Nr. 11 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid. Ik dank de leden van de verschillende fracties voor de door hen gestelde vragen, die ik hierna graag beantwoord. Bij de beantwoording is de indeling van het verslag gevolgd en alle vragen zijn zo volledig mogelijk beantwoord.

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en hebben nog enkele vragen en opmerkingen. Zo vragen de leden van de VVD-fractie om een overzicht van de onderdelen van het wetsvoorstel die specifiek zijn ingegeven door jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU en om daarbij aan te geven welke uitspraken dit betreffen en welke onderdelen zijn voorgesteld om uitvoering te geven aan aanbevelingen op EU-niveau. Ter voldoening aan hun verzoek verwijs ik deze leden graag naar het in de bijlage bij deze nota opgenomen schematisch overzicht met een korte toelichting.

De nota van wijziging, waarnaar de leden van de VVD-fractie informeren, is op 26 januari 2020 ingediend bij de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2020–2021, 35 535, nr. 7). Wat betreft hun vraag naar de stand van zaken met betrekking tot de (her)implementatie van het kaderbesluit inzake het Europees aanhoudingsbevel (EAB) in andere lidstaten en eventuele aanpassingen van de wetgeving aldaar in verband met jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU, moet ik deze leden helaas een antwoord schuldig blijven. Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten zelf om, wanneer nodig, de nationale wetgeving in lijn te brengen met het kaderbesluit EAB en de uitleg die het Hof van Justitie van de EU daaraan heeft gegeven. Ook is het mij niet bekend of experts uit Nederland aanbevelingen hebben gedaan in de afgelopen jaren bij andere EU-lidstaten om nationale (overleverings)wetten te wijzigen. Wel blijkt uit het rapport over de implementatie1 van het kaderbesluit dat de Commissie op 2 juli 2020 aan het Europees Parlement en de Raad heeft gezonden, dat er over de volle breedte van het kaderbesluit sprake is van een serieuze implementatieachterstand in de hele Unie. Een van de conclusies van het rapport is dat met name de implementatie van de uitspraken van het Hof van Justitie nog te veel te wensen overlaat. Het rapport noemt, zoals gebruikelijk bij dit type rapporten, geen afzonderlijke lidstaten. Commissaris Reynders heeft bij gelegenheid van de behandeling van het rapport in het Europees Parlement aangekondigd dat tegen zeven lidstaten inbreukprocedures worden ingesteld. Hij heeft daarbij, zoals gebruikelijk, niet aangekondigd welke lidstaten het betreft. Nederland behoort niet tot deze groep. Nederland heeft op ambtelijk niveau, en later ook in het kader van de JBZ-Raad met de andere lidstaten en de Commissie gesproken over het rapport. Daarbij is, onder verwijzing naar dit wetsvoorstel, erkend dat Nederland een implementatieachterstand heeft en dat het Nederland ernst is die achterstand in te halen. Ook is het zo dat op dit moment de negende ronde plaatsvindt in het kader van de door de Raad geïnitieerde wederzijdse evaluaties. Nederland zal in het voorjaar van 2021 (digitaal) worden bezocht. Op deze evaluatie kom ik later in deze nota terug.

De leden van de VVD-fractie vragen of de Brexit materieel geen gevolgen heeft voor de vervolgingsoverlevering met het Verenigd Koninkrijk. Zij vragen zich in dat kader af of het Hof van Justitie zich daar al over heeft uitgesproken. De terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU heeft voor de overlevering belangrijke consequenties. Met het einde van het lidmaatschap van het VK van de Unie neemt de gelding van het kaderbesluit in de verhouding met het Verenigd Koninkrijk ook een einde. Dat betekent dat het Europees aanhoudingsbevel na 1 januari 2021 niet meer kan worden uitgevaardigd of uitgevoerd in de verhouding tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Dat geldt zowel voor EAB’s voor vervolging, als voor EAB’s voor strafexecutie. In plaats daarvan komt een regeling in Deel III, Titel VII, van de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst EU – VK. Die regeling kent een eigen aanhoudingsbevel en een eigen overleveringsregime. Deze overeenkomst dient nog wel geïmplementeerd te worden in het nationale recht. Een wetsvoorstel daarvoor zal op korte termijn aan de ministerraad worden voorgelegd. Omdat de regeling van de overleveringsrelatie met het Verenigd Koninkrijk in een verdrag is neergelegd, behoeft het Hof van Justitie zich daarover niet uit te laten.

De leden van de VVD-fractie stellen voorts aan de orde hoe het kan dat Nederland, samen met Spanje, Frankrijk en Duitsland, een van de top vier lidstaten is die de meeste EAB’s ontvangen en of de regering inzicht kan geven in de soort strafbare feiten waarvoor Nederland zoveel EAB’s ontvangt. Hierover merk ik graag het volgende op. In algemene zin is het zo dat Nederland de meeste EAB’s ontvangt uit Polen, hetgeen te verklaren is door het feit dat veel Poolse onderdanen in Nederland gevestigd zijn en doordat Polen het legaliteitsbeginsel kent hetgeen een veel dwingendere vervolgingsopdracht dan het opportuniteitsbeginsel impliceert bij gebleken strafbare feiten. Op nummer twee en drie staan België en Duitsland. De verklaring daarvoor is dat dit buurlanden zijn waardoor over en weer veel reisbewegingen plaatsvinden. Als het gaat om de soort strafbare feiten waarvoor Nederland veel EAB’s ontvangt, merk ik op dat dit erg verschillend is per lidstaat. Sommige lidstaten vaardigen met name voor zeer ernstige strafbare feiten, zoals geweldsdelicten, zware drugsgerelateerde feiten en zedenzaken EAB’s uit. Andere lidstaten – die het legaliteitsbeginsel kennen – vaardigen tevens EAB’s uit voor minder ernstige vermogensdelicten. Voor de volledigheid merk ik hierbij op dat het de verantwoordelijkheid is van de uitvaardigende autoriteit om te toetsen aan de proportionaliteit alvorens over te gaan tot het uitvaardigen van een EAB. De verdeling tussen EAB’s met het oog op strafvervolging en EAB’s met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf is ongeveer gelijk.

Ik ben verheugd te vernemen dat de leden van de CDA-fractie met belangstelling hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Hun vragen zal ik graag in het navolgende van een antwoord voorzien.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennis genomen van het wetsvoorstel. Zij hebben een aantal vragen van fundamentele aard gesteld naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van 24 november 2020 in de zaak C-510/19, ECLI:EU:C:2020:953. Deze leden vragen in de eerste plaats wat de zaak in bredere zin betekent voor het openbaar ministerie. Daarnaast vragen deze leden of dit arrest eigenlijk niet het beste geïmplementeerd kan worden door afschaffing van de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid.

De regering is het met deze leden eens dat de jurisprudentie van het Hof over de positie van het openbaar ministerie inderdaad in den brede moet worden bezien op mogelijke knelpunten. Hoewel het arrest waar deze leden naar verwijzen betrekking heeft op een specifieke bevoegdheid van de officier van justitie in de overleveringsprocedure, te weten de bevoegdheid tot geven van toestemming aan de uitvaardigende justitiële autoriteit voor de vervolging van andere feiten dan waartoe het aanhoudingsbevel strekte, staat het arrest niet geheel op zichzelf. Het arrest past in een reeks uitspraken waarin het Hof een nadere invulling heeft gegeven aan de begrippen uitvoerende en uitvaardigende justitiële autoriteit. Dat begrip justitiële of rechterlijke autoriteit omvat niet alleen de rechter in strikte zin, maar kan alle in de lidstaten aan de strafrechtspleging deelnemende autoriteiten omvatten, met uitzondering van de politie en de Ministeries van justitie. De jurisprudentie van het Hof maakt het in beginsel mogelijk dat een autoriteit die deelneemt aan de rechtsbedeling door de uitoefening van het recht tot strafvervolging ook als rechterlijke autoriteit kan worden aangemerkt.2 Er moet dan wel aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Een uitvaardigende autoriteit moet in staat zijn na te gaan of de voorwaarden voor uitvaardiging van een aanhoudingsbevel zijn vervuld, en hij moet in staat zijn de evenredigheid van het bevel te toetsen. Het Hof heeft in zijn jurisprudentie overwogen dat deelname aan de strafrechtspleging door de uitoefening van het recht op strafvordering op zichzelf genomen niet prohibitief hoeft te zijn om als uitvaardigende of uitvoerende autoriteit te worden aangemerkt, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan. Een van die voorwaarden is dat de autoriteit in zijn bevoegdheidsuitoefening niet aan het risico is onderworpen instructies te ontvangen van de uitvoerende macht. Hoe dit geregeld is verschilt van lidstaat tot lidstaat.

Wat de uitvaardigende autoriteit in de Nederlandse situatie betreft, is het in elk geval duidelijk dat de officier van justitie niet aan de genoemde voorwaarde voldoet, gelet op het bepaalde in artikel 127 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Uit de uitspraak van 24 november 2020 in de zaak C-510/19 vloeit voort dat de uitleg van het begrip rechterlijke autoriteit in essentie ook geldt voor de uitvoerende rechterlijke autoriteit, ook al betreft het andere taken, en ook als het een accessoire taak betreft, zoals de bevoegdheid tot het geven van toestemming voor aanvullende vervolging. In het laatste geval wees het Hof erop dat aanvullende toestemming uiteindelijk kan leiden tot een langere vrijheidsstraf, en oordeelde het dat die specifieke omstandigheid aanleiding had moeten zijn tot een toets op evenredigheid door een autoriteit die in volledige onafhankelijkheid die toets kan verrichten. Dit alles wil dus niet zeggen dat aan alle taken die aan de officier van justitie zijn toebedeeld in de Overleveringswet direct een einde moet worden gemaakt. Er is ruimte voor taaktoedeling aan de officier van justitie, mits de aard van de bevoegdheid daaraan niet in de weg staat, en de wet overigens de mogelijkheid voor rechterlijke toetsing openlaat. Waar de grenzen liggen is niet geheel duidelijk. Zo oordeelde het Hof ook dat een officier van justitie wel als uitvaardigende rechterlijke autoriteit kan optreden bij de uitvoering van de richtlijn Europees onderzoeksbevel.3

Dit beeld vraagt om een bredere oriëntatie dan mogelijk is in het kader van een wetsvoorstel waarmee een aantal Hofarresten worden geïmplementeerd. Daarmee kan niet langer worden gewacht. Nederland heeft daar al betrekkelijk lang mee gewacht, omdat er in de afgelopen periode telkens nieuwe Hofzaken aanhangig zijn gemaakt met grote relevantie voor Nederland. Het lijdt weinig twijfel dat ook Nederland betrokken wordt in een volgende ronde van inbreukprocedures als het geen maatregelen neemt. Dat kan bij een veroordeling door het Hof op hoge boetes en dwangsommen komen te staan. Dit wetsvoorstel dient ertoe dat tekort op korte termijn te verhelpen. Het is daarom dat ervoor gekozen wordt om naast dit wetsvoorstel onderzoek te laten doen, zodat regering en parlement gezamenlijk kunnen besluiten over de meer fundamentele kanten van dit probleem. Dit moet niet onder tijdsdruk gebeuren, omdat de staatsrechtelijke implicaties van aanwijzingsbevoegdheid aanzienlijk zijn.

De leden van de D66-fractie vragen waarom de regering ervoor gekozen heeft enkele bevoegdheden die nu nog aan de officier van justitie toekomen op te dragen aan de rechter-commissaris in plaats van aan de Internationale Rechtshulpkamer (IRK) van de rechtbank Amsterdam. De regering is het met deze leden eens dat de gemaakte keuze voor de rechter-commissaris niet in alle opzichten de enig denkbare is. Opdracht van de bevoegdheid aan de IRK heeft het voordeel dat bij het nemen van de beslissing over aanvullende vervolging of doorlevering aan een andere lidstaat of derde land de rechtbank al vertrouwd is met het dossier. Die oplossing is bovendien gesuggereerd in de conclusie van de advocaat-generaal in de zaak C-510/19. Daar staat tegenover dat die conclusie ook niet dwingend is. Het Hof heeft deze kwestie opengelaten. Een keuze voor de rechtbank houdt in dat het moeilijk te vermijden is dat er dan een tweede overleveringsproces moet worden gehouden. Dat vergt het nodige van de organisatie in termen van schaarse zittingscapaciteit en beschikbaarheid van voldoende rechters. De rechter-commissaris heeft het voordeel van een meer flexibele organisatie, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan diens volstrekt onafhankelijke positie. Daar komt bij dat de rechtbank in het voorafgaande overleveringsproces al een beslissing heeft genomen die geleid heeft tot de overlevering. Bij toepassing van de accessoire bevoegdheden kan volstaan worden met een wat eenvoudiger procedure. Tenslotte is gezocht naar een zekere congruentie met de wijziging van de Overleveringswet die in 2019 haar beslag heeft gekregen. Daar heeft de wetgever ook gekozen voor de rechter-commissaris. Anders dan de leden van de D66-fractie blijkens hun vraag mogelijk vooronderstellen, heeft de regering er niet voor gekozen om na het bekend worden van het arrest bevoegdheden tijdelijk bij de IRK neer te leggen. Hier is mogelijk sprake van een misverstand. De regering heeft daar niet voor gekozen en kan dat ook niet doen. Bevoegdheidstoedeling aan de rechter vergt immers een beslissing van de wetgever, zo volgt uit artikel 116, tweede lid, van de Grondwet.

De leden van de D66-fractie vragen naar de staatsrechtelijke aanpassingen die nodig zouden zijn om het openbaar ministerie wel aan te merken als rechterlijke instantie. In het bovenstaande is al aangegeven dat het Hof van Justitie een drietal voorwaarden heeft gesteld die in het algemeen moeten zijn vervuld, wil een openbaar ministerie, of een officier van justitie kunnen worden aangemerkt als rechterlijke autoriteit. Daar komt nog bij dat ook de aard van de bevoegdheid een rol speelt. De tweede hierboven genoemde voorwaarde heeft staatsrechtelijke implicaties. Het laten vervallen van de bevoegdheid van de Minister van Justitie en Veiligheid om in bijzondere gevallen een aanwijzing te geven, lijkt dan in ieder geval te moeten worden overwogen. Mogelijk moet dan ook de bevoegdheid tot het vaststellen van algemene aanwijzingen door de Minister van Justitie en Veiligheid nader te worden bezien, mede in relatie tot de bevoegdheid van het College van procureurs-generaal tot het vaststellen van beleidsregels en aanwijzingen voor het openbaar ministerie. Daar kan het evenwel niet bij blijven. Ook de rechtspositionele aspecten, met inbegrip van het ambtelijk tuchtrecht, moeten daarbij worden betrokken. Verder volgen er uit de Hofjurisprudentie ook nog enkele vragen van strafprocesrechtelijke aard die ook betrokken moeten worden bij de uiteindelijke vormgeving van de Overleveringswet. Zoals hierboven is aangegeven, heeft de regering een sterke voorkeur voor het in onderlinge samenhang bezien van alle hierbij relevante vragen. Het is daarom dat ik het WODC heb gevraagd hiernaar een onderzoek te laten uitvoeren. De regering ziet met de leden van de D66-fractie daar met grote belangstelling naar uit.

Met genoegen heb ik kennis genomen van de inbreng van de leden van de SP-fractie, die met interesse hebben kennis genomen van het wetsvoorstel. In het navolgende ga ik graag in op de verschillende vragen die de leden van de SP-fractie hebben gesteld.

De leden van de D66-fractie vragen om een uitgebreidere reactie op enkele vragen van de Raad voor de rechtspraak. Daar ben ik uiteraard graag toe bereid. Voor wat betreft de keuze om de bevoegdheid tot inverzekeringstelling bij de officier van justitie te laten en de vraag of de regering van plan is om een rechterlijke toets spoedig na de inverzekeringstelling in te voeren, merk ik het volgende op. De rechtbank heeft binnen de huidige systematiek van de Overleveringswet op elk moment, ambtshalve of op verzoek van de betrokkene of diens raadsman, de mogelijkheid om de door de officier van justitie bevolen (verlengde) inverzekeringstelling te toetsen en waar nodig, op te heffen. Ik ben, met andere woorden, van mening dat een aanpassing van de Overleveringswet op dit punt nu niet noodzakelijk is naar aanleiding van de uitspraak van 24 november 2020 van het Hof van Justitie van de EU. Wel heb ik, zoals ik hiervoor reeds heb aangegeven, het WODC gevraagd om mogelijke opties te verkennen voor een structurele oplossing in relatie tot de rol en positie van het OM in het Europees strafrecht, die aan verandering onderhevig is vanwege de uitspraken van het Hof van Justitie van de EU. Ik heb het WODC gevraagd om daarbij te onderzoeken in hoeverre wijzigingen nodig zijn van andere in de Overleveringswet toegekende bevoegdheden, waaronder die in relatie tot vrijheidsbeneming. Van belang daarbij is ook dat het systeem van de bevoegdheden van vrijheidsbeneming niet los gezien kan worden van het systeem van de Uitleveringswet, waaraan de bepalingen van de Overleveringswet zijn ontleend. Het eventueel nu al doorvoeren van wijzigingen in deze systematiek zou dus verdergaande consequenties hebben dan alleen die ten gevolge van een keuze bij de implementatie van een arrest van het Hof van Justitie van de EU. Met betrekking tot de vraag van deze leden of de regering kan toelichten welke bevoegdheden in dit kaderbesluit bij de officier van justitie komen te liggen en hoe deze bevoegdheden in lijn zijn met de uitspraak van het Hof van Justitie van de EU, verduidelijk ik graag dat de regering ervoor gekozen heeft om op dit moment uitsluitend de drie meest betekenisvolle bevoegdheden waarbij de vrijheid van de opgeëiste persoon in het gedrang is te beleggen bij de rechter-commissaris, in plaats van bij de officier van justitie. Het gaat hierbij om het geven van aanvullende toestemming voor de uitbreiding van een reeds uitgevoerd EAB met nieuwe strafbare feiten, om aanvullende toestemming voor de zogeheten verderlevering aan een andere lidstaat en om bevoegdheden in het kader van de verkorte procedure waarbij de opgeëiste persoon instemt met zijn onmiddellijke overlevering. Voor het overige blijft de systematiek gehandhaafd waarbij de overleveringsrechter beslist over het al dan niet uitvoeren van een EAB, en waarbij enkele aanvullende bevoegdheden zijn belegd bij de officier van justitie. Het betreft onder andere het opvragen van aanvullende informatie (artikel 20, vierde lid, van de Overleveringswet, gebaseerd op artikel 15 van het kaderbesluit EAB), het geven van een oordeel aan welk EAB voorrang zal worden gegeven in het geval van samenloop tussen meerdere EAB’s (artikel 26, derde lid, in samenhang met artikel 28, vierde lid, van de Overleveringswet, gebaseerd op artikel 16 van het kaderbesluit EAB) en het verlenen van uitstel van de feitelijke overlevering (artikel 35, eerste lid, van de Overleveringswet, gebaseerd op artikel 24 van het kaderbesluit EAB).

De Raad voor de rechtspraak heeft aangegeven dat de verschuiving van taken een werklastverzwarend effect zal hebben voor de Rechtbank Amsterdam. De vraag van de leden van de D66-fractie of de regering de nodige financiële middelen vrijmaakt ten gevolge van deze verschuiving, kan ik bevestigend beantwoorden. Deze kosten zullen binnen de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid worden opgevangen.

Daarnaast wordt door de leden van de D66-fractie gevraagd waarom het wetsvoorstel niet ziet op het door de Raad voor de rechtspraak aangestipte punt van de partiële weigeringen. Het klopt dat de regering het niet noodzakelijk heeft geacht om alle bepalingen van de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (WETS) van overeenkomstige toepassing te verklaren met het oog op de voorgestelde artikel 6a-procedure van de Overleveringswet. Het betreft hier de voorziening die het mogelijk maakt dat een EAB ter fine van de tenuitvoerlegging van een straf voor Nederlanders of daarmee gelijkgestelde vreemdelingen kan worden geweigerd, onder gelijktijdige overname van die straf voor tenuitvoerlegging in Nederland. De regering is van mening dat niet het kaderbesluit EAB en de Overleveringswet, maar het kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (het kaderbesluit vrijheidsstraffen) en de WETS het leidend kader dienen te blijven voor de overdracht van vrijheidsstraffen. Wanneer lidstaten de procedure van het kaderbesluit vrijheidsstraffen en dus de WETS volgen, betekent dat dat artikel 2:12, tweede lid, van de WETS van toepassing is. Overigens is de juridische en operationele samenloop tussen het kaderbesluit EAB en het kaderbesluit vrijheidsstraffen een expliciet door de lidstaten aangekaart aandachtspunt in de al eerdergenoemde negende ronde van de door de Raad geïnitieerde wederzijdse evaluaties waarbij de praktische toepassing van een aantal wederzijdse erkenning instrumenten centraal staat. Het doel van deze evaluatie is om zowel tekortkomingen en verbeterpunten in kaart te brengen, alsook best practices te identificeren en onder de aandacht van de lidstaten te brengen.

De heldere uiteenzetting die de leden van de SP-fractie voorafgaand aan hun vragen geven over de werking het zogeheten Petruhhin mechanisme kan ik volledig onderschrijven. In reactie op hun vraag hoe vaak het in de afgelopen jaren is voorgekomen dat Nederland andere EU-burgers dan die met een Nederlandse nationaliteit aan derde landen heeft uitgeleverd, kan ik aangeven dat dit in slechts enkele gevallen is gebeurd. Er zijn de afgelopen jaren ook slechts enkele tientallen Nederlanders uitgeleverd aan derde landen. Dit gebeurt alleen in gevallen waarin er sprake is van vervolging en waarbij een garantie is gegeven dat de betrokken persoon zijn of haar straf in Nederland mag uitzitten. Sinds het Petruhhin arrest van het Hof van Justitie (6 september 2016) neemt Nederland inderdaad contact op met de autoriteiten van de lidstaat van nationaliteit van de EU-burger om hen te informeren over het bestaan van een uitleveringsverzoek van een derde land en hen in de gelegenheid te stellen om zelf een overleveringsverzoek in te dienen. De vraag van deze leden of er uitzonderingen gelden op deze clausule waardoor EU-burgers niet aan de lidstaat maar aan een derde land worden uitgeleverd, beantwoord ik als volgt. Een lidstaat van nationaliteit moet in de gelegenheid worden gesteld om een overleveringsverzoek uit te vaardigen voor dezelfde feiten als die welke aan het uitleveringsverzoek ten grondslag liggen en voor zover zij naar nationaal recht bevoegd is rechtsmacht uit te oefenen ter zake van die feiten. Wanneer een dergelijk overleveringsverzoek wordt ontvangen en kan worden toegestaan, moet aan het overleveringsverzoek voorrang worden gegeven, in plaats van aan het uitleveringsverzoek. Een lidstaat van nationaliteit is echter niet verplicht om een dergelijk overleveringsverzoek uit te vaardigen. Wanneer een lidstaat bijvoorbeeld geen aanleiding ziet om zelf te vervolgen, ligt het niet voor de hand dat deze lidstaat een EAB zal uitvaardigen. In die gevallen kan een EU-burger dus worden uitgeleverd aan een derde land, in plaats van worden overgeleverd aan de lidstaat van zijn nationaliteit. De verwachting is – zo beantwoord ik de vraag van deze leden over hoe vaak deze voorrang aan een overleveringsverzoek boven een uitleveringsverzoek zal worden verleend – dat in lijn met de praktijk tot dusverre ook in de toekomst niet vaak aan deze voorrangsregel toepassing zal worden gegeven. Voorwaarde voor het verlenen van dergelijke voorrang is uiteraard dat een overleveringsverzoek wordt ontvangen. Een lidstaat moet, zoals net ook al aangestipt, beschikken over rechtsmacht om zelf een strafvervolging te kunnen starten en daartoe over willen gaan.

Ook stellen de leden van de SP-fractie de vraag of de regering kan uiteenzetten waarom de suggestie van de Raad voor de rechtspraak met betrekking tot strafexecuties niet wordt overgenomen, en waarom in die gevallen een wetswijziging niet nodig is. Dit licht ik graag nader toe. Voor het verlenen van voorrang aan overlevering ten behoeve van de tenuitvoerlegging van een straf hanteert het Hof van Justitie een zwaarder criterium dan bij voorrang aan overlevering ten behoeve van een strafvervolging. Gelijkstelling van Unieburgers met eigen onderdanen geldt in de situatie van het verlenen van voorrang aan een vervolgingsoverlevering namelijk voor alle EU-onderdanen, maar bij een executieoverlevering alleen voor geïntegreerde EU-onderdanen. In de Uitleveringswet is al geregeld dat Nederland geen onderdanen uitlevert voor de tenuitvoerlegging van een straf. Dit geldt ook voor geïntegreerde vreemdelingen, zoals lang in Nederland verblijvende EU-onderdanen.4 Een dergelijk uitleveringsverzoek ten behoeve van de strafexecutie kan dus al geweigerd worden op grond van de Uitleveringswet. Een wetswijziging is om die reden niet nodig.

De leden van de SP-fractie vragen naar de consequenties van de uitbreiding van de groep vreemdelingen die in het voorgestelde nieuwe artikel 6 gelijkgesteld zullen worden met Nederlanders. Zij vragen naar voorbeelden van deze nieuwe categorie. Ook vragen deze leden naar de omstandigheden waaronder vreemdelingen als gevolg van een veroordeling tot een vrijheidsstraf hun verblijfsstatus kunnen verliezen. Naar aanleiding van de vragen van de leden van de SP-fractie over de vreemdelingenrechtelijke consequenties van de wijziging van artikel 6 van de Overleveringswet merkt de regering allereerst op dat de wijzigingen van de Overleveringswet in elk geval niet tot beoogd gevolg hebben dat een grotere groep van in Nederland rechtmatig verblijvende vreemdelingen gelijk behandeld zal worden met Nederlanders. Het is een onontkoombaar gevolg van het arrest in de zaak Wolzenburg dat een lidstaat de gelijkschakeling niet mag begrenzen met, wat het Hof aanduidt als administratieve categorieën.

Het beleid ten aanzien van het verlies van een verblijfsstatus na een onherroepelijke veroordeling tot een vrijheidsstraf is als volgt. Allereerst is van belang dat, zoals aangegeven in de toelichting bij de nota van wijziging, niet iedere houder van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in aanmerking komt voor gelijkstelling met Nederlanders. Een vreemdeling uit een derde land dient ten minste vijf jaar ononderbroken rechtmatig te verblijven op grond van een dergelijke vergunning. Voorts blijft de voorwaarde gelden dat een vreemdeling naar verwachting niet zijn verblijfsrecht zal verliezen naar aanleiding van een hem na overlevering opgelegde straf of maatregel, dan wel een reeds opgelegde straf of maatregel. In de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) is geregeld dat intrekking van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aan de orde kan zijn indien de houder daarvan bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd, dan wel aan hem in verband met dat misdrijf de maatregel, bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht, is opgelegd.

Van intrekking van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kan op grond van de Vw 2000 reeds sprake zijn indien de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid. Dit criterium wordt ingevuld in de zogeheten glijdende schalen die zijn neergelegd in artikel 3.86 van het Vreemdelingenbesluit 2000. Op grond van dit artikel kan bijvoorbeeld bij een gevangenisstraf wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van zes jaar of minder is bedreigd het verblijf worden beëindigd van een vreemdeling die tenminste vijf jaar maar minder dan zes jaar rechtmatig in Nederland verblijft indien sprake is van een bestraffing met 15 maanden. Indien sprake is van een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van meer dan zes jaar is bedreigd is bij deze verblijfsduur een bestraffing met twaalf maanden voldoende. Is sprake van een veroordeling wegens ten minste drie misdrijven dan is bij deze verblijfsduur een bestraffing met in totaal zes maanden voldoende. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het gegeven dat een verblijfsvergunning op grond van de glijdende schaal kán worden ingetrokken niet steeds betekent dat dit ook daadwerkelijk zal gebeuren. Na toetsing aan de glijdende schaal dient ook te worden beoordeeld of een intrekking zich verhoudt met Europese en internationale regelgeving, waarbij bijvoorbeeld kan worden gedacht aan de strengere regels die voortvloeien uit Europees asielrecht en het recht op privéleven en het proportionaliteitsbeginsel. Er vindt ook altijd een individuele belangenafweging plaats.

Ook vragen de leden van de SP-fractie welke bevoegdheid de rechter heeft om af te wijken van de eis dat bewijsstukken tijdig voorafgaand aan het verhoren dienen te worden overlegd. In reactie daarop benadruk ik graag dat dit criterium is ontwikkeld in de rechtspraak van de IRK en dat de regering die werkwijze nu kracht wenst bij te zetten door deze eis te codificeren in de Overleveringswet. In een geval dat het onverhoopt onmogelijk blijkt om bewijsstukken tijdig te overleggen, is het aan de overleveringsrechter om te besluiten welke consequenties daaraan verbonden worden (zoals bijvoorbeeld het verlengen van de termijn om de bewijsstukken alsnog te overleggen). Met de aan het woord zijnde leden sluit ik niet uit dat het voor personen met een taalbarrière een extra uitdaging kan zijn om dergelijke bewijsstukken te verzamelen en tijdig aan te leveren. Het is mijn overtuiging dat de overleveringsrechter daar op prudente wijze rekening mee zal houden. Daarbij wijs ik er overigens ook op dat een opgeëiste persoon in de overleveringsprocedure recht heeft op vertolking, vertaling en rechtsbijstand, rechtsbeschermende voorzieningen die de betrokkene ook in dit kader zeer behulpzaam kunnen zijn.

De leden van de SP-fractie stellen een aantal vragen over het executie-EAB en de overname van een gevangenisstraf op grond van de WETS-procedure, de uitgangspunten die daarbij worden gehanteerd en de wijze waarop deze instrumenten zich tot elkaar verhouden. Een executie-EAB is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt ten behoeve van de uitvoering van een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel. Wanneer de opgeëiste persoon onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat, dan kan die lidstaat op grond van artikel 4, zesde lid, van het kaderbesluit EAB bepalen dat deze de straf of maatregel zelf ten uitvoer legt, overeenkomstig zijn nationale recht. Artikel 4, zesde lid, laat de uitvoerende lidstaat dus de keuze tussen tenuitvoerlegging in de uitvaardigende lidstaat en tenuitvoerlegging in de uitvoerende lidstaat zelf. Door het bieden van een alternatief voor de overlevering ter fine van de executie beoogt de Uniewetgever straffeloosheid te voorkomen. De mogelijkheid tot het overnemen van de tenuitvoerlegging door de lidstaat waarvan betrokkene onderdaan of ingezetene is, kan bovendien bijdragen aan diens resocialisatie. Het bevorderen van de resocialisatie van gevonniste personen is tevens het centrale doel van het kaderbesluit vrijheidsstraffen. Onder de WETS, die dit kaderbesluit implementeert, kan de bevoegde autoriteit van de beslissingsstaat, onder meer, een onherroepelijk vonnis waarin een onvoorwaardelijke gevangenisstraf is opgelegd, vergezeld van een zogeheten certificaat ter overname toezenden aan de bevoegde autoriteit van de tenuitvoerleggingsstaat. De bevoegde autoriteit van de beslissingsstaat moet zich er dan wel van hebben vergewist dat de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf door de tenuitvoerleggingsstaat de resocialisatie van de gevonniste persoon ten goede zal komen. Onder dit kaderbesluit heeft de beslissingsstaat – het land van de veroordeling – een bepalende rol. Deze is niet verplicht om een vonnis voor tenuitvoerlegging ervan toe te zenden aan een andere lidstaat en een veroordeelde kan aan het kaderbesluit dan ook geen rechten ontlenen om zijn straf uit te mogen zitten in zijn lidstaat van herkomst. Wordt een vonnis toegezonden aan de lidstaat waarvan de veroordeelde de nationaliteit heeft en had hij daar ook zijn vaste woon- of verblijfplaats of kan hij door de beslissingsstaat naar die lidstaat worden uitgezet op grond van een vreemdelingenrechtelijke maatregel, dan is de tenuitvoerleggingsstaat in beginsel tot overname van het vonnis verplicht. In navolging van het kaderbesluit kent de WETS slechts een beperkt aantal weigeringsgronden. Wordt het vonnis overgenomen, dan moet worden uitgegaan van de voortgezette tenuitvoerlegging, met slechts beperkte mogelijkheden voor de tenuitvoerleggingsstaat om (de duur van) de opgelegde sanctie aan te passen. Ook onder dit kaderbesluit geldt dat de tenuitvoerlegging plaatsvindt overeenkomstig het nationale recht van de tenuitvoerleggingsstaat.

Gezien deze verschillen in de aard van de kaderbesluiten, de doelen die zij nastreven en de daarmee samenhangende bevoegdheden en verplichtingen van de uitvaardigende lidstaat, respectievelijk beslissingsstaat en de uitvoerende lidstaat, respectievelijk de tenuitvoerleggingsstaat, komt zowel aan de procedure inzake het executie-EAB als aan de overname van een gevangenisstraf op grond van de WETS-procedure een zelfstandig bestaansrecht toe. De procedures onder het kaderbesluit EAB en die onder het kaderbesluit vrijheidsstraffen bestaan dan ook naast elkaar en zij vullen elkaar aan. In algemene zin is het zo dat door Nederland het kaderbesluit EAB nog vaker wordt toegepast in de praktijk dan het kaderbesluit vrijheidsstraffen.

Dat de Uniewetgever van oordeel was dat deze procedures complementair zijn, blijkt wel uit het gegeven dat er bij de totstandkoming van het kaderbesluit vrijheidsstraffen in 2008, enkele jaren na de totstandkoming van het kaderbesluit EAB, niet voor is gekozen het executie-EAB voor vrijheidsstraffen te laten vervallen, maar in plaats daarvan een voorziening te treffen die de samenloop met het executie-EAB regelt. Dit is neergelegd in artikel 25 (en overweging 12) van het kaderbesluit vrijheidsstraffen. Ingevolge dat artikel zijn, onverminderd het kaderbesluit EAB, de bepalingen van het kaderbesluit vrijheidsstraffen, voor zover verenigbaar met het kaderbesluit EAB, van overeenkomstige toepassing op de tenuitvoerlegging van vonnissen in het geval dat een lidstaat zich op grond van artikel 4, zesde lid, van het kaderbesluit EAB ertoe verbonden heeft een vonnis ten uitvoer te leggen, zulks teneinde straffeloosheid te voorkomen.

Toegegeven moet worden dat deze samenloopbepaling niet eenvoudig te doorgronden is en dit heeft er naar verwachting mede aan bijgedragen dat in de uitvoeringspraktijken van de lidstaten uiteenlopende werkwijzen met de bijbehorende complicaties en onduidelijkheid zijn ontstaan. Dat dit het geval is, wordt binnen de EU ook erkend. Dit komt onder andere tot uitdrukking in de eerder gememoreerde negende ronde van de door de Raad geïnitieerde wederzijdse evaluaties, die momenteel loopt. Deze evaluatieronde is gewijd aan de praktische toepassing van een aantal instrumenten inzake de wederzijdse erkenning vonnissen en rechterlijke beslissingen, waaronder het kaderbesluit EAB en het kaderbesluit vrijheidsstraffen, en is toegespitst op die specifieke aspecten van deze instrumenten die volgens de lidstaten bijzondere aandacht verdienen. De «juridische en operationele verbanden» tussen het kaderbesluit EAB en het kaderbesluit vrijheidsstraffen zijn daarbij door de lidstaten uitdrukkelijk aangemerkt als aandachtspunt. Het doel van deze evaluatie is om zowel tekortkomingen en verbeterpunten in kaart te brengen, als om best practices te identificeren en onder de aandacht van de lidstaten te brengen. De Europese Commissie zal de uitkomsten van deze evaluatie ook betrekken bij voorstellen tot verbetering van de reeds bestaande instrumenten of bij voorstellen tot nieuwe regelgeving.

Maar voor nu gelden de huidige bepalingen en de uitleg die daaraan door het Hof wordt gegeven. In de in de toelichting bij de nota van wijziging genoemde arresten Poplawski I en Poplawski II heeft het Hof verduidelijkt dat een weigering om een EAB uit te voeren met toepassing van artikel 4, zesde lid, van het kaderbesluit EAB vooronderstelt dat de uitvoerende lidstaat zich er daadwerkelijk toe verbindt om de aan de gezochte persoon opgelegde vrijheidsstraf uit te voeren en dat een enkele verklaring «bereid» te zijn om deze straf ten uitvoer te laten leggen niet voldoende is om een dergelijke weigering te rechtvaardigen. Dit betekent dat een weigering om een EAB uit te voeren overeenkomstig artikel 4, zesde lid, van het kaderbesluit EAB moet worden voorafgegaan door een beoordeling door de uitvoerende rechterlijke autoriteit of het daadwerkelijk mogelijk is om de sanctie zelf ten uitvoer te leggen. Wanneer de uitvoerende lidstaat vaststelt dat hij de tenuitvoerlegging zelf niet kan waarborgen, is hij verplicht om het EAB uit te voeren en derhalve om de gezochte persoon over te leveren. Dit met het oog op het voorkomen van straffeloosheid. Verder is op grond van de jurisprudentie van het Hof duidelijk dat uit artikel 25 van het kaderbesluit vrijheidsstraffen volgt dat de beperkingen, die zijn vervat in de regels inzake aanpassing van het vonnis, dat wil zeggen het beginsel van voortgezette tenuitvoerlegging, zoals vastgelegd in artikel 8 van dat kaderbesluit, bij de overname van de tenuitvoerlegging van een vonnis op grond van artikel 4, zesde lid, van het kaderbesluit EAB gerespecteerd moet worden (vergelijk het arrest van 11 maart 2020 in de zaak SF, C-314/18; ECLI:EU:C:2020:191).

Deze uitgangspunten liggen ook ten grondslag aan de procedure die door middel van het onderhavige wetsvoorstel in een nieuw artikel 6a in de Overleveringswet wordt geïntroduceerd. In aanvulling daarop ga ik hieronder graag in op de specifieke punten die de leden van de SP-fractie nog aan de orde stellen met betrekking tot deze procedure en de relatie tot de procedure onder de WETS. In dat kader wil ik graag voorop stellen dat de procedure van artikel 6a Overleveringswet een volwaardige procedure voor de overname van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf is, met de verplichtingen en rechtswaarborgen zoals deze voortvloeien uit het Unierecht. Van een verwachting dat officieren van justitie zoveel mogelijk zullen proberen om EAB’s af te wijzen om voorrang te geven aan de WETS is geen enkele sprake. De reden dat de officier van justitie na ontvangst van een executie-EAB contact opneemt met de uitvaardigende justitiële autoriteit is van praktische aard. Het vonnis kan, in aanvulling op het EAB, immers nuttige informatie voor de tenuitvoerlegging bevatten. De officier van justitie kan de uitvaardigende autoriteit de procedure van artikel 6a desgewenst ook nader toelichten. Welke route uiteindelijk bewandeld wordt, wordt bepaald door de uitvaardigende autoriteit. Wanneer het EAB wordt gehandhaafd, wordt de artikel 6a-procedure gevolgd, ongeacht of het vonnis wel of niet wordt overgelegd. Wanneer de uitvaardigende autoriteit er echter voor kiest om het EAB in te trekken en het vonnis en certificaat toe te sturen met het oog op de tenuitvoerlegging conform de reguliere procedure voor het overdragen van de tenuitvoerlegging van een strafvonnis op grond van het kaderbesluit strafvonnissen, is de WETS op een dergelijk verzoek van toepassing.

Voor wat betreft de uitgangspunten die na een executie-EAB of de WETS-procedure gelden bij het vaststellen van de strafmaat wanneer een veroordeelde zijn (resterende) straf in Nederland zal uitzitten, staat voorop dat er geen sprake van een zelfstandige Nederlandse beslissing tot vrijheidsbeneming is. De duur van de in Nederland volgende vrijheidsbeneming is bepaald bij het buitenlandse vonnis en is dus het directe gevolg van de veroordeling door de buitenlandse rechter. Daarbij geldt zowel onder de WETS als onder de artikel 6a-procedure het beginsel van voortgezette tenuitvoerlegging. Dat betekent dat de opgelegde straf in beginsel integraal ten uitvoer moet worden gelegd. Het aanpassen van die straf is slechts zeer beperkt mogelijk, onder de strikte voorwaarden die het kaderbesluit vrijheidsstraffen hieraan verbindt. Dit houdt kort gezegd in dat de duur van de opgelegde straf slechts mag worden aangepast tot aan het Nederlandse wettelijke strafmaximum. Ten aanzien van de mogelijkheid tot een verdergaande verlaging van de straf, tot aan de in Nederland gebruikelijke straf voor het begane strafbare feit, die thans nog in artikel 2:11, vijfde lid, van de WETS is opgenomen, geldt dat artikel III van het onderhavige wetsvoorstel ertoe strekt deze aanpassingsmogelijkheid te laten vervallen. Dit naar aanleiding van de uitspraak van het Hof in de zaak SF, waarin het Hof heeft overwogen dat deze uitzondering geen grondslag heeft in het Europees recht. Dat de beperkte aanpassingsmogelijkheden van het kaderbesluit vrijheidsstraffen tevens gelden voor de artikel 6a-procedure, vloeit voort uit het hiervoor beschreven artikel 25 van dat kaderbesluit, zoals dat door het Hof wordt uitgelegd.

Dat de aanpassing van de straf nooit mag leiden tot een strafverzwaring, kan ik ten aanzien van beide procedures bevestigen. Dit is expliciet neergelegd in zowel het kaderbesluit vrijheidsstraffen als het kaderbesluit EAB, alsmede in het huidige zevende lid (en het toekomstige zesde lid) van artikel 2:11 van de WETS – en het toekomstige vijfde lid van artikel 6a van de Overleveringswet.

Ook stellen de leden van de SP-fractie de vraag hoe het zit wanneer er al een besluit is genomen of wanneer er een aanstaand besluit is in de uitvaardigende lidstaat betreffende een vervroegde of voorwaardelijke invrijheidsstelling. Hierover merk ik op dat dit in beide gevallen door de overleveringsrechter kan worden meegenomen bij de beoordeling van de weigeringsgronden inzake het strafrestant. Voor de Minister geldt, wanneer de straf daadwerkelijk in Nederland ten uitvoer wordt gelegd, de voorziening van artikel 6:2:10 van het Wetboek van Strafvordering toegepast kan worden. Wat betreft de vraag van de SP-fractie hoe de rollen van de rechter, de officier van justitie en de Minister eruit zien bij het bepalen van de strafmaat merk ik op dat de Minister en de officier van justitie geen rol hebben bij het bepalen van de strafmaat. Het is aan de overleveringsrechter om de toepassing te beoordelen of het derde en vierde lid van artikel 6a van de Overleveringswet aanleiding geeft tot aanpassing van de strafmaat en zo ja, welke aanpassing, en om vervolgens de overname van de tenuitvoerlegging van de straf te bevelen. De officier van justitie moet de Minister in kennis stellen van het bevel van de overleveringsrechter tot tenuitvoerlegging van de opgelegde straf. De Minister moet zorgen dat de opgelegde vrijheidsstraf ten uitvoer wordt gelegd. De leden van de SP-fractie stellen ook de vraag wat wordt bedoeld met het feitelijk uiteenlopen van het tijdstip van een vervroegde of voorwaardelijke invrijheidsstelling tussen lidstaten. Dit vind ik een terechte vraag. Deze zin is in de toelichting opgenomen om aan te geven dat de overleveringsrechter bij de beoordeling van de weigeringsgrond inzake het strafrestant wel rekening kan houden met een reeds genomen of aanstaand besluit tot voorwaardelijke of vervroegde invrijheidsstelling in de uitvaardigende lidstaat, maar dat het aan de Minister is om met toepassing van de voorziening die is getroffen in artikel 6:2:10 van het Wetboek van Strafvordering deze datum toe te kennen wanneer de straf in Nederland ten uitvoer wordt gelegd.

De leden van de SP-fractie vragen daarnaast of de regering het verschil van inzicht met het openbaar ministerie kan ophelderen over de capaciteit die in de keten nodig is om EAB’s te beoordelen ter fine van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf op basis van deze wetswijziging. Enig verschil van inzicht met het openbaar ministerie op dit vlak bestaat er niet, voor zover mij bekend. De uitvoeringsconsequenties die in relatie tot de voorgestelde artikel 6a-procedure van de Overleveringswet door het College van procureurs-generaal zijn benoemd, heb ik juist integraal overgenomen in de toelichting op de nota van wijziging, onder het kopje «uitvoeringsconsequenties». Een verschil van inzicht bestaat er wel wat betreft het aantal vreemdelingen dat onder de werking van het voorgestelde artikel 6a zullen vallen. Op de hierop betrekking hebbende vragen van de leden van de SP-fractie ben ik hiervoor reeds ingegaan onder artikel 6 zodat ik op deze plaats kortheidshalve volsta daarnaar te verwijzen.

Dat de rechtbank in overeenstemming met het voorgestelde zesde lid van artikel 6a aan het openbaar ministerie zal kunnen vragen de Minister om advies te vragen met betrekking tot de overname van de straf, acht ik niet bezwaarlijk, zo beantwoord ik de vraag hierover van de leden van de SP-fractie. Wanneer de rechtbank dat nodig of wenselijk acht, is zij overigens ook bevoegd zelf om een dergelijk advies te vragen (conform het voorgestelde artikel 6a, zesde lid). De leden van de SP-fractie stellen voorts aan de orde waarom de regering van mening is dat de door de Raad van de rechtspraak geconstateerde inconsistentie in het tweede lid van het voorgestelde artikel 6a van de Overleveringswet geen probleem is. De Raad voor de rechtspraak stelt inderdaad in zijn advies over de nota van wijziging bij het wetsvoorstel dat sprake is van een doublure, omdat de weigeringsgrond inzake de dubbele strafbaarheid twee keer is opgenomen (in artikel 6a, tweede lid, onder a, en daarnaast in artikel 6a, tweede lid, aanhef, en onder b). Naar mijn mening is op dit punt evenwel geen sprake van een inconsistentie. Artikel 6a, tweede lid, aanhef en onder a, ziet namelijk op weigeringsgronden, terwijl artikel 6a, tweede lid, aanhef en onder b, de kwalificatie van de feiten naar Nederlands recht betreft. Vaststelling om welk strafbaar feit het gaat naar Nederlands recht – de kwalificatie – is niet alleen van belang voor het al dan niet inroepen van de daaraan gerelateerde weigeringsgrond, maar is tevens van belang voor de toepassing van de bepalingen inzake de aanpassing van de opgelegde vrijheidsbenemende sanctie (artikel 6a, tweede lid, aanhef en onder c in samenhang met het derde en vierde lid). Om die reden heb ik het advies van de Raad voor de rechtspraak ter zake niet opgevolgd.

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een inschatting kan geven van het aantal gevallen waarbij zich een belemmering voordoet als gevolg van het ontbreken van accessoire overlevering. Het antwoord op die vraag luidt dat het niet heel vaak voorkomt dat een overlevering slechts gedeeltelijk kan worden toegestaan. Het gaat gemiddeld om ongeveer 40 gevallen per jaar. Niettemin is – zo verduidelijk ik ook graag de achtergrond van de accessoire overlevering in reactie op de vragen van de leden van de SP-fractie – uit de praktijk een behoefte gebleken om ook in de Overleveringswet de mogelijkheid tot accessoire overlevering te introduceren om te voorkomen dat bepaalde lichtere feiten tegen een opgeëiste persoon blijven open staan of een straf niet volledig ten uitvoer gelegd kan worden. Dat is niet in het belang van de opgeëiste persoon – hij of zij kan bijvoorbeeld op een later moment opnieuw geconfronteerd worden met een strafvervolging voor deze nog openstaande feiten – en draagt ook niet bij aan een effectieve rechtspleging. Om die reden wordt nu voorgesteld om de mogelijkheid tot accessoire overlevering op te nemen in de Overleveringswet, net zoals dat in het uitleveringsrecht het geval is. Dat deze voorziening eerder geen plaats heeft gekregen in het kaderbesluit EAB, moet worden beschouwd als een omissie die het gevolg lijkt van de hoge tijdsdruk waaronder dat kaderbesluit destijds tot stand moest worden gebracht.

In reactie op de vraag van de leden van de VVD-fractie waaruit de behoefte aan de mogelijkheid tot accessoire overlevering in de Nederlandse praktijk blijkt, merk ik op dat deze behoefte tijdens de besprekingen met de praktijk bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel kenbaar is gemaakt. Ongeveer de helft van de andere lidstaten heeft inmiddels ook de mogelijkheid tot accessoire overlevering geïntroduceerd in de nationale wetgeving.

De leden van de SP-fractie vragen de regering naar een uitleg van het arrest van het Hof van Justitie van de EU in de zaak C-463/15, 25 september 2015, A, en zij stellen diverse vragen naar de consequenties hiervan en of die leiden tot een toename van overleveringsverzoeken voor bagateldelicten. In het genoemde arrest heeft het Hof verduidelijkt dat het de lidstaten niet is toegestaan om in die gevallen waarbij het lidstaten is toegestaan de overlevering te weigeren vanwege het gebrek aan dubbele strafbaarheid naast de eis van dubbele strafbaarheid en ook nog een eis inzake de minimumstraf naar het recht van de uitvoerende lidstaat te hanteren. Sindsdien geeft de overleveringsrechter een kaderbesluitconforme uitleg aan artikel 7 van de Overleveringswet en de wetswijziging bouwt in die zin dus voort op de al bestaande praktijk. In het verleden heeft mijn ambtsvoorganger al aangegeven dat de vrees voor EAB’s ter zake van bagatelfeiten ongegrond is, wat blijkt uit de ruime ervaring met de toepassing van het kaderbesluit EAB in de praktijk (Kamerstukken II 2015–2016, 32 317, nr. 351). Het is bovendien de verantwoordelijkheid van de uitvaardigende lidstaat om te toetsen aan eisen inzake proportionaliteit. Inkomende aanhoudingsbevelen die aan de eisen voldoen en waarbij geen sprake is van toepassing van de weigeringsgronden moeten in principe worden uitgevoerd. De regering heeft niet het beeld dat de leden van de SP-fractie in navolging van de NGO Fair Trials vrezen, dat dit leidt tot het uitvaardigen van aanhoudingsbevelen voor politiek gemotiveerde vervolging. Wat de Commissie-Meijers over dit probleem in 2015 heeft gemeld, is de regering zonder nadere bronaanduiding helaas niet helder. Er zijn dat jaar geen rapporten verschenen van de Commissie die specifiek betrekking hebben op het kaderbesluit.

De leden van de SP-fractie vragen verder naar de relatie van accessoire overlevering en het specialiteitsbeginsel. Het specialiteitsbeginsel brengt met zich dat een opgeëiste persoon alleen kan worden overgeleverd voor de feiten waarvoor de overlevering in het aanhoudingsbevel wordt verzocht. Soms komt het voor dat het strafrechtelijk onderzoek in de uitvaardigende lidstaat aan het licht brengt dat de opgeëiste persoon meer te verwijten valt dan de feiten waarvoor de overlevering plaats had. Vervolging voor die feiten stuit dan af op het specialiteitsbeginsel. Dit kan alleen worden doorbroken indien de uitvoerende lidstaat alsnog toestemming verleent om de oorspronkelijke overlevering uit te breiden met de nieuw gebleken feiten. Daarvoor biedt artikel 27 van het kaderbesluit de mogelijkheid. De toestemming moet worden verleend door de uitvoerende rechterlijke autoriteit. Indien de opgeëiste persoon heeft ingestemd met het volgen van de verkorte procedure vervalt de bescherming van het specialiteitsbeginsel echter. Deze laatste regel wordt overigens gewijzigd in artikel I, onderdeel K, (artikel 40 van de Overleveringswet) het wetsvoorstel. Dit moet wel worden onderscheiden van accessoire overlevering. Accessoire overlevering, zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel B, van het wetsvoorstel (artikel 7, vierde lid, van de Overleveringswet) staat los van het specialiteitsbeginsel. Indien er sprake is van een aanhoudingsbevel voor de vervolging van verschillende feiten, en die feiten vallen deels wel, en deels niet binnen de maatstaven van artikel 7, eerste lid, onderdeel a, onder 2, of onderdeel b, van de Overleveringswet, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarde met betrekking van de hoogte van de straf, dan mag ook worden overgeleverd voor de feiten die niet aan de voorwaarde voldoen. Voor die kleinere feiten wordt dan gesproken van accessoire overlevering. Ook het Handboek van de Commissie oordeelt deze praktijk, die dient om straffeloosheid zoveel mogelijk tegen te gaan, toelaatbaar. Het voorkomt bovendien dat een opgeëiste persoon op een later moment opnieuw geconfronteerd wordt met een strafvervolging voor deze «accessoire» delicten.

De leden van de VVD-fractie vragen hoe het wederzijds vertrouwen, en de daarop gestoelde wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen, wordt gehandhaafd met landen waar de onafhankelijkheid van rechter onder druk staat en hoe de regering wil bewerkstelligen dat een inperking van het beginsel van wederzijds vertrouwen geen aanleiding zal zijn voor nog minder vertrouwen tussen lidstaten. In reactie op deze vraag stel ik graag voorop dat het beginsel van wederzijds vertrouwen het uitgangspunt blijft voor de samenwerking tussen justitiële autoriteiten van de lidstaten. Dit beginsel van wederzijds vertrouwen en de daarop gebaseerde wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen, zoals Europese aanhoudingsbevelen, vormt de hoeksteen van het kaderbesluit EAB. En dit kaderbesluit draagt elke dag bij aan het voorkomen van straffeloosheid in de EU. Alleen in uitzonderlijke situaties kan de werking van het kaderbesluit in het licht van het daaraan ten grondslag liggende beginsel van wederzijds vertrouwen worden beperkt, nadat het door het Hof van Justitie van de EU ontwikkelde stappenplan geheel is doorlopen om te toetsen of een opgeëiste persoon een reëel gevaar loopt op schending van een grondrecht wegens structurele of fundamentele gebreken in een andere lidstaat. Enkel in die uitzonderlijke situaties mag worden afgeweken van het uitgangspunt dat in principe elk EAB ten uitvoer gelegd moet worden (behoudens andere weigeringsgronden zoals verjaring van de strafvervolging).

Deze leden vragen verder of de regering kan toelichten waarom bij de figuur van uitstel van de beslissing tot overlevering in het wetsvoorstel aansluiting is gezocht bij de figuur van aanhouding. Graag verduidelijk ik dat daarmee wordt bedoeld dat wanneer de mogelijkheid bestaat dat de omstandigheden zodanig wijzigen dat het reële gevaar van schending van een grondrecht alsnog kan worden uitgesloten, de overleveringsrechter de beslissing over de overlevering dient aan te houden, met andere woorden dient uit te stellen. De overleveringsrechter zal dan samen met de uitvaardigende autoriteit moeten nagaan of er mogelijkheden zijn om het gevaar op schending af te wenden, bijvoorbeeld door het verstrekken van garanties in relatie tot de detentie-omstandigheden in de uitvaardigende lidstaat. Dit sluit aan bij het uitgangspunt dat in principe elk EAB ten uitvoer gelegd moet worden.

Met betrekking tot de vragen van de leden van de CDA-fractie over het beginsel van wederzijdse erkenning in relatie tot overlevering merk ik het volgende op. Ten eerste vragen deze leden of de regering kan aangeven hoe concreet wordt getoetst op een mogelijk flagrante schending van de fundamentele rechten van de betrokken persoon. Deze concrete toetsing dient – zo beantwoord ik deze vraag van de aan het woord zijnde leden – plaats te vinden aan de hand van het door het Hof van Justitie van de EU in zijn jurisprudentie ontwikkelde twee-stappenplan. In de eerste plaats dient de uitvoerende justitiële autoriteit aan de hand van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens na te gaan of deze duiden op structurele of fundamentele gebreken, bijvoorbeeld met betrekking tot de detentieomstandigheden of de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Indien sprake is van dergelijke structurele of fundamentele gebreken, dient de uitvoerende justitiële autoriteit in de tweede plaats na te gaan of er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de opgeëiste persoon een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht (bijvoorbeeld om niet onderworpen te worden aan een onmenselijke of vernederende behandeling, of het grondrecht op een onafhankelijk gerecht en derhalve het grondrecht op een eerlijk proces) wordt geschonden. Hierbij dient de uitvoerende justitiële autoriteit na te gaan of er, gelet op de persoonlijke omstandigheden van de opgeëiste persoon, de aard van het strafbaar feit, de feitelijke context die aan het EAB ten grondslag ligt, en het resultaat van de gevraagde inlichtingen, zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat de betrokkene een dergelijk gevaar zal lopen na overlevering.

Voor deze concrete vaststelling kan de uitvoerende justitiële autoriteit gebruik maken van de mogelijkheid tot het vragen van aanvullende inlichtingen aan de uitvaardigende justitiële autoriteit. Ook kan informatie worden ontleend aan uitspraken van internationale gerechten, rapporten en andere officiële documenten van internationale organisaties, en aan uitspraken van rechters in de uitvaardigende lidstaat. Hierbij kan voorts een met redenen omkleed voorstel van de Europese Commissie op grond van artikel 7, eerste lid, VEU, worden gebruikt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Internationale rechtshulpkamer van de rechtbank Amsterdam van 31 juli 2020 voor diverse informatiebronnen waarop de overleveringsrechter zich in de praktijk baseert (ECLI:NL:RBAMS:2020:3776, overweging 9).

In reactie op de vraag van de leden van de CDA-fractie of het zo is dat de rechter alle overleveringen richting landen waar een overduidelijke schending van fundamentele rechten plaatsvindt, categorisch kan uitstellen dan wel afstellen, merk ik op dat dit niet het geval is. Enkel de vaststelling van structurele of fundamentele gebreken is niet voldoende, omdat dit neer zou komen op een opschorting van de toepassing van het kaderbesluit jegens een lidstaat. Een dergelijke algehele opschorting is, conform overweging 10 van het kaderbesluit inzake het Europees aanhoudingsbevel, slechts mogelijk na een vaststelling van ernstige en voortdurende schending door een lidstaat van de in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) vastgelegde beginselen. Een dergelijke schending moet zijn geconstateerd door de Europese Raad overeenkomstig artikel 7, eerste lid, van het VEU en volgens de procedure van artikel 7, tweede lid, van het VEU. Dit is opnieuw door het Hof van Justitie van de EU bevestigd in zijn uitspraak van 17 december 2020 in de gevoegde zaken C-354/20 PPU en C-412/20 PPU (ECLI:EU:C:2020:1033). Uit een recente uitspraak van de Internationale rechtshulpkamer van de rechtbank Amsterdam blijkt dat, ook al is sprake van structurele of fundamentele gebreken wat betreft de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, de overlevering kan worden toegestaan wanneer daarnaast geen sprake is van zwaarwegende en op feiten berustende gronden om aan te nemen dat het grondrecht van de opgeëiste persoon op een onafhankelijk gerecht is geschonden en dat als gevolg daarvan zijn grondrecht op een eerlijk proces in de kern is aangetast.

Naar aanleiding van de vraag van deze leden over de waarde van het beginsel van wederzijds vertrouwen als er landen zijn binnen de EU waarbij de regering politieke invloed uitoefent op de rechterlijke macht en daarmee het principe van de scheiding der machten ondermijnt breng ik graag het volgende naar voren. Het beginsel van wederzijds vertrouwen is het uitgangspunt voor samenwerking door de bevoegde justitiële autoriteiten op basis van het kaderbesluit EAB. Dit beginsel blijft van grote waarde, omdat het de samenwerking tussen justitiële autoriteiten van de lidstaten op ongekende wijze heeft verbeterd en dagelijks bijdraagt aan het voorkomen van straffeloosheid in de EU. Op dit wederzijds vertrouwen is de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen zoals het Europees aanhoudingsbevel gebaseerd. Om die reden is de erkenning van een Europees aanhoudingsbevel het uitgangspunt, waarbij slechts in de limitatief opgesomde weigeringsgronden een EAB mag worden geweigerd en waarbij alleen in uitzonderlijke omstandigheden een EAB niet uitgevoerd hoeft te worden. Hieruit blijkt dat het wederzijds vertrouwen geen blind vertrouwen is en dat uitzonderlijke situaties een opponent kunnen vormen van het wederzijds vertrouwen. Ontwikkelingen waaruit blijkt dat gedeelde Europese waarden en beginselen van de democratische rechtsstaat niet of niet voldoende worden nageleefd, bijvoorbeeld inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, zijn zeer zorgelijk. Er wordt aan deze serieuze zorgen opvolging gegeven door nationale rechters door het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EU en door de Europese Commissie die als hoedster van de Europese verdragen optreedt. Aan zijn verantwoordelijkheid als lidstaat op dit punt geeft Nederland onder meer uiting door zich te voegen in zaken wanneer naar zijn mening de rechtsstaat en in het bijzonder de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in het geding is. Daarnaast zet Nederland een constructieve politieke dialoog met betrokken landen voort, waarbij wordt gewezen op het gedeelde belang Europese waarden en beginselen van de democratische rechtsstaat te respecteren. Diplomatieke contacten, zowel in bilateraal als Europees verband, worden waar mogelijk en opportuun benut. Voorts zet in EU-verband Nederland zich samen met andere landen en de EU-instellingen in voor een EU waar de beginselen van de EU weer vanzelfsprekend zijn en waar afspraken en regels worden nageleefd. In het kader van de Raad gebeurt dit door de zogenoemde artikel 7-VEU procedures (door de Commissie gestart tegen Polen en door het Europees Parlement tegen Hongarije) en door de rechtsstatelijkheidsdialoog die op EU-niveau met ingang van 2020 mede wordt gevoerd aan de hand van de jaarlijkse rapporten inzake de rechtsstatelijkheid en tevens door de gedachtewisseling tussen de Ministers van Justitie over de justitiële elementen van het jaarrapport over de rechtsstaat, in de JBZ-Raad van 2 december 2020. Tenslotte hebben de zorgen zich vertaald in de Nederlandse vasthoudendheid bij de invoering van een conditionaliteit in de EU-begroting in de vorm van het nieuwe rechtsstatelijkheidmechanisme.

Op de vraag van de leden van de CDA-fractie over de wijze waarop er opvolging wordt gegeven aan de erkenning van het Hof dat uitzonderlijke situaties afbreuk kunnen doen aan het beginsel van wederzijds vertrouwen en daarmee reden kunnen zijn om het vertrouwen te beperken, ben ik reeds in het voorgaande ingegaan zodat ik kortheidshalve daarnaar verwijs. In dergelijke uitzonderlijke situaties kan de overleveringsrechter na het doorlopen van het door het Hof ontwikkelde stappenplan ervan afzien om uitvoering te geven aan een EAB.

In het verlengde hiervan ligt ook mijn antwoord op de vraag van deze leden of de regering bereid is om een extra toets in de Overleveringswet in te bouwen, met inachtneming van het beginsel van wederzijds vertrouwen, om geen mensen over te leveren indien er strijd is met de Europese Rule of Law beginselen. Voor een dergelijke extra toets is naar mijn mening geen aanleiding omdat de overleveringsrechter al voldoende ruimte heeft om in situaties die strijd opleveren met de Europese Rule of Law beginselen geen gevolg te geven aan een EAB. Slechts wanneer er een mogelijkheid bestaat dat de omstandigheden op een zodanige wijze veranderen dat het reëel gevaar van een grondrechtenschending kan worden uitgesloten, is de rechtbank gehouden om de beslissing over de overlevering aan te houden. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan specifieke detentieomstandigheden. Voor de volledigheid merk ik daarnaast op dat het niet toegestaan is om een extra toets in te bouwen die verdergaat dan voorzien in het kaderbesluit EAB en de uitleg die het Hof heeft gegeven aan bepalingen van dat kaderbesluit.

De leden van de SP-fractie stellen enkele vragen in verband met de weigeringsgrond voor dreigende flagrante schending van de fundamentele rechten. Zo vragen zij zich af op welke wijze en met welke bronnen de rechter tot een beoordeling van het mensenrechtenniveau in een andere lidstaat moet komen en wat de rol van de Minister hierin is. De vraag die de leden van de SP-fractie stellen is in Europees verband onlangs besproken, en wel op de JBZ Raad van 3 en 4 december 2020. In die vergadering zijn conclusies over de werking van het EAB aangenomen. Een van de conclusies is dat de Commissie terzake in het officiële Handboek EAB een lijst met publicaties opneemt die het de uitvoerende rechterlijke autoriteiten vereenvoudigt om kennis te krijgen over de stand van de rechtsstatelijke ontwikkeling in de lidstaten. De Commissie heeft die conclusie onderschreven. Het is nog niet duidelijk wanneer de volgende herziening van het Handboek haar beslag krijgt.

In antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie over het aantal overleveringen van Nederlanders of daaraan gelijkgestelden dat tot op heden zijn geweigerd in het kader van artikel 11 van de Overleveringswet, merk ik op dat door de overleveringsrechter een aantal EAB’s zijn beëindigd ten gevolge van het arrest Aranyosi en Caldararu, maar in die gevallen betrof het geen Nederlanders of daaraan gelijkgestelden als opgeëiste personen.

De leden van de SP-fractie vragen tenslotte of de voorgestelde wijziging volledig conform het advies van de Raad voor de rechtspraak is. In de memorie van toelichting is de regering uitgebreid ingegaan op de noodzaak en de achtergronden van de voorgestelde wijziging. De regering is ervan overtuigd dat artikel 11 met de voorgestelde tekst nu volledig conform het Handvest van de Grondrechten van de EU en de vigerende Hofjurisprudentie is geherformuleerd. De Raad voor de rechtspraak wijst erop dat uit de Hofjurisprudentie voortvloeit dat de weigeringsgrond verplichtend geformuleerd moet zijn. Naar de regering meent is met de voorgestelde tekst voldoende gehoor gegeven aan het advies van de Raad. Artikel 11, eerste lid, van de Overleveringswet is verplichtend geformuleerd. Dit is ook in de memorie van toelichting verantwoord.

De leden van de SP-fractie hebben een aantal vragen gesteld en opmerkingen gemaakt over de keuzes die in het wetsvoorstel zijn gemaakt ten aanzien van de bevoegdheidstoedeling aan de rechter-commissaris, de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid jegens het openbaar ministerie en het door het WODC uit te zetten onderzoek naar de positie van het openbaar ministerie.

De regering verwijst deze leden voor de beantwoording van deze vragen allereerst naar de antwoorden op de vragen van de leden van de D66-fractie in het algemeen gedeelte van deze nota. Daarnaast maakt de regering in reactie op een aantal specifieke vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie nog de volgende opmerkingen.

De regering is verheugd over de steun die de leden van de SP-fractie uitspreken voor het houden van het onderzoek. Het WODC heeft thans de eerste stappen gezet op weg naar selectie van een wetenschappelijk onderzoeker. Er wordt naar gestreefd dit onderzoek in de loop van dit jaar, mogelijk in het derde kwartaal af te ronden. Het rapport wordt uiteraard aan de Kamer gezonden. Daarna wordt er zo spoedig mogelijk een beleidsreactie opgesteld. Die reactie zal uiteraard ook aan de Kamer worden gezonden.

De leden van de SP-fractie vragen om een nadere reactie op het advies van de Raad voor de rechtspraak waarin de Raad stelt dat zelfs al zou de aanwijzingsbevoegdheid worden ingetrokken, toedeling van de bevoegdheid, bedoeld in artikel 27, derde lid, onder g, en vierde lid, van het kaderbesluit aan de officier van justitie nog niet mogelijk zou zijn, gelet op de Hofjurisprudentie. Voorgesteld wordt nu de bevoegdheden in het kader van artikel 27 van het kaderbesluit op te dragen aan de rechter-commissaris, op grond van de overwegingen zoals hiervoor toegelicht in het algemene deel van deze nota in reactie op de vragen van de leden van de D66-fractie over deze kwestie. Op deze plaats veroorloof ik mij de leden van de SP-fractie kortheidshalve naar die reactie te verwijzen.

De leden van de SP-fractie vragen verder naar de reden waarom de regering er niet voor heeft gekozen om de adviezen van de Raad voor de rechtspraak en de Raad van State te volgen en de bevoegdheid tot inverzekeringstelling niet aan de rechter op te dragen. De regering is het met deze leden, en met de adviesorganen eens dat de bevoegdheid om inbreuk te maken op de persoonlijke vrijheid van zodanige aard is dat deze, voor zover die niet aan de rechter is opgedragen, wel steeds onder rechterlijk toezicht behoort te staan. De bevoegdheid tot inverzekeringstelling is de eerste fase van vrijheidsbeneming, volgend op een voorlopige aanhouding naar aanleiding van een signalering, of op een aanhouding naar aanleiding van een EAB. Die eerste fase van vrijheidsbeneming staat in het overleveringsrecht onder leiding van de officier van justitie. De regering heeft bezien of het genoemde arrest van 24 november 2020 in de zaak C-510/19 aanleiding behoorde te zijn deze constructie te veranderen. Daarbij is van belang dat de beperking van de grondrechten moet voldoen aan de eisen die voortvloeien uit artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de EU en artikel 15 van de Grondwet. De regering is ervan overtuigd dat aan die eisen wordt voldaan. Artikel 21, negende lid, van de Overleveringswet voorziet in de mogelijkheid voor de opgeëiste persoon te allen tijde de rechtbank of de officier van justitie om opheffing van het bevel tot inverzekeringstelling, of verlengde inverzekeringstelling te verzoeken.

Een bijkomend argument is dat voor de Overleveringswet in de lijn van de Uitleveringswet een van het Wetboek van Strafvordering enigszins afwijkend stelsel van vrijheidsbeneming geldt. Wijziging van het stelsel van de Overleveringswet zou er dan toe leiden dat er drie stelsels van vrijheidsbeneming ontstaan indien niet ook de Uitleveringswet wordt gewijzigd. Dat zou onwenselijk zijn zonder dwingende aanleiding, als in de context van de herimplementatie snel moet worden gehandeld. Het is echter zeer goed voorstelbaar dat ook het stelsel van vrijheidsbeneming betrokken wordt bij een bredere heroriëntatie op de taken van het openbaar ministerie als het eerder genoemde onderzoek daartoe aanleiding geeft.

De leden van de SP-fractie vragen tenslotte naar een reactie van de regering op de door het openbaar ministerie en de Raad voor de rechtspraak uitgesproken zorgen over gebrek aan capaciteit, die mede door de coronacrisis worden beïnvloed. Zij vragen of de grotere capaciteitsvraag ten koste zal gaan van andere activiteiten. De regering erkent dat het wetsvoorstel zal leiden tot een zekere verhoging van de werklast. De regering meent echter dat er geen sprake is van een drastische uitbreiding van het aantal zaken of van een zodanige verandering van werkaanbod voor zittende en staande magistratuur dat hieraan zwaarwegende gevolgen moeten worden verbonden. Dat dit ten koste gaat van andere activiteiten is door het openbaar ministerie niet bericht. Waar voor de zittende magistratuur sprake is van een redelijk bescheiden financiële lastenstijging, is dekking binnen de begroting van het ministerie verzekerd. Het is juist dat de coronacrisis ook voor openbaar ministerie en de rechter consequenties heeft, net zoals voor alle andere sectoren van het maatschappelijk leven. Die komen bij de overlevering vooral tot uiting in de gebrekkige mogelijkheden om tot feitelijke overlevering over te gaan, met name omdat het reizen door de lucht aan veel beperkingen is gebonden.

De leden van de VVD-fractie vragen of inzichtelijk kan worden gemaakt in hoeveel zaken in Nederland het jaarlijks niet mogelijk is om binnen de termijn van 60 of 90 dagen te beslissen in verband met een prejudiciële procedure. De gemiddelde duur van de verkorte procedure, waarbij de opgeëiste persoon instemt met zijn onmiddellijke overlevering, is 10 dagen. De gemiddelde duur van de reguliere procedure is 60–90 dagen. In ongeveer 20–25% van de zaken komt het voor dat de termijn langer duurt dan 90 dagen, hetgeen ook verband kan houden met de duur van prejudiciële procedures. Het is aan het Hof van Justitie van de EU om te besluiten of in het geval van een prejudiciële verwijzing de spoedprocedure (PPU) wordt gehanteerd. Hierbij is artikel 267, vierde paragraaf van het VWEU, van belang, waarin is opgenomen dat het Hof van Justitie van de EU zo spoedig mogelijk uitspraak doet wanneer de desbetreffende persoon in een zaak is gedetineerd. De leden van de VVD-fractie vragen daarnaast welke stappen de regering heeft genomen om het probleem waardoor de vertraging wordt veroorzaakt aan te pakken in plaats van de verschillende termijnen voor overlevering te verlengen. Allereerst wil ik graag verduidelijken dat er geen sprake is van een verlenging van de beslistermijn. Voorop blijft staan dat een beslissing genomen moet worden binnen 60 dagen na aanhouding en dat deze termijn in specifieke gevallen kan worden verlengd met 30 dagen. Wanneer de overleveringsrechter na 90 dagen nog geen besluit heeft genomen of kunnen nemen, kan de beslistermijn nu voor onbepaalde tijd verlengd worden. Deze mogelijkheid komt te vervallen. In plaats daarvan wordt voor verschillende situaties uitgewerkt hoe de verlenging in haar werk gaat. Zo kan in het geval de beantwoording van een prejudiciële vraag moet worden afgewacht, de beslistermijn telkens waar nodig met 60 dagen worden verlengd. Wanneer onderzoek wordt gedaan naar een mogelijke mensenrechtenschending, kan de termijn waar nodig met telkens 30 dagen worden verlengd. Van deze mogelijkheden tot verlenging dient zeer terughoudend gebruik te worden gemaakt. De regering kan en wil niet ingrijpen in de bevoegdheid, en soms zelfs verplichting, van de overleveringsrechter om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de EU. Wel heb ik aan het WODC gevraagd om in het kader van het onderzoek naar de rol en positie van het OM in het Europees strafrecht, mede vanuit het oogpunt van capaciteit, ook te kijken naar de gevolgen van het beleggen van (nog) meer taken bij de rechtbank Amsterdam als enige en laatste instantie die beslist over het uitvoeren van overleveringsverzoeken.

De leden van de SP-fractie vragen waarom de regering in de memorie van toelichting het belang benadrukt van de ervaring van rechters bij het handhaven van de beslistermijnen van de Overleveringswet, en hoe zich dit verhoudt tot de Code zaakstoedeling. Met de desbetreffende passage in de memorie van toelichting is niet meer beoogd dan aan te geven dat de opgedane ervaring met overleveringszaken het inzicht in de voorliggende gevallen vergroot. Een groter inzicht in een zaak levert doorgaans ook een snellere beslissing op. De Code zaakstoedeling is een intern instrument van de rechterlijke macht. Het is niet aan de regering om beleidsmaatregelen aan dat instrument te toetsen. De regering heeft dat te respecteren.

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan toelichten op welke wijze de samenwerking met andere lidstaten wordt bevorderd door een toename van overleveringen via de verkorte procedure. Graag voldoe ik aan dit verzoek. Daarbij stel ik voorop dat het kaderbesluit EAB is opgesteld om een nieuwe en vereenvoudigde regeling in te voeren voor overlevering tussen de justitiële autoriteiten van de lidstaten, zonder de complexiteit en tijdsverlies die vaak inherent zijn aan uitleveringsprocedures. Overlevering via de verkorte procedure, waarbij een opgeëiste persoon instemt met zijn onmiddellijke overlevering, draagt daar ook aan bij. Nu de bescherming van het recht op specialiteit niet automatisch meer vervalt bij overlevering via de verkorte procedure, is de verwachting dat meer personen met die verkorte procedure zullen instemmen. In die gevallen kan een andere lidstaat sneller beginnen met de strafprocedure ten gronde, dan wel de tenuitvoerlegging van een reeds opgelegde straf. Anders gezegd: prompte uitvoering van buitenlandse verzoeken draagt bij aan een goede (wederzijdse) samenwerking.

In reactie op de vraag van de leden van de SP-fractie of de regering kan toelichten waarom zij denkt dat het aantal verkorte procedures zal toenemen door de wetswijziging, merk ik graag het volgende op. Zoals ik hiervoor in antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie heb aangegeven, is het nu zo dat het recht op de bescherming van specialiteit automatisch vervalt wanneer een opgeëiste persoon instemt met zijn onmiddellijke overlevering via de verkorte procedure. Deze bescherming houdt in dat een opgeëiste persoon niet zonder meer kan worden vervolgd of een straf opgelegd kan krijgen voor andere feiten dan waarvoor hij is overgeleverd. Dat deze bescherming niet meer automatisch komt te vervallen bij de verkorte procedure, betekent een betere rechtsbescherming voor de opgeëiste persoon waardoor de verwachting is dat meer opgeëiste personen zullen instemmen met hun onmiddellijke overlevering. Dit betekent dat, zoals hierboven ook al te berde is gebracht, een strafprocedure ten gronde sneller kan starten of een reeds opgelegde straf sneller ten uitvoer gelegd kan worden. Voorts is bij een verkorte procedure sprake van een kortere duur van de overleveringsdetentie. Een en ander draagt bij aan een effectieve rechtspleging. Overigens geldt wel altijd het uitgangspunt dat de opgeëiste persoon expliciet moet instemmen met de verkorte procedure, anders zal de reguliere procedure bij de overleveringsrechter dienen te worden gevolgd.

De leden van de SP-fractie vragen aandacht voor veroordeelde Nederlanders die hun straf in Nederland uitzitten en stellen in dat kader enkele vragen over de inwerkingtreding van de wijziging van de WETS die in artikel III van dit wetsvoorstel is neergelegd. Deze wijziging vloeit rechtstreeks voort uit de prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie van de EU in de zaak SF (C-314/18; ECLI:EU:C:2020:191). Wanneer het wetsvoorstel is aangenomen, zal dit onderdeel in werking treden op de dag na publicatie van de wet in het Staatsblad. Indachtig het rechtszekerheidsbeginsel en het voor betrokkenen belastende karakter van deze wetswijziging en de bij het EAB tot overlevering gegeven garanties en de daarmee gewekte verwachtingen, wordt aan deze wetswijziging geen terugwerkende kracht toegekend. Ik kan de leden van de SP-fractie dus gerust stellen dat door de Minister voor Rechtsbescherming reeds genomen beslissingen niet worden opengebroken en dat deze wetswijziging geen gevolgen heeft voor de duur van de gevangenisstraf van veroordeelde Nederlanders die hun straf al in Nederland uitzitten.

Ten aanzien van openstaande verzoeken merk ik graag op dat de Minister voor Rechtsbescherming over de overname beslist met inachtneming van het oordeel in een zaak van de penitentiaire kamer van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Dat oordeel ziet onder meer op de aanpassing van de duur van de gevangenisstraf. Op zowel het gerechtshof als de Minister rust uit hoofde van het Unierecht een zelfstandige verplichting om de volle werking van kaderbesluit 2008/909 inzake vrijheidsstraffen zo snel mogelijk te garanderen door waar mogelijk kaderbesluitconform te handelen. Die verplichting is echter niet absoluut. Deze strekt bijvoorbeeld niet zover dat de nationale wet contra legem moet worden uitgelegd en deze kan ook een grens vinden in het rechtszekerheidsbeginsel. Naar aanleiding van de uitspraak van het Hof in de zaak SF heeft het gerechtshof overwogen dat kaderbesluit 2008/909 inzake vrijheidsstraffen geen rechtstreekse werking heeft en dat het geen mogelijkheid ziet om de wet in overeenstemming met dit kaderbesluit uit te leggen. Zo lang de wet niet is gewijzigd en in overeenstemming is gebracht met het kaderbesluit, zal het daarom oordelen op basis van de huidige tekst van artikel 2:11, vijfde lid, van de WETS. De Minister voor Rechtsbescherming moet ingevolge artikel 2:12 van de WETS beslissen met inachtneming van het oordeel van het gerechtshof. Deze zal de door het gerechtshof aangepaste straf dan ook overnemen in zijn beslissing, ook wanneer deze straf met toepassing van artikel 2:11, vijfde lid, is aangepast naar de in Nederland gebruikelijke straf. Wanneer de wetswijziging in werking is getreden, dan is deze van toepassing op zowel toekomstige verzoeken als op openstaande verzoeken waarop nog niet is beslist.

De leden van de SP-fractie vragen aandacht voor de doelstelling van het wetsvoorstel. Zij achten deze doelstelling nogal beperkt in het licht van een groot aantal andere, meer fundamentele problemen die met het Europees aanhoudingsbevel zijn verbonden. De regering gaat daar graag op in. Met de leden van de SP-fractie is de regering van oordeel dat het aanhoudingsbevel onderwerp van voortdurende discussie is, en dat die discussie ook belangrijk is.

Met de leden van de SP-fractie maakt de regering zich zorgen over de ontwikkeling van de rechtsstaat in sommige andere lidstaten. Het is onmiskenbaar dat die ontwikkelingen een weerslag hebben op de mogelijkheden om Europese aanhoudingsbevelen uit te voeren en personen over te leveren aan de desbetreffende lidstaten. Het is echter zo, zoals hiervoor ook al aan de orde is gekomen, dat in de Hofjurisprudentie voor de rechter een beslismodel is ontwikkeld om met reële of vermeende rechtsstatelijke tekortkomingen om te gaan. Dit toetsingsmodel voorziet er echter wel in dat de omstandigheden van de zaak wel telkens moeten worden meegewogen. Een sterk vergelijkbaar beslismodel heeft het Hof ontwikkeld voor de beoordeling van de detentieomstandigheden in andere lidstaten. Dat laatste toetsmodel knoopt aan bij de European Prison Rules van de Raad van Europa, waarin minimumdetentiecondities zijn neergelegd. De rechter heeft de bevoegdheid, zo niet de verplichting, om voorafgaand aan de beslissing tot overlevering inlichtingen en zo nodig garanties te vragen aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit. Gezondheidsaspecten van de betrokkene zouden naar de mening van de regering mogelijk in een dergelijk beslismodel kunnen worden betrokken. Het is overigens niet bekend of dit al gebeurt. Binnen de gelding van het kaderbesluit is het bij uitsluiting aan de rechter om een oordeel te geven in een concrete zaak. Een politieke beoordeling van de rechtsstatelijkheid van andere lidstaten moet buiten het kaderbesluit in de politieke fora worden gevoerd. Dat gebeurt ook. Het wetsvoorstel is daarvoor niet bedoeld en niet geschikt.

Het is duidelijk dat het Europees aanhoudingsbevel door de betrekkelijk lange beslistermijn van 60 dagen met de mogelijkheid van verlenging niet garant staat voor een snelle afwikkeling van de overlevering. De termijnregeling is echter een onderdeel van het kaderbesluit dat nu eenmaal geldt. De regering en de rechter zijn daaraan gebonden.

Klachten over gebrekkige toegang tot advocaten, tolken en vertalers zijn van een andere orde. Die onderwerpen worden geregeld in afzonderlijke EU-richtlijnen, en moeten in dat kader worden beoordeeld.

Hiervoor in de nota naar aanleiding van het verslag (onder artikel 7) ben ik reeds ingegaan op de opmerking van de leden van de SP-fractie over de overlevering voor bagatelfeiten. Op deze plaats veroorloof ik mij deze leden kortheidshalve naar die reactie te verwijzen.

De regering is het met de leden van de SP-fractie eens dat van het openbaar ministerie verwacht mag worden dat het in voorliggende strafzaken beoordeelt of uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel door de rechter-commissaris wel het juiste middel is, en of niet beter kan worden overgegaan tot bijvoorbeeld de uitvaardiging van een Europees onderzoeksbevel. De regering heeft er vertrouwen in dat dit gebeurt. Vanzelfsprekend toetst de rechter-commissaris de evenredigheid van de uitvaardiging. Daartoe heeft hij de plicht, zo heeft het Hof van Justitie in de jurisprudentie duidelijk beklemtoond. Ter zake zijn overigens door de JBZ Raad op 3 en 4 december 2020 nog enige raadsconclusies aanvaard.

De door de leden van de SP-fractie benoemde problemen wil de regering geenszins bagatelliseren. Zij kunnen echter niet in dit wetsvoorstel worden geadresseerd. Zij raken immers, behoudens de rechten op toegang tot een raadsman en de rechten op vertaling en vertolking, de uitgangspunten van het kaderbesluit EAB. Een wijziging van het kaderbesluit is echter niet aan de orde. Zolang het kaderbesluit geldt, moet Nederland het implementeren, en moet Nederland implementatietekorten als gevolg van nieuwe Hofarresten opheffen. Daartoe dient dit wetsvoorstel.

Over de door deze leden naar voren gebrachte problemen zijn in de loop van de jaren, vooral nadat het Hof van Justitie in 2014 de bevoegdheid kreeg om kaderbesluiten en andere voormalige derdepijlerinstrumenten te beoordelen, vele publicaties en rapporten verschenen. Die hebben, behoudens de regeling voor verstekveroordelingen, niet geleid tot aanpassing van het kaderbesluit. Deze problemen worden binnen de meeste lidstaten van de EU erkend, zo is nog eens gebleken tijdens een door het Duitse Voorzitterschap in september 2020 gehouden online conferentie over het EAB. Die problemen komen ook aan de orde in de negende ronde van de door de Raad geïnitieerde wederzijdse evaluaties, die momenteel loopt. Deze evaluatieronde is gewijd aan de praktische toepassing van een aantal instrumenten inzake de wederzijdse erkenning vonnissen en rechterlijke beslissingen, waaronder het kaderbesluit EAB en andere kaderbesluiten. Het doel van deze evaluatie is om zowel tekortkomingen en verbeterpunten in kaart te brengen, als om best practices te identificeren en onder de aandacht van de andere lidstaten en de Commissie te brengen. Nederland zal waar mogelijk deze punten inbrengen in die evaluatie. Die evaluatie zal in de maanden april en mei van dit jaar plaatshebben.