faciliteit voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility, RRF). De aflossing en rente op de leningen die de Unie aangaat voor het financieren van uitgaven (voornamelijk via de RRF maar ook via andere Unieprogramma’s) zullen worden betaald via de EU-begroting. De gevolgen voor de Nederlandse begroting daarvan zullen op termijn worden verantwoord in de raming van de afdrachten aan de EU-begroting op de begroting van Buitenlandse Zaken.

Voor alle instrumenten geldt dat het Nederlandse aandeel in de garantstelling wordt bepaald door het aandeel van het Nederlandse bni in het totale bni van de Europese Unie. Door veranderingen in dit aandeel zullen de garanties regelmatig moeten worden bijgesteld. De begroting zal hier op de standaard momenten (1e suppletoire en jaarverslag) voor worden bijgewerkt. De garanties brengen het totale (maximale) risico voor Nederland over de looptijd van de instrumenten in kaart. Bij het opvragen van aanvullende afdrachten voor van het voldoen van rente- en aflossingsverplichtingen, kan de Commissie als voorlopige maatregel afwijken van een verdeling naar rato van het bni, als sommige lidstaten niet in staat zijn tijdig hun volledige bijdrage te leveren. In dat geval kan het voorkomen dat Nederland tijdelijk een hogere bijdrage levert dan op basis van het bni-aandeel verwacht wordt. Deze tijdelijke afwijking van bijdragen naar rato van het bni-aandeel wordt bij de eerstvolgende aanpassing van de EU-begroting hersteld. Om deze reden zal het Nederlandse risico, wat voor de gehele looptijd van de instrumenten wordt weergegeven, niet hoger zijn door deze tijdelijke afwijking van de bijdragen.

BoP-faciliteit

De BoP-faciliteit is bedoeld voor niet-eurolanden met feitelijke of ernstig dreigende moeilijkheden in de betalingsbalans15, op basis van artikel 143 van het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Via de betalingsbalansfaciliteit kan de Europese Unie voor maximaal 50 mld. euro aan leningen aan deze lidstaten verstrekken. Deze steun gaat gepaard met een herstelprogramma dat de lidstaat uitvoert. De faciliteit kent geen einddatum. Daarom wordt de garantie gebaseerd op het maximale bedrag dat aan steun kan worden verleend, waarbij voor zowel de aflossing als voor de rentebetalingen op de door de Unie aangegane schuld een inschatting moet worden gemaakt. Op dit moment staat er onder de BoP een lening uit aan Letland (van voor de introductie van de euro in Letland in 2014), waarvoor het Nederlandse aandeel in de garantie wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU plus het Verenigd Koninkrijk, omdat het VK middels het terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het VK nog aansprakelijk is voor de financiële verplichtingen die de Unie voor deze financiering is aangegaan. Voor toekomstige leningen onder de BoP zal dit niet gelden. Echter, de BoP wordt begroot op basis van de maximale uitleencapaciteit, waarvoor het Nederlandse bni-aandeel hierin wordt bepaald door het Nederlandse bni aandeel in het bni aandeel van de EU. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt voor 2021 geraamd op 3,7 mld euro (inclusief rente).

European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM)

Het EFSM is bedoeld om de financiële stabiliteit van de Europese Unie in stand te houden door financiële bijstand te verlenen aan lidstaten waarin sprake is van een feitelijke of ernstig dreigende economische of financiële verstoring die wordt veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen die deze lidstaat niet kan beheersen16, op basis van artikel 122.2 VWEU. Via het EFSM kan de Europese Unie leningen aan deze lidstaten verstrekken. Deze steun gaat gepaard met een economisch en financieel aanpassingsprogramma dat de lidstaat uitvoert. Het mechanisme kent geen einddatum, maar de verwachting is dat het EFSM niet meer zal worden gebruikt omdat voor niet-eurolanden de betalingsbalansfaciliteit beschikbaar is en voor eurolanden het ESM. Omdat verder gebruik van het mechanisme onwaarschijnlijk is wordt de garantie gebaseerd op de rente- en aflossingsverplichtingen op de momenteel voor het EFSM uitstaande Unieschuld (die is gebruikt voor het verstrekken van leningen aan Portugal en Ierland). Dit houdt ook in dat bij het aflossen van deze uitstaande schuld de garantie in omvang zal dalen. Omdat op basis van afspraken uit 2013 nog tot 2026 sprake kan zijn van het doorrollen van een deel van de uitstaande schuld, kunnen wijzigingen in de couponrentes tot die tijd nog voor wijzigingen in de hoogte van de garantie zorgen. Het Nederlandse aandeel in de garantie voor het EFSM wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU plus het Verenigd Koninkrijk, omdat het VK middels het terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het VK nog aansprakelijk is voor de financiële verplichtingen die de Unie voor de financiering van het EFSM is aangegaan. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt voor 2021 geraamd op 2,8 mld. euro (inclusief rente).

Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

SURE is ingesteld in reactie op de COVID-19-crisis en bedoeld om lidstaten te ondersteunen bij het financieren van hoofdzakelijk werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen ter bescherming van werknemers en zelfstandigen, en zodoende voor het verminderen van werkloosheid en inkomensverlies, en in aanvulling daarop, voor de financiering van sommige maatregelen op gezondheidsgebied, met name op de werkplek17 (op basis van artikel 122 VWEU). Via SURE kan de Europese Unie maximaal 100 mld. euro leningen aan lidstaten verstrekken. De leningen kunnen tot het eind van 2022 worden verstrekt, tenzij de Raad besluit om de duur van het instrument te verlengen. De garantie wordt voorlopig gebaseerd op een raming van de uitstaande schuld en de renteverplichtingen van de komende jaren, op basis van nu beschikbare informatie die de Commissie heeft verstrekt. Omdat het moment van uitgifte van het schuldpapier van de Unie, de looptijd en de couponrente nog niet bekend zijn is deze raming met veel onzekerheid omgeven. Zodra leningen onder SURE zijn aangegaan door de Unie en versterkt aan lidstaten, zal deze raming aan de werkelijke schulduitgifte door de Unie worden aangepast. Aflossing van de schuld zal daarbij op termijn zorgen voor een daling van de garantie aangezien SURE daarna niet opnieuw kan worden gebruikt. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU en wordt voor 2021 geraamd op 6,1 mld. euro (inclusief rente). Voor SURE geldt dat ook een bilaterale garantie door de lidstaten aan de Unie is verstrekt. Dit was nodig omdat ten tijde van de besluitvorming over dit instrument onvoldoende zekerheid bestond over de hoogte van de marge onder het plafond voor de eigen middelen. Deze bilaterale garantie van de lidstaten bedraagt in totaal 25 mld. euro, waar Nederland voor 5,8% garant voor staat, en wordt alleen ingeroepen als de marge onder het plafond voor de eigen middelen onvoldoende is.

Next Generation EU (NGEU)

NGEU is ingesteld in reactie op de COVID-19-crisis en bedoeld om het herstel van de gevolgen ervan te ondersteunen18, op basis van artikel 122 VWEU. De Europese Commissie zal daartoe middelen lenen en deze deels gebruiken voor uitgaven in EU-programma’s en deels als leningen verstrekken aan lidstaten. Die leningen worden verstrekt binnen de RRF, een EU-programma op basis van artikel 175 VWEU, waarbij middelen ingezet worden voor hervormingen en investeringen om de economieën van lidstaten structureel te verbeteren en hun veerkracht te versterken, om zo de economieën weer op een pad van duurzaam herstel te brengen en te voorkomen dat de verschillen binnen de Unie verder toenemen. Via NGEU kan de Europese Unie tot het eind van 2026 voor maximaal 386 mld. euro aan leningen verstrekken aan lidstaten en de daarvoor benodigde middelen zelf lenen. De garantie wordt voorlopig gebaseerd op een raming van de uitstaande schuld en de renteverplichtingen in de komende jaren, op basis van nu beschikbare informatie die de Commissie heeft verstrekt. Omdat het moment van uitgifte van het schuldpapier van de Unie, de looptijd en de couponrente nog niet bekend zijn is deze raming met veel onzekerheid omgeven. Zodra het instrument is ingezet zal deze raming aan de werkelijke schulduitgifte door de Unie worden aangepast. Aflossing van de schuld zal daarbij op termijn zorgen voor een daling van de garantie. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU en wordt voor 2021 geraamd op 27,4 mld. euro (inclusief rente).

Kans, impact en beheersing risico’s

De mogelijkheid om tot aan het plafond voor de eigen middelen aanvullende afdrachten op te vragen bij de lidstaten geeft de Europese Unie aanvullende zekerheid dat zij aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. De verwachting is echter dat de lidstaten die leningen van de Unie hebben ontvangen, deze ook terug kunnen betalen. Al deze leningen worden verstrekt met het oog op het voorkomen van economische en financiële schade dan wel het bespoedigen van economisch herstel. In het geval van BoP, EFSM en NGEU is het verstrekken van leningen voorwaardelijk aan het uitvoeren van een herstel- of aanpassingsprogramma. Bij SURE zijn de leningen voorwaardelijk aan de kosten die landen maken voor het stabiliseren van hun economie.

Daarnaast kan de Commissie een beroep op aanvullende afdrachten van de lidstaten aan de Unie voorkomen of beperken door zorgvuldig kasbeheer en het aanhouden van voldoende marges in de jaarlijkse begroting van de Unie.

Een beroep op de lidstaten leidt tot aanvullende nationale afdrachten aan de Europese Unie en heeft daardoor een effect op zowel het Nederlandse EMU-saldo als de EMU-schuld. Er is tot op heden geen beroep op aanvullende afdrachten voor lidstaten gedaan door de Unie.

Premiestelling en kostendekkendheid

Conform de verordeningen waarmee de instrumenten zijn opgericht en middels het Financieel Reglement19 dragen de lidstaten die de steun van de Unie ontvangen alle kosten die de Unie met betrekking tot financiële bijstand aan deze lidstaat heeft gemaakt. De rentelasten op de leningen die de Unie aan lidstaten verstrekt zijn gelijk aan de rentelasten die de Unie op de leningen die zij is aangegaan verschuldigd is.

21. en 24. Wereldbank Groep (incl. Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA))

Doel en werking garantieregeling

Onder de Wereldbank Groep vallen twee garantieregelingen, ten behoeve van de International Bank for Reconstruction and Development (IBRD, oftewel de Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling) en het Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA). De IBRD is het Wereldbankonderdeel dat leningen verstrekt aan middeninkomenslanden. De IBRD functioneert als een coöperatieve bank, waarvan lidstaten aandeelhouder zijn. Op basis van ingelegd kapitaal en garanties verstrekt door aandeelhouders, kan de IBRD financiering aantrekken op de kapitaalmarkt en deze financiering als leningen verstrekken aan klantlanden. Het Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) ondersteunt de private sector bij het verzekeren van buitenlandse investeringen. De activiteiten van MIGA kunnen eveneens gefinancierd worden doordat aandeelhouders kapitaal en garanties hebben verstrekt. Voor 2021 bedraagt de hoogte van de IBRD garantieverplichting € 5,4 mld. na de wisselkoerscorrectie in 2020. Voor MIGA gaat het in 2021 om € 30,1 mln. na een wisselkoerscorrectie in 2020.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garanties kunnen alleen worden ingeroepen door de IBRD op het moment dat de IBRD niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen en failliet dreigt te gaan. De kans dat dit gebeurt, wordt als zeer klein aangemerkt. De optie om garantiekapitaal in te roepen is bij de internationale financiële instellingen nog nooit ter sprake geweest, zelfs niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). De IBRD voert namelijk een prudent beleid met als expliciet doel het risico op een «call on capital» te minimaliseren en het risicobeleid van de IBRD is conservatief. De Wereldbank Groep opereert mondiaal waardoor de portefeuille goed gediversifieerd is. De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de IBRD allen een AAA/Aaa-rating (stabiel). IBRD heeft geen winstmotief en hecht veel waarde aan de AAA-status die de instelling in staat stelt voordelig te lenen op de kapitaalmarkt. Tevens heeft de IBRD een zogenoemde ‘Preferred Creditor Status’. Dit houdt in dat lenende landen de IBRD voorrang verschaffen bij betaling indien zij moeite hebben om aan hun verplichtingen te voldoen. MIGA voert eveneens prudent risicobeleid. De kans dat de garantie wordt ingeroepen door MIGA is laag. Sinds de oprichting van MIGA in 1988 is er in slechts enkele gevallen overgegaan tot uitkering van schade. De overige gevallen van (potentiële) claims zijn opgelost door middel van settlement. Leverage die de Wereldbank Groep heeft op overheden speelt hierbij een belangrijke rol.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garanties worden geen premies ontvangen, waardoor er ook geen middelen gestort worden in een begrotingsreserve. De financiële voordelen van de garantie aan IBRD worden door de IBRD middels betere leenvoorwaarden doorberekend aan de klantlanden, waarmee het bijdraagt aan de realisatie van de door IBRD opgelegde beleidsdoelstellingen. Hetzelfde is ook het geval voor de verzekeringsproducten van MIGA. Het instellen van een premie zou de bijdrage van de IBRD aan het maatschappelijke doel verminderen. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden aan IBRD en MIGA onder deze garantieregelingen.

25. Exportkredietverzekering

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse staat biedt de mogelijkheid voor het verzekeren van betalingsrisico’s verbonden aan het handels- en dienstenverkeer met het buitenland. Het productenassortiment van de exportkredietverzekeringsfaciliteit (ekv-faciliteit) omvat momenteel onder andere de kapitaalgoederenverzekering, financieringsverzekering, koersrisicoverzekering en verzekering van garanties. In de tabel ‘Overzicht verstrekte garanties’ wordt naast het verplichtingenplafond van € 10 mld. een verwachte afloop van € 10 mld. structureel opgenomen. De exacte omvang van de aangegane en vervallen verplichtingen is na afloop van een begrotingsjaar bekend en wordt verantwoord in het jaarverslag van het ministerie van Financiën.

Kans, impact en beheersing risico’s

De randvoorwaarden voor de afgifte van verzekeringen worden voortdurend gemonitord en indien nodig aangepast, opdat alleen aanvaardbare risico’s worden geaccepteerd. Het risicoprofiel van de bestaande ekv-portefeuille en van nieuwe aanvragen wordt daarom nauwlettend gevolgd door het ministerie van Financiën met behulp van een uitgebreid risicokader.

Voor de ekv is in de begroting een bedrag van € 10 mld. opgenomen als plafond, wat het bedrag inhoudt waarvoor de Staat jaarlijks nieuwe verplichtingen kan aangaan (brutoplafond). De afgelopen jaren is dit plafond niet knellend geweest, zodat er naar verwachting voldoende ruimte zal zijn voor het aangaan van de door Nederlandse exporteurs gevraagde verzekeringen.

Premiestelling en kostendekkendheid

Internationaal is om concurrentieverstoring te voorkomen afgesproken dat ekv-faciliteiten over een middellange periode kostendekkend moeten zijn. Dat betekent dat op de middellange termijn de premie-inkomsten voldoende moeten zijn om de uitvoeringskosten en de netto schade-uitkeringen (inclusief de recuperaties) te dekken. De participanten van de Arrangement – de internationale afspraken ten aanzien van exportkredietverzekeringen – stellen hiertoe minimumpremies op, die in Europese regelgeving zijn verankerd. Nederland monitort de kostendekkendheid met een intern ontwikkeld model: bedrijfseconomische resultaatbepaling (berb). Voor het geheel aan exportkredietverzekeringen is een begrotingsreserve beschikbaar van € 389,7 mln. Deze voorziening is statistisch gezien, gegeven de huidige ekv-portefeuille, in een gegeven jaar met een kans van 3 op 4 toereikend.

Zowel uitgaven als inkomsten van de ekv zijn lastig te ramen en in de loop van een jaar niet of nauwelijks met beleidsmaatregelen te beïnvloeden. De schades kunnen in een jaar hoog oplopen, gegeven het uitstaande risico van circa € 16,3 mld. ultimo 2018.

26. Herverzekering leverancierskredieten

Doel en werking garantieregeling

De garantie «herverzekering leverancierskredieten» betreft een nieuwe garantie van de Staat als maatregel in de Coronacrisis om te voorkomen dat de kortlopende kredietverlening die door kredietverzekeraars wordt mogelijk gemaakt, stilvalt. Deze vorm van kredietverlening die normaal op jaarbasis ongeveer 200 miljard euro bedraagt dreigde op korte termijn voor een belangrijk deel te verdwijnen, doordat kredietverzekeraars hun blootstelling vanwege de toegenomen risico’s per direct zouden afbouwen. Vele bedrijven kunnen hierdoor failliet gaan met als gevolg dat banen verloren zullen gaan. De Staat heeft de dreiging van het tot stilstand komen van kredietverlening tussen bedrijven en de daarmee gemoeide handelsstromen voorkomen door de volledige portefeuilles van de private verzekeraars voor het gehele jaar 2020 (dus met terugwerkende kracht) te herverzekeren middels een garantie met een omvang van € 12,0 miljard. Om deze oplossing uit te kunnen voeren is een nieuwe garantie van 12,0 miljard euro afgegeven die losstaat van het reguliere ekv met een plafond van 10 miljard voor exportkredietverzekeringen.

Kans, impact en beheersing risico’s

Uit een scenario-analyse waarmee is ingeschat hoeveel bedrijven failliet zouden kunnen gaan is een schade-uitkering van € 1,4 mld geraamd waarvan 90% voor rekening van de Staat komt. De verzekeraars hebben een eigen risico van 10% tot een cumulatief maximum van € 100 mln. Deze raming is met grote onzekerheid omgeven, omdat het onmogelijk is in te schatten wat de impact van de crisis zal zijn op elk individueel bedrijf. De herverzekering is bedoeld om te voorkomen dat de verzekeraars door middel van zogeheten mass actions limieten verlagen of intrekken zonder beoordeling van de onderliggende individuele risico’s op bedrijven. De verzekeraars kunnen individuele limieten op bedrijven echter nog steeds aanpassen, bijvoorbeeld omdat een bedrijf in betalingsproblemen verkeert of op basis van gepubliceerde (jaar)cijfers. In dergelijke gevallen is het ook in het belang van de Staat dat de risico’s gemitigeerd worden.

Premiestelling en kostendekkendheid

De premieontvangsten voor de herverzekering van de leverancierskredieten komen ten gunste van de Staat. Deze worden geraamd op € 200 mln. De schaderestituties voor de herverzekering van de leverancierskredieten komen voor 90% ten gunste van de Staat en worden geraamd op € 300 mln. De raming is met grote onzekerheid omgeven, omdat het onmogelijk is in te schatten wat de impact van de crisis zal zijn op elk individueel bedrijf. De verzekeraars, die de gehele portefeuilles herverzekeren bij de Staat en daarom ook de hele premies moeten afdragen, krijgen voor hun werkzaamheden een kostendekkende vergoeding die voor 2020 geraamd is op € 80 miljoen.

De herverzekering zal naar verwachting niet kostendekkend zijn, anders dan de ekv. De herverzekering is immers bedoeld om te voorkomen dat verzekeraars op grond van de snel verslechterde en moeilijk te beoordelen risico’s massal limieten verlagen waardoor leveranties op basis van leverancierskredieten in een groot aantal sectoren niet meer tot stand zouden komen. Het is daarom onvermijdelijk dat de netto-schades die de Staat zal moeten vergoeden hoger zullen zijn dan de premie-ontvangsten minus uitvoeringskosten.

3. Beleidsartikelen (Financiën)

3.1 Artikel 1 Belastingen

A. Algemene doelstelling

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid. Solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving is hiervoor de basis. Doeltreffende en doelmatige uitvoering van die wet- en regelgeving dragen bij aan de bereidheid van burgers en bedrijven om hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen (compliance).

Onder ‘compliance’ verstaat de Belastingdienst dat burgers en bedrijven bereid zijn hun wettelijke fiscale verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen. De term ‘bereidheid’ geeft aan dat de Belastingdienst ernaar streeft dat belastingplichtigen uit zichzelf fiscale regels naleven, zonder (dwingende en kostbare) acties van de kant van de Belastingdienst. Als burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen, dan komt belastinggeld de staatskas binnen zoals de wetgever beoogt.

B. Rol en verantwoordelijkheid

Op grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en de Invorderingswet 1990 voert de Belastingdienst de heffing en inning van de rijksbelastingen uit. Op grond van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten voert de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) de handhavingstaken uit op het gebied van de economische ordening en financiële integriteit.

De minister bevordert, door inzet van de Belastingdienst, naleving van wet- en regelgeving door passende dienstverlening te leveren, massale processen juist en tijdig uit te voeren, adequaat toezicht uit te oefenen en waar nodig naleving bestuurs- of strafrechtelijk af te dwingen.

C. Beleidswijzigingen

Zoals in de groeiparagraaf van deze begroting aangegeven bevat artikel 1 een vernieuwde set van indicatoren die moet zorgen voor een beter inzicht in de mate waarin de organisaties er in slagen het burgers en bedrijven gemakkelijk te maken om het goed te doen, en die het voor de organisaties mogelijk maakt te sturen en zich over de prestaties te verantwoorden. Daarbij wordt aangetekend dat de maatschappelijk effecten van het beleid ter bevordering van de compliance zich niet altijd in prestatie-indicatoren laten uitdrukken. Factoren die hierbij een rol spelen zijn de afhankelijkheid van derden bij de realisatie van de doelstellingen en met name de onvoorspelbaarheid van gebeurtenissen, zoals bijvoorbeeld een economische crisis.

Met ingang van deze begroting is een nieuw beleidsartikel geïntroduceerd op begrotingshoofdstuk IX: artikel 13 Toeslagen. De Tweede en Eerste Kamer zijn eerder per brief op de hoogte gesteld van de oprichting van het begrotingsartikel.

Aangezien Toeslagen een dienstonderdeel is van de Belastingdienst en dus tot nu toe in de begroting IX onderdeel uitmaakt van artikel 1 Belastingen, betekent het oprichten van een apart begrotingsartikel Toeslagen dat artikel 1 Belastingen wordt verminderd.

Vanaf de ontwerpbegroting IX 2021 worden de indirecte uitgaven ten behoeve van de douaneprocessen in artikel 9 Douane middels een systematiek van toerekening weergegeven en toegelicht.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit

Voor de programma-uitgaven die vallen onder de rubrieken «Bekostiging» en «Rente» geldt dat deze voor 100% juridisch verplicht zijn; ze vloeien voort uit de Awr en de Invorderingswet 1990 (rente-uitgaven) en vanuit de Algemene wet bestuursrecht (uitgaven bekostiging). Verder is de bijdrage aan de Waarderingskamer voor 100% juridisch verplicht op basis van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ). Voor het Kadaster en de Kamer van Koophandel heeft de Belastingdienst samenwerkingsovereenkomsten voor gegevensuitwisseling die worden gebruikt bij de uitvoering van taken van de Belastingdienst. De uitgaven zijn 100% juridisch verplicht.

Voor de overige programma-uitgaven geldt dat deze niet allemaal als 100% juridisch verplicht zijn aan te merken. Deels zijn er wel contracten etc. gesloten, bijvoorbeeld ten behoeve van ICT en/of andere benodigde diensten voor de uitvoering van de primaire processen van de Belastingdienst. Naar inschatting zal het niet-juridisch verplichte bedrag per 1 januari 2021 € 154,5 mln. bedragen. Voorbeelden hiervan zijn (verlenging van) licenties en onderhoudscontracten voor software en hardware. Een ander voorbeeld zijn de uitgaven voor papieren dienstverlening (brieven aan burgers en bedrijven). Over het algemeen geldt wel dat de niet-juridische verplichte uitgaven noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering van de primaire processen, bijvoorbeeld uitgaven ten behoeve van het berichtenverkeer met burgers en bedrijven of het jaarlijks verlengen van licenties.

E. Toelichting op de financiële instrumenten

Verplichtingen

De Belastingdienst werkt aan het verbeteren van het verplichtingenbeheer en contractmanagement. Het verbeterde inzicht is meegenomen in de meerjarenraming verplichtingen en leidt er toe dat beter verantwoord kan worden in welke jaren de Belastingdienst aan te gane verplichtingen verwacht in afwijking van de kasuitgaven (betalingsritme).

Uitgaven

Apparaatsuitgaven

Personele uitgaven

Dit betreft alle personele uitgaven inclusief externe inhuur voor de dienstonderdelen van de Belastingdienst (exclusief Douane en vanaf 2021 exclusief Toeslagen).

Materiële uitgaven

Dit betreft de materiële uitgaven van de dienstonderdelen van de Belastingdienst (exclusief Douane en Toeslagen vanaf 2021 voor specifieke materiële uitgaven) en omvat facilitaire diensten, middelen en communicatie. ICT bevat voornamelijk uitgaven die horen bij de uitrusting van de ambtenaren van de Belastingdienst (telefoon, laptop, werkplek, mobiele devices, etc.). De bijdrage aan Shared Service Organisaties (SSO’s) betreft met name de huisvesting (Rijksvastgoedbedrijf).

Programma-uitgaven

Bekostiging

De uitgaven onder bekostiging betreffen onder andere de proceskostenvergoeding aan belastingplichtigen indien hun bezwaar of beroep wordt gehonoreerd. De regeling ligt vast in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Garanties

Dit betreft uitgaven als gevolg van garanties die de Belastingdienst afgeeft aan faillissementscuratoren in verband met procesrisico’s.

Bijdrage aan ZBO’s/RWT’s

De uitgaven aan de Waarderingskamer betreft de eigenaarsbijdrage van het ministerie van Financiën voor de begroting 2021 die reeds is vastgesteld en verplicht is op basis van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ). Voor het Kadaster en de Kamer van Koophandel heeft de Belastingdienst samenwerkingsovereenkomsten voor gegevensuitwisseling die wordt gebruikt bij de uitvoering van taken van de Belastingdienst. Onder de bijdrage aan overige ZBO’s/RWT’s vallen onder andere de bijdragen aan de RDW en de Nationale Politie.

Bijdrage aan (inter)nationale organisaties

Het ministerie levert jaarlijks een bijdrage aan de internationale douaneraad. Conform internationale samenwerkingsovereenkomsten levert ieder land een bijdrage.De overige bijdragen betreffen diverse internationale samenwerkingsverbanden op het gebied van economische en belastingsamenwerkingen.

Opdrachten

Onder «Overige opdrachten» vallen met name de uitgaven die geraamd worden voor de papieren dienstverlening. Bij «ICT opdrachten» gaat het met name over ICT-uitgaven die te maken hebben met de digitale dienstverlening (licenties, software applicaties en hardware).

Bijdrage aan agentschappen

Dit betreft met name de bijdrage aan Logius waar de Belastingdienst ICT-voorzieningen afneemt die samenhangen met de primaire taakuitvoering van de Belastingdienst. Het gaat om voorzieningen als Digipoort en DigiD. Daarnaast betreft deze post een kleine bijdrage aan het CIBG (Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg). Met het CIBG heeft de Belastingdienst een samenwerkingsovereenkomst om winstaangiftes van zelfstandigen in de zorg te controleren. Het CIBG is verantwoordelijk voor het BIG-register (Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg).De bijdragen aan overige agentschappen zijn met name detacheringsovereenkomsten en opdrachten die gesloten worden met UBR (Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk).

Rente

Dit budget betreft de belasting- en invorderingsrente die wordt vergoed aan belastingplichtigen. Onderdeel van het noodpakket Banen en Economie i.v.m. de coronacrisis is een verlaging van de rentetarieven gedurende een belangrijk deel van 2020. De lage rentetarieven zijn in het Steun- en herstelpakket van 28 augustus 2020 (grotendeels) verlengd en gelden t/m 31 december 2021. Het verwachte budgettaire effect is per verlaging cq. verlenging via incidentele suppletoire begrotingen verwerkt in de begroting. De doorwerking van deze lagere tarieven leidt ook voor begrotingsjaar 2021 en verder tot lagere uitgaven en ontvangsten.

Bijdrage aan (andere) begrotingshoofdstukken

Vanaf 2021 worden activiteiten van de Belastingdienst ten behoeve van de douaneprocessen toegerekend aan artikel 9, exclusief IV. Op artikel 9 is een presentatie in de toelichting op de instrumenten opgenomen.

Ontvangsten

Programma-ontvangsten

Bekostiging

De ontvangsten hebben betrekking op kosten die worden doorberekend aan belastingschuldigen van invorderingsmaatregelen (aanmaning, dwangbevel, beslaglegging, etc.). Dit gebeurt op grond van de Kostenwet invordering rijksbelastingen.

Rente

Deze post betreft de belasting- en invorderingsrente die wordt ontvangen van belastingplichtigen. Zie toelichting rente hierboven.

Boetes en schikkingen

Deze ontvangstenpost betreft de opbrengsten van bestuurlijke boetes en van fiscale strafbeschikkingen.

Apparaatontvangsten

Deze post betreft onder andere ontvangsten van facilitaire en IV diensten die de Belastingdienst levert aan andere overheidsdiensten en op factuurbasis worden afgerekend.

Extracomptabele fiscale regelingen

Voor een beschrijving van de regelingen, de doelstelling, de ramingsgrond, een verwijzing naar de laatst uitgevoerde evaluatie en het beoogde jaar van afronding van de volgende evaluatie, wordt verwezen naar de bijlage bij de Miljoenennota ‘Toelichting op de fiscale regelingen’.

F1. Fiscaal beleid en wetgeving

Genereren van inkomsten – fiscale wet- en regelgeving

Het genereren van inkomsten ten behoeve van uitgaven voor de rijksbelastingen, de sociale fondsen en de zorgverzekeringen door middel van het ontwikkelen van solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving die ook in internationale context werkbaar is.

Algemeen

De inkomsten uit rijksbelastingen zijn van groot belang om de uitgaven van de rijksoverheid te financieren. Naast het realiseren van deze financiering, wordt fiscale regelgeving zo ingericht dat het bepaalde doelen stimuleert, zoals werkgelegenheid en klimaatvriendelijk gedrag, en andere ontmoedigt, zoals roken en milieuvervuiling. Jaarlijks wordt een pakket Belastingplan ingediend met aanpassingen voor het volgende (en latere) ja(a)r(en). Daarnaast is een aantal aparte wetsvoorstellen en internationale beleidsontwikkeling van belang voor het fiscale beleid vanaf 2021.

Belastingplanpakket (incl. COVID-19 maatregelen)

Het pakket Belastingplan 2021 heeft betrekking op een breed terrein en bestaat uit acht wetsvoorstellen. Het gaat om circa 50 maatregelen.

In het wetsvoorstel Belastingplan 2021 wordt een aantal COVID-19 maatregelen die vanwege de urgentie al bij beleidsbesluit zijn genomen, geïmplementeerd in wetgeving. Dit betreft de mogelijkheid tot het vormen van een fiscale coronareserve, de verhoging van de vrije ruimte in de werkkostenregeling, de vrijstelling voor de Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren (TOGS), de Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL) en Tijdelijke Overbruggingsregeling voor Flexibele Arbeidskrachten (TOFA). Ook op het gebied van vergroening worden stappen gezet en is een viertal maatregelen van belang in de autobelastingen en energiebelasting. Het gaat om een aanpassing van de BPM-tarieven, het vervangen van de postcoderoosregeling in de energiebelasting door een subsidieregeling, het verlengen van het verlaagd tarief van laadpalen en een verlaagd tarief voor walstroom. Verder worden diverse aanpassingen gedaan in de vennootschapsbelasting, inkomstenbelasting en loonbelastingen. Het gaat dan in de inkomstenbelasting bijvoorbeeld om het afbouwen van de zelfstandigenaftrek, het incidenteel verhogen van de arbeidskorting en het aanpassen van de inkomensafhankelijke combinatiekorting voor meer balans op de arbeidsmarkt tussen zelfstandigen en werknemers. In de vennootschapsbelasting gaat het om het handhaven van het hoge vennootschapsbelastingtarief op 25% en het verlengen van de eerste tariefschijf naar € 245.000 in 2021 en € 395.000 in 2022. Verder betreft het een verhoging van het innovatieboxtarief en het voorkomen van een ongewenste vrijstelling voor valutawinsten en negatieve rente op bepaalde schulden.

Het wetsvoorstel CO2-heffing industrie leidt er toe dat het uitstoten van CO2 naar verwachting duurder wordt dan het reduceren van CO2. De CO2-heffing heeft niet als doel om opbrengsten te genereren, maar om bedrijven te stimuleren de investeringen in Nederland te doen. De heffing wordt geheven over de teveel uitgestoten CO2. Bedrijven krijgen een bepaalde hoeveelheid vrijgestelde uitstoot toegekend, ook wel dispensatierechten genoemd. Hoeveel uitstoot is vrijgesteld van de heffing neemt per jaar af. Wegens de coronacrisis krijgen bedrijven in de eerste jaren relatief meer dispensatierechten dan nodig is. De heffing wordt vervolgens ieder jaar strenger zodat het reductiedoel in 2030 gehaald wordt. De uitvoering van de heffing ligt bij de Nederlandse Emissieautoriteit. Conform afspraken in het Klimaatakkoord zullen opbrengsten in het kader van de heffing worden benut voor de vergroening van de industrie. De heffing is onderdeel van een breed maatregelenpakket, dat industriële bedrijven stimuleert op een verstandige manier te verduurzamen.

Met het wetsvoorstel Wet aanpassing box 3 wordt tegemoet gekomen aan de maatschappelijke wens om box 3 te verbeteren. Het heffingvrije vermogen wordt per 2021 verhoogd naar € 50.000. Ook wordt het tarief in box 3 verhoogd naar 31%. De vermogensgrenzen voor toeslagen en de regelingen van andere afnemers van vermogensgegevens blijven op de huidige niveaus.

Het wetsvoorstel Wet differentiatie overdrachtsbelasting introduceert onder een aantal voorwaarden een eenmalige vrijstelling van overdrachtsbelasting voor starters. Het verlaagde tarief van 2 procent zal alleen nog gaan gelden voor natuurlijke personen die de verkregen woning als hoofdverblijf gaan gebruiken. Verder wordt met dit wetsvoorstel het algemene tarief dat geldt voor alle overige verkrijgingen per 1 januari 2021 verhoogd naar 8%.

Het wetsvoorstel Wet verplichte huurverlaging toegelaten instellingen zorgt voor een verlaging van het tarief van de verhuurderheffing per 1 januari 2021 van 0,562% in 2020 naar 0,526% in 2021.

Wetsvoorstel Excessief lenen

Het kabinet wil het langdurig uitstellen van belastingheffing door geld te lenen van de eigen vennootschap in excessieve gevallen ontmoedigen. Indien de totale som van de schulden van de ab-houder aan zijn eigen vennootschap meer dan € 500.000 bedraagt, wordt dat meerdere op grond van die maatregel in de vorm van een fictief regulier voordeel als inkomen uit aanmerkelijk belang in aanmerking genomen. Het wetsvoorstel treedt per 1 januari 2023 in werking.

Wetsvoorstel beperking van de liquidatie- en stakingsverliesregeling in de vennootschapsbelasting

Het wetsvoorstel Wet beperking liquidatie- en stakingsverliesregeling is een nadere uitwerking van het (concept-)initiatiefwetsvoorstel van GroenLinks e.a. Het kabinet acht de huidige liquidatie- en stakingsverliesregeling op punten te ruimhartig en heeft op Prinsjesdag 2019 besloten dit voorstel over te nemen en verder uit te werken. Het wetsvoorstel voorziet in een beperking van de reikwijdte van de liquidatie- en stakingsverliesregeling in de vennootschapsbelasting. Daartoe introduceert het wetsvoorstel drie nieuwe voorwaarden voor de toepassing van de liquidatie- en stakingsverliesregeling. Allereerst introduceert het wetsvoorstel een temporele voorwaarde op basis waarvan het liquidatie- of stakingsverlies binnen drie jaar na (besluit tot) staking in aanmerking moet zijn genomen. Hiermee wordt voorkomen dat belastingplichtigen het in aanmerking nemen van een liquidatie- of stakingsverlies langdurig kunnen uitstellen. Daarnaast introduceert het wetsvoorstel een territoriale en kwantitatieve voorwaarde die de mogelijkheid tot het in aanmerking te nemen liquidatie- of stakingsverlies beperken. De territoriale voorwaarde beperkt de mogelijkheid van aftrek tot liquidatie- en stakingsverliezen uit de EU/EER en derde landen waarmee de Europese Unie een kwalificerend associatieverdrag heeft gesloten. De kwantitatieve voorwaarde beperkt de mogelijkheid tot aftrek tot liquidatieverliezen waarbij de belastingplichtige beslissende invloed heeft in de geliquideerde vennootschap. Ten aanzien van de territoriale en kwantitatieve voorwaarde geldt een franchise van € 5 miljoen, waardoor vrijwel het gehele midden- en kleinbedrijf wordt ontzien.

Internationale ontwikkelingen/agenda

In het Inclusive Framework van de OESO wordt gesproken over een hervorming van het internationale belastingsysteem. Er wordt gewerkt aan een herziening op basis van twee pijlers. De eerste pijler zoekt naar aanpassingen van de regels over toerekening van heffingsrechten tussen landen waardoor landen waar de consument zich bevindt meer heffingsrechten krijgen (ook als bedrijven daar niet fysiek aanwezig zijn). De tweede pijler zoekt naar regels om een minimumniveau van belastingheffing te waarborgen bij internationaal opererende bedrijven. Naar verwachting lopen de gesprekken verder in 2021. In de tussentijd zal in EU-verband worden nagedacht over tijdelijke oplossingen. Op deze manier wordt er druk gehouden op de lopende wereldwijde onderhandelingen en worden in Europees verband concrete stappen gezet om met name de digitaliserende economie op een betere manier in de belastingheffing te betrekken.

F2. Belastingdienst

Strategie Belastingdienst

De Belastingdienst beoogt met zijn strategie het gedrag van burgers en bedrijven zodanig te beïnvloeden dat zij structureel uit zichzelf (fiscale) regels naleven (compliance); dat wil zeggen zonder (dwingende en kostbare) acties van de kant van de Belastingdienst. Dit moet zorgen voor de borging van de continuïteit van belastingopbrengsten. De Belastingdienst streeft ernaar te handelen conform de beginselen van behoorlijk bestuur en probeert waar mogelijk proactief en in de actualiteit te handelen in plaats van reactief te zijn.

Traditioneel is het beeld dat alle mensen rationele beslissers zijn die een kosten-baten (economische) afweging maken over regels naleven en belasting betalen en op basis daarvan hun beslissing nemen. In een dergelijk beeld gebeurt het afdwingen van regelnaleving repressief door het uitvoeren van controles, het vergroten van de pakkans en het opleggen van sancties. Sociaalwetenschappelijk onderzoek leert dat mensen vaak niet volledig rationeel kiezen en ook dat ze bij die keuze rekening houden met andere dan louter economische afwegingen. Zo blijken persoonlijke opvattingen en sociale normen van invloed op het nalevingsgedrag. Daarbij komt het ook voor burgers en bedrijven zich wel aan de regels willen houden maar vindt het niet-naleven zijn oorsprong in onduidelijkheid van wet- en regelgeving, procedures of communicatie vanuit de overheid. Verder blijkt uit onderzoek dat het gemakkelijker maken om aan verplichtingen te kunnen voldoen en het wegnemen van mogelijkheden om fouten te maken beter zorgt voor blijvende naleving, dan het afdwingen hiervan.

De strategie van de Belastingdienst is gebaseerd op bovenstaande inzichten. De beleidsinstrumenten die de Belastingdienst inzet om compliance te borgen en bevorderen zijn dienstverlening, toezicht en fraudebestrijding. Ook bij de uitvoering van de (semi-) massale processen is het van belang om oog te houden voor de specifieke situatie van burgers en bedrijven.

Jaarlijks vertaalt de Belastingdienst zijn strategie in een beleid per doelgroep (Particulieren, MKB-bedrijven en grote ondernemingen), waarbij de uitvoerings- en toezichtstrategie wordt vertaald naar de concrete inzet van de capaciteit van de Belastingdienst per doelgroep. In het Jaarplan 2021 van de Belastingdienst dat de Tweede Kamer in het najaar ontvangt, wordt opgenomen welke activiteiten de Belastingdienst uitvoert met welke middelen (budget en formatie) om naleving te bevorderen en niet-naleving tegen te gaan. Daarnaast zullen in het Jaarplan de ontwikkelstappen worden benoemd die de Belastingdienst gaat zetten ten aanzien van ICT en procesverbeteringen, verbetering van de sturingsinformatie, personeel en cultuur.

Zoals toegezegd in het Jaarplan 2020 van de Belastingdienst zijn de prestatie-indicatoren per begrotingsjaar 2021 voor Artikel 1 herzien. De herziene set sluit aan bij de Uitvoerings- en Toezichtstrategie en geeft op een samenhangende manier beter inzicht in de prestaties van de dienst. Niet alle kengetallen en indicatoren zijn op dit moment al dusdanig ontwikkeld en meetbaar gemaakt dat hierover in 2021 kan worden gerapporteerd en verantwoord. In de groeiparagraaf van deze begroting worden de ontwikkelingen toegelicht die in 2020 nog worden voortgezet.

Doelen en prestatie-indicatorenDe set herziene prestatie-indicatoren sluit aan bij de Uitvoerings- en Toezichtstrategie van de Belastingdienst. Op die manier zijn prestatie-indicatoren een uiting van de strategie van de organisatie en kan, in lijn met de strategie, gestuurd worden op resultaten en effecten. De nieuwe set van indicatoren stelt de Belastingdienst bovendien in staat thematisch en actueel te verantwoorden; niet alleen gericht op een specifieke indicator, maar ook over de bovenliggende doelstellingen.20

• • Subjectieve en objectieve prestatie-indicatoren op de volgende vier tussendoelen van compliance:

  • 1. Een adequate behandeling (juist, tijdig, proportioneel);

  • 2. Effectief informeren over rechten en plichten;

  • 3. Het nakomen van verplichtingen zo makkelijk mogelijk maken;

  • 4. Op gepaste wijze corrigerend optreden bij niet-naleving.

• • Op ieder tussendoel is een subjectieve indicator geformuleerd die de ervaring van burgers en bedrijven met betrekking tot de tussendoelen van de Belastingdienst inzichtelijk maakt;

• • Ieder tussendoel is voorzien van meerdere objectieve indicatoren, die de feitelijke prestatie van de Belastingdienst meetbaar maken.

Door het onderscheid in compliancefactoren met kengetallen en tussendoelen te voorzien van subjectieve en objectieve indicatoren ontstaat een geheel dat beter aansluit bij de strategie van de Belastingdienst en inzicht geeft in de werking hiervan.

Belastingmoraal

De intrinsieke motivatie van burgers en bedrijven om belastingverplichtingen na te komen wordt ook wel aangeduid als de belastingmoraal. De belastingmoraal is een bepalende – mogelijk zelfs de meest bepalende – factor voor bereidwillige naleving van belastingverplichtingen door belastingplichtigen. Daarmee is inzicht in de belastingmoraal van strategisch belang.

Dit nieuwe kengetal wordt vanaf dit jaar ieder jaar gemeten met behulp van een monitor.

Vertrouwen in de Belastingdienst

Oordelen over de vertrouwenswaardigheid van de Belastingdienst worden niet alleen gekleurd door persoonlijke ervaringen, maar ook door bijvoorbeeld berichtgeving in de media en ervaringen van vrienden en kennissen. Het zijn oordelen die zich opbouwen in de tijd en betrekking hebben op een wat hoger abstractieniveau dan sommige andere oordelen (bijvoorbeeld of iemand goed geholpen is bij de Belastingtelefoon).

Percentage tijdige aangiften 

Dit kengetal weerspiegelt of het beleid van de Belastingdienst succesvol is om belastingplichtigen te bewegen tijdig een aangifte in te dienen. Het gaat hier om de volgende belastingmiddelen: Inkomensheffing (IH), Omzetbelasting (OB), Loonheffing (LH) en Vennootschapsbelasting (VpB).

Juist en volledig doen van aangifte: Particulieren en MKB

Met steekproefsgewijze controles stelt de Belastingdienst periodiek het niveau van naleving vast voor de doelgroepen Particulieren en MKB. De steekproefsgewijze controles verschaffen inzichten in het fiscaal relevante gedrag van belastingplichtigen en in nalevingstekorten als gevolg van onvolledige of onjuiste aangifte.

Percentage tijdige betaling van belastingen en premies

Dit kengetal meet het deel van de ontvangen belastingen en premies dat door belastingplichtigen voor de vervaldatum of na het versturen van de aanmaning, tijdig wordt betaald aan de Belastingdienst. Dit kengetal geeft een indicatie van de mate waarin het beleid van de Belastingdienst succesvol is om belastingplichtigen te bewegen tot tijdig betalen. Ten opzichte van 2020 zijn in de meting van deze indicator enkele aanpassingen gedaan.

Hierna volgt een toelichting op de tussendoelen Adequate behandeling, Informeren, Gemak en Corrigerend optreden en de daaraan gerelateerde prestatie-indicatoren.

Adequate behandeling

De Belastingdienst geeft burgers en bedrijven een adequate behandeling (correct en passend)

De Belastingdienst streeft ernaar dat burgers en bedrijven uit zichzelf fiscale regels naleven, zonder dwingende en kostbare acties van de kant van de Belastingdienst. Het onderhouden en waar nodig versterken van de intrinsieke motivatie van belastingplichtigen om aan hun fiscale verplichtingen te voldoen is daarom belangrijk. Een adequate behandeling door de Belastingdienst draagt hieraan bij. Adequaat betekent correct (op de juiste wijze) en passend, geschikt voor het beoogde doel. De basis van een adequate behandeling ligt bij het door de Belastingdienst volgen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

Adequate behandeling behelst echter meer dan het volgen van regels en procedures en het nakomen van toezeggingen door de Belastingdienst. Adequate behandeling heeft ook te maken met de manier waarop de Belastingdienst burgers en bedrijven benadert; met respect en behulpzaam, en de mate waarin de Belastingdienst zich inleeft in en rekening houdt met de omstandigheden of behoeften van burgers en bedrijven. Het bieden van maatwerk en ondersteuning, niet alleen reactief maar ook proactief, is hier een voorbeeld van. Menselijke maat is hiermee een onderdeel van adequate behandeling. Adequate behandeling raakt sterk aan het begrip procedurele rechtvaardigheid: het gevoel van rechtvaardigheid afgemeten aan de manier waarop belastingplichtigen zich behandeld voelen en hoe uitkomsten of beslissingen tot stand zijn gekomen.

In de onderstaande tabel zijn de prestatie-indicatoren opgenomen voor het tussendoel Adequate behandeling:

Burgers en bedrijven geven aan dat ze adequate behandeling hebben ervaren

Deze nieuwe indicator geeft de mate aan waarin burgers en bedrijven zich adequaat behandeld voelen op basis van onderzoek naar subjectieve beleving. Om de ervaring van burgers en bedrijven vanaf 2021 inzichtelijk te maken, ontwikkelt de Belastingdienst in 2020 een meetinstrument.

Afgehandelde bezwaren binnen Awb-termijn

Burgers en bedrijven die het niet eens zijn met een beslissing kunnen een bezwaarschrift indienen bij de Belastingdienst. Deze prestatie-indicator betreft het aantal in 2021 binnen Awb- beslistermijn afgedane bezwaarschriften ten opzichte van het totaal afgedane bezwaren in kalenderjaar 2021. Hierbij zijn vanaf 2021 alleen de door Belastingen behandelde bezwaren in de meting betrokken. De waarden tot en met 2020 zijn inclusief Douane en Toeslagen.

Afgehandelde klachten binnen Awb-termijnBurgers en bedrijven die ontevreden zijn over gedragingen of processen van de Belastingdienst kunnen een klacht indienen. Deze prestatie-indicator betreft het aantal in 2021 binnen Awb- beslistermijn afgedane klachten ten opzichte van het totaal aantal afgedane klachten in kalenderjaar 2021. Hierbij zijn vanaf 2021 alleen de door Belastingen behandelde klachten in de meting betrokken. De waarden tot en met 2020 zijn inclusief Douane en Toeslagen.

Percentage burgers en bedrijven dat volgens afspraak wordt teruggebeld door een Belastingdienst-medewerker

Deze nieuwe indicator weerspiegelt het aantal burgers en bedrijven dat conform de afgesproken termijnen tijdig wordt teruggebeld door een medewerker van de Belastingdienst ten opzichte van het totaal aantal burgers en bedrijven waarmee een terugbelafspraak is gemaakt.

Percentage tijdig afgehandelde verzoeken tot registratie

(Startende) ondernemers dienen bij de Belastingdienst verzoeken in tot afgifte van een omzetbelasting- en/of loonheffingennummer. Deze ondernemers krijgen van de Belastingdienst bericht over het afgegeven omzetbelasting- en/of loonheffingennummer. De Belastingdienst streeft ernaar deze verzoeken binnen 8 werkdagen af te handelen. Deze nieuwe indicator meet of dit proces op tijd wordt uitgevoerd.

Kwaliteit volgens interne fiscale kwaliteitscontrole

De Belastingdienst hanteert een aantal instrumenten om de kwaliteit van de processen te meten en waar nodig te verbeteren. De fiscale kwaliteitsindex (FIX) maakt daar deel van uit. De FIX meet de fiscaaltechnische en vaktechnische kwaliteit van de aangiftebehandeling, het vooroverleg, de administratieve controles, de invordering, het controleproces en de heffing en bezwaarbehandeling. In de FIX wordt gecontroleerd of deze processen op de juiste manier zijn uitgevoerd aan de hand van de wet en regelgeving. Met behulp van deze nieuwe indicator verantwoordt de Belastingdienst over de kwaliteit van de fiscale processen.

Informeren

De Belastingdienst informeert burgers en bedrijven effectief over hun rechten en plichten

De Belastingdienst ontplooit activiteiten op verschillende terreinen om bereidwillige naleving van belastingregels door belastingplichtigen te stimuleren. Eén daarvan is het ondersteunen van belastingplichtigen in het kennen, begrijpen en kunnen uitvoeren van hun verplichtingen door ze daarover te informeren. Onderzoek heeft laten zien dat meer kennis van belastingzaken positief samenhangt met het naleven van belastingregels.

De situatie van zowel burgers als bedrijven kan fiscaal complex zijn en kan sterk veranderen gedurende hun levensloop. Hoe complexer de wet- en regelgeving, hoe meer kennis nodig is om deze na te leven. Het vereenvoudigen van belastingregels is daarom cruciaal. Maar wetende dat bestaande wet- en regelgeving complex is, is het de taak van de Belastingdienst om burgers en bedrijven effectief te informeren over hun rechten en plichten, zodat zij aan hun plichten kunnen voldoen en gebruik kunnen maken van hun rechten.

In de onderstaande tabel zijn de prestatie-indicatoren opgenomen voor het tussendoel effectief informeren:

Burgers en bedrijven geven aan dat de Belastingdienst hen voldoende informeert

Om de ervaring van burgers en bedrijven vanaf 2021 inzichtelijk te maken, ontwikkelt de Belastingdienst in 2020 een meetinstrument.

Antwoorden op vragen via de BelastingTelefoon zijn kwalitatief juist

Deze nieuwe indicator meet het aantal juiste antwoorden op wet- en regelgeving c.q. proces- en statusvragen via de BelastingTelefoon ten opzichte van het totaal onderzochte antwoorden op wet- en regelgeving c.q. proces- en statusvragen via de BelastingTelefoon. Kwalitatief juist betekent dat alle vragen op het gebied van proces en status of wet- en regelgeving door middel van het dialoogvenster beantwoord kunnen worden. Wanneer deze antwoorden overeenkomen met hetgeen in het dialoogvenster staat, dan zijn deze antwoorden juist.

Bereikbaarheid BelastingTelefoon en WebCare

Deze nieuwe indicator meet de bereikbaarheid van de Belastingtelefoon en de Webcare. De bereikbaarheid van de BelastingTelefoon wordt gemeten aan de hand van het aantal telefoontjes waar een beller is geholpen via een Belastingtelefoonmedewerker, de bestelautomaat of via het keuzemenu. De bestelautomaat betreft de automatische functionaliteiten waarbij de burger bijvoorbeeld uitstel van aangifte kan aanvragen zonder een Belastingtelefoonmedewerker te spreken.

Onder Webcare wordt verstaan alle vragen vanuit burgers waar een antwoord op wordt gegeven door een Webcare-medewerker via Facebook of Twitter. Voor Webcare wordt de gemiddelde reactietijd per week berekend over alle gegeven eerste antwoorden binnen een case tijdens openingstijden.

Klanttevredenheid en klantontevredenheid

De indicatoren klanttevredenheid en klantontevredenheid meten direct na de dienstverlening hoe de persoonlijke insteek van de Belastingdienst ten aanzien van telefoon, website en balie is beleefd door burgers en bedrijven. Deze meting vindt plaats door burgers en bedrijven te bevragen op zowel aspecten die bijdragen aan de klanttevredenheid als op de ervaren klanttevredenheid zelf. Hiermee krijgt de Belastingdienst goed zicht op de variabelen die klanttevredenheid bepalen, waardoor betere sturing op en verantwoording over prestaties mogelijk is.

Aantal belastingaangiften door MKB ondernemers onder FD-convenant per kalenderjaarAls onderdeel van de uitvoerings- en toezichtstrategie van de Belastingdienst wordt er horizontaal toezicht uitgeoefend door proactief samen te werken met dienstverlenende partijen in de markt. Het afsluiten van convenanten met fiscaal dienstverleners (FD’s) maakt hier deel van uit. In een FD-convenant zijn de procesafspraken van horizontaal toezicht opgenomen zodat partijen weten wat van elkaar verwacht mag worden. Het uiteindelijke doel van alle betrokken partijen is de tijdige indiening van aanvaardbare belastingaangiften en de tijdige betaling daarvan. Deze nieuwe indicator meet het aantal belastingaangiften door MKB-ondernemers onder een Fiscaal Dienstverlenings-convenant per belastingjaar. De Belastingdienst stelt zich tot doel dit aantal te doen toenemen ten opzichte van voorgaande jaren.

Gemak

De Belastingdienst streeft ernaar om het voor burgers en bedrijven zo makkelijk mogelijk te maken om te voldoen aan fiscale verplichtingen. Dit kan door het aantal stappen dat een burger of bedrijf moet zetten zo klein mogelijk te maken en zo vorm te geven dat zij worden geholpen om de acties juist uit te voeren. Daarmee maakt een belastingplichtige bij wijze van spreken ‘als vanzelf’ minder fouten.

Gemak betekent met een zo klein mogelijke inspanning (zowel in tijd als in ‘mentale’ inspanning, zoals frustratie), tegen zo gering mogelijke kosten, het goede kunnen doen. Nakomen van verplichtingen moet makkelijk zijn, aansluiten op de processen of routines van de doelgroep (bijvoorbeeld middels de automatische winstaangifte) en gericht op het voorkomen van dubbel werk voor burgers en bedrijven.

Door in één keer het goede te kunnen doen, worden fouten zo veel mogelijk voorkomen. De Vooringevulde aangifte (VIA) is hiervan een duidelijk voorbeeld. In één keer goed slaat zowel op het invullen en insturen als op het betalen van de verplichting. Wordt er desondanks een fout gemaakt, door belastingplichtige óf door de Belastingdienst, dan is het herstellen daarvan voor burgers en bedrijven eenvoudig en vergt een minimum aan inspanning. Dat geldt ook voor formele procedures als klachten of bezwaar maken. Burgers en bedrijven moeten de voor hen relevante informatie op eenvoudige wijze kunnen vinden en benaderen (zoals op de portals).

Nadat een proces is afgerond (een aangifte ingediend bijvoorbeeld) moeten burgers en bedrijven zich er zeker van voelen dat hetgeen gedaan is, ook het juiste is.

Gemak raakt aan verschillende aspecten van het voldoen aan verplichtingen en daarmee is het belangrijk om te meten hoe dat door burgers en bedrijven wordt ervaren.

In de volgende tabel zijn de prestatie-indicatoren voor het tussendoel gemak opgenomen:

Burgers en bedrijven geven aan dat zij gemak ervaren

Om de ervaring van burgers en bedrijven vanaf 2021 inzichtelijk te maken, ontwikkelt de Belastingdienst in 2020 een meetinstrument. Deze indicator geeft de mate waarin burgers en bedrijven gemak ervaren aan op basis van onderzoek naar subjectieve beleving.

Percentage aangiften IH-NW waarin de vooraf ingevulde gegevens juist en volledig zijn

Het streven is om jaarlijks 65% van de ingediende aangiften door particulieren (IH niet-winst) volledig vooraf in te vullen vanuit de VIA voor zover het voor de Belastingdienst kenbare rubrieken betreft. De realisatie van de indicator wordt beïnvloed door diverse factoren zoals de beschikbaarheid van betrouwbare gegevens, (fiscale) wet- en regelgeving en handelingen van belastingplichtigen.

Corrigerend optreden

De Belastingdienst treedt op gepaste wijze corrigerend op bij niet-naleving.

De strategie van de Belastingdienst is erop gericht om naleving te bevorderen en niet-naleving te voorkomen. De Belastingdienst houdt toezicht op de naleving door middel van geautomatiseerde checks en het uitvoeren van controles. Als niet-naleving of fouten worden geconstateerd kan de uitkomst worden gecorrigeerd (zoals door het opleggen van ambtshalve aanslagen, correcties en invorderingsmaatregelen). Daar waar belastingplichtigen regels verwijtbaar niet hebben nageleefd, kan een sanctie worden opgelegd; in de vorm van een (administratieve) boete of zwaarder via het strafrecht.

De doelen van corrigerend optreden liggen zowel bij de gecontroleerde, gecorrigeerde en/of gesanctioneerde belastingplichtige als bij andere belastingplichtigen die dit handelen of optreden van de Belastingdienst bemerken. De doelen zijn specifieke en generieke afschrikking, vergelding en het borgen of vergroten van de legitimiteit van en het vertrouwen in de Belastingdienst en de belastingheffing. Met als achterliggend doel om toekomstige naleving te borgen of te stimuleren. Corrigerend optreden zorgt er bovendien voor dat verschuldigde belastinggelden (ten minste voor een deel) alsnog in de staatskas terecht komen.

In de volgende tabel zijn de prestatie-indicatoren voor het tussendoel Corrigerend optreden opgenomen:

Burgers en bedrijven geven aan dat zij corrigerend optreden ervaren

Om de ervaring van burgers en bedrijven vanaf 2021 inzichtelijk te maken, ontwikkelt de Belastingdienst in 2020 een meetinstrument. Deze nieuwe indicator geeft weer in welke mate men ervaart dat de Belastingdienst corrigerend optreedt.

Percentage van het nalevingstekort dat de Belastingdienst corrigeert

Deze nieuwe indicator in begroting 2021 maakt de vergelijking tussen de in 2021 door Particulieren en MKB aangebrachte correcties en het geschatte nalevingstekort op basis van de uitkomsten van de meest recente steekproef. Deze indicator vervangt de indicatoren die zagen op de bruto correctieopbrengsten voor Particulieren en MKB.

Met deze nieuwe indicator beoogt de Belastingdienst meer inzicht te geven in de effectiviteit van de handhaving. Door het relateren van de aangebrachte correcties in de aangiften IH voor Particulieren en in de IH, LH, OB en Vpb voor MKB aan het nalevingstekort wordt duidelijker geïllustreerd dat de Belastingdienst aan het nalevingstekort werkt én door het werken aan het voorkomen van fouten én het corrigeren daarvan als deze zich toch voordoen.

Deze prestatie-indicator en de daarbij behorende meetmethodiek zijn nieuw voor de Belastingdienst. Er is nog niet eerder ervaring mee opgedaan en mogelijk dient er nog doorontwikkeling plaats te vinden. Daarom is er in 2021 nog geen streefwaarde verbonden aan de prestatie-indicator. Op basis van de resultaten in 2021 zullen de werking en de meetmethodiek van deze indicator worden geëvalueerd en zo nodig verbeterd.

Percentage processen-verbaal dat leidt tot veroordeling of transactie

De FIOD geeft bij het selecteren van aanmeldingen voor strafrechtelijk onderzoek prioriteit aan zaken met impact en effect. De doelstelling voor deze bestaande indicator is een resultaat van het overleg tussen het Openbaar Ministerie, de toezichthouders en de FIOD, en is een indicator voor de kwaliteit van de door de FIOD aangeleverde zaken.

Percentage opsporingscapaciteit dat wordt ingezet op omgevingsgerichte strafonderzoeken

Bij de aanpak van fraude wil de FIOD een duidelijk signaal afgeven en kiest het voor aanpak van strafonderzoeken met maatschappelijk effect: van incident naar impact. De monitoring hierop vindt plaats met deze bestaande prestatie-indicator door te rapporteren hoeveel procent van de zaken omgevingsgericht is. Met omgevingsgericht wordt gedoeld op zaken die voortvloeien uit de vooraf bedachte verbinding tussen partners in de keten van toezicht, opsporing en vervolging. ‘Omgevingsgericht’ is één van de vier deelcomponenten naast strafrecht, afpakken en media die samen met de partners in de keten van invloed zijn op het effect in de maatschappij naar aanleiding van ingestelde strafonderzoeken. Een zaak is een onderzoek naar een of meerdere strafbare feiten gepleegd door één of meerdere verdachten.

De naamgeving van de indicator is ten opzichte van begroting IX 2020 verduidelijkt. De indicator zelf is niet gewijzigd.

Betalingsachterstand

Deze indicator ziet op de belastingmiddelen Belasting zware motorrijtuigen (BZM), Inkomensheffing (IH), Loonheffing (LH), Elektronisch Berichtenverkeer (EBV), Motorrijtuigenbelasting (MRB), Omzetbelasting (OB), Vennootschapsbelasting (VpB), Zorgverzekeringswet (ZVW). Ten opzichte van voorgaande jaren is dat een uitbreiding met de BZM en er zijn ten opzichte van 2020 aanpassingen in de meting gedaan. Zowel de teller als de noemer van de indicator zijn hierop aangepast; de weergegeven historische realisatiecijfers zijn hiervoor gecorrigeerd. Het is een indicatie voor de (relatieve) omvang van de debiteurenpositie van de Belastingdienst en het geeft een momentopname van de omvang van het uit te voeren debiteurenbeheer. De Belastingdienst volgt openstaande schulden en gaat in geval van gedetecteerde verhaalsmogelijkheden alsnog over tot het innen van de schuld. De realisatie van deze indicator wordt beïnvloed door de Coronamaatregelen. Op dit moment is het effect van deze maatregelen op de realisatie nog niet te duiden.

Inning invorderingsposten binnen een jaar

Deze indicator toont het percentage van de vorderingen die niet op tijd betaald worden, maar die binnen een jaar toch worden geïnd, als resultaat van de door de Belastingdienst ingezette invorderingsmaatregelen. Ten opzichte van 2020 zijn in de meting van deze indicator enkele aanpassingen gedaan; de weergegeven historische realisatiecijfers zijn hiervoor gecorrigeerd.

Percentage oninbaarheid

Niet alle vorderingen worden geheel geïnd. Dit kan verschillende oorzaken hebben: faillissementen, wettelijke schuldsanering, overlijden of omdat de vordering niet te verhalen is. Daarnaast leert de ervaring dat fraudeposten en aanslagen voor criminele posten zeer lastig zijn te innen. Het percentage oninbaarheid betreft het twaalfmaandgemiddelde aan oninbaar geleden bedrag gedeeld door het twaalfmaandgemiddelde van het totaalbedrag aan belasting en premieontvangsten. Ten opzichte van 2020 zijn in de meting van deze indicator enkele aanpassingen gedaan; de weergegeven historische realisatiecijfers zijn hiervoor gecorrigeerd.

Het oninbaar geleden bedrag betreft (tijdelijk) buiten invordering gestelde bedragen. Een oninbaar geleden vordering blijft invorderbaar. Als na het oninbaarlijden alsnog betaald wordt of verrekend kan worden, wordt dit alsnog afgeboekt op de vordering. Het oninbaar geleden bedrag wordt dan gecorrigeerd. Het nog opeisbare deel van de vorderingen wordt actief gevolgd voor het geval zich alsnog inkomstenbronnen aandienen (dynamisch monitoren).

3.2 Artikel 2 Financiële markten

A. Algemene doelstelling

Beleid en regelgeving maken voor een stabiele en integere werking van financiële markten, met betrouwbare dienstverlening van financiële instellingen aan burgers en bedrijven.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De minister van Financiën bevordert het goede functioneren van het financiële stelsel en heeft een regisserende rol. Hij is verantwoordelijk voor de goede werking van het betalingsverkeer. De minister is daarnaast verantwoordelijk voor goed functionerende en integere financiële markten en voor de Nederlandse wetten en regels ten aanzien van de financiële markten en de institutionele structuur van het toezicht. Verder draagt de minister samen met de minister van Justitie en Veiligheid verantwoordelijkheid voor wet- en regelgeving om het gebruik van het financieel stelsel voor het witwassen van geld en het financieren van terrorisme te voorkomen. Ook is de minister verantwoordelijk voor de regelgeving van bepaalde bijzondere financiële beroepsgroepen, zoals accountants. DNB en de AFM voeren het daadwerkelijke toezicht op de financiële markten uit. Dat wil zeggen dat de minister verantwoordelijk is voor het functioneren van het toezichtsysteem als geheel en verantwoordelijk is voor de uitvoering van het toezicht door DNB en de AFM. Echter, om de onafhankelijke positie van de toezichthouders te bevorderen is de minister noch verantwoordelijk noch bevoegd ten aanzien van individuele besluiten van de toezichthouders, en beschikt de minister niet over toezichtvertrouwelijke informatie. Daarnaast worden steeds meer toezichttaken op Europees niveau belegd. Zo voert de Europese Centrale Bank (ECB) ook in belangrijke mate het toezicht op grote en grensoverschrijdende Europese banken uit.

De randvoorwaarden die de minister stelt voor een integer en stabiel systeem hebben hun basis in de Wet op het financieel toezicht (Wft) en de Wet ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme (Wwft). Het gaat hierbij om (het toezicht op nakoming van) regelgeving die financiële instellingen stimuleert en verplicht om op integere en transparante wijze te werk te gaan. Deze regelgeving en dit toezicht dragen eraan bij dat consumenten en bedrijven met voldoende informatie en vertrouwen financiële producten kunnen afnemen.

Tot slot bevordert de minister het verantwoord financieel gedrag door de burger en is hij verantwoordelijk voor de ongestoorde voorziening van voldoende munten in circulatie.

Verantwoordelijkheden minister van Financiën op de BES-eilanden

Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (BES-eilanden) maken deel uit van Nederland. De eilanden zijn openbare lichamen in de zin van de Grondwet. De verantwoordelijkheid van de minister van Financiën ten aanzien van de toezichttaken voor de BES-eilanden is dezelfde als voor Europees Nederland, omdat de verhouding tussen de minister en de toezichthouders dezelfde is. Het toezicht op de BES-eilanden is net als in Nederland op afstand geplaatst bij DNB en de AFM; de minister van Financiën is systeemverantwoordelijk.

C. Beleidswijzigingen

Het beleid ten aanzien van de financiële sector staat grotendeels beschreven in de Agenda financiële sector21 die eind 2018 is gepresenteerd. De Agenda richt zich op drie domeinen: stabiliteit, integriteit en innovatie. In 2021 geeft het ministerie uitvoering aan de aangekondigde maatregelen uit de Agenda (zie onderdeel 2.1 Beleidsprioriteiten).

Tot eind 2019 heeft de Koninklijke Nederlandse Munt (KNM) het exclusieve recht gehad om munten voor de Nederlandse staat te slaan. In 2019 is de productie van circulatiemunten en de productie en distributie van munten die speciaal voor verzamelaars worden geslagen door DNB aanbesteed. De spoedovereenkomst die DNB heeft gesloten met KNM zorgde ervoor dat in 2020 verzamelaarsproducten budgetneutraal werden uitgegeven. In 2020 is er opnieuw een aanbestedingsprocedure gestart voor verzamelaarsmunten. Vanaf 2021 zal het nieuwe muntcontract voor verzamelaarsmunten in werking treden. Dit kan zorgen voor een verandering in de kosten voor de munttaak in 2021.

D. Budgettaire gevolgen van beleid